Автореферат диссертации на соискание ученой степени
| Вид материала | Автореферат диссертации |
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 378.33kb.
- Автореферат диссертации на соискание учёной степени, 846.35kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 267.76kb.
- Акинфиев Сергей Николаевич автореферат диссертации, 1335.17kb.
- L. в экосистемах баренцева моря >03. 02. 04 зоология 03. 02. 08 экология Автореферат, 302.63kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 645.65kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 678.39kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 331.91kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 298.92kb.
- Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 500.38kb.
На правах рукописи
ШАБАЛИНА
Евгения Ивановна
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ МЕСТА И РОЛИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В МЕХАНИЗМЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА
(20-30 гг. XX века)
Специальность 12.00.01 –
теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор БЕЛЯЕВ Валерий Петрович. |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор Саломатин Алексей Юрьевич; доктор юридических наук, профессор Некрасов Евгений Ефимович. |
| Ведущая организация: | Южный федеральный университет, юридический факультет |
Защита диссертации состоится 24 мая 2007 года, в 10 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд.2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 24 апреля 2007 года.
Ученый секретарь
диссертационного Совета И.С. ЯЦЕНКО
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Задача построения в России правового государства, укрепления законности и правопорядка, а также проводимые правовая и административная реформы обусловили необходимость переосмысления конституционно-правового статуса прокуратуры, ее места и роли в государственном механизме. Осуществление масштабных преобразований во всех сферах жизнедеятельности общества объективно требует совершенствования форм и методов укрепления единой законности посредством повышения и оптимизации деятельности прокуратуры.
Вопросы о месте и роли прокурорского надзора в системе органов государственной власти, объеме полномочий прокуроров носят не только теоретический, но и практический характер, поскольку прокурорским надзором охватываются все сферы жизнедеятельности общества и государства, современная прокуратура является многофункциональным органом.
Общеизвестно, что проблемы, касающиеся компетенции, места и роли прокуратуры как государственного учреждения, вызывают споры среди ученых-правоведов и требуют своего более глубокого изучения, в том числе с учетом исторических закономерностей и уже имеющейся научной литературы и источников.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с функционированием органов прокуратуры в отечественном правоведении именно в начальный период (1922-1936 гг.), в том числе и на региональном уровне.
На протяжении всей истории своего существования реформирование прокуратуры имело как положительный, так и отрицательный опыт. Поэтому его всестороннее изучение необходимо для понимания эволюционных и революционных процессов, происходивших в системе органов государственной власти с целью выявления объективных закономерностей, влияющих на состояние законности и правопорядка. Полагаем, этим и объясняется возросший интерес к истории прокуратуры в период ее становления в Советском государстве в 1922-1936 годы.
В таких условиях особое научное звучание приобретает исследование роли прокуратуры в механизме Советского государства, в том числе и в отдельных регионах (в работе исследуется деятельность одного из крупнейших регионов Советской России – Центрально-Черноземной области1). Это позволит, на наш взгляд, представить целостную картину становления и развития прокуратуры РСФСР и СССР, а также выявить основные тенденции в деятельности прокуратуры анализируемого периода и происходящие изменения внутри самой прокуратуры с учетом совокупности политических, экономических, правовых факторов, в том числе и на региональном уровне.
Степень научной разработанности темы. К настоящему времени имеется значительное количество работ, в той или иной мере затрагивающих историю становления и развития советской прокуратуры. Исследования можно объединить в несколько групп, в зависимости от круга рассматриваемых в них вопросов.
Первую из них составляют работы, касающиеся формирования института прокуратуры в Советском государстве, в которых авторы предпринимали попытку отразить этапы развития советской прокуратуры с момента ее зарождения. Данной проблемой занимались Н.А. Баженов, А.Я. Вышинский, К.П. Горшенин, В.Г. Графский, С.И. Гусев, И.А. Исаев, С.А. Шишков, К.С. Павлищев, А.Г. Звягинцев, Ю.Г. Орлов и другие. Все они отражают проблематику начального периода деятельности советской прокуратуры с идеологической позиции, господствовавшей в тот период. В эту группу можно включить также обзоры деятельности прокуратуры, составляемые практиками.
Вторая группа представлена работами, в которых проанализирована общенадзорная деятельность прокуратуры исследуемого периода в контексте развития советской государственности, в частности трудами В.Г. Лебединского, С.Г. Березовской, Н.О. Лаговиера, Д.И Курского, Н.В. Крыленко. В них авторы пытались дать оценку сложившейся под воздействием революционных перемен юридической практике прокурорского надзора за исполнением законов, выступали с критикой деятельности отдельных прокуратур на местах.
