Учебник для вузов

Вид материала

Учебник

Подобный материал:

• Учебник: в 4 т. Т. 4, 9033.15kb.
• Д. Г. Управленческие решения в экономических системах: Учебник, 33.66kb.
• Литература к циклу «Детская поликлиника» Раздел Содержание профилактической работы, 76.72kb.
• Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, 10285.83kb.
• Учебники по курсу Болошов Л. Е. Этика: учебное пособие. М., 2004. Гусейнов А. А., Апресян, 1123.01kb.
• «Учебник для вузов», 12307.26kb.
• Бернацкий Г. Г. Философия. Учебник для вузов. 2-е изд, 1583.59kb.
• Учебник для вузов. 2-изд стереотип. М.: Юнити-дана, 2005. 527 с. Серия «Профессиональный, 71.16kb.
• Потапов А. Д. Экология: Учебник для строительных специальностей вузов, 48.92kb.
• Г. Г. Чибриков   Учебник для вузов Рекомендован Министерством общего и профессионального, 1045.77kb.

§ 3. Функции (содержание) исполнительной власти Исполнительную власть можно рассматривать и как совокуп­ность государственных служащих, и как систему органов госу­дарственного управления (исполнительной власти). Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную де­ятельность, содержанием которой является непосредственная, пов­седневная организация выполнения внутренних и внешних фун­кций государства.

Управление объективно необходимо. В соответствии с законом разделения труда оно делится на более простые, относительно самостоятельные виды организационной деятельности, которые принято называть общими функциями управления.

Объясняя функциональную природу управления, мы тем са­мым раскрываем его содержание.

Общие функции — это всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами социального управления, устойчи­вые, относительно самостоятельные, специализированные виды управленческой деятельности вообще. Каждая функция управ­ления объективно необходима и отличается устойчивостью, ста­бильностью.

Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

К числу общих управленческих функций можно отнести: про­гнозирование, планирование, нормативное регулирование, мето 74 Глава 4. Административная власть дическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль и др. Управлять —это значит прогнозировать, планировать, контроли­ровать и т. д. Каждый субъект исполнительной власти осущест­вляет несколько или хотя бы одну функцию.

Общие функции управления конкретизируются (персонифици­руются) в функциях отдельных органов, структурных подразде­лений, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определе­ния компетенции структурных единиц. Деление управления на функции отражает специализацию внутри ее.

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планировани­ем, учетом, контролем и т. д.

Организационная обособленность — важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают спе­цифические черты. Так, существует не контроль вообще, а фи­нансовый, внутриведомственный контроль, специализированный контроль ГАИ, госсаннадзора, инспектирование и т. д. Особеннос­ти объектов и субъектов управления, их взаимоотношений, внеш­ней среды серьезно влияют на управленческие функции, видоиз­меняют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая ко­нечная цель, единая информационная природа, организационное единство субъекта управления. Каждая часть активно взаимо­действует с целым, а также с другими частями. Управление, ре­ализация исполнительной власти — целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных функций. По содержанию следует различать три группы функций. 1. Функция ориентирования системы: 1) прогнозирование; 2) планирование; 3) нормативное регулирование; 4) методическое руководство. II. Функция обеспечения системы: 5) кадровое; 6) материально-техническое; 7) финансовое; § 4. Линейная и функциональная власть 7Ь 8) организационно-структурное 9) информационное. 1. Функция оперативного управления системой: 10) непосредственное регулирование деятельности; 11) учет; 12) контроль; 13) оценка (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.).

§ 4. Линейная и функциональная власть Совместный труд предполагает единство, упорядоченность дей­ствий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены еди­ной воле. Субъект управления воздействует на общественные от­ношения, социальные процессы, вещи через волю и сознание, а значит, и действия тех, кем он руководит, с помощью власти.

Подчинение — оборотная сторона власти; они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Власт­ным полномочиям, праву принимать обязательные для исполне­ния решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение, а иначе она формальна, фик­тивна, декларативна.

Власть государственных органов объективируется во властных полномочиях, стержень которых — право в одностороннем по­рядке издавать юридические акты. Она осуществляется коллеги­ально или единолично, основывается на нормах права или на пра-воприменительных актах.

По объему различаются два вида подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное.

Существует два основных принципа деления труда по управ­лению, два принципа его специализации — линейный и функци­ональный. При реализации первого все объекты дифференциру­ются по определенным признакам на автономные группы, и 'Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подраз' делений, реорганизацию системы, распределение, перераспределение полномо­чий и т. д.

