Geum.ru

Н. В. Ходякова Редакционный совет

Вид материалаДокументы

Содержание


Алешина Ю. Е., Волович А. С.
Берн Ш. Гендерная психология. СПб., 2001. 4. Боно Э. Д.
Основы антикоррупционной политики в российской федерации
Подобный материал:
1   ...   8   9   10   11   12   13   14   15   ...   27

Библиографический список


1. Алешина Ю. Е., Волович А. С. Проблемы усвоения ролей мужчины и женщины // Вопросы психологии. 1991. № 4.

2. Андреева Г. М. Социальная психология. М., 2000.

3. Берн Ш. Гендерная психология. СПб., 2001.

4. Боно Э. Д. Латеральное мышление. СПб., 1997.

5. Геодакян В. А. Асинхронная асимметрия (половая и латеральная дифференциация — следствие асинхронной эволюции) // Журнал высшей нервной деятельности. 1993. Т. 43. Вып. 3.

6. Геодакян В. А. Эволюционная теория пола // Природа. 1991. № 8.

7. Ильин Е. П. Дифференциальная психофизиология мужчины и женщины. СПб., 2002.

8. Кимура Д. Половые различия в организации мозга // В мире науки. 1992. № 11—12.

9. Костикова И., Митрофанова А., Пулина Н., Градскова Ю. Перспективы гендерного образования в России: взгляд педагога // Высшее образование в России. 2001. № 2.

10. Мошкина Л. Д. Половые особенности интегральной индивидуальности студентов: дис. … канд. псих. наук. Пермь, 2000.

11. Панкратова Т. М. Гендерные установки и особенности межгруппового восприятия: автореф. дис. … канд. псих. наук. Ярославль, 2001.

12. Уест К., Зиммерман Д. Создание гендера // Хрестоматия по курсу «Основы гендерных исследований». М., 2000.

13. Хорни К. Женская психология. Спб., 1993.


***


А. В. Чуманов


ОСНОВЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


В настоящее время в юридической литературе широко стала обсуждаться проблема разрастания масштабов коррупции в российском государстве, представляющая реальную угрозу нормальному функционированию государственного механизма. Эта проблема является составной частью общей проблемы обеспечения национальной безопасности. К сожалению, по уровню коррумпированности Россия находится в числе государств, в которых это явление получило наибольшее развитие.

Необходимо учитывать, что наследие бывшего СССР, доставшееся России, усугубляется переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождается ростом коррупции. Коррупция охватила многие сферы деятельности государственных (муниципальных) органов и стала угрожать национальной безопасности России.

При этом Россия приобрела стойкий имидж глубоко коррумпированного государства не только внутри страны, но и за рубежом. Существует своеобразный рейтинг коррумпированности власти, в котором Россия занимает весьма незавидное положение в десятке самых неблагополучных стран мира, с которыми добропорядочным политикам и деловым партнерам рекомендовано не иметь дела без острой необходимости.

Еще в 1999 г. на проходившей в Вашингтоне международной конференции по борьбе с коррупцией в так называемых развивающихся странах и странах «нарождающейся демократии», куда устроители отнесли и Россию, Россия была названа одной из пяти стран, в которой существуют наибольшие помехи для развития частного сектора, а также одной из двух самых коррумпированных стран в Европе (после Украины)1. К сожалению, никаких существенных изменений с тех пор ни в социальной, ни в правовой, ни в политической сферах не произошло.

Проблема разрастания масштабов коррупции представляет собой серьезную угрозу функционированию государственной власти, верховенству закона и права, демократии и правам человека, затрудняя формирование правового государства и гражданского общества в России. Не случайно «Концепцией национальной безопасности Российской Федерации»2 коррупция отнесена к одной из угроз национальной безопасности страны, что определяет характер борьбы с ней не только как правовой, но и как политический. К этой же теме неоднократно в своих ежегодных обращениях к членам Федерального Собрания РФ обращался Президент РФ В. В. Путин.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. Президент России В. В. Путин еще раз подчеркнул, «что, несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития — коррупцию»3.