Третья группа – включает труды, посвященные проблеме реализации охранительной функции Советского государства прокуратурой при взаимодействии с органами судебной власти. В их числе: А.Ю. Винокуров, М.П. Карев, И.Я. Куприца, В. Карпов, М.Д. Шаргородский. К ним примыкают работы, касающиеся непосредственно судоустройства СССР, частично освещающие процесс взаимодействия суда и прокуратуры, написанные до 1950-х годов, т.е. в период расцвета культа личности И.В. Сталина и, соответственно, с экстраполяцией его взглядов на правоприменительную практику.
Работы четвертой группы характеризуются вниманием к общим проблемам о деятельности советской прокуратуры, которые, в своей совокупности, существенно расширили научные представления о ее предназначении. Среди них на первое место выдвигаются научные труды П. Ростовского, Ф.В. Шумятского, С. Пилявского, А.С. Панкратова, А.С. Пиголкина, В. Соколова и юбилейные обзоры ее деятельности, вышедшие в свет в 1922-1936 годах.
Вместе с тем, несмотря на довольно большое количество публикаций, затрагивающих проблемы становления и развития советской прокуратуры, остается значительный пласт неисследованных вопросов относительно функциональной принадлежности прокуратуры в период ее учреждения, становления и развития, в том числе и на региональном уровне. Не устранен это пробел и в диссертационных исследованиях, посвященных учреждению и развитию советской прокуратуры, защищенных в последние годы.
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, связанных с процессом становления в механизме Советского государства такого государственно-правового института, как прокуратура.
Предметом исследования является генезис советской государственности в контексте реализации охранительной и надзорной государственных функций, потребовавших для своего дальнейшего развития учреждения института советской прокуратуры в механизме органов Советской власти.
Хронологические рамки исследования включают период с 20-х гг. XX века – от предпосылок учреждения советской прокуратуры и до издания Положения о прокурорском надзоре – то есть, по 30-е гг. XX столетия, когда была принята Конституция СССР 1936 г.
Цель данного исследования состоит в изучении и обобщении предпосылок становления организации, деятельности и развития советской прокуратуры в 20-30-е годы XX века, а также в комплексном и в то же время, детальном анализе компетенции, структуры, основных направлений и методов деятельности прокуратуры в реализации функции Советского государства по обеспечению законности и правопорядка, эволюционирующего на протяжении всего исследуемого периода.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи:
– раскрыть феномен революционной законности в контексте изменяющихся политических и экономических условий в государстве;
– проследить предпосылки учреждения советской прокуратуры в государственном механизме СССР;
– выявить характерные тенденции и закономерности, отражающие эволюцию органов прокуратуры и социальную структуру ее работников в 1922-1936 гг.;
– исследовать правозащитную функцию прокуратуры, как средство обеспечения законности и правопорядка в общественной и государственной жизни;
– выявить пути, формы и методы реализации охранительной функции советского государства во взаимоотношениях прокуратуры с органами судебной системы в исследуемый период;
– установить роль прокуратуры по обеспечению законности в деятельности органов предварительного расследования на фоне усиления централизации государственной власти;
– оценить организационные и правовые основы участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности в 20-30-е годы XX века.
Источниковедческую базу исследования составили нормативно-правовые акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти СССР и РСФСР, в том числе подзаконные нормативные акты (приказы, распоряжения, инструкции, положения и др.) государственных органов, относящихся к деятельности советской прокуратуры в исследуемый хронологический период.
Были исследованы архивные материалы о деятельности прокуратуры регионального уровня исследуемого периода: Государственный архив Курской области (далее ГАКО); ГАКО Ф. Р-906, оп. 1, д. 7, «Наряд помощника прокурора»; ГАКО Ф. Р-906, оп 1., д. 14 «Материалы и протоколы заседаний совещаний по борьбе с преступностью»; ГАКО Ф. Р-906, оп. 1, д. 17 «Протоколы межведомственных совещаний»; ГАКО Ф. Р-906, оп. 1, д. 26 «Приказы помощника прокурора губернии»; ГАКО Ф. Р-1721, оп. 1, д. 1 «Циркуляры прокурора ЦЧО»; ГАКО Ф. Р-1721, оп. 1, д. 47 «Резолюции по докладам на совещаниях при областной и окружных прокуратурах»; ГАКО Ф. Р-1721, оп. 2, д. 2 «Циркуляры прокурора ЦЧО» и другие.
