Учебник для вузов

Вид материала

Учебник

Содержание Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы Глава 2. Административно-правовые отношения Глава 3. Индивидуальные субъекты административного Глава 4. Административная власть Глава 5. Органы исполнительной власти Глава 6. Государственная служба Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти Глава 8. Правовые акты исполнительной власти Глава 9. Административные договоры Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного Глава 14. Административное пресечение Глава 15. Понятие и основания административной Глава 16. Административные взыскания Глава 17. Общая характеристика производства по делам об Глава 18. Стадии производства по делам об Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

Подобный материал:

• Учебник: в 4 т. Т. 4, 9033.15kb.
• Д. Г. Управленческие решения в экономических системах: Учебник, 33.66kb.
• Литература к циклу «Детская поликлиника» Раздел Содержание профилактической работы, 76.72kb.
• Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, 10285.83kb.
• Учебники по курсу Болошов Л. Е. Этика: учебное пособие. М., 2004. Гусейнов А. А., Апресян, 1123.01kb.
• «Учебник для вузов», 12307.26kb.
• Бернацкий Г. Г. Философия. Учебник для вузов. 2-е изд, 1583.59kb.
• Учебник для вузов. 2-изд стереотип. М.: Юнити-дана, 2005. 527 с. Серия «Профессиональный, 71.16kb.
• Потапов А. Д. Экология: Учебник для строительных специальностей вузов, 48.92kb.
• Г. Г. Чибриков   Учебник для вузов Рекомендован Министерством общего и профессионального, 1045.77kb.

Бахрах Д.Н. Административное право


учебник для вузов

Москва, 1996

Предисловие

В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата — исполнительной власти.

Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны.

Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.

Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти, организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.

Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему ад­министративно-правового регулирования. Были закреплены де­мократические начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.

В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг. При освещении тех институтов адми­нистративного права, которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба, административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было VI уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).

Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата. В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.

Проф. Д.Н. Бахрах


Содержание

Предисловие..........................................................................................

VII

Часть 1. Общие вопросы административного права

Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

§ 1. Предмет административного права

................................................. 1

§ 2. Метод административного права

..................................................... 4

§ 3. Система административного права

.................................................. 7

§ 4. Нормы административного права

.................................................. 10

§ 5. Действие административно-правовой нормы во времени ......... 13

§ 6. Источники норм административного права ................................. 16

Глава 2. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и виды административно-правовых отношений .......... 20

§ 2. Структура административного правоотношения . ...................... 21

§ 3. Система коллективных субъектов административного права .. 23

§ 4. Содержание административно-правового статуса

государственных коллективных субъектов ........................................

26

Глава 3. Индивидуальные субъекты административного

права России

§ 1. Административная правосубъектность индивидуальных

субъектов

.................................................................................................

29

§ 2. Административно-правовой статус гражданина .......................... 32

§ 3. Административно-правовой статус иностранных

граждан и лиц без гражданства

............................................................. 35

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов

................................................................... 40

§ 5. Способы защиты прав граждан

...................................................... 47

§ 6. Право гражданина на административную жалобу ....................... 50

§ 7. Право гражданина на судебную защиту

(административная юстиция в РФ)

....................................................... 56

§ 8. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями исполнительной

власти и ее должностных лиц

................................................................ 61

Глава 4. Административная власть

§ 1. Основные признаки административной

(исполнительной)

власти.........................................................................

64


Содержание

§ 2. Демония административной власти в СССР ................................ 69

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти . ........................ 73

§ 4. Линейная и функциональная власть

.............................................. 75

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной

власти

........................................................................................................

77

§ 6. Административное ведомство

....................................................... 78

§ 7. Административная подведомственность .....................................

81

Глава 5. Органы исполнительной власти

§ 1. Понятие органа исполнительной власти

....................................... 84

§ 2. Виды органов исполнительной власти

.......................................... 86

§ 3. Правительство Российской Федерации .......................................

88

§ 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти ...... 96

§ 5. Территориальные федеральные органы исполнительной

власти

........................................................................................................

99

Глава 6. Государственная служба

§ 1. Понятие службы

............................................................................ 102


§ 2. Государственная должность

....................................................... 103

§ 3. Государственный служащий и государственная служба ......... 108

§ 4. Правовой институт государственной службы ........................... 111

§ 5. Основные принципы государственной службы ........................ 114

§ 6. Классификация государственных служащих ............................. 120

§ 7. Обязанности и права государственного служащего ................ 126

§ 8. Замещение государственных должностей ................................ 132

§ 9. Прохождение государственной службы (служебная

карьера)

..................................................................................................

135

§ 10. Управление государственной службой ....................................