Поскольку противодействие коррупции неотделимо от коренного реформирования всей системы государственной и муниципальной службы, реализация подобной политики требует серьезного правового обеспечения.

Вместе с тем следует отметить, что в юридической науке и практике отсутствует единое понятие коррупции4, недостаточно четко определен и научный подход к решению этой актуальной проблемы. Существует множество определений коррупции, но в них нет полной ясности и правовой точности. Это объясняется, прежде всего, тем, что коррупция в ее широком смысле — это скорее социальное и криминологическое, чем правовое понятие. При этом искажение смысла понятия «коррупция» приводит к сужению сферы его применения на практике. В результате борьба с коррупцией нередко сводится к чисто административным или уголовно-право-вым средствам.

Многозначность понимания коррупции и множественность ее определений обусловливают неопределенность их отражения в различных отраслях российского законодательства. Это осложняет дальнейшую правотворческую, а также правоприменительную деятельность.

Среди правовых мер особое место занимают меры правотворческие. В этой сфере нужна активная и осознанная деятельность не только институтов государства, но и гражданского общества. По мнению А. В. Малько, для того, чтобы «вырвать» хотя бы часть законодательных средств из рук коррупционеров (прежде всего теневых лоббистов), необходимо чаще проводить референдумы и всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов5.

Правовая основа по предотвращению и пресечению коррупционной деятельности на сегодняшний день складывается из положений УК РФ, Кодекса об административных правонарушениях и специальных законов и нормативных актов. Однако важнейших законодательных актов по преодолению коррупции в государственном и муниципальном механизме до настоящего времени нет.

Так, в законе РФ «О борьбе с коррупцией», принятом Верховным Советом Российской Федерации 20 июля 1993 г. (не вступил в действие), под коррупцией понималось «использование лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, своего статуса и связанных с ним возможностей для противоправного получения материальных, иных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами»7. При этом список субъектов коррупции в данном законе предполагался значительно шире понятия «должностное лицо», использованного в примечании к ст. 285 УК РФ. Авторы Закона опирались на международно-правовое понимание коррупции и законодательную практику развитых зарубежных государств.

В 1989 г. под эгидой ООН в Гааге был проведен международный семинар по проблеме коррупции в сфере государственного управления, результаты которого послужили серьезной предпосылкой рассмотрения этой проблемы на Восьмом Конгрессе ООН. Восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990 г.) в резолюции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в государственном аппарате многих стран носят всеобщий характер и их пагубное влияние отражается во всем мире. Коррупция была одной из важных тем на Девятом Конгрессе ООН (Каир, 1995 г.), где наряду со всем комплексом вопросов обсуждался и проект международного кодекса поведения государственных должностных лиц. Данная проблема была предметом обсуждения в феврале 1995 г. на Совете Европы.

Только за последнее десятилетие под эгидой Организации Объединенных Наций (ООН) приняты: резолюция ЭКОСОС (Экономический и социальный Совет ООН) по борьбе с коррупцией (1995 г.); Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (1996 г.); Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях (1997 г.); Конвенция против транснациональной организованной преступности (2000 г.) и др. Не меньшая работа проведена Советом Европы, Европейским Союзом, Организацией американских государств (ОАГ), Организацией экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) и некоторыми другими.

Однако принятый в 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ и отклоненный впоследствии Президентом РФ Федеральный закон «О борьбе с коррупцией», по существу, стал шагом назад, так как значительно сузил понимание коррупции и свел его до не предусмотренного законом принятия материальных и иных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, путем использования своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкупа указанных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ8. Иные формы коррупции законодателем оставлены без внимания. В круг субъектов, по сравнению с предыдущим аналогичным законом (1993 г.), с учетом изменений законодательства о государственной службе отдельно включены лица профессорско-препо-давательского состава. В то же время из него выведены служащие частного сектора.