Значительная часть данных о деятельности органов прокуратуры ЦЧО (статистические материалы, отчетные и иные документы, связанные с функционированием этих органов) используемые в работе, в научный оборот вводится впервые.
Методологической основой исследования служит система общенаучных методов познания. В ходе исследования были применены диалектико-логический, структурно-функциональный методы научного познания. Помимо общенаучных методов познания использованы специальные, частно-научные методы исследования социально-правовых явлений: сравнительно-правовой, формально-юридический. Указанные методы применялись в сочетании с широко используемыми для познания и объяснения основных закономерностей государственно-правовых явлений требованиями объективности, всесторонности, историзма и принципа конкретности.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили фундаментальные положения, содержащиеся в научных трудах по истории отечественного государства и права, общей теории права: С.С. Алексеева, Н.А. Баженова, В.П. Беляева, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, В.Г. Графского, И.А. Исаева, Д.А. Керимова, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Г.И. Муромцева, В.С. Нерсесянца, А.Ю. Саломатина, В.М. Сырых, В.С. Тадевосяна, А.Ф. Черданцева, И.С. Яценко и других.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней с позиций современных требований историко-юридической науки представлен комплексный анализ учреждения, организации и деятельности советской прокуратуры как одного из элементов механизма осуществления государственной власти в 20-30-е гг. XX века, в рамках осуществления государством функции надзора за законностью, с учетом региональных особенностей становления и развития Советской власти.
Автор диссертации уточнил положение о том, что правозащитная функция прокуратуры как средство обеспечения законности и правопорядка в механизме государственной власти РСФСР складывалась из комплексного применения правовых средств во всех отраслях прокурорского надзора. В контексте изменяющихся политических и социально-экономических условий развития государственности в СССР возникает необходимость построения четкого механизма взаимодействия милиции, уголовного розыска, следователей и прокуроров, с тем, чтобы они составляли единое организационное звено для проведения расследований.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:
– на основании анализа нормативных правовых актов периода становления Советского государства диссертант делает вывод о том, что в первые годы советской власти причиной отсутствия прокуратуры как института государственной власти стала концепция построения государственного аппарата по принципу совмещения надзорных функций с основной их деятельностью. На практике данная теория доказала свою нежизнеспособность. Таким образом, на определенных этапах развития государства: революция, гражданская война (1917-1922 гг.) в деятельности прокуратуры нет необходимости, поскольку институты законности, правопорядка, надзора за их соблюдением несовместимы с революционной, в том числе и с вооруженной борьбой;
– проанализировав процесс становления института прокуратуры в государственном механизме СССР, диссертант пришел к выводу о том, что по критерию социально-политического предназначения прокуратура в силу двойственности своего правового статуса обязывалась выполнить две задачи: а) обеспечение проведения политики Правительства на местах и отстаивание его политических интересов; б) обеспечение охраны и защиты прав и интересов тех граждан, которые не посягали на устои Советского государства;
– основываясь на том, что главным содержанием нормативных правовых актов, регулирующих деятельность советской прокуратуры исследуемого периода становится борьба с местничеством, диссертант приходит к выводу о том, что система органов прокуратуры строилась в соответствии с четкой иерархией и постоянным усилением централизации. Сложная социально-экономическая и политико-правовая ситуация, предопределили сосредоточение в одном органе как надзорных полномочий за законностью во всех сферах жизнедеятельности государства и общества, так и функций осуществления уголовного преследования и поддержания государственного обвинения в суде;
– на основании проведенного анализа архивных материалов, диссертант пришел к выводу о том, что с первых дней своего учреждения органы прокуратуры столкнулись с проблемой кадрового обеспечения, основной из которых стал низкий уровень квалификации многих прокурорских работников, проявлявшийся на протяжении всего анализируемого периода. Партийные директивы о привлечении максимального числа рабочих и крестьян в ряды сотрудников прокуратуры, помимо приближения этого государственного органа к населению, имели и негативную сторону. Количество рабочих и крестьян в органах прокуратуры было обратно пропорционально уровню профессиональной подготовки всего прокурорского аппарата, что подтверждается архивными данными. Данное явление в контексте развития всего государственного аппарата представлялось положительным, поскольку вовлечение в государственную деятельность правящего класса способствовало укреплению позиций правящей партийной элиты.