' Этим занимаются производственные и диспетчерские отделы предприятий учебные отделы вузов, эта деятельность связана с устранением сбоев в работе и т. д.

76 Глава 4. Административная власть руководство каждой из них в полном объеме или в основном осу­ществляет определенный субъект. В результате возникают сис­темы, базирующиеся на прямом (организационном, администра­тивном) подчинении объектов субъекту, — т. е.

системе типа «начальник — подчиненный». Для линейной власти характерно следующее: 1) эта власть широкая по объему, охватывающая многие функ­ции исполнительной власти; 2) она включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто —дисципли­нарную власть; 3) она связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Для ли­нейных систем характерно прямое подчинение; субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, да­вать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распо­ряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, осуществлять дисциплинарное при­нуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная власть чаще всего означает, что субъект уп­равления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, администра­тивное принуждение или наделяется хотя бы одним из назван­ных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор —кон­тролируемый ».

Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов власти в подобных случаях дово­льно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с со­зидательной деятельностью (право распределять, осуществлять ме­тодическое руководство и т.д.) и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т д.). Функциональ­ная власть может быть ограничена рамками ведомства (организа­ции) или иметь межведомственный характер.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, и линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии органи* В Вооруженных силах, органах внутренних дел линейный руководитель на­зывается прямым начальником (непосредственным или вышестоящим).

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти 77 зационного подчинения Функциональные системы включают в себя не структурально подчиненные элементы, организующие связи между ними менее разнообразны и интенсивны, чем в линейных.

§ 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти Под структурой понимается строение и внутренняя форма ор­ганизации системы, выступающая как единство устойчивых вза­имосвязей между ее элементами В ней выделяются два компо­нента — строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструк­турностью, в них множество структур.

Исполнительная власть одновременно имеет несколько струк­тур: кадровую, территориальную, функциональную, организаци­онную и др.

Организационная структура — это: 1) деление целого на орга­низационно обособленные единицы и 2) сеть управленческих свя­зей в нем. Организационная структура есть форма разделения и кооперации управленческой деятельности, она является формой закрепления разделения труда по управлению, устойчивой схе­мой распределения его задач, функций. Поэтому ее можно рас­сматривать и как структуру целей, функций аппарата управле­ния, выражающуюся в дифференциации его на части и в системе организационных связей в нем.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъек­тивные факторы.

Важнейшим среди них является содержание деятельности, т. е. комплекс управленческих функций.

Функции управления (их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь) — вот что в первую очередь детерминирует струк­туру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции: вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц, так и путем использования возможностей ранее существовавших, но развитая функция требует структурного обособления. С другой стороны, функция не меняется автоматически вслед за измене­нием структуры аппарата одну и ту же функцию могут осуще­ствлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обрат' Так, например, построена система ГАИ: ее районные, городские, областные органы линейно подчинены начальникам ОВД, а функционально — вышестоя­щим органам ГАИ. ' Философский словарь. М., 1975. С. 395.

78 Глава 4. Административная власть ное воздействие. От организационной структуры зависит специа­лизация и конкретизация управления, его комплексность, пра­вильность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами вре­мени и сил и более квалифицированно решать дела, создает ус­ловия для согласованной и четкой работы, образования хорошего психологического климата.

Управленческие структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их груп­пировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, формальные и неформальные, сло­жившиеся и экспериментальные, централизованные и децентра­лизованные, концентрированные и деконцентрированные. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и де­шевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и спо­собными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми.

Аппарат представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В нем можно раз­личать несколько основных типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного подразделения (ГАИ, напри­мер); региональный аппарат (администрация и т. д.); орган испол­нительной власти; администрацию (аппарат управления) органи­зации; структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров и др.); должность.

Каждая структурная единица аппарата государственного уп­равления — это его самоуправляемая, автономная (1), организа­ционно оформленная (2) часть, существование которой предопре­делено правовым актом (3), имеющая свою компетенцию (4).

Тип организационной структуры системы определяется типом власти (подчинения).

Если система основана на линейной власти, значит, в ней линейная структура.

Использование функциональ­ной власти приводит к образованию функциональных структур. Таковыми являются, например, службы уголовного розыска, ГАИ в системе МВД. Их областные, городские, районные подразделе­ния (управления, отделы, отделения) линейно подчиняются соот­ветствующему органу внутренних дел и функционально — вы­шестоящему звену в ведомственной службе.

