Geum.ru

Учебник для вузов

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   26
§ 6. Классификация государственных служащих В научной литературе значительное внимание уделяется про­блеме классификации государственных служащих. В их круг вхо­дят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, ком­петентности и т.

д.

Представляется, что для получения знаний, полезных для на­уки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, ос­новное внимание должно быть уделено классификации должнос­тей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государ­ственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная, § 6. Классификация государственных служащих 121 дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу меж­ду группировкой и классификацией.

Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их при­менения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра­тивного права предложено много вариантов группировки должнос­тей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.

В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ве­дении Российской Федерации; 2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной служ­бы.

Федеральная государственная служба по правовому положе­нию служащих подразделяется на гражданскую и милитаризо­ванную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически назван­ный закон является законом об основах гражданской государ­ственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространя­ется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.

Гражданская государственная служба может быть общей и спе­циальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, до­стигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.

Разновидности милитаризованной службы — военная, мили­цейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, воени­зированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.

Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья, 122 Глава 6. Государственная служба причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, до­стигшие 18 (а в ряде случаев — 20) лет, военнообязанные, физи­чески развитые. Очевидно, что указанные требования закономер­но вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламен­тируемая специальными уставами.

В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены еди­ная форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%. В-седь­мых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсион­ных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уста­вов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и матери­альную ответственность Таким образом, в системе федеральной государственной служ­бы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризован­ную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы (например, военная по ведомственному признаку делится на служ­бу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, свя­зи, путей сообщения и других ведомствах).

В зависимости от вида государственной власти, в органах кото­рой замещают должности государственные служащие, можно раз­личать работающих в: — представительных органах; ' Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникаю­щие при их правовом регулировании правоотношения — трудовыми правоотно­шениями.

Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом. В то же время активно идет сближение норм трудового и административного права, регламен­тирующих личные права служащих. Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы.

' См. ст. 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, при­чиненный государству» (ВВС СССР. 1984. № 3. Ст. 61).

§ 6. Классификация государственных служащих 123 — судебных органах; — органах исполнительной власти; — иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной па­лате и др.).

Государственные должности государственной службы подраз­деляются на следующие группы: — высшие государственные должности государственной служ­бы (5-я группа); — главные государственные должности государственной служ­бы (4-я группа); — ведущие государственные должности государственной служ­бы (3-я группа); — старшие государственные должности государственной служ­бы (2-я группа); — младшие государственные должности государственной служ­бы (1-я группа); Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями слу­жащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возмож­ности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают ответственность только до­лжностных лиц, а во многих статьях этот признак является ква­лифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответствен­ности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься опреде­ленные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным ли­цам относят не только служащих, но и граждан, которые выпол­няют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).

Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы: и государ­ственной, и в государственных организациях, и в негосударствен­ных структурах (частных, религиозных и др.).

124 Глава 6. Государственная служба Легальное определение должностного лица содержится в при­мечании кет. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие фун­кции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с вы­полнением организационно-распорядительных или административ­но-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязан­ности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяй­ственные обязанности», «организационно-распорядительная дея­тельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что: а) к представителям власти относятся работники государствен­ных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать реше­ния, обязательные для исполнения гражданами или предприяти­ями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомствен­ной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государ­ственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.); б) под организационно-распорядительными обязанностями сле­дует понимать функции по осуществлению руководства трудо­вым коллективом, участком работы, производственной деятель­ностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддер­жание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государствен­ных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (началь­ники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры); в) под административно-хозяйственными обязанностями сле­дует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение кон­троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т.

д. Такими полномочиями в том или ином объеме § 6. Классификация государственных служащих 125 обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие скла­дами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизо­ры и контролеры, заготовители и др.)» Из многочисленных определений, предложенных учеными, наи­более удачным представляется следующее: «Должностными ли­цами называются служащие, имеющие право совершать служеб­ные юридические действия». Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организа­ций, в которых они занимают должности. Именно потому, что дол­жностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повы­шенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.

В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными слу­жащими состоит в том, что первые имеют властные (распоряди­тельные) полномочия, а вторые — нет.

В настоящее время возникли серьезные трудности при реше­нии вопроса об уголовной ответственности руководителей ком­мерческих организаций. Дело в том, что в примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются слу­жащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного преступления Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье на­чинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоя­щей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.

Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или включение в УК специальной статьи, ' Сов. юстиция. 1990. № 14. С. 26.

' Ямполъская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппара­те // Вопросы советского административного права. М., 1948. С. 141. ' См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 2. С. 7; № 6. С. 8.

126 Глава 6. Государственная служба раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции пред­ставителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением ор­ганизационно-распорядительных или административно-хозяй­ственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».

Государственных служащих — должностных лиц следует поде­лить на руководителей и представителей власти. Первые наделе­ны линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служа­щие, которые наделены властными полномочиями публичного ха­рактера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организа­ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа­ций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что неред­ко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.

Среди не должностных лиц принято различать две группы слу­жащих: функциональных работников (программистов, операто­ров и т.д.) и вспомогательный персонал.

§ 7. Обязанности и права государственного служащего Основной элемент каждой государственной должности — обя­занности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего вы­полнения обязанностей.