– анализируя реализацию правозащитной функции прокуратуры в механизме Советского государства, диссертант приходит к выводу, что она была обусловлена компетенцией органов прокуратуры, последовательно развивающейся и совершенствующейся вместе с законодательством исследуемого периода, а также правовым статусом прокуроров и установлением объектов надзора (совокупности юридических и физических лиц, органов власти, на которые распространяется полномочия прокуратуры). Взаимосвязь всех направлений деятельности прокуратуры и правовых средств реагирования на допускаемые нарушения закона наглядно проявляется в компетенции районных прокуратур, т.е. первого звена всей системы органов прокуратуры (данный тезис находит подтверждение в архивных материалах о деятельности прокуратуры субъектов ЦЧО);
– обобщив архивные данные об участии прокуроров в судебных процессах и проведении прокурорских проверок органов предварительного расследования, где вскрывалось значительное число нарушений, диссертант приходит к выводу о том, что поддержание государственного обвинения в суде и надзорные проверки способствовали выявлению и устранению пробелов в материальном и процессуальном законодательстве;
– на основании проведенного исследования, диссертант полагает, что сущность правотворчества прокуроров в 20-30 гг. XX века состояла в том, чтобы в пределах установленной законодательством компетенции выявлять несоответствие законов и иных нормативных актов потребностям правового регулирования общественных отношений того периода в целях укрепления «единой» законности.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной, тем, что результаты исследования позволяют по-новому взглянуть на формирование органов прокуратуры, дают возможность выявить ее роль в механизме советского государства в период его становления.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов «История отечественного государства и права», «Прокурорский надзор».
Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Белгородского университета потребительской кооперации и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура диссертационного исследования подчинена логике исследования, обусловлена целями и задачами работы, и состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность, показана степень ее разработки, научная новизна, определяются цель и задачи исследования, методологические основы работы, приводятся основные положения, выносимые диссертантом на защиту, а так же сведения об апробации полученных в ходе исследования результатов.
В первой главе – «Правовые основы организации и деятельности советской прокуратуры в период ее становления и развития» – рассматриваются: феномен «революционной законности» (§1); развитие государственной функции надзора за законностью, необходимость и предпосылки учреждения прокуратуры в советском государстве (§2); анализируется процесс становления и развития деятельности советской прокуратуры (§3); охарактеризована социальная структура сотрудников органов прокуратуры в контексте перехода от военного коммунизма к мирному социалистическому строительству(§4).
Отмечается, что советская законность с момента своего возникновения стала интерпретироваться как революционная, что отражало ее историческую миссию – быть орудием защиты революции и революционного переустройства общества.
Революционная законность – преходящее явление. Как принцип революционных преобразований она, будучи коммуникативной, формируется референтной группой или правящей политической элитой (И.Л. Честнов, Н.В. Разуваев, Л.А. Харитонов и др.). Социально значимый политический субъект на основе своей идеологии объявляет какие-либо действия правомерными либо противоправными. В условиях отсутствия правовой системы он формирует их в виде социально-политических норм в своих программах, манифестах, лозунгах и т.п. На первом этапе революционного процесса узурпируется власть и собственность, что закрепляется в политических нормах деклараций, манифестов, программ. По мере укрепления новой общественно-политической и экономической формации политические нормы через посредство законодателя трансформируется в правовые. Всеобщность и обязательность политических и правовых норм предписывается всему социуму; при упрочении завоеванной власти они становятся обязательными для всех участников общественных, политических и правовых отношений.
Одной из причин ликвидации органов прокуратуры после Октябрьской революции явилось положение о том, что в Советском государстве надзорные функции вполне смогут выполнять административные органы власти. Таким образом, прокуратура, как специальный орган надзора за законностью в первые годы существования Советской республики не была востребована.
Основной причиной пятилетнего отсутствия прокуратуры в советском государственном аппарате явились сами условия становления нового государства при использовании идеологизированной теории классовой борьбы, т.е. сама сущность марксистко-ленинской идеологии слома и разрушения буржуазного государственного аппарата как главного и решающего орудия классового господства буржуазии (К. Маркс, Ф. Энгельс).
В условиях «чрезвычайщины», бюрократизации государственного аппарата и местничества, недовольства народных масс, Правительство в целях удержания власти искало политическое решение возникших проблем.
Кроме того, по мнению диссертанта, реорганизация политической системы диктовалась тем, что карательные органы ВЧК начали выходить из-под контроля Правительства. С учетом исторического опыта военных и полицейских переворотов дальнейшее существование беспредельно полномочных карательных органов ВЧК представляло опасность для правительства.