146

Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти

§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти .................. 150

§ 2. Административный процесс

......................................................... 153

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти

(административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной

власти (административного акта)

....................................................... 157

§ 2. Виды административных актов

.................................................... 159

§ 3. Условия эффективности административных актов .................. 162


Содержание IX

§ 4. Процесс принятия административных актов ............................. 167

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия

административных актов

...................................................................... 168

Глава 9. Административные договоры

§ 1. Место административного договора в деятельности

исполнительной власти

........................................................................ 171

§ 2. Структура и признаки административного договора ................ 174

§ 3. Функции административного договора .....................................

180

§ 4. Административный договор и административный акт ............ 183

Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти

§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной

власти

......................................................................................................

185

§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти ............... 188

§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти .............. 190

§ 4. Правовое принуждение .

............................................................... 197

Глава II. Специальные административно-правовые режимы

§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых

режимов

.................................................................................................

201

§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения ............................ 203

§ 3. Режимы особого и военного положения .................................. 208

§ 4. Режим секретности

....................................................................... 211

§ 5. Общий и специальные таможенные режимы ............................. 217

§ 6. Режим охраны Государственной границы

Российской Федерации

........................................................................ 220

Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности

исполнительной власти

§ 1. Содержание законности (правозаконности) .............................. 228

§ 2. Система гарантий законности (правозаконности) .................... 234

§ 3. Президентский контроль за органами исполнительной

власти

......................................................................................................

237

§ 4. Контроль органов законодательной власти за органами

исполнительной власти

........................................................................ 241

§ 5. Общий административный надзор

............................................... 244

§ 6. Судебный надзор за законностью осуществления

административной власти

.................................................................... 252


Х Содержание

Часть II. Принуждение по административному праву

Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного

принуждения

§ 1. Виды принуждения и ответственности по административному

праву........................................................................................................

255

§ 2. Понятие и виды административно-правового принуждения ... 256

§ 3. Административно-восстановительные меры ............................ 258

Глава 14. Административное пресечение

§ 1. Понятие и виды мер пресечения

................................................. 261

§ 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из

мест лишения свободы

........................................................................ 264

§ 3. Принудительное лечение

............................................................. 268

§ 4. Применение огнестрельного оружия .........................................

271

§ 5. Административное задержание гражданина .............................. 275

Глава 15. Понятие и основания административной

ответственности

§ 1. Признаки административной ответственности .......................... 280

§ 2. Нормативная основа административной ответственности ...... 282

§ 3. Административное нарушение (деликт) и административное

правонарушение

...................................................................................

284

§ 4. Состав административного проступка .......................................

287

Глава 16. Административные взыскания

§ 1. Система административных взысканий ......................................

293

§ 2. Виды административных взысканий ...........................................

295

§ 3. Общие правила (принципы) наложения административных

взысканий

...............................................................................................

300

Глава 17. Общая характеристика производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Понятие и принципы производства по делам об

административных нарушениях ..

....................................................... 306

§ 2. Доказательства в производстве по делам об

административных нарушениях ..

....................................................... 309

§ 3. Участники производства по делам об

административных нарушениях

.......................................................... 311

§ 4. Сроки в производстве по делам об административных

нарушениях

............................................................................................

313

§ 5. Подведомственность дел об административных

нарушениях

............................................................................................

316


Содержание XI

§ 6. Меры административно-процессуального принуждения ........ 318

Глава 18. Стадии производства по делам об

административных нарушениях

§ 1. Система стадий и этапов производства по делам об

административных нарушениях ..

....................................................... 324

§ 2. Административное расследование

............................................. 325

§ 3. Рассмотрение дел об административных проступках .............. 330

§ 4. Пересмотр постановлений по делам об административных

нарушениях

............................................................................................

335

§ 5. Исполнение постановлений

.......................................................... 339

§ 6. Материально-правовые и процессуальные особенности

отдельных категорий дел

.................................................................... 343

Глава 19. Дисциплинарное принуждение по

административному праву

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения ................ 348

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву

.............................................................. 350

§ 3. Материальная ответственность по

административному праву

................................................................... 353


Указатель сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета

РСФСР

ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета

РФ

ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный

кодекс РСФСР

КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

ТК РФ — Таможенный кодекс РФ

УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР


Часть 1. Общие вопросы административного права Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы § 1. Предмет административного права Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России.

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового ре­гулирования.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное управление, государственная администрация', ад­министративная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование произво­дится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти' Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т. д.). Но их смысл не совпадает полностью. Управление — это деятельность, администрация — основ­ной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. По­нятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание влас­тной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъ­ектом.

Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не иден­тичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.

2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей права' общественных отношений; г) вы­теснения из сферы деятельности исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»? Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела (о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения, возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства.

При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями.

Административное право регулирует деятельность обеих * Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответствен­ность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.

§ 1. Предмет административного права 3 сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право, уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части: 1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями, организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами'.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис' Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются госу­дарственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом.

4 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы тратавного произвола. Реализация в законодательстве идей ес­тественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.