Geum.ru

Федчак О. М. Фінансове забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів в Україні

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

Федчак О.М.

Фінансове забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів в Україні

Рада по вивченню продуктивних сил України

м. Київ


В статье основное внимание уделено актуальным проблемам финансового обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов Украины. Исследованы особенности формирования организационно-финансового механизма регулирования природопользования и природоохранной деятельности. Проведен анализ основных тенденций финансового обеспечения рационального использования и охраны природных ресурсов, сложившихся в 2002-2008 г.г.

Ключевые слова. Организационно-финансовый механизм, финансовое обеспечение, бюджетные поступления, природоохранные мероприятия.

В статті основну увагу приділено актуальним проблемам фінансового забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів України. Досліджено особливості формування організаційно-фінансового механізму регулювання природокористування та природоохоронної діяльності. Проведен аналіз основних тенденцій фінансового забезпечення раціонального використання і охорони природних ресурсів, що склалися у 2002-2008 р. р.

Ключові слова. Організаційно-фінансовий механізм, фінансове забезпечення, бюджетні надходження, природоохоронні заходи.

In the article special attention paid to the current financial problems to ensure the rational use and protection of natural resources in Ukraine.

The features of formation of organizational and financial mechanism for environmental governance and environmental protection. Analysis of key financial trends to ensure the rational use and protection of natural resources that formed in the years 2002 – 2008.

Key words. Organizational and financial mechanism, financial support, revenue, environmental protection measures.


Однією з гострих проблем, які блокують вирішення питань, пов’язаних з фінансовим забезпеченням раціонального використання та охорони природних ресурсів, є дефіцит фінансових засобів та низька ефективність їх використання. Структура джерел здійснення природоохоронних видатків характеризується переважаючою частиною власних коштів підприємств (97% по Україні) при незначний участі фондів охорони навколишнього середовища, державного та місцевих бюджетів, питома вага яких є мізерною. Результати аналітичних досліджень підтверджують низьку ефективність механізму фінансового забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів як на загальнодержавному, так і регіональному рівнях, що актуалізує необхідність значного вдосконалення цього механізму.

На основі проведених досліджень можна виділити такі особливості, що вимагають врахування при розробці фінансового механізму забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів регіонів нашої держави: по-перше, посилення гнучкості механізму екологічного управління в цілому, забезпечення сприятливих умов для самостійного визначення підприємствами стратегії природоохоронної діяльності.

По-друге, різка його диференціація, що повинна визначати, з одного боку, екологічну політику, в тому числі й фінансове її забезпечення в межах самого регіону, а з іншого, державну екологічну політику, прозору та послідовну, спрямовану на максимальне врахування особливостей екологічної ситуації в кожному регіоні.

Багато фінансових аспектів фінансового забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів, переважно на загально державному рівні, висвітлені у працях таких вітчизняних науковців, як Веклич О.О.[1,2], Кашенко О.Л. [3,4], Мельник Л.Г., Шапочка М.К. [5,6], Савчук Н.В.[7], Хвесик М.А., Горбач Л.М., Кулаковський Ю.Г. [8,с.383-437], Хлобистов Є.В. [9,10]. Вони створюють міцне підґрунтя для формування організаційно-фінансового механізму на рівні регіону і виходячи з цього можна говорити, що джерелами фінансування забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів в регіоні можуть бути:

підприємства-природокористувачи;

Фонди навколишнього середовища;

Бюджети різних рівнів;

Фінансово-кредитні установи;

Громадські організації;

Міжнародні організації;

Страхові фонди.

Найважливішими елементами організаційно-фінансового механізму регулювання природокористування та природоохоронної діяльності в Україні мають бути:
  • збір за забруднення навколишнього природного середовища;
  • плата за використання природних ресурсів (мінеральних, водних, земельних, лісових, біологічних);
  • механізм відшкодування збитків, завданих унаслідок порушення законодавства про охорону довкілля;
  • система державного (бюджетного), а також позабюджетного фінансування природоохоронних заходів (через державний та місцеві екофонди) (рис. 1).


Фонди охорони навколишнього природного середовища різних рівнів


Екологічні збори і платежі

Природоох-оронні заходи





  • Рис. 1. Загальна схема перерозподілу зборів ф платежів, стягнутих із забруднювачів навколишнього природного середовища та ресурсокористувачів.


Тобто кошти, отримані від згаданих джерел, акумулюються в спеціальному фонді Державного бюджету та фондах охорони навколишнього природного середовища місцевих рівнів (міського та обласного), а потім витрачаються на природоохоронні заходи [11], перелік яких затверджено постановою Кабінету Міністрів України.