§ 6. Административное ведомство Термин «ведомство» широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковый смысл. Если в § 6. Административное ведомство 79 прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (линей­ная система организаций, осуществляющих определенную дея­тельность), то в действующих правовых нормах и научных рабо­тах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторы­ми из них (государственными комитетами, надзорами и служба­ми). Если мы обратимся к литературным словарям, то убедимся, что там слово «ведомство» толкуется не так, как понимают его в настоящее время юристы'.

Значительно чаще чем само слово «ведомство», используются производные от него.

Определение «ведомственный(ые)» (подход, контроль, нормативные акты, жилой фонд, транспорт и т. п.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ве­домственный подход — это то, что действует в определенной сис­теме организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, от­ражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принад­лежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от не­го («внутриведомственный», «надведомственный», «междуведомст­венный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомства».

Под административным ведомством следует понимать систе­му органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура РФ) и негосударствен­ные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Осо­бенностью первых является то, что ими руководят исполнитель­ные органы, их управленческие подсистемы — составная часть аппарата исполнительной власти государства.

Каковы основные признаки ведомства и его аппарата управле­ния? Во-первых, каждое ведомство имеет определенные, норматив­но закрепленные цели.

Они устанавливаются вышестоящими го­сударственными органами. Выполнение поставленной перед сис­темой задачи (охранять, оказывать услуги и т. д.)— это и есть главная производственная функция, ради которой оно образова­но. Но, кроме того, в Российской Федерации любая система осу' «Ведомство, — а, ср. Учреждение или совокупность учреждений, обслуживаю­щих какую-нибудь область государственного управления». (Ожегов С. И. Словарь русского языка. Изд.-е 16. М., 1984. С. 62).

80 Глава 4. Административная власть ществляет и такие общие задачи, как рациональное использова­ние выделенных ресурсов, охрана природы, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновре­менно выполняет три задачи: 1) специальную производственную, 2) экономико-экологическую и 3) социальную. В соответствии с ними формулируются и нормативно регулируются функции со­ответствующих органов исполнительной власти.

Во-вторых, административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоя­тельных организаций, подчиненных одной из них, которая явля­ется ее центром.

В-третьих, каждое ведомство построено иерархично, по линей­ному принципу, нижестоящие организации организационно (ад­министративно) подчинены вышестоящим, а последние несут от­ветственность за их деятельность.

В-четвертых, ведомство представляет собой экономико-право­вую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом.

Ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой орга­на. Административное ведомство моноцентрично, у него единый руководящий орган, который вне системы действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значи­тельную по объему внутриорганизационную деятельность.

Определенной обособленностью и устойчивостью характеризу­ется и субстанциональная (предметная) структура ведомства. Внутри системы создается и используется определенная инфор­мация, складывается специфическая организация документообо­рота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной само­управляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов: 1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу; 2) организаций, обслуживающих его внутренние потребности; 3) органов исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех бло­ков: производственного; обслуживающего; управленческого.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управле­ния. Минимальное их количество — два: 1) центр и 2) админи § 7. Административная подведомственность 81 страция ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более проме­жуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомствен­ный аппарат управления становится трехуровневым, при двух — четырехуровневым и т. д. Например, система Минздрава РФ (Министерство — облздрав — горздрав — администрация боль­ницы) насчитывает четыре звена управления.

Группировка административных ведомств может быть произве­дена по многим основаниям, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего среди них выделяются хозяйственные, социально-культурные и административно-поли­тические. В законодательстве и научных работах различают си­стемы министерств, государственных комитетов, федеральных агентств, служб, инспекций.

По объему полномочий они бывают отраслевыми, функциональ­ными и смешанными. В отраслевых организационная деятельность субъектов власти замыкается рамками ведомства, их главная за­дача состоит в непосредственном обеспечении потребностей об­щества в услугах (например, Министерство образования РФ). Для функциональных ведомств (например, Госсанэпиднадзора) глав­ное — внешняя организационная деятельность, управленческое воздействие на другие ведомства, не подчиненные линейно объек­ты. В некоторых ведомствах одновременно осуществляется и вы­пуск, обработка определенной продукции, оказание услуг и внеш­нее управленческое воздействие на системы иных ведомств. Например, Госкомвуз линейно руководит подчиненными вузами и функционально педагогическими, сельскохозяйственными, ме­дицинскими и другими высшими учебными заведениями, кото­рые линейно подчинены другим ведомствам.

