М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

Вид материала

Книга

Подобный материал:

• А. А. Соловьев Российский и зарубежный опыт систематизации закон, 17713.9kb.
• Контроллинг универсальный метод управленческого учета, анализа и бюджетирования. Российский, 37.9kb.
• Диагностика финансового состояния предприятия. Методы анализа и практика реализации, 37.03kb.
• Всероссийская научная конференция с международным участием «Сотрудничество институтов, 110.04kb.
• Всероссийская научно-практическая конференция (с международным участием), посвященная, 82.62kb.
• Бизнес-инкубаторы в системе поддержки малого бизнеса: российский и зарубежный опыт, 3247.03kb.
• Политика развития транспортных коммуникаций в современных условиях: зарубежный и российский, 981.54kb.
• Зенков Максим Юрьевич Зарубежный опыт управления Государственная служба учебное пособие, 1478.67kb.
• Всероссийская научно-практическая конференция (с международным участием), посвященная, 83.8kb.
• «Правосудие в отношении несовершеннолетних: зарубежный и российский опыт», 367.25kb.

конституционно-договорной федерацией.

Нынешняя же практика заключения договоров между россий­ским федеральным центром и субъектами федерации не может не вызвать критические оценки. Рассмотрим подробнее первый та­кой договор — Договор между Российской Федерацией и Респуб­ликой Татарстан. Его заключение дало некоторым средствам мас­совой информации и ряду политических деятелей повод говорить о “модели Татарстана”. Произошло это с подачи местной полити­ческой элиты, которая затем при каждом удобном случае опове­щала мир о своем выдающемся вкладе в развитие российского федерализма. Все это было бы смешно, когда бы не было так грустно.

Для объективной оценки указанной “модели” важно вспомнить как предысторию, так и подлинный смысл названного Договора. Известно, что с самого начала местная политическая элита претен­довала на особый статус Татарстана в виде ассоциированности (но не вхождения в состав РФ) республики с Российской Федераци­ей — Россией на основе Договора о взаимном делегировании пол­номочий и предметов ведения. Эту идею она внушала населению. Ее же она закрепила в Конституции Республики Татарстан 1992 г.


Местная элита очень гордилась тем, что она на шаг или хотя бы на полшага идет впереди руководства других республик, входящих в состав Российской Федерации, создавая выгодный для себя имидж лидера на пути к суверенитету. Отказавшись в свое время от подписания вместе со всеми Федеративного договора, политическая элита Татарстана заявила, что она добивается для республики особого статуса путем подписания отдельного договора с Россией.

В течение двух с половиной лет продолжался соответствующий договорный процесс. Центральная российская власть была не очень склонна заключать отдельный Договор с Татарстаном, который она рассматривала как часть России. Целесообразность заключе­ния такого Договора тем более казалась сомнительной после одоб­рения на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции Российс­кой Федерации, по существу уравнявшей национальные респуб­лики с краями и областями.

Катализирующим фактором стали итоги референдума по про­екту Конституции Российской Федерации и выборов в Федераль­ное Собрание РФ на территории Татарстана. Под сильным пря­мым и косвенным давлением местной элиты за проект Конститу­ции РФ высказались лишь 10 % от общего числа граждан, имев­ших на тот момент право голоса. Выборы же в Федеральное Со­брание были признаны не состоявшимися. Под угрозой находи­лись и повторные выборы, назначенные на 13 марта 1994 г. Выходом из ситуации стала сделка между центральной властью и мес­тными руководителями. Суть сделки: вы нам договор, хотя бы и неполноценный, мы обеспечиваем вам проведение на территории республики выборов в российский парламент. Договор был под­писан 15 февраля, выборы успешно прошли 13 марта.