Базуючись на принципі «забруднювач платить», основними джерелами фінансування природоохоронних заходів в регіоні повинні бути підприємства-природокористувачі, фонди охорони навколишнього середовища та бюджети різних рівнів. Причому механізми фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів з власних коштів підприємств не обмежуються безпосередніми поточними витратами та інвестиціями в енерго- та ресурсозберігаючі техніку і технології та заходи відходоємності виробничих процесів, але реалізуються опосередковано, у вигляді сплати зборів за забруднення навколишнього середовища та спеціальне використання природних ресурсів, екологічних податків. У загальній структурі витрат на охорону навколишнього природного середовища найбільшу питому вагу мають власні кошти підприємств. Так, протягом 2008 року на охорону навколишнього природного середовища було витрачено 12,2 млрд. грн., з яких 70% (8,5 млрд. грн.) – поточні витрати на охорону природи, пов’язані з експлуатацією і обслуговуванням засобів природоохоронного призначення, 24% (2,9 млрд. і на грн.) – інвестиції в основний капітал, направлені на будівництво і реконструкцію природоохоронних об’єктів, придбання обладнання для реалізації заходів екологічного спрямування і 6% (0,8 млрд. грн.) – витрати на капітальний ремонт природоохоронного обладнання. За рахунок коштів Державного та місцевих бюджетів було освоєно 34,2% капітальних інвестицій і здійснено 3,2% поточних витрат, а основним джерелом фінансування витрат на охорону довкілля, як і в попередні роки, були власні кошти підприємств – відповідно 60,8% і 96,4%.

Протягом 2008 р. підприємствам, організаціям, установам країни за забруднення навколишнього природного середовища і порушення природоохоронного законодавства пред’явлено екологічних платежів на загальну суму 1071,4 млн. грн., з них 58% (627,1 млн. грн.) – збори за викиди в атмосферне повітря від стаціонарних та пересувних джерел, 34% (368,5млн. грн.) – збори за розміщення відходів, 7% (69,7 млн. грн..) – збори за скиди забруднювальних речовин у водойми. На позови про відшкодування збитків, заподіяних порушеннями природоохоронного законодавства, і штрафи за адміністративні правопорушення в галузі охорони природи і використання природних ресурсів припадає 1% екологічних платежів (відповідно 3,6 та 2,5 млн. грн.).

Економічні стимули, які могли б змусити підприємства турбуватися про охорону природних ресурсів і зменшення збитків, поки що недостатні. Але й кошти спрямовувати на охорону довкілля підприємствам невигідно, оскільки в результаті їх проведення підвищується собівартість виробництва продукції, зростає обсяг основних фондів. Необхідним є загальне підвищення культури виробництва, поліпшення збереження сировини і матеріалів, правильна експлуатація устаткування. Відомо, що чинні правові норми охорони природних ресурсів не відповідають сучасним вимогам. Штрафні санкції не вирішують проблеми, - підприємствам часто вигідніше платити штрафи, ніж споруджувати очисні споруди [12], оскільки суми штрафів покриваються фінансуванням з державного бюджету і не позначаються суттєво на показниках роботи підприємств. Штраф – це насамперед покарання винного, а не відшкодування збитків, завданих природному середовищу. Суттєвим недоліком штрафних санкцій є також обмежений характер їх дії, оскільки застосовуються вони в екстремальних випадках, а не як елемент регулювання поточної діяльності підприємства.

У більшості випадків підприємствам вигідніше здійснювати різні фіскальні екологічні платежі (чи навіть ухилятися від них), ніж витрачати на природоохоронні заходи кошти, що часто набагато перевищують обов’язкові платежі. Крім того, екологічні платежі, що відносяться на собівартість продукції та входять у її ціну, повертаються на підприємство від споживачів його продукції. Місцеві органи влади мають право цілком або частково звільняти від платежів необхідні регіону підприємства.

Суми штрафів за природоохоронні порушення набагато нижчі за вартість діяльності, спрямованої на ліквідацію наслідків цих порушень. Заходи, що вживаються до окремих порушників природоохоронного законодавства, неадекватні завданим ними збиткам. Так, суми платежів за забруднення води становлять 0,01% фактичних збитків, дуже малими є платежі за забруднення повітря. Зовсім не оцінюються збитки від таких специфічних видів забруднення, як шумове та електромагнітне, забруднення підземних вод, радіаційне та ряд інших. Законодавчу базу побудовано так, що вона не дозволяє відкрити кримінальну справу за фактом великих аварійних ситуацій. Принцип «забруднювач платить» практично не задіяний [13]. В цілому по країні протягом 2008 р. сплачено 2,1 млн. грн. штрафів (85% від пред’явлених) і 1,7 млн. грн. позовів про відшкодування збитків і втрат (47% від пред’явлених), накладених за порушення природоохоронного законодавства.