§ 7. Административная подведомственность Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделений, из миллионов служа­щих. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом, как правило, чет­ко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими организациями, материальными ресурсами, делами, дейст­виями они ведают.

Подведомственность — это определение объек­тов, на которые распространяется власть субъектов — носителей властных полномочий. Медицинский вуз, например, подведомстве­нен Минздраву РФ, спор о законности увольнения — суду, библио­тека института — ректорату и т. д. Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в раз 82 Глава 4. Административная власть ные правовые акты, начиная от Конституции РФ и кончая дол­жностными инструкциями.

Определение подведомственности можно понимать как средст­во распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел. Ее четкое распределение позволяет избе­жать дублирования в деятельности разных органов, служащих.

Правила подведомственности важны для всех ветвей государ­ственной власти.

Поэтому законодательство об уголовном и граж­данском судопроизводстве четко регулирует подследственность, подсудность, подведомственность судебных дел.

Конституцион­ные нормы распределяют компетенцию между Российской феде­рацией и ее субъектами, определяют подведомственность тамо­женного дела и др.

Но особенно важна административная подведомственность — распределение объектов, дел, которыми ведают структурные еди­ницы исполнительной власти. Аппарат исполнительной власти чрезвычайно велик, он состоит из очень большого числа ведомств, органов, служащих, а в его непосредственном ведении находится огромное число организаций, материальных ресурсов, информа­ционных систем, людских судеб.

Анализ законодательства позволяет выделить шесть уровней подведомственности.

Во-первых, государственная подведомственность — законо­дательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела (о преступлениях, о взыскании ущерба, али­ментов, если стороны живут в разных странах, о выдворении инос­транного гражданина и др.). На этом уровне можно различать три разновидности подведомственности: 1) между федеральным цент­ром и субъектами федерации; 2) между суверенными государст­вами; 3) между государственными и международными органами.

Во-вторых, родовая подведомственность — распределение пол­номочий между разными видами государственной власти: судеб­ная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также органов, которые не входят в три названных вида власти: президентуры, Центрального банка, Центральной избирательной комиссии, про­куратуры.

В-третьих, видовая подведомственность. Правила видовой под­ведомственности определяют, какой вид органов ведает делами (органы определенного ведомства, административные комиссии, районные, городские, комиссии по делам несовершеннолетних). Примером правил этого вида подведомственности может быть глава § 7. Административная подведомственность 83 16 КоАП РСФСР, нормы которой закрепляют подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях.

В-четвертых, территориальная подведомственность, прави­ла которой устанавливают, какой из органов данного вида ведает делами (по месту жительства, совершения, обнаружения, нахож­дения). Территориальная подведомственность закреплена, напри­мер, в ст. 256 КоАП РСФСР.

В-пятых, в некоторых случаях, исходя из важности дела, зако­нодатель устанавливает правила иерархической подведомствен­ности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предостав­ляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (например, вышестоящий ОВД, тамо­женный орган вправе принять дело, подведомственное нижестоя­щему, к своему производству).

В-шестых, существует еще и должностная административ­ная подведомственность, т.

е„ иными словами, в рамках органа ведать (контролировать, решать и т. д.) могут разные должност­ные лица. В качестве примера можно назвать ст. 203, 220, 224° КоАП РСФСР.

При решении вопросов о подведомственности конкретных объ­ектов, дел, действий следует строго последовательно использо­вать правила определения подведомственности на первом, вто­ром и т. д. уровне.

Следует также иметь в виду, что подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной (например, в ч. 3 ст. 256 КоАП). Она может быть общей, установленной общей нормой, и специальной, закрепленной специальной нормой, со­держащей исключение из общего правила.

Глава 5. Органы исполнительной власти § 1. Понятие органа исполнительной власти Государственные органы — особый вид организаций людей. Они обладают следующими общими признаками: 1) являются автономными частями государственного аппарата; 2) осуществляют государственные функции, реализуют пуб­личный интерес; 3) действуют от имени государства и в то же время от своего имени; 4) обладают собственной компетенцией; 5) несут ответственность перед государством за свою деятель­ность; 6) учреждаются государством; 7) их положение, структура и деятельность регламентированы правом.