Органы по борьбе с контрреволюцией оторвались от самого Совета и повели не только изолированное от него существование, но и зачастую сами стали себя считать более высшими органами, чем сам Совет (М.Ф. Владимирский).
Отечественный и зарубежный опыт государственного строительства подтвердил, что надзорную государственную функцию может и должна осуществлять только прокуратура.
Прокуратура учреждалась в связи с поставленной советской властью задачей «всемерного укрепления и развития» революционной законности, внедрения единого ее понимания во всем государстве (М.С. Строгович).
По мнению автора диссертации, опыт функционирования царской прокуратуры, дополненный марксистско-ленинской теорией и практикой существования нового социалистического государства, стал основой организации и деятельности советской прокуратуры.
Диссертант подчеркивает, что в основу учреждения прокуратуры был положен принцип централизма и идея создания такой структуры, которая являлась бы независимой от местных органов власти, обязанная наблюдать за законностью их действий; то есть впервые нашли свое отражение принципы единства и централизации советской прокурорской системы. В связи с этим, автором исследуются нормативные документы, затрагивающие деятельность советской прокуратуры исследуемого периода с целью выявления эволюционных процессов в правовом положении советской прокуратуры.
Кроме того, считает диссертант, главным при формировании и в деятельности органов прокуратуры по законодательству исследуемого периода являлась задача по обеспечению законности и правопорядка. Определение структуры, полномочий прокуратуры в основном экспериментальным путем сказывалось на качестве ее работы. Разделение по производственному и производственно-территориальному принципам на практике доказало свою несостоятельность.
Подчеркивается, что прокуратура, как институт государственной власти представляет собой иерархически организованную систему публично-властных должностей, реализующую функции государства по обеспечению законности и правопорядка, обладающую целостностью, взаимосвязанностью внутреннего управления с внешней средой. Примечательно, что концепцией всех нормативно-правовых актов о деятельности советской прокуратуры исследуемого периода становится борьба с местничеством. Это нашло свое отражение в построении системы органов прокуратуры в соответствии с четкой иерархией, наряду с постоянным усилением централизации и пристальным вниманием руководящей партии.
По мнению автора диссертации, задача, которую призвано было решать Советское государство в 1930-е гг., обусловила реализацию последовательных мероприятий, направленных на создание централизованной прокурорской системы, эффективно претворяющей в жизнь директивы высших партийных и государственных органов. Централизм в органах прокуратуры проявлялся в: наличии четкой иерархической структуры, организации ведущего, возглавляющего всю систему органа (Прокуратуры СССР); возможности установления союзной прокуратурой статических и динамических параметров системы; определении целей деятельности всей прокурорской системы, поддержании и направлении ее в нужном для государства русле.
По законодательству 1922-1936 гг. прокуратура осуществляла надзор за исполнением законов от имени государства, независимо от союзных властей, органов местного самоуправления, общественных объединений и поэтому являлась самостоятельным институтом государственного механизма, обеспечивающим надзор за исполнением законов. Это, несомненно, важное обстоятельство, позволившее ей стать централизованной структурой, сочетавшей надзор за исполнением законов в крайне обширной сфере государственного управления с уголовным преследованием лиц, совершивших преступления.
Выполнение целей и задач, во имя которых была создана советская прокуратура, предъявляло особые требования к ее работникам. Основная проблема кадровой политики заключалась в подборе и укомплектовании штатов прокуратуры, поскольку к моменту образования прокуратуры в стране ощущалась острая потребность в квалифицированных юристах. На этапе становления советской прокуратуры не представлялось возможности провести широкие мероприятия по юридической подготовке рабочих, крестьян, впервые пришедших на прокурорско-следственную работу и не имевших, по сути дела, необходимых знаний. На основании анализа статистических данных за 1922-1925 гг. диссертант приходит к выводу о том, что среди губернских прокуроров юристы составляли 26,7%, с высшим неюридическим образованием – 17,5%, со средним – 26,7%, с начальным – 29,1%; среди всего прокурорского состава: юристы составили 29%, с высшим неюридическим образованием – 10%, со средним – 19,7%, с начальным – 41,3%.
Отмечается также, что в целях повышения квалификации ответственных работников прокуратуры НКЮ РСФСР циркуляром № 239 от 9 ноября 1923 г. «Об установлении проверки знаний при приеме ответственных работников прокуратуры» ввел обязательную проверку профессиональной квалификации при приеме новых работников на прокурорские должности. В Москве при Институте советского права и правовых отделениях университетов были организованы курсы по повышению квалификации прокурорских работников, на основе положения «О высших юридических курсах» от 16 апреля 1923 г. На местах руководствовались положением «Об областных юридических курсах», изданным Главным управлением социального воспитания и политехнического образования 30 января 1923 г.