Не лишен с этой точки зрения недостатков и законопроект Федерального закона «О борьбе с коррупцией», внесенный Президентом РФ в 1998 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Отказываясь от точной дефиниции коррупции, авторы законопроекта предложили взамен: «правонарушение, связанное с коррупцией»9. В соответствии с этим коррупция сводилась к незаконному получению исключительно материальных благ и преимуществ узким кругом лиц, в который, в частности, не попали лица, замещающие государственные должности категории «А», руководители государственных хозяйствующих субъектов, некоторые категории госслужащих, служащие частного сектора.

Последующие проекты, подготовленные в 2001—2002 гг., при наличии малозначительных редакторских поправок также сводят коррупцию к продажности и подкупу ее субъектов физическими и юридическими лицами10. Список субъектов коррупционных правонарушений по этим законопроектам, по сравнению с законом 1995 г. (с учетом редакционных изменений), практически не претерпел изменений. Дополнительно в него, с учетом требований Страсбургской конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию», включены должностные лица и иные сотрудники международных организаций, должностные лица иностранного государства, признаваемые таковыми в соответствующих государствах.

Во многом столь несхожие позиции авторов законопроектов обусловлены состоянием научной мысли, уровнем теоретического осмысления изучаемого явления и наличием различных подходов при определении понятия коррупции.

Следовательно, сегодня как никогда становится актуальным исследование вопросов преодоления коррупционных деформаций российского государственного аппарата с общетеоретических позиций, позволяющих не только разработать методологию подхода к решению данной проблемы, научный инструментарий исследования способов предотвращения коррупции в сфере государственной и муниципальной службы, но и определить отправные понятия, прежде всего понятие коррупции, которые могут быть использованы отраслевыми юридическими дисциплинами в процессе разработки собственного понятийного аппарата.

Одновременно с этим для предотвращения коррупционной угрозы государственному аппарату требуется разработать научную концепцию противодействия коррупции. При создании действенной антикоррупционной концепции следует исходить из того, что борьба с коррупцией не должна сводиться к проведению разовых кампаний, а при решении вопросов противодействия коррупции необходимо учитывать, прежде всего, условия ее детерминации.

Коррупция, являясь сложной, комплексной социально-правовой проблемой, требует к себе и соответствующего отношения, т. е. комплексного подхода, сочетающего различные меры и средства. Нужны целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, соответствующая антикоррупционная политика. Такая политика, с точки зрения М. А. Краснова, заключается в разработке и постоянном осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни11.

Причины, порождающие коррупцию в странах, находящихся на этапе демократических и экономических реформ, условно можно подразделить на три группы: экономические, правовые и социально-нравственные.

Среди указанных групп на первое место следует поставить экономические причины. Именно экономическая, материальная выгода зачастую рассматривается обязательной составляющей такого вида правонарушения, как коррупция. По мнению ряда ученых, коррупция — это явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения12. По существу, все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом преступной деятельности коррумпированных должностных лиц.

К экономической группе причин, порождающих коррупцию, следует отнести:
  • крайне низкие зарплаты государственных (муниципальных) служащих в сопоставлении с осуществляемыми ими полномочиями;
  • сложную систему прохождения разрешительных процедур, особенно в сфере малого бизнеса;
  • переход от централизованной системы управления экономикой к рыночной, децентрализованной, вовлекающей в экономические процессы огромные массы людей;
  • отсутствие разработанных экономических регулятивных механизмов, инфляцию, способствующую определенному типу экономического поведения, рассчитанному на кратчайшую перспективу;
  • теневую экономику;
  • отсутствие прозрачности тендеров и нежелание или боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности;
  • неисполнение существующего законодательства в сфере налогов и отсутствие общественного контроля в данной области правоотношений.