В связи с заключением договора и некоторых межправитель­ственных соглашений местная политическая элита развернула в традициях застойного времени шумную пропагандистскую кам­панию по безусловному одобрению этих документов в виде теле­грамм и писем руководителям республики, писем, телеграмм и выступлений в средствах массовой информации от трудовых кол­лективов, глав администраций и отдельных граждан. И чем гром­че были крики одобрения, тем очевиднее становилась необходи­мость объективного анализа подписанных документов.

Положительное значение подписания Договора и соглашений состояло в том, что тем самым была снята острота во взаимоотношениях

федерального центра и республиканской власти. Однако здесь нужно сделать оговорку: сама острота во многом была созда­на искусственно, и остался без публичного ответа вопрос: кто и зачем это делал?

Президент Российской Федерации, ссылаясь на пример Татар­стана, утверждал, что договор с ним “предотвратил опасность раскола федерации” (81). Были и суждения его советников, что тогда удалось избежать чеченского варианта развития событий. Все эти суждения очень сомнительны, а попросту — ошибочны. Вся­кие аналогии с ситуацией в Чечне основаны на незнании народа Татарстана, элементарном непонимании положения в республике в постсоветский период и, по меньшей мере, абсурдны.

В Татарстане не было общенародных выступлений под лозун­гом независимости и отделения от России; народ Татарстана, вклю­чая татарскую нацию, никогда бы ни взялся за оружие и не стал бы воевать с федеральными войсками ради упрочения господства местной правящей верхушки. В Татарстане нашли широкое пони­мание вполне оправданные выступления за значительное расши­рение прав республики, против мелочной опеки со стороны феде­рального центра, но опасности раскола Российской Федерации не существовало. Другое дело, что центр был относительно слабым и находился в растерянности, не знал реальной ситуации в регио­не, а татарстанская номенклатура стремилась использовать выс­тупления общественности для искусственного нагнетания поли­тической напряженности и давления на федеральные власти, пу­гая их сепаратизмом и другими ужасами.

В нынешнем виде Договор Татарстана с Россией вызывает боль­ше вопросов, чем дает ответов. Например, о какой взаимности в делегировании полномочий идет речь? Следует ли это понимать так, что еще до заключения Договора стороны независимо друг от друга обладали некими полномочиями и затем решили взаимно делегировать их друг другу? Тогда какие из своих полномочий Россия передала Татарстану? Или, может быть, это Татарстан передал России полномочия по обороне страны, на проведение внешней политики, по денежному обращению, таможенному и валютному регулированию и т. д.?

Подписавшие договор должностные лица руководствовались, как сказано в преамбуле, Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан, иначе говоря, двумя противоположными

по своей направленности Основными Законами. Еще более одиозно звучит ст. I, согласно которой “разграничение предметов ведения и взаимное делегирование полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществля­ются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и настоящим Договором” (82). Парадокс состоит в том, что обе Конституции по-разному разграничивают предметы ведения, и в этом отношении опираться сразу на оба эта документа равносильно сидению на двух стульях.

Содержание договора и соглашений свидетельствует, помимо прочего, о том, что местная политическая элита фактически от­казалась от ряда положений Конституции Республики Татарстан. Как известно, в ст. 61 Конституции РТ предполагалось, что Рес­публика Татарстан будет суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федера­цией — Россией Договором о взаимном делегировании полномо­чий и предметов ведения. Понятно, что ассоциированный член федерации или любой другой организации — это не то же самое, что обычный член федерации с набором соответствующих прав и обязанностей. Ассоциированный член стоит как бы за скобками организации. Реальной ли была эта идея с самого начала, учиты­вая центральное геополитическое положение Татарстана на терри­тории Российской Федерации? Ответ очевиден.