Основними платниками зборів за забруднення довкілля були підприємства, які виробляють і розподіляють електроенергію, газ та воду (пред’явлено зборів на суму 453,7 млн. грн., або 42% від сумарних обсягів по країні), добувної промисловості (216,8 млн. грн., або 20%), металургійного виробництва та виробництва готових металевих виробів (202,1 млн. грн., або 19%).

Не менш важливим джерелом фінансування заходів забезпечення раціонального використання та охорони природних ресурсів мають бути фонди охорони навколишнього середовища, які і повинні акумулювати зазначені платежі. В Україні, як і в багатьох країнах перехідної економіки, на фоні різкого скорочення природоохоронних витрат із державного та місцевого бюджетів відбувається формування альтернативних джерел, до яких, у першу чергу, слід віднести екологічні фонди. Вони відіграють важливу роль у фінансуванні природоохоронної діяльності в країнах Центральної та східної Європи. Сьогодні в Україні створені і діють ряд державних цільових фондів:

- Державний фонд охорони навколишнього природного середовища;

- Республіканський Автономної Республіки Крим фонд охорони навколишнього природного середовища;

- Місцеві (обласні, міські, селищні, сільські) фонди охорони навколишнього природного середовища.

Законодавчою основою для формування і функціонування фондів охорони навколишнього природного середовища став Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року.

Зазначені фонди практично формуються за рахунок збору за забруднення довкілля. Підприємствами, організаціями, установами країни фактично сплачено протягом 2008 р. 1041,8 млн. грн. екологічних зборів з урахуванням погашення заборгованості за попередні роки. Серед регіонів країни найнижчою була частка сплати пред’явлених зборів за забруднення довкілля у м. Севастополі (75%), а також у Закарпатський (77%), Київській (79%) і Харківській (81%) областях.

Як вважають З. В. Герасимчук та А.О. Олексюк [14], основний тягар фінансування заходів із забезпечення екологічної безпеки в регіоні повинен лежати на плечах підприємств як основних споживачів природних ресурсів та забруднювачів навколишнього середовища, що сприятиме перенесенню зовнішніх негативних ефектів у витрати підприємств та забезпечуватиме реалізацію принципу «забруднювач платить», то на нашу думку цей тягар не тільки стосується фінансування заходів із забезпечення екологічної безпеки, а й тісно повязан з фінансуванням заходів раціонального використання та охорони природних ресурсів.

В даний час існуючі податкова та бюджетна системи України характеризуються високим рівнем централізації, що відповідно обумовлює низьку фінансову автономію регіонів, відтак вимагає адекватної участі у вирішенні екологічних проблем регіону з боку держави, то необхідним є залучення до фінансування заходів із раціонального використання та охорони природних ресурсів регіону не лише місцевих бюджетів, але й державного. Фінансування природоохоронної діяльності на загальнодержавному рівні сьогодні в Україні представлено двома централізованими джерелами:

Державним бюджетом, відповідно до розділу «Охорона навколишнього природного середовища», який утворено в Державному бюджеті починаючи з 1994 року;

Державним фондом охорони навколишнього природного середовища.

Як стверджує Веклич О. О.:саме завдяки платежам (податкам) за природокористування у Державному бюджеті України формується майже 7% [15]. Для порівняння: в Росії частка відповідного рентного оподаткування в загальних податкових надходженнях оцінюється в 10-12% [16].

Більшість відомств не вважають пріоритетними проблеми раціонального використання природних ресурсів й охорони довкілля, це одна з причин не фінансування загальнодержавних екологічних програм в повному обсязі. І хоча в умовах фінансово-економічної кризи впровадження природоохоронних проектів є не актуальним, проте більш вдалого часу для їх реалізації годи й шукати. Адже кожна гривня вкладена в охорону навколишнього природного середовища повернеться у вигляді соціально-економічних «інвестицій» в майбутньому. Серед них повинно стати впровадження наукоємного виробництва, зменшення енергоємності та матеріалоємності виробництва, використання відновлювальних джерел енергії тощо.

Запровадження та державне стимулювання даних проектів в подальшому матиме значний соціально-економічний ефект внаслідок зменшення енерго- та матеріалоємності економіки України, зростання конкурентоспроможності країни, покращення стану навколишнього природного середовища тощо. Витрати на реалізацію природоохоронних програм і заходів потребують значних коштів [17].

