М. А. Боровская генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления
| Вид материала | Реферат |
- Раскрытие информации открытым акционерным обществом "Птицефабрика "Боровская", акции, 727.16kb.
- А дминистрация муниципального образования – пронский муниципальный район рязанской, 215.54kb.
- Администрации городищенского муниципального района, 176.58kb.
- Администрация муниципального образования «нюхченское» постановление, 188.21kb.
- Врамках данной специальности исследуются экономические системы, их генезис, формирование,, 1799.08kb.
- Решение об утверждении Порядка определения размера и сроков внесения, ставок арендной, 879.85kb.
- 155 от 24 апреля 2009 года Об утверждении Порядка определения размера и внесения арендной, 459.36kb.
- «Департамент строительства и жилищно-коммунального хозяйства», 23.77kb.
- Ределение порядка и условий приватизации объектов муниципальной собственности, создание, 18.78kb.
- Конституции Республики Коми, пунктом 2 части первой статьи 3, статья, 162.37kb.
1.4. Муниципальное хозяйство как форма реализации муниципальной собственности
Муниципальная собственность включена в систему местного хозяйства, то есть представляет собой его основу и является необходимым элементом местной экономики. Включение муниципальной собственности в систему местного хозяйства обусловливается:
— территориальной обособленностью муниципальной собственности в границах, совпадающих с границами первичного административно-территориального образования и составляющих естественный территориальный предел развития местного хозяйства;
— направленностью функционирования объектов муниципальной собственности на удовлетворение потребностей в общественных благах и услугах местного населения, на что также ориентированы все предприятия производственной и непроизводственной сфер местного хозяйства.
На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйства, границы которого значительно меньше местного хозяйства. Местное хозяйство традиционно рассматривается как совокупность предприятий, организаций, объектов и структур, расположенных на территории города, ориентированных на местный рынок, обеспечивающих устойчивое функционирование определенной территории и удовлетворяющих потребности населения. Объединять оба эти понятия местное и муниципальное хозяйства нет необходимости, и эта точка зрения была отражена в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления и местного хозяйства» — «Местное хозяйство состоит из предприятий, объединений, организаций, учреждений, объектов производственной и социальной инфраструктуры, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы»1. Подобный подход объединяет между собой понятия местного хозяйства и муниципальной собственности, но это сравнение не соответствует реальной экономической ситуации в странах с рыночной экономикой, где исключительно на местный рынок в рамках муниципального образования работает значительное количество предприятий частного сектора, то есть местного хозяйства.
Категориально определяющим признаком для местного хозяйства должна быть не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг, а также уровень подчиненности определенным органам государственного управления.
Наряду с определением местного хозяйства в научной литературе и практике хозяйствования используется также понятие городского хозяйства или городского хозяйственного комплекса. Муниципальная собственность входит в систему городского хозяйства как необходимый элемент, взаимодействующий со всеми ее составными частями через систему инфраструктурного обеспечения, налоговую и кредитно-финансовую системы, экологический контроль. Для объектов местного хозяйства, важнейшими из которых являются промышленные предприятия, характерен приоритет их хозяйственной деятельности над задачами жизнеобеспечения города и учетом территориального, местного интереса. Муниципальная же экономика нацелена на реализацию жизненно важных интересов всего муниципального образования. Поскольку удовлетворение этих интересов и потребностей в общественных благах и услугах, которые рынок не производит в силу их высокой стоимости, осуществляется в рамках муниципальной экономики, то изначально муниципальное хозяйство по своей природе является убыточным и неспособным к воспроизводству.
Муниципальное хозяйство представляет совокупность предприятий и учреждений, которые осуществляют на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, и являются объектом муниципальной собственности, либо предприятий и учреждений, в уставном капитале которых участвуют органы местного самоуправления. Важнейшим критерием разграничения муниципального и других видов хозяйства, помимо участия в собственности, становится направленность хозяйственной деятельности на удовлетворение общественных потребностей данного территориального образования путем производства общественных благ. Элементами муниципального хозяйства можно считать также бюджетный процесс на муниципальном уровне, классификацию доходов и расходов местного бюджета, а также муниципальный кредит.