Довольно часто под коррупцией понимают ситуацию, когда государственные (муниципальные) служащие принимают противоправное решение, из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона, а сам служащий получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Это порождает стремление использовать любые, включая несанкционированные обществом, средства достижения индивидуальных целей, что создает условия для социально-правовых конфликтов. Иными словами, причины коррупции имеют социальные корни, среди которых можно выделить:
  • традиционный для нашей страны способ решения проблем, не связанный с исполнением своих полномочий государственными (муниципальными) служащими;
  • круговую поруку взяткодателей и взяткополучателей, так как они являются заинтересованными сторонами данного деяния;
  • правовую неграмотность населения;
  • низкий уровень гражданского самосознания и социальной активности граждан;
  • отсутствие демократических политических традиций, препятствующее развитию общественно-политических институтов;
  • преступное бездействие и нежелание граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке в государственных и муниципальных структурах.

Важной причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ и заявлений по этому поводу. Что касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других государственных и муниципальных органов обеспечения правопорядка, то следует отметить, что эти органы составляют звено в общей цепочке коррупции и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.

Наделенные властными полномочиями лица способны отвергать принятые обществом ценности и нормы, составляющие основу социального порядка и безопасности. Государственные и муниципальные служащие обязаны принимать решения исходя из целей, установленных правом (Конституцией, федеральными законами и другими нормативными актами) и одобряемых социальными нормами (мораль, нравственность, религия). Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами служащего, воплощенными в конкретных действиях.

Детерминация коррупции охватывает разнообразные факторы, одни из которых коренятся в особенностях российской государственности или вызваны ошибками и просчетами в сфере государственного строительства, другие порождены несовершенством законодательства, правоприменительной практики, неэффективностью работы правоохранительных, контрольных и надзорных органов и т. д. Многие из них носят объективный характер, но есть и субъективные, искусственно создаваемые и поддерживаемые государственными чиновниками в целях извлечения собственной выгоды.

Среди государственно-правовых причин коррупции можно указать:
  • несовершенство законов в сфере антикоррупционной деятельности;
  • общую слабость органов государственной власти, осуществляющих противокоррупционную деятельность;
  • попустительство властей по отношению к коррупции;
  • политическую нестабильность и отсутствие четкой правовой политики противодействия коррупции;
  • отсутствие четких правовых гарантий, неподконтрольность властей;
  • несовершенство законодательства и его неадаптированность к новым условиям;
  • неэффективность институтов государственной власти, отсутствие должной правовой подготовки государственных и муниципальных служащих;
  • корпоративную поруку государственных и муниципальных служащих;
  • неэффективность механизмов защиты непосредственно самой государственной власти от коррупции.

При этом следует отметить, что причиной коррупции как социально-правового явления служат разнообразные факторы, коренящиеся как в самой природе государственной власти и государственного управления, так и в специфике реформ, проводимых в современных условиях.

Связь между коррупцией и порождающими ее причинами двухсторонняя. С одной стороны, эти причины усугубляют проявление коррупции, а их решение может способствовать уменьшению коррумпированности государственной и муниципальной власти. С другой стороны, разрастание коррупции способно обострить проблемы переходного периода и препятствовать их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно только решая проблемы, ее порождающие, и, во-вторых, решению этих проблем будет способствовать одновременное решительное противодействие коррупции.

«Пустые разговоры, какая-то шумиха и «кампанейщина» в этой сфере абсолютно не нужны, их нужно оставить в прошлом. Напротив, нужны точные и реалистические меры — и в борьбе с проявлениями коррупции, и, главное, в ее предупреждении»13.

К сожалению, в настоящее время в стране отсутствует ясная последовательная стратегия антикоррупционной политики, не существует целостной системы противодействия ей. Создание такой системы — задача государственной важности. Как правильно отмечается в литературе, непродуманная и слабая правовая политика, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, с противоречиями в правовых актах, с неконкретными приоритетами, ведет к сбоям и в осуществлении политики экономической, социальной, национальной.