Починаючи з 2002 року фіксується тенденція до зростання обсягів фактичних видатків Державного бюджету по розділу «Охорона навколишнього середовища». За період – 2002-2007 рр. середньорічні темпи зростання обсягів цих фактичних видатків становили 28,44%. При цьому аналіз динаміки видатків Державного бюджету України на охорону навколишнього природного середовища виявляє не лише нерівномірність бюджетного фінансування, а й із 2004 року – усталену тенденцію систематичного (щорічного) недовиконання його планових показників. А якщо зважити на те, що, як показують проведені розрахунки за даними Державного казначейства, загальні видатки по розділу «Охорона навколишнього природного середовища» становили мізерну суму – всього 0,98% видатків Зведеного бюджету України за 2007рік, тоді стає очевидною гострота проблеми фінансування природоохоронних заходів у повному обсязі для поліпшення стану довкілля [18].

Так, на думку Веклич О. О. однією з причин низького фінансування видатків на природоохоронні цілі з державного бюджету є те, що вони не відносяться до захищених статей, які визначаються Законом України про Державний бюджет України. Інша причина такої ситуації з фінансуванням природоохоронної діяльності полягає в тому, що донині чинним законодавством не встановлено механізм акумулювання та цільового використання коштів (зборів) за спеціальне використання природних ресурсів. Це призводить до того, що з року в рік надходження зборів за спеціальне використання природних ресурсів спрямовуються до бюджету не цільовим призначенням на природоохоронні заходи, як це визначено у статті 46 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», а «розчиняються» у його доходній частині [19].

Аналіз показав, що загалом рівень бюджетного фінансування природоохоронних заходів в Україні був нижчим від запланованого на 12%. Це означає, що у 2007 році через недофінансування сфери охорони навколишнього природного середовища на 312,5 млн. грн. не були реалізовані важливі заходи щодо попередження екологічних загроз чи подолання існуючих проблем природокористування, причому за наявності коштів на рахунках державного бюджету. А якщо зважити на те, що, як показують проведені розрахунки за даними Держказначейства, загальні видатки по розділу «Охорона навколишнього природного середовища» становили мізерну суму – 0,98% видатків Зведеного бюджету України за 2007 рік, тоді стає очевидною гострота проблеми фінансування природоохоронних заходів у повному обсязі для поліпшення стану довкілля. При цьому аналіз динаміки видатків Державного бюджету України на охорону навколишнього природного середовища виявляє не лише нерівномірність бюджетного фінансування, а й з 2004 року – усталену тенденцію до систематичного (щорічного) недовиконання його планових показників [20].

Аналізуючи організаційно-фінансовий механізм раціонального природокористування та охорони навколишнього середовища слід визначити наявність серйозних проблем, зумовлених станом та обсягами фінансування охорони й раціонального використання природних ресурсів, а також функціонуванням механізму фінансування природоохоронних заходів.

На сьогодні недостатня реалізація фінансових можливостей здійснення природоохоронної діяльності й досить низька дієвість існуючого механізму фінансування раціонального використання і охорони природних ресурсів пояснюються такими причинами:
  • Недосконалість екологічного законодавства, результат – статті більшості українських законів – це норми непрямої дії;
  • Гостра потреба у створенні розвиненої системи законодавчих актів;
  • Існуючий порядок функціонування системи бюджетних Державного та місцевих фондів охорони навколишнього природного середовища та існуюча практика фінансування природоохоронних програм за залишковим й частковим принципами;
  • Несформованість та неконструктивність механізмів фінансування раціонального використання і охорони природних ресурсів;
  • Нестабільність організаційного механізму екологічного регулювання;
  • Нестабільність фінансово-податкової системи.

Помягшення негативних наслідків в сучасної кризової ситуації, що склалася в системи фінансового забезпечення раціонального використання і охорони природних ресурсів, можливе як нам здається на основі удосконалення організаційно-фінансового механізму, здатного забезпечити функціонування підприємств в умовах невизначеності. Для цього необхідно:
  1. Функціонування і розвиток системи платного природокористування;
  2. Впровадження і перспективи розвитку ринково орієнтованих екологічних і фінансових важелів і стимулів екологізації виробництва, включаючи забезпечення екобезпечності підприємств;
  3. Розвиток ринку екологічних товарів і послуг;
  4. Можливість запровадження системи екологічного страхування;
  5. Активізація ролі громадськості у вирішенні регіональних і галузевих екологічних проблем.