Для решения всех вопросов, связанных с жизнеобеспечением населения, проживающего на данной территории, содержанием инженерной и социальной инфраструктур муниципального хозяйства финансовая автономия местного бюджета должна составлять не менее 70-75 % — это разумное соотношение, формирующееся в зависимости от уровня собственных доходов, позволяющее достойно существовать муниципальным образованиям. В качестве примера, необходимо отметить: доля финансовой автономии местного бюджета в ряде европейских стран составляет около 85 %. Способность к расширенному воспроизводству муниципального хозяйства определяется высокой степенью автономии местного бюджета, рассчитать которую можно следующим образом:
,1где: ФАМБ — финансовая автономия местного бюджета;
СЗД — собственные закрепленные за территорией доходы;
ТД — сумма всех текущих доходов.
Формируя систему муниципального сектора экономики и определяя необходимость появления общественных предприятий, немецкий экономист Р. Лифман подчеркивал, что «общей причиной возникновения общественных предприятий во многих случаях является просто факт, что та или иная деятельность представляет особенно крупный общественный интерес, наилучшее обеспечение которого и видят в общественной эксплуатации данной отрасли»2. Опираясь на этот мотив, предприятия в рамках муниципальной экономики «предназначены удовлетворять насущные потребности агломерации граждан. Они составляют предмет первой необходимости, делая сообщение более легкими, выгодными, дешево поставляя воду, электричество, топливо и двигательную силу. Ведь к числу обязанностей коммуны принадлежит охранение и улучшение общих условий благоденствия и существования индивидуумов, образующих ее»3. Такая нацеленность муниципальной экономики предполагает формирование в ее рамках единого комплекса, ориентированного на сохранение системы муниципального хозяйства. Муниципальная экономика не должна нарушать целостности внутреннего рынка и единства ключевых инфраструктурных сетей. Будучи особой подсистемой народного хозяйства, муниципальная экономика (рис. 3) не может рассматриваться как изолированная ее часть, соответственно неправомерно абсолютизировать экономическую самостоятельность муниципалитетов — она имеет вполне определенные границы и достаточно лаконично сформированную структуру:
Рис. 3. Структура муниципального хозяйства и система его управления
Уровень развития муниципальной экономики в значительной степени связан с природно-климатическим фактором, то есть наличием полезных ископаемых и других природных ресурсов, а так же благоприятных условий географической среды. Это обусловливает более сильную зависимость уровня развития муниципального образования от природных факторов и состояния окружающей среды, нежели других уровней экономики страны.
Муниципальное хозяйство, являясь комплексным по сути, то есть, включая в себя наличии многие общественные отрасли и производства, определенным образом связанные между собой, не обладает, как правило, гармоничной структурой. Каждое муниципальное образование представляет собой хозяйственный комплекс, в котором выделяются главные отрасли — те, на которых специализируется муниципальное образование. С этими отраслями связана и инфраструктура. Различия состоят в размерах в территории, в ресурсном обеспечении, в составе населения, все это играет существенную роль при управлении муниципальным образованием. В то же время структура муниципального хозяйства должна быть достаточно разнообразной и должна включать различные хозяйственные и социальные комплексы, необходимые для всестороннего развития города или района: это сферы промышленности, строительства, агропереработки, торгово-сервисного, жилищно-коммунального и культурно-бытового хозяйства. Поэтому одной из главных задач в рамках муниципальной экономики является повышение комплексности в развитии экономики каждого муниципального образования. Получается, что проблема повышения эффективности управления муниципальной экономикой должна рассматриваться в рамках концепции совершенствования местного самоуправления в целом. Поэтому разработка концепции развития муниципальной экономики является необходимой основой решения многих задач на уровне муниципального образования.
Под управлением муниципальной собственностью понимается осуществление от имени и в интересах населения деятельности органов местного самоуправления по реализации в рамках их компетенции владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а так же разработка механизмов всестороннего социально-экономического регулирования сферой муниципальной экономики, условная схема этого регулирования представлена на рис. 4.:
Рис. 4. "Дерево целей" функционирования муниципального хозяйства
Таким образом, характеризуя муниципальную экономику, необходимо отметить, что она включает в себя два сегмента:
1) хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые блага;
2) экономический, «рыночный комплекс, способный к расширенному воспроизводству и тем самым готовый приносить муниципальному образованию доход»1. Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора и нацеленного на производство общественно значимых и социально-приоритетных продуктов, а также нестоимостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.