Отечественные ученые не раз подчеркивали, что противодействие коррупции должно носить системный характер. В системе мер борьбы с ней главную роль должны сыграть ее программно-целевые компоненты, отражающие должную политическую волю и последовательную, научно обоснованную и ресурсообеспеченную государственную политику. На этой основе должно формироваться законодательство, адекватное характеру и масштабам грозящей опасности.

Механизм противодействия коррупции может быть представлен структурно в виде системы государственных и негосударственных институтов и функционально как система мер политического, социально-экономического, правового, идеологического, организационного и правоохранительного порядка, которые предпринимают эти институты с целью предупреждения, нейтрализации и искоренения случаев проявления коррупции. Названный механизм, соответственно, должен быть многоуровневым, включающим общегосударственные, региональные и местные компоненты.

Представляется, что правовой основой для решения рассматриваемых проблем коррупции мог бы стать кодифицированный правовой акт, гарантирующий противодействию коррупции необходимую эффективность. Этот акт призван координировать все направления деятельности государства по искоренению коррупции в государственном аппарате. Его принятие целесообразно при острой необходимости восполнения пробелов в действующем законодательстве. Основное содержание нормотворчества по противодействию коррупции должно состоять в том, чтобы выявить любые возможности ее влияния на государственный и муниципальный механизм власти, чтобы предотвратить саму возможность коррупции.

Вместе с тем не следует забывать, что, совершенствуя законодательство, особенно по отношению к силовым структурам, нельзя допустить необоснованного ограничения прав и свобод человека и гражданина, а тем более их нарушения.

Необходимо подчеркнуть, что цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции. Эта цель связана с гарантированностью прав и свобод человека и гражданина, с укреплением законности и правопорядка и, в конечном счете, с формированием правовой государственности и высокого уровня правовой культуры гражданского общества.

В этой связи убедительно звучат слова Президента России В. В. Путина, «что ни одну из актуальных задач, стоящих перед нашей страной, мы не сможем решить без обеспечения прав и свобод граждан, без эффективной организации самого государства, без развития демократии и гражданского общества»14.

__________________________________________________

1 См.: Антикоррупционная политика: учеб. пособие / под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004; Рос. газета. 2002. 5 окт.

2 Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24). См.: Рос. газета. 2001. 18 янв.

3 Рос. газета. 2006. 11 мая.

4 Коррупция — от лат. «corei», что означает несколько участников в обязательном правоотношении по поводу единственного предмета спора, и «rumpere», означающего какое-либо нарушение, в данном случае — нарушение индивидами сложившихся этических норм для получения выгоды (см.: Картотек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С. 93, 280).

5 Малько А. В. Пути формирования антикоррупционной политики в современной России // Новая жизнь. 2004. № 4.

6 Организованная преступность / отв. ред. А. И. Долгова, С. В.Дьяков. М., 1993. С. 300.

7 См.: Там же. 1996. Сб. 3. С. 106.

8 См.: Там же. Сб. 4. С. 232—233.

9 Проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией», подготовленный депутатской группой в составе В. И. Илюхина, Н. Д. Ковалева, А. С. Куликова и др., проект № 148067-3 Федерального закона «О противодействии коррупции», внесенный А. Г. Баскаевым.

10 См.: Краснов М. А. Основные направления антикоррупционной политики России // Независимая газета. 2001. 6 февр.; Он же. Определение и содержание антикоррупционной политики // Антикоррупционная политика / под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 264.

11 См.: Волженкин Б. В. Коррупция. Серия «Современные стандарты в уголовном праве и уголовном процессе». СПб., 1998. С. 8.

12 Выступление В. В. Путина на заседании Совета при Президенте РФ по борьбе с коррупцией // Право и безопасность. 2004. № 1 (10).

13 Рос. газета. 2006.  11 мая.


***


О. А. Борисов, А. С. Рябов