Каждый государственный орган имеет регламентированную правом структуру. Он может состоять из структурных подразде­лений, должностей, но в исключительных случаях может не иметь и ни того, и ни другого.

Многие ученые при характеристике органа делают упор на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само сущес­твование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, ее структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором — «снизу», т. е. можно сказать, что оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего назвать оба признака: государственный орган — это организованный коллектив', образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетен­цией, выполняющую публичные функции, структура и деятель­ность которой регламентированы правом. Органы исполнительной власти: 1) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность; ' Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они пред­ставляют особый вид органов — должностных лиц. Представляется, что должност­ные лица возглавляют единоначальные органы (президентуры, например).

§ 1. Понятие органа исполнительной власти 85 2) наделены оперативной самостоятельностью; 3) как правило имеют постоянные штаты; 4) образуются вышестоящими органами; 5) подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам испол­нительной власти; 6) их образование, структура, порядок деятельности в основ­ном регламентируется нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

У органа может быть довольно большой по численности обслу­живающий аппарат. Но он существует для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции, аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования. А, например, на предприятии мы видим иную картину: производственные подразделения про­изводят необходимые для общества материальные блага, адми­нистрация создает условия для их нормального функционирования. Предприятие (учреждение) в целом не выполняет управленчес­ких функций, ими занята специально организованная группа людей — администрация. Ее нужно рассматривать как субъект управления, как орган предприятия (учреждения), который из­нутри руководит им, но не как орган государства. Кстати, всегда нужно различать два вида управления: управление вышестоя­щими органами и внутреннее управление, осуществляемое ад­министрацией органа, предприятия, учреждения, т.

е. его само­управление.

Административно-правовой статус органа исполнительной влас­ти как статус коллективного субъекта состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осу­ществления публичных дел, орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он явля­ется, в «чужих» интересах.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие: а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа; б) его структуру; в) его линейную и функциональную подчиненность. 3. Компетенции как совокупности властных полномочий и под­ведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном раз4—2797 86 Глава 5. Органы исполнительной власти резе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государствен­ным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объ­единениям, гражданам).

§ 2. Виды органов исполнительной власти В зависимости от правовой основы образования можно разли­чать органы исполнительной власти, создаваемые на основе кон­ституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основ­ными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функ­ции.

Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соот­ветствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной ком­петенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо однов­ременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здра­воохранения и осуществляет межотраслевое управление меди­цинскими службами Министерства внутренних дел; Министер­ства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (от­раслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает пер­вый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной рефор­мы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной кол­легиальностью. Например, коллегии министерств, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые про­водятся в жизнь единоличными актами их руководителей.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются ор­ганы исполнительной власти (а это совпадает с их подчинен­ностью), можно различать федеральные, субъектов Федерации и местные органы исполнительной власти.

§ 2. Виды органов исполнительной власти 87 Среди федеральных есть органы общей (правительство) и спе­циальной компетенции.

Последние делятся на две группы: цен­тральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы об­ладают полномочиями на всей территории РФ, а территориаль­ные федеральные органы — только на части ее территории (на­пример, облвоенкомат).

У субъектов Федерации тоже есть органы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной (глав­ные управления, управления, министерства и др.).

Органы специальной компетенции субъектов Федерации под­чиняются только правительству (губернатору, главе администра­ции) или находятся в двойном подчинении, т. е. подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Напри­мер, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федерально­му органу специальной компетенции — МВД РФ. В двойном под­чинении находятся также министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.

Субъекты Федерации вправе создавать местные (территори­альные) органы исполнительной власти. Так, в ст. 1 Закона Рес­публики Татарстан «О местных органах государственной власти и управления» установлено: «Исполнительно-распорядительны­ми органами в районах, городах республиканского подчинения и районах в городах являются администрации соответствующих административно-территориальных единиц». В ст. 57 Устава Свер­дловской области сказано: «Территориальные исполнительные органы государственной власти осуществляют функции государ­ственного управления в населенных пунктах и на территориях административно-территориальных единиц. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назна­чаемыми Губернатором области государственными служащими».

Названными выше критериями не исчерпываются возможнос­ти классификации органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с граж­данами и другими невластными субъектами, и руководящие.

Ор­ганы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми, возглавляемыми специалистами (молодыми, женщи­нами, лицами коренной национальности) и возглавляемыми не специалистами (лицами солидного возраста, не коренной нацио­нальности, мужчинами) и т. д.