Принципиальная особенность муниципальной собственности состоит как раз в том, что в абсолютно преобладающей своей части она является бюджетопотребляющей, а не доходопроизводящей. Значительная часть (примерно около 60-70 % бюджетных доходов) направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии. При этом доходы от использования муниципальной собственности в среднестатистических муниципальных образованиях в настоящей экономической ситуации редко превышают 2,7-4,3% общей суммы бюджетных доходов муниципалитетов, эта ситуация требует немедленного разрешения и поиска механизмов увеличения собственных доходов муниципальных образований.
Решение проблемы увеличения собственных доходов муниципального хозяйства возможно за счет повышения его эффективности за счет использования муниципальной собственности и за счет развития сети муниципальных предприятий. Таким образом, развивая коммерческую деятельность системы унитарных предприятий, муниципальная экономика ставит две цели — получение дополнительных доходов в местный бюджет и производство товаров и услуг, в которых нуждается население. Применительно к каждому предприятию эти цели могут ставиться одновременно или независимо друг от друга. В производстве товаров и оказании услуг на уровне местного хозяйства возможны две ситуации. В одной ситуации в рамках муниципального образования отсутствуют предприятия данного профиля или объем их производства недостаточен, следовательно, одной из главных задач является заполнение этой экономической ниши рынка на местном уровне унитарными предприятиями. В другой ситуации предприятия данного профиля существуют и в достаточном объеме наполняют рынок, а унитарное предприятие создается для регулирования уровня цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности.
Анализируя возможные источники существования муниципальных предприятий и учреждений, необходимо указать, что в качестве финансирования могут выступать средства местного бюджета; внебюджетных фондов, органов местного самоуправления; немуниципальных фондов, образованных с участием органов муниципального управления; независимых фондов образованных без участия органов муниципального управления; финансово-кредитных организаций; средства муниципальных предприятий при использовании самофинансирования и взаимного финансирования, а также привлеченные средства от юридических и физических лиц. Субъектами финансовых отношении являются:
— местный бюджет — представительный орган муниципального управления;
— муниципальные внебюджетные фонды — муниципальные органы управления фондами, в некоторых случаях в лице представительного органа муниципального управления или главы муниципального образования;
— немуниципальные фонды, образованные с участием органов муниципального управления — органы управления фондов (правления) с участием представителей органов местного самоуправления;
— независимые фонды — органы управления (правления) фондов;
— финансово-кредитные организации — органы управления (правления и советы директоров) этих организаций;
— муниципальные предприятия — руководители муниципальных предприятий, органы местного самоуправления (в соответствии с уставами предприятий);
— другие юридические лица – их органы управления (советы акционеров, советы директоров, правления, директора, владельцы);
физические лица, то есть граждане.
Поведение тех или иных субъектов финансирования в отношении муниципальных предприятий и учреждений будет определяться условиями наличия экономических интересов или административной обязанности. Общие условия могут формулироваться следующим образом, например, административная обязанность — финансировать муниципальные предприятия, а экономический интерес — это участие в их деятельности и получение части продукции или услуг муниципальных предприятий.