Многочисленные обязанности государственных служащих мож­но поделить: 1) на общеслужебные и 2) должностные. А среди пер­вых можно различать функциональные обязанности и ограничения.

Функциональные обязанности связаны с выполнением служеб­ного долга.

Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»): а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюде­ние Конституции Российской Федерации, реализацию федераль­ных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регули­рующих сферу его полномочий; б) добросовестно исполнять должностные обязанности; § 7. Обязанности и права государственного служащего 127 в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере­сов граждан; г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­щих в порядке подчиненности руководителей, отданные в преде­лах их должностных полномочий, за исключением незаконных; д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государствен­ных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения; е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией; ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для ис­полнения своих должностных обязанностей; з) хранить государственную и иную охраняемую законом тай­ну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагиваю­щие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Государственный служащий в случае сомнения в правомер­ности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему не­посредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вы­шестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в пись­менной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его испол­нение является административно или уголовно наказуемым дея­нием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распо­ряжение руководитель.

Общеслужебные ограничения — тоже обязанности. Это запре­ты совершать определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предот­вращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обуслов­лено еще и реализацией принципа разделения государственной власти.

128 Глава 6. Государственная служба В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий не вправе: а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительст­вом), кроме педагогической, научной и иной творческой деятель­ности; б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; в) состоять членом органа управления коммерческой организа­ции, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъ­ектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подкон­тролен ему; д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, дру­гое государственное имущество и служебную информацию; е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; ж) получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграж­дения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных ко­мандировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Помимо названных выше ограничений социально-экономичес­ких прав служащих, закон ограничивает и некоторые их полити­ческие права. Государственный служащий не вправе: и) быть депутатом законодательных органов Российской Феде­рации, ее субъектов, органов местного самоуправления; к) принимать без разрешения президента РФ награды, почет­ные и специальные звания иностранных государств, междуна­родных и иностранных организаций; § 7. Обязанности и права государственного служащего 129 л) принимать участие в забастовках; м) использовать свое служебное положение в интересах поли­тических партий, общественных, в том числе религиозных, объ­единений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических пар­тий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Особым видом ограничений является обязанность государствен­ных служащих не владеть, а передавать в доверительное управ­ление под гарантию государства на время прохождения государ­ственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной налоговой служ­бы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадле­жащем им на праве собственности, являющихся объектами нало­гообложения.

Должностные обязанности государственных служащих свя­заны с занимаемыми ими должностями, а поэтому очень разнооб­разны и специфичны по каждой должности. Они могут разли­чаться даже у тех, кто находится на одинаковых должностях в одном органе (например, у заместителей руководителя органа, начальников структурных подразделений).

Права государственного служащего можно поделить на слу­жебные и личные.

Служебные права связаны с выполнением должностных обя­занностей, их принято называть полномочиями. Существуют об­щеслужебные и должностные полномочия.

К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каж­дый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на: а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, крите­рии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей; б) получение в установленном порядке информации и матери­алов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; в) посещение в установленном порядке для исполнения должнос­тных обязанностей предприятий, учреждений и организаций не­зависимо от форм собственности; г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями; 130 Глава 6. Государственная служба д) внесение предложений по совершенствованию государствен­ной службы в любые инстанции.

Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловле­но разнообразием должностей и должностных обязанностей.

Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении пре­мий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых; 3) с реализацией его права на защиту.

Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карь­ерные» права: а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение ва­кантной государственной должности; б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации; в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалифи­кации за счет средств соответствующего бюджета.

Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на: а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квали­фикационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 закона); б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государ­ственных служащих законами устанавливается ежегодный опла­чиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых за­конами, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и до­полнительный отпуска суммируются и по желанию государствен­ного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней (ст. 18).

Положением о федеральной государственной службе установле­но (ст. 18), что федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнитель­ный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы: § 7. Обязанности и права государственного служащего 131 —от 5 до 10 лет — 5 календарных дней; —от 10 до 15 лет — 10 календарных дней; — свыше 15 лет — 15 календарных дней; в) обязательность получения его согласия на перевод на дру­гую государственную должность государственной службы, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральным законом и на совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных обя­занностей по другой государственной должности с оплатой по со­глашению между руководителем государственного органа и слу­жащим; г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию; д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспе­чение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей; е) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей; ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период про­хождения им государственной службы.

Кроме того, служащему в зависимости от условий прохожде­ния им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.

В соответствии с нормативными правовыми актами служаще­му возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом на го­сударственную должность в другой государственный орган, на­правлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.

Для защиты своих прав и законных интересов государствен­ный служащий может использовать право на: а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесе­ния их в личное дело, приобщение к личному делу своих объясне­ний; б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональ­ных интересов; 132 Глава 6. Государственная служба г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной служ­бой, в том числе по вопросам проведения квалификационных эк­заменов и аттестации, их результатов, содержания выданных ха­рактеристик, приема на службу, ее прохождения, реализации прав, перевода на другую государственную должность, дисциплинар­ной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и соци­альной защиты, увольнения с государственной службы; д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других непра­вомерных действий в связи с исполнением им должностных обя­занностей в порядке, установленном федеральным законом.

22 марта 1995 г. Государственной Думой был принят Федераль­ный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»', который ус­танавливает систему мер государственной защиты жизни, здо­ровья и имущества указанных лиц и их близких.