Заключенный 15 февраля 1994 г. Договор и не предусматривает так называемой ассоциированности Республики Татарстан с Рос­сийской Федерацией. Более того, само подписание такого догово­ра есть признание факта вхождения Татарстана в Российскую Фе­дерацию в качестве одного из 89 субъектов, хотя и с некоторыми дополнительными полномочиями, которых временно нет у дру­гих членов Российской Федерации. Примерно такая же оценка Договора имеет место и в некоторых зарубежных научных публи­кациях. Так, утверждается, что “...даже Татарстан, по-видимому, признал Российскую Федерацию как истинно федеративное государство, подписывая 15 февраля 1994 г. ельцинский межгосудар­ственный договор” (83). Правда, здесь нужно говориться, что рас­сматриваемый договор носит внутрифедеративный характер, а по существу является декларативным соглашением двух уровней исполнительной власти — федеральной и татарстанской.

Договор вступает в прямую коллизию и со ст. 59 Конституции РТ, согласно которой “Республика Татарстан самостоятельно оп­ределяет свой государственно-правовой статус”. О том, что в дей­ствительности все обстоит иначе, теперь общеизвестно.

В той же 59-й статье фиксируется, что “законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Договор по существу перечеркивает это конституци­онное положение, поскольку прямо относит к ведению Российс­кой Федерации и ее органов, например, установление основ еди­ного рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное ре­гулирование, судоустройство, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное зако­нодательство и т. д. Эти и другие законы, регулирующие вопросы, которые относятся к ведению Российской Федерации и ее орга­нов, будут действовать и на территории Республики Татарстан. Нужно ли и после этого упрямо утверждать, что законы респуб­лики имеют верховенство на территории Татарстана, вовсе не упо­миная о реальной правовой силе российских законов?!

Конечно, вряд ли следует осуждать руководство Татарстана за этот фактический отход от заведомо нежизненных норм Конститу­ции РТ, хотя гарант Конституции должен был, по меньшей мере, как-то объяснить эту свою позицию. Но главное в другом: нужно набраться мужества и открыто отказаться от того, что не соответст­вует действительности и общефедеральному законодательству, — разумеется, с соблюдением соответствующих правовых процедур.

Особо следует сказать о неуклюжих и юридически неграмот­ных попытках поставить Договор о разграничении предметов ве­дения и взаимном делегировании полномочий, заключенный между представителями исполнительной власти, выше Конституция Рос­сийской Федерации и Конституции Республики Татарстан, феде­рального и республиканского законодательства.

Высшим проявлением юридической необразованности соста­вителей Договора служит включение в ст. VI положения о том, что “органы государственной власти Республики Татарстан, рав­но как и федеральные органы государственной власти, вправе опротестовывать законы Российской Федерации и Республики Татарстан, если они нарушают настоящий Договор”. Такое “творчество”

поистине достойно славы Герострата. По-видимому, еще никто не додумывался ставить договоренности исполнительных властей выше Закона.

В оценке Договора Татарстана с Россией, как и других подобных договоров, нельзя не согласиться с Председателем Государственной Думы Российской Федерации, который отметил, что сегодня многие положения подписанных договоров и соглашений “не соответствуют Конституции Российской Федерации, законодательству Российской Федерации, юридическая сила этих договоров и соглашений завышается, что становится причиной возникновения правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом. Особенно это касается самых первых договоров и соглашений, которые подписаны представи­телями исполнительной власти и в которых содержится ряд прин­ципиальных положений, не соответствующих Конституции Рос­сийской Федерации и вторгающихся в сферу федерального регу­лирования. В них явно прослеживается тенденция к подмене от­дельных положений Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов договорами и понимание договора как источни­ка права, стоящего выше Конституции Российской Федерации и
федерального законодательства” (84).

Слабой стороной подписанных между представителями исполнительной власти федерального центра и Республики Татарстан Договора и соглашений является и то, что они в определенной части
просто-напросто не выполняются. Приведем примеры. Чего стои­ло, например, положение ст. 3 Соглашения Правительства Российс­кой Федерации с Правительством Республики Татарстан об экономическом сотрудничестве, в котором говорилось, что “Россия
обеспечивает финансирование перепрофилирования производств
тех предприятий и организаций, целесообразность конверсии ко­торых будет признана Сторонами”? (85). Много ли конверсионных
производств было профинансировано федеральным центром, учитывая нынешнее “лежачее” положение предприятий ВПК?