88 Глава 5. Органы исполнительной власти § 3. Правительство Российской Федерации А. Состав и порядок формирования Правительства Правительство — это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий пра­вовые акты от своего имени. Членами его являются руководите­ли важнейших административных ведомств (министры).

Прави­тельство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руко­водством парламента или главы государства. Его работой руко­водит Председатель (Премьер-министр). Кстати, в мировой прак­тике в зависимости от того, перед кем ответственно правительство, республики принято делить на парламентские и президентские, а монархии — на конституционные и абсолютные. Наличие пра­вительства — атрибутивный признак республики.

Правительство в России появилось в XX веке — в 1906 г. Этот орган в разное время именовался Советом Министров, Времен­ным правительством, Советом Народных Комиссаров, Кабинетом Министров, Советом Министров — Правительством. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила его название — Прави­тельство РФ — и определила его конституционный статус.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правитель­ства в настоящее время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Кон­ституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства определяется федеральным конституционным за­коном.

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основ­ные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Кон­ституцией Российской Федерации. Конституционным статусом пра­вительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации — коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Пре­зиденту. Оно состоит из Председателя Правительства, его за­местителей и федеральных министров'. Председатель назнача' В прошлом в него входили председатели Государственных комитетов, Сове­тов Министров республик в составе РФ, и другие должностные лица — всего около 100 членов. Сейчас в составе Правительства России не более 40 человек.

§ 3. Правительство Российской Федерации 89 ется Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандида­туре на этот пост. После трехкратного отклонения Думой пред­ставленных кандидатур Президент назначает Председателя Пра­вительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главы Пра­вительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который ре­шает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликви­дации федеральных министерств. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство (руково­дитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного соста­ва этого коллегиального органа, возглавляющего исполнитель­ную власть страны'.

Конституция не устанавливает срока функционирования Пра­вительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его дея­тельности — сложение полномочий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе — до формирования вновь избранным Президентом но­вого Правительства. Перед вновь избранным Президентом Пра­вительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Прави­тельства в случаях, если: 1) такое решение принял Президент; 2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял; 3) Председатель Правительства поставил перед Государствен­ной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии от­казала, и Президент принял решение об отставке Правительства; 4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

' Точно так же роспуск парламента — это чаще всего не ликвидация предста­вительного органа, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме.

90 Глава 5. Органы исполнительной власти Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отстав­ку только после принятия Президентом соответствующего реше­ния, изложенного в его указе.

Очевидно, что Президент также вправе по собственной инициативе или по личному заявлению члена Правительства отправить его в отставку или просто осво­бодить от должности. Б. Компетенция Правительства Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правитель­ство — это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган ис­полнительной власти общей компетенции оно наделено широки­ми полномочиями во всех областях жизни страны. На него возло­жена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспе­чение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России.

1. Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические про­цессы, способствует укреплению денежной и кредитной систе­мы, проводит единую политику цен, создает условия для свобод­ного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использова­ние природных ресурсов, осуществляет управление федераль­ной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разра­батывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.

II. Правительство подготавливает программы социального разви­тия, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го­сударственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с об­щесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чер-нобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.

III. Важное направление деятельности Правительства — осу­ществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреп­лению режима законности, охране собственности и общественно­го порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано обеспечить обо­рону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономи­ческой деятельности, научно-технического и культурного сотруд­ничества.

§ 3. Правительство Российской Федерации 91 Сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую­щей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих ис­ключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается основная ответствен­ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст­вии со ст. 71 Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федераль­ной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кре­дитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государ­ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д.

Прави­тельство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных тамо­женных пошлин, правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила веще­вого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владе­ния и пользования землей, недрами, водными и другими ресур­сами, охраны окружающей среды, памятников истории и куль­туры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнст­ва, отцовства и детства, социальной защиты, включая социаль­ное обеспечение, координации международных и внешнеэконо­мических связей РФ и субъектов Федерации.

Некоторые порученные ему задачи Правительство выполняет непосредственно, но в основном действует через подведомствен­ные органы.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти спе­циальной компетенции'. Оно направляет их работу, дает им по' Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту.

Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства РФ и других центральных органов исполнительной власти, прак­тика государственного строительства основывается на положении, что Прези­дент как глава государства и гарант Конституции РФ вправе принять решение по любому вопросу, связанному с организацией и функционированием федераль­ной исполнительной власти, за исключением тех, которые Конституцией, феде­ральными законами отнесены к исключительным полномочиям Правительства и его Председателя (ст. 108, 112, 114 Конституции РФ).