В первые годы существования советской прокуратуры не были разработаны методы руководства ею. Данный недостаток восполнялся практикой и руководящими указаниями партии и правительства. Основные методы заключались в «ревизии» участковых камер, созыве совещаний, вызовах для отчетов, циркуляров и др.
Вторая глава – «Место и роль прокуратуры в реализации функции государства по обеспечению законности и правопорядка в начальный период ее деятельности» – посвящена: исследованию правозащитной функции прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка (§1); реализации охранительной функции Советского государства прокуратурой при взаимодействии с органами судебной власти в 1922-1936 гг. (§2); исследованию закономерностей влияния прокуратуры на органы предварительного расследования в контексте централизации всего государственного аппарата (§3); анализу основ участия прокуратуры в правотворческой деятельности (§4).
Взаимосвязь всех направлений деятельности прокуратуры и правовых средств реализации ее правозащитной функции оптимально проявляется в функционировании отдельных районных прокуратур, то есть низшего звена всей системы органов прокуратуры. Данный тезис находит подтверждение архивными материалами о деятельности прокуратуры регионов ЦЧО.
С точки зрения автора диссертации, в деятельности советской прокуратуры, как института государственной власти по охране и защите прав организаций и граждан для выявления правонарушений необходимо выделить: непосредственные обращения в прокуратуру граждан и юридических лиц; плановые проверки законности правовых актов органов государственной власти, любых учреждений, организаций, предприятий, проводимые по инициативе прокурора. Характерной особенностью охраны прокуратурой прав граждан и юридических лиц (и самого государства), является то, что прокуроры вместе с установлением факта правонарушения обязаны были устанавливать и устранять причины и условия, способствовавшие их возникновению.
Социальная роль прокуратуры в развивающемся механизме Советского государства заключалась, по мнению диссертанта, в максимальном приближении этого государственного органа к населению посредством ликвидации правовой безграмотности среди рабочих и крестьян при проведения семинаров и докладов на различные правовые темы, в частности: «советские суды и законодательство, брак и семья, положение о сельсоветах, техника дознания, уголовное право, женское право, организации бедноты и партия; деревенская преступность и борьба с ней, преступление и наказание в рабоче-крестьянском государстве, селькоры и прокуратура, политика партии в деревне и др.»1. По архивным данным, в период с период с 1 января по 1 июля 1928 г. губернскими прокурорами было проведено 354 доклада, а окружными – 45.
Характерно следующее обстоятельство: количество обращений граждан в прокуратуру в исследуемый период с каждым годом увеличивалось. По нашему мнению, это объяснялось, во-первых, расширением взаимодействия прокуратуры с населением. Во-вторых, повысилась активность разных групп населения. В-третьих, не были изжиты противоправные явления со стороны низовых органов власти.
Обращено внимание на то обстоятельство, что эффективной реализации правозащитной функции служила компетенция органов прокуратуры, определенная в законодательстве исследуемого периода, а также полномочия прокуроров и установление объекта надзора, т.е. совокупности юридических и физических лиц, органов власти, на которые распространялся прокурорский надзор.
Отмечается также, что обеспечение законности в переходный период – сложная задача, на ее реализации сказывались объективные трудности проводимых в государстве реформ. Прокурорский надзор при этом являлся системообразующим средством и формой государственного надзора с непосредственной правозащитной функцией. В этом смысле он являлся фактически высшим, как результат, выработанный практикой. По этой причине и в настоящее время прокурорский надзор сохраняет универсальность, неограниченность отдельной сферой правового регулирования, выступая важнейшей гарантией и способом обеспечения законности и правопорядка.
Что же касается реализации охранительной функции советского государства прокуратурой при взаимодействии с органами судебной власти то, начиная с 1922 г., прокурорам предоставлялось право опротестовывать решения судов, как в кассационном, так и надзорном порядке. Статус прокуратуры подтвердил ее ведущую роль в судебных процессах. Методами надзора за деятельностью судебных органов являлись: «обследование», инструктаж, участие в совещаниях судебных работников, принесение протестов в порядке кассации и надзора.