Для получения финансирования в зависимости от вида организации и от лица, которым выступает субъект финансирования, может потребоваться выполнение одного или нескольких условий. При этом возможны различные варианты поведения тех или иных субъектов финансирования муниципального хозяйства. Ориентируясь на источники финансирования, цели и задачи муниципальной политики, а также на эффективность деятельности унитарных предприятий, возможно провести следующую классификацию:
— предприятия первой группы оказывают населению обязательные услуги, которые в соответствии с решениями органов государственной или местной власти должны предоставляться бесплатно; эти муниципальные учреждения должны обязательно финансировать органы муниципального управления, при этом государство обязано закрепить за местным бюджетом необходимые источники дохода, а минимизация расходов на финансирование предприятий этой группы возможна за счет проведения политики повышения эффективности их деятельности и рационализации расходов, иначе говоря, за счет экономии, изменения технологий, повышения дисциплины и культуры труда и других организационных и технических мероприятий;
— предприятия второй группы оказывают обязательные услуги населению, но имеют и возможность получения самостоятельных доходов, то есть из бюджетных средств происходит возмещение разницы между реальной стоимостью и фактической ценой частично оплачиваемых услуг, остальные средства зарабатываются предприятиями самостоятельно, при этом финансовая политика муниципального управления по отношению к предприятиям этой группы заключается в обязательном бюджетном финансировании заведомо убыточной части деятельности по оказанию бесплатных и частично оплачиваемых услуг, а также рационализации расходов в этой части деятельности, создание условии и стимулов для самостоятельного «зарабатывания» средств предприятиями для частичного или по возможности полного самофинансирования;
— третья группа предприятий может и должна существовать за счет собственных средств, в отношении этих предприятий может проводиться политика по их переходу в категорию прибыльных предприятий, за исключением тех случаев, когда органы муниципального управления, осуществляя свою социальную политику, сознательно устанавливают цены и тарифы на уровне себестоимости товаров и услуг;
— предприятия четвертой группы, учреждаемые в расчете на коммерческий успех, то есть принципиально недопустимо их финансирование из бюджетных средств, так как полностью теряется смысл их создания и существования; условием финансирования в данном случае может быть участие в их доходах или прибыли, исключение составляет лишь случай, когда такого рода предприятие является единственным на конкретной территории производителем товаров или услуг определенного вида и поставка этих товаров не может быть организована по приемлемой цене из других мест, финансовая политика местных властей по отношению к предприятиям этой группы, должна быть очень гибкой, нельзя предоставлять им полную свободу распоряжения полученными доходами, так как цель их деятельности – пополнение муниципальной казны, но нельзя и полностью изымать заработанные средства, иначе пропадет стимул к эффективной деятельности, кроме того, недопустимо в погоне за прибылью устанавливать высокие цены и тарифы на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями для населения, даже если рынок позволяет это сделать, поскольку основная функция муниципальной собственности – социальная, и разумное сочетание интересов органов муниципального управления, муниципальных предприятий и потребителей их продукции должно находить отражение в учредительных документах предприятия, контракте с его руководителем и решениях, устанавливающих цены, тарифы и доходы местного бюджета.
Финансирование муниципальных предприятий и учреждений из средств различных фондов возможно в тех случаях, когда цели деятельности соответствующих организаций совпадают с целевой функцией муниципального хозяйства. Различие политики формирования фондов будет определяться составом муниципальных органов управления. Средства муниципальных внебюджетных фондов целиком находятся в распоряжении органов муниципального управления или созданных ими муниципальных фондов. Следовательно, на решения муниципальных фондов, могут оказывать влияние органы муниципального управления, а независимые фонды будут проводить полностью самостоятельную финансовую политику. Финансово-кредитные организации, очевидно, будут руководствоваться условием получения процентов на предоставляемый кредит. Важно при этом, чтобы органы муниципального управления, прибегая к услугам финансово-кредитных организаций для финансирования муниципальных предприятий и учреждений, руководствовались правилом использования заемных средств только в целях развития самого предприятия, то есть на капитальные вложения. Все другие организации и физические лица рассматриваются как потенциальные инвесторы и принимают участие:
— в расчете долей на участие в прибыли для прибыльных муниципальных предприятий;
— в расчете на получение части товаров и услуг, то есть при долевом участии в строительстве жилья, объектов энергоснабжения и т.п.;
— в благотворительной деятельности по финансированию школ, больниц и других подобных учреждений.
Таким образом, муниципальные органы в интересах удовлетворения потребностей территориального образования в производстве отдельных видов продукции вынуждены использовать муниципальную собственность для создания муниципальных предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. То есть экономической формой реализации муниципальной собственности является непосредственное удовлетворение общественной потребности в продукции или услугах.
Многочисленные перемены в системе хозяйствования и ее преобразования строятся на учете специфики регионов и возможностей муниципальных хозяйств в удовлетворении социальных потребностей населения. Местный рынок рассматривается как форма и способ обмена товарами, созданными за счет местных ресурсов и с учетом потребностей населения проживающего на данной территории. Решение социально-экономических проблем становится возможным при помощи разумной организации и создании системы эффективного функционирования муниципального хозяйства в рамках единого комплекса местного хозяйствования.