92 Глава 5. Органы исполнительной власти ручения, устанавливает предельную численность работников цен­тральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести­телей. Кроме того, оно принимает положения о каждом централь­ном федеральном органе исполнительной власти', утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятель­ностью федеральных органов исполнительной власти, может от­менить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, ко­митеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее время под руководством Правительства действу­ют три группы центральных федеральных органов исполнитель­ной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это — 1) фе­деральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства; 2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы; 3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос­новном актами Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правитель­ство РФ опирается не только на центральные федеральные орга­ны, но и на органы исполнительной власти субъектов Федера­ции. К сожалению, законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, но думается, что этот пробел в ближайшее время будет устранен. Это необходимо сделать, что­бы последовательно осуществлять, конкретизировать положение ч.2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий­ской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации». Если органы разных уровней образуют еди­ную систему исполнительной власти, то очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически пос­троенный аппарат исполнительной власти России. Единство ис' Ряд положений (о «силовых» министерствах, госнадзорах и др.) утверждены указами Президента.

§ 3. Правительство Российской Федерации 93 полнительной власти страны — важная особенность, отличаю­щая ее от законодательной и судебной властей.

Конституцией РФ закреплена еще одна ее особенность (ст. 78): федеральные органы исполнительной власти субъектов Федера­ции по соглашению с органами исполнительной власти субъек­тов Федерации могут взаимно передавать друг другу осущес­твление части своих полномочий. В. Организация работы Правительства Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в квартал. На них решаются наиболее важные вопросы жизни стра­ны. Пленарное заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства, ре­шения принимаются большинством голосов. Руководит заседа­ниями Председатель Правительства, а в его отсутствие — один из его первых заместителей. В соответствии со ст. 83 Конститу­ции Президент РФ имеет право председательствовать на заседа­нии Правительства.

Придавая большое значение координации деятельности Пра­вительства и Центрального Банка, Президент Указом от 15 ав­густа 1994 г. установил, что представительство Банка на заседа­ниях Правительства при рассмотрении вопросов экономической, денежно-кредитной политики, а также вопросов, затрагивающих интересы банковской системы, осуществляет его Председатель. От имени Правительства в заседаниях совета директоров Цен­трального Банка принимают участие министры финансов, эконо­мики, которые при осуществлении взаимного представительства наделяются правом совещательного голоса.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Прави­тельстве создан постоянно действующий орган — Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, ми­нистры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внут­ренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представ­лению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.

Возглавляя Правительство, его Председатель не позднее не­дельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он организует работу Правительства: формирует Пра­вительство, предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и руководителей федеральных министерств, распределяет обязанности между своими заместителями, опре­деляет основные направления деятельности Правительства, пла 94 Глава 5. Органы исполнительной власти нирует его работу, созывает и руководит заседаниями Прави­тельства и его Президиума, ставит перед Президентом вопросы об освобождении отдельных членов Правительства от должно­сти. Председатель Правительства может поставить перед Госу­дарственной Думой вопрос о доверии Правительству.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных за­конов, нормативных указов Президента РФ Правительство, а также его Президиум принимают постановления. Председатель Правительства в неотложных случаях издает от его имени рас­поряжения. Заместители Председателя могут издавать распоря­жения заместителя Председателя Правительства. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановле­ния и распоряжения Правительства вправе отменить Президент, если они противоречат законам.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспе­чение деятельности Правительства осуществляет его аппарат. Ру­ководителя аппарата назначает Президент, который вправе при­своить ему статус федерального министра и ввести в состав Правительства.

Правительство — не только руководящий страной орган госу­дарственной власти, членами которого являются несколько де­сятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство — учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица — руководитель аппа­рата, который организует информационное, хозяйственное, тран­спортное, коммунальное обеспечение деятельности Правитель­ства — органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства — органа и правовой статус Правительства — юридического лица.

Г. Взаимоотношения Правительства с Государственной Думой и Президентом Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой: а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении; б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок­рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави­тельства; § 3. Правительство Российской Федерации 95 в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов; г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства; д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст­ва решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру­гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави­тельство не подчинено Думе — оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи­тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль­ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу­дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо­ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион­ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако­нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па­лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.