В ст. 12 того же Соглашения было заявлено, что “при правительствах создаются постоянные представительства Сторон с равными полномочиями. Стороны выделяют помещения и создают
необходимые условия для их работы”. Где же расположено в Каза­ни представительство Российской Федерации при Правительстве Республики Татарстан?

Из ст. 2 Соглашения между Правительством Российской Феде­рации и Правительством Республики Татарстан в военной облас­ти можно узнать совершенно невероятное: оказывается, “Прави­тельство Республики Татарстан участвует в выработке военной доктрины Российской Федерации через своих полномочных пред­ставителей при Правительстве Российской Федерации” (86). Где же скрываются эти татарстанские специалисты по военной докт­рине России?

По Соглашению между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Республики Татарстан о разграничении полномочий в области внешнеэкономических связей к исключи­тельному ведению Республики Татарстан отнесено создание сво­бодных экономических зон на территории республики. Но как создавать такие зоны, если важнейшие вопросы, связанные с их организацией (освобождение не только от республиканских, но и федеральных налогов, таможенное и валютное регулирование, визовый режим и др.), относятся к компетенции федеральной власти? Перечислять в качестве предметов исключительного веде­ния Татарстана вопросы, которые сама республика не может ре­шить до конца, можно сколько угодно, но нужно ли этим заниматься?

Одна из самых слабых сторон подобного рода договоров и согла­шений заключается в том, что в их разработке и подписании или ратификации не участвует законодательная власть. Ни одно из соглашений, заключенных органами исполнительной власти, не может иметь обязывающего характера для власти законодатель­ной. И принимая тот или иной закон, последняя вовсе не обязана обращать внимание на то, соответствует ли он договорам и соглаше­ниям, заключенным на уровне исполнительной власти. Напротив, договоры и соглашения должны приводиться в соответствие с законом как актом, обладающим высшей юридической силой. По­этому нельзя исключать, что принятие Федеральным Собранием Российской Федерации новых законов может упразднить или по­требовать изменений тех или иных положений действующих дого­воров о разграничении предметов ведения и полномочий. Приве­дения их в соответствие с действующей Конституцией и другим федеральным законодательством может потребовать и Конститу­ционный Суд Российской Федерации. Если это пока не делается, то исключительно по каким-то политическим соображениям.

Надо сказать, что в демократическом обществе в развитии федеративных отношений судебной системе, и в первую очередь Конституционному, или Верховному Суду, принадлежит весьма заметная роль. Именно Конституционный (Верховный) Суд выс­тупает главным арбитром в спорах между федеральным центром и субъектами федерации, и в этом качестве особенно сильно прояв­ляется его значение как третьей ветви власти.

В указанных спорах чаще всего фигурируют вопросы разграни­чения предметов ведения и полномочий. Как показывает практи­ка, в тех случаях, когда связанные с разграничением вопросы достаточно четко регулируются в конституционном законодатель­стве (например, исключительные предметы ведения и полномо­чия федеральной власти), споров, как правило, не бывает. Напро­тив, недостаточно четкая и полная отрегулированность вопросов разграничения в конституциях федеративных государств (прин­цип “остаточной компетенции” субъектов федерации), расплыв­чатость формулировок (“подразумеваемые права” федеральной власти в США) порождают разночтение и споры, которые и ста­новятся предметом рассмотрения в конституционных судах.

В самом деле. Обратимся к одному из принципов американско­го федерализма, предусматривающему возможность присвоения федеральной властью функции и связанных с нею полномочий и ответственности, которые ранее принадлежали штатам (preemption) Здесь остается неясным прежде всего то, в каких случаях Конгресс США имеет право производить такое присвоение осуществ­лявшихся штатом функций. В 1970 г. Конгресс понизил избира­тельный возраст для участия во всех выборах до 18 лет. Однако в следующем году, рассматривая дело Oregon v. Mitchell, суд поста­новил, что у Конгресса нет полномочия понижать избирательный возраст для участия в выборах органов власти штатов и местных органов власти, хотя незаконность акта Конгресса признается Вер­ховным Судом, по мнению американских авторов, редко (87).