Для досягнення оптимального балансу між економічними та природоохоронними цілями необхідно здійснювати ретельно продуману політику і створити ефективні фінансовий та інституціональний механізми підтримки з метою комплексного розгляду економічних та екологічних питань. Це має забезпечити адекватне рішення проблем раціонального використання та охорони природних ресурсів, пов’язаних із заходами екологічної політики, вже на досить ранньому етапі. Треба відмітити, що екологічна політика – це складова державної фінансової політики. Вона представляє собою систему принципових підходів і напрямів природоохоронної діяльності та відповідну їм сукупність природоохоронних заходів на державному, регіональному і місцевому рівнях, з метою ефективного податкового, фінансового та правового забезпечення.

Щоб забезпечити ефективність екологічної політики, більшу увагу слід приділити орієнтації економічних інтересів природо користувачів на охорону і раціональне використання природних ресурсів. У цьому випадку усувається суперечність між відомчим підходом окремих підприємств та інтересами всього суспільства, а також відносини в природокористуванні піднімаються на рівень, що відповідає вимогам розвинутого суспільства.


Джерела.
  1. Веклич О. О. Екологічне оподаткування в Україні: реалії та напрямки вдосконалення з урахуванням світового досвіду: Наукове видання. К.: НАН України, Ін. - т економіки, 2001.-47 с.
  2. Веклич О. О. Сучасний стан та ефективність економічного механізму екологічного регулювання. // Економіка України. 2003. - №10. – с. 62-70.
  3. Кашенко О. Л. Механізми фінансового і правового регулювання у природокористуванні. // Фінанси України. – 2001. - №2. – с. 141-146.
  4. Кашенко О. Л. Фінанси природокористування. – Суми: Видавництво «Університетська книга», 1999. – 421с.
  5. Мельник Л. Г. Екологічна економіка: Підручник. – Суми: ВТД «Університетська книга», 2002. – 346 с.
  6. Основи екології. Екологічна економіка та управління природокористуванням: Підручник / За заг. Ред. д. е. н., проф. Л. Г. Мельника та к. е. н., проф. М. К. Шапочки. – Суми: ВТД «Університетська книга», 2005. – 759 с.
  7. Савчук Н. В. Фінансово-економічний механізм екологізації виробничої діяльності / Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук. – Львів, 2005 – 23 с.
  8. Хвесик М. А., Горбач Л. М., Кулаковський Ю.П. Економіко-правове регулювання природокористування: Монографія. – К.: Кондор, 2004. – 383-437 с.
  9. Хлобистов Е. В. Вдосконалення системи фінансування природоохоронних проектів // Регіональна економіка. – 2003. - №4. – с. 203-212.
  10. Хлобистов Е. В. Фінансові механізми екологічної політики // Стратегія розвитку України. – 2004. - №3-4. – с. 744-752.
  11. Постанова Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року №1147 «Про затвердження переліку видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів.
  12. Л. В. Сидорчук Економічне стимулювання раціонального водокористування. Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення // Матеріали міжнародної наукової конференції, м. Київ, 20 березня 2009 р. – Ч. 3 – с.131.
  13. Дорогунцов С., Федорищева А. Научно-технический прогресс как основа развития производства и снижения его потенциальной опасности // Экономика Украины. – 1998. - №3. – С. 4-12.
  14. Герасимчук З. В., Олексюк А. О. Екологічна безпека регіонів: діагностика і механізм забезпечення. Монографія. – Луцьк. Надстир*я, 2007. – с.165.
  15. Веклич О.О. Забезпечення прозорості бюджетного фінансування природоохоронних заходів в Україні як умова екологооріентованої модернізації національної економіки // Вісник СНАУ, випуск 3-4 (16-17), 2005. – с.76.
  16. Б. М. Данилишин, В. С. Міщенко. Рентна політика в Україні. К.: ЗАТ «НІЧЛАВА», 2004 – с.16.
  17. О. А. Улютіна. Природоохоронна діяльність в Україні в умовах фінансово-економічної кризи. Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення //Матеріали міжнародної наукової конференції, м. Київ, 20 березня 2009 р. – Ч. 3 – с.322.
  18. Веклич О. О. Екологічна не конструктивність функціонування механізму фінансового забезпечення природоохоронної діяльності. // Формування ринкової економіки: збірник наукових праць. – Спец. Вип. Регіональний розвиток України: проблеми та перспективи. – К.: КНЕУ, 2009. – с.155.
  19. Веклич О. О. Забезпечення прозорості бюджетного фінансування природоохоронних заходів в Україні як умова екологооріентованої модернізації національної економіки // Вісник СНАУ, випуск 3-4, 2005 – с. 76.
  20. Веклич О. О. Сучасні тенденції фінансового забезпечення природоохоронної діяльності в Україні. // Фінанси України. 2009. – №11. - с.26.