Изменение политического курса ужесточило карательную политику государства. Основой этому послужило директивное письмо НКЮ и Верховного Суда РСФСР от 20 августа 1928 г. «О карательной политике» об ужесточении и дифференциации мер уголовной ответственности. Карательная политика судов по маловажным делам продолжала оставаться очень жесткой. Согласно архивным данным, более 40 % заключенных – это осужденные на чрезвычайно короткие сроки – до 6 месяцев. Несмотря на то, что в арсенале судебных средств имелись и другие меры наказания (принудительные работы, штрафы и др.), лишение свободы нередко применялось там, где в этом не было необходимости. Надзор за реализацией данного правоустановления НКЮ поручил органам прокуратуры. Прокурорский надзор в этой области сводился к систематическим проверкам лиц, содержащихся под стражей, судебных производств, организации наблюдения за приведением приговоров в исполнение. В исследуемый период для уголовно-судебной политики характерно регулярное заслушивание на пленумах областного суда докладов о судебной практике по уголовным и гражданским делам с участием представителей прокуратуры.
Таким образом, по мнению автора диссертации, влияние прокуроров на деятельность судебных органов состояло в следующем: «проявлении инициативы» на пленумах окружных судов по постановке отдельных вопросов «о выправлении карательной политики и классовой линии» судов при рассмотрении уголовных и гражданских дел; усилении надзора за правильным проведением в жизнь директив партии и правительства; качественному улучшению изучения дел, рассматриваемых с участием прокуратуры в кассационных отделениях окружных судов; своевременному предотвращению случаев формального участия прокуратуры в процессе без соответствующей подготовки.
Участвуя в судебных процессах, где вскрывалось значительное число нарушений, прокуроры способствовали выявлению и устранению пробелов в материальном и процессуальном законодательстве. Анализ категорий дел, по которым прокурорами приносились протесты, позволил выявить наиболее уязвимые места в общественных отношениях, в частности, в гражданском обороте.
В 1928 г. было проведено новое административно-территориальное районирование. Его результатом стало снижение качества прокурорского надзора за органами дознания в связи с расширением подведомственных территорий и отсутствия четкого механизма реализации предоставляемых законодательством полномочий, а также из-за наличия коллизий и пробелов в праве.
Исследование прокурорского надзора за дознанием показало, что к числу характерных недостатков относились: низкое качество надзорных проверок за исполнением органами дознания процессуального законодательства, формальное отношение к реализации директив вышестоящих прокуратур.
Следующим аспектом деятельности губернских прокуратур являлся надзор за органами следствия в рамках реализации правозащитной функции государства. Его основные направления заключались: в непосредственном руководстве следствием; периодическом проведении инструктивных совещаний; «обследование» камер народных следователей; изучении отдельных дел. Совещания по борьбе с преступностью, как организационная форма, имели важное значение. На них освещались итоги работы народных следователей, состояние преступности в уездах и ее профилактика. На уездных совещаниях по борьбе с преступностью обсуждались вопросы усиления борьбы с преступлениями, внедрение разрабатываемых губернскими, а позже областными прокуратурами, методики их расследования. По данным уголовного розыска, к примеру, в ЦЧО наиболее распространенными преступлениями стали: квалифицированные кражи; присвоения и растраты; злоупотребления, халатность и бездействие властей; мошенничество и подлоги; разбои и грабежи; бандитизм; сводничество и содержание притонов; убийства, кражи крупного рогатого скота. Одним из важных направлений прокурорского надзора за следствием стало «обследование» камер народных следователей. Их основная цель заключалась не только в выявлении допущенных нарушений прав участников процесса, но и в установлении того, насколько полно следственные органы выполняют свои процессуальные обязанности. Основным способом предупреждения нарушений закона являлись сплошные и выборочные проверки уголовных дел, находящихся в производстве.
В процессе осуществления надзора за органами следствия областной прокуратурой были разработаны практические рекомендации, которые требовали от народных следователей регулярного «обследования» органов дознания и освещения результатов деятельности на камерных совещаниях. К их числу относились: ведение учета нарушений, обнаруженных при анализе отдельных дел; санкционирование постановлений органов дознания; выезд в районы для проведения совещаний.
Основной целью прокурорского надзора за органами предварительного расследования в исследуемый период стала реализация законодательно установленного требования – соблюдения единой революционной законности, борьба с преступностью и охрана прав и законных интересов государства и граждан, что подтверждается соответствующими архивными материалами. Четкое определение законодателем компетенции прокуроров являлось гарантией соблюдения органами следствия и дознания прав участников уголовного процесса.
Поставленные государством перед прокуратурой цели и задачи по надзору за органами предварительного расследования, реализовывались путем комплексного взаимодействия органов дознания, следствия и прокуратуры в исследуемый период, отличающийся наличием пробелов практически во всех отраслях законодательства. Однако практический опыт предопределил доминирующее положение прокуратуры среди органов правоохранительной системы.