Во-вторых, во многих случаях остается неясным и то, действительно ли Конгресс намеревался присвоить функцию, по­скольку, как отмечается в американских источниках, во многих актах Конгресса на это нет прямого указания и только суды опре­деляют, имело ли фактически место указанное присвоение. Одно­значный критерий для этого отсутствует, и, чтобы выяснить дей­ствительные намерения Конгресса, американский Верховный Суд

вынужден изучать происходившие в Конгрессе до принятия законодательного акта дискуссии, протоколы слушаний и заседаний комитетов Конгресса (88).

Одним из предметов судебного спора в федеративном государстве может оказаться выполнение сторонами федеративных отноше­ний своих вытекающих из закона обязанностей. Такие случаи из­вестны, например, судебной практике США. Так, в 1993—1994 гг. широкое внимание американских штатов привлек вопрос о неза­конной иммиграции. Некоторые штаты были буквально пораже­ны ею и потребовали в связи с этим от федерального правитель­ства финансовой помощи. По самым грубым подсчетам общее число незаконных иммигрантов составило тогда 3,2 миллиона человек. Стоимость предоставления им услуг со стороны штатов оценива­лась в 1993 г. в Калифорнии — в 1,8 млрд долларов, в Нью-Йорке — 970 млн долларов, во Флориде — 740 млн долларов.

С точки зрения штатов охрана государственных границ являет­ся конституционной обязанностью федерального правительства. И хотя последнее ответило на тревогу штатов увеличением погра­ничных патрулей, особенно в Калифорнии и Техасе, это не удов­летворило власти штатов. 11 апреля 1994 г. губернатор Флориды подал в суд иск, обвинив федеральное правительство в том, что оно не обеспечивает защиту государственных границ и тем самым поощряет незаконную иммиграцию во Флориду. Этому примеру последовали другие штаты. Калифорния предъявила федерально­му правительству иск на сумму 2 млрд долларов в качестве ком­пенсации за заключение и содержание в тюрьмах почти 17 000 незаконных иммигрантов (89).

В австралийской и канадской практике в качестве главного предмета спора между федеральным центром и субъектами феде­рации в содержательном плане чаще всего выступает собствен­ность на ресурсы, особенно залежи полезных ископаемых, когда штаты и провинции способны представить юридически обосно­ванные требования собственности и/или контроля. Другой воп­рос, часто вызывающий споры, — установление субъектами фе­дерации международных связей (90).

В зарубежных исследованиях по проблемам федерализма неоднократно отмечалось опасение субъектов федераций относитель­но пристрастности Конституционных судов, их предвзятости в пользу федеральной власти. В частности, достаточно определенно

упоминался “профедеральный” опыт Конституционного Суда ФРГ(91).

В США Верховный Суд в течение всего времени своей деятель­ности колебался от одной крайности — значительного по масшта­бам судебного вмешательства с целью защиты интересов штатов от посягательств со стороны федерального центра — к другой ―нежеланию тщательно исследовать увеличение у федерального цен­тра полномочий, которые в течение многих лет считались исклю­чительными полномочиями штатов (92).

По мнению Брюса Макдоуэлла, в судебной интерпретации относительных полномочий штатов и федерального центра можно выделить три периода. В первом, продолжительностью около 150 лет (с момента образования до 1937 г.). Верховный Суд США обычно решал споры по поводу полномочий в пользу штатов. Затем в период с 1937 г. по 1985 г. Суд выказывал явное благово­ление расширению федеральных полномочий. В указанный период Верховный Суд чаще всего слабо ограничивал федеральную власть и навязывание ею штатам определенньгх стандартов. “Несмотря на то, что Конституция США содержит только короткий перечень федеральных полномочий, оставляя все другие штатам, суды пре­доставляли по существу неограниченный простор для власти Кон­гресса; существует немного правовых ограничений (хотя и поли­тически важных) на сферу действий федеральной власти”. Теперь Суд, по словам Б.Макдоуэлла, “по-видимому, говорит, что воп­росы об относительной роли федерального правительства и пра­вительств штатов должны решаться скорее политически, в основ­ном в Конгрессе США, чем судебным постановлением, и многие штаты сожалеют по поводу этой позиции” (93). Не случайно по­этому штаты, как указывают некоторые авторы, традиционно побаиваются федеральных судебных органов как органов феде­ральной власти, наиболее изолированных от влияния штатов (94). И основания для такого опасения действительно есть. Из 22-х наиболее важных дел, затрагивающих ключевые вопросы федера­лизма и рассмотренных в период с 1980 по 1991 годы, Верховный Суд США оказывал предпочтение национальному правительству в 14 делах (95).

В отличие от этого в Канаде суды интерпретировали Конститу­цию, которая на первый взгляд защищает централизацию, таким образом, чтобы “расширить полномочия провинций и ограничить

федеральную власть”. В целом же "Канадский Верховный Суд ос­тается намного более активным арбитром в федеративной систе­ме, чем американский суд” (96).

Одна из возможных причин в ряде случаев пристрастного в пользу федерального центра разрешения споров Конституцион­ным (Верховным) Судом заключается в том, что состав этого суда формируется федеральной властью, хотя нельзя, наверное, сказать, что субъекты федерации лишены всякого, даже косвен­ного, влияния на этот процесс. Так, кандидатуры членов Консти­туционного Суда Российской Федерации подбирает и представля­ет Президент РФ, но утверждает их Совет Федерации, состоящий из представителей регионов. Последний не может предлагать свои кандидатуры судей, но может влиять на состав Суда, утверждая или отвергая кандидатуры, предложенные Президентом.

Сказанное о случаях процентристской настроенности судов от­нюдь нельзя воспринимать как довод против того, что Конститу­ционный Суд стоит и на страже интересов субъектов федерации. Практике зарубежных федеративных государств известно много случаев, когда суд, например, ограждал предметы ведения и пол­номочия членов федерации от посягательств со стороны феде­рального центра. Так, в ФРГ землям удавалось воспрепятствовать передаче власти федеральному центру путем обращения в Кон­ституционный Суд страны. Сам Суд неоднократно повторял о не­обходимости истолкования перечня федеральных полномочий стро­го в соответствии с Основным Законом государства, хотя и не всегда следовал этому при рассмотрении конкретных дел (97).

В США суды, защищая права штатов от посягательств со сто­роны федеральных властей, неоднократно ссылались в своих ре­шениях на X поправку к Конституции страны, согласно которой полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, “сохраняются соответственно за штатами или за народом”. В частности, со ссыл­кой на указанную поправку Верховный Суд США в постановле­нии по делу New-York v. United States объявил недействительными те части федерального закона, которые возлагали на законода­тельные собрания штатов обязанность принять определенное за­конодательство. Некоторые суды (в штатах Монтана, Аризона) также ссылались на X поправку к Конституции США, указывая на неконституционность Закона о предотвращении насилия с использованием

огнестрельного оружия. Так, суд в штате Монтана в принятом в мае 1994 г. решении указал, что данный закон требует от должностных лиц штатов управлять осуществлением федераль­ной программы, что нарушает установленное X поправкой огра­ничение на власть федерального правительства над штатами. (98) Таким образом, при всех возможных колебаниях конституцион­ные суды являются законно признанной процедурой разрешения споров и конфликтов в рамках конституционного поля. В силу этого они выступают в качестве чрезвычайно важного институционально­го средства обеспечения стабильности федеративных отношений