Отмечается также, что реальное усиление прокурорской власти произошло после передачи ей функций надзора за актами исполнительных комитетов. На региональном уровне прокуратуру обязывали обеспечивать соответствие вновь издаваемых местными органами нормативных актов действующим законам, а окружных прокуроров – принимать обязательное участие во всех заседаниях окружных исполнительных комитетов, требовать своевременного рассмотрения приносимых протестов. Благодаря наделению прокуратуры подобными функциями, она получила статус одного из влиятельных органов в государстве.
Основы судоустройства СССР и союзных республик 1924 г. в определенной степени урегулировали участие прокуратуры в правотворческом процессе. Законодатель возложил на прокуратуру осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений общественных и частных организаций, частных лиц, что давало ей необходимые статистические сведения о качестве законов.
Возможность и необходимость наделения прокуратуры самостоятельной функцией участия в правотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия законов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений прослеживается в решениях высших органов исполнительной власти, которые в наибольшей мере ощущали на себе недостатки в качественном законодательстве в повседневной практической деятельности. Так, Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 г. Прокурору Верховного Суда. предоставлялось право законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях Президиума ЦИК СССР, Совнаркома СССР, Совета Труда и Обороны, коллегий наркоматов и других центральных ведомств СССР. Положением о Прокуратуре СССР 1933 года также закреплялось за прокурорами право законодательной инициативы. Примечательно, что в настоящее время Генеральный прокурор Российской Федерации таким правом не наделен.
Принимавшиеся прокуратурой решения по разрешению различного рода дел и материалов составляли особый блок, направленный на регулирование общественных отношений. Они представляли собой необходимый элемент механизма правового регулирования и одну из форм реализации ее компетенции. Таким образом, руководствуясь общей нормой в конкретных жизненных случаях, прокуратура достигала своими действиями определенных юридически значимых последствий: установления, изменения или прекращения прав и обязанностей участников конкретного общественного отношения.
Эффективность реализации основных функций прокуратуры была связана с их оформлением соответствующими нормативными правовыми актами. Вопросы подготовки и принятия управленческих решений, формы и виды последних, как главных элементов реализации полномочий советской прокуратуры по руководству ее системой, вытекали из анализа законодательства о прокуратуре и практики ее деятельности. Компетенция прокуроров предопределяла характер нормативно-правовых актов, которые по своему содержанию должны были охватывать важнейшие аспекты организации, существования системы прокуратуры, а также регулировали правовые отношения, возникающие в процессе ее функционирования. Требования законодательной техники, касающиеся соблюдения логики, грамматики русского языка и стиля, полагаем, следовало распространять на правотворческую деятельность органов прокуратуры СССР, что могло помочь повысить качество актов применения права.
Таким образом, считает автор диссертации, правотворческая функция прокуратуры берет свое начало в общенадзорной прокурорской деятельности, при этом ее можно разграничить на три вида: непосредственная, выраженная в форме законодательной инициативы; экспертное заключение законопроектов; опосредованное участие в законотворческом процессе через использование аналитических материалов прокуратуры в процессе разработки законопроектов.
Сущность правотворчества прокуроров состояла в том, чтобы в пределах установленной законодательством компетенции выявлять несоответствие законов и иных нормативных актов потребностям правового регулирования общественных отношений и принимать меры по его устранению в целях укрепления «революционной законности».
В Заключении подводятся итоги исследования и формулируются наиболее общие выводы, отражающие теоретическую и практическую значимость диссертации.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
- Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых
научных журналах ВАК
- Олейник Н.Н., Поваляева Е.И. Причины создания прокуратуры в советском государстве // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации № 3(12) 2005. – С. 246-249. – 0,5/0,3 п.л.
- Статьи, опубликованные в других периодических изданиях
- Поваляева Е. И. Становление правовой базы деятельности прокуратуры СССР в 20-30 годы // Современные проблемы кооперативного образования и науки (материалы региональной научно-практической конференции 28-29апреля 2005). – С. 278-285. – 0,6 п.л.
- Поваляева Е. И. К вопросу об истории советской прокуратуры в период ее становления 1922-1936 годы // Наука и инновации (материалы международной научно-практической конференции 17-31 октября 2005 Днепропетровск). – С. 53-54. – 0,2 п.л.
- Поваляева Е. И. Прокуратура как четвертая ветвь власти: шаг из прошлого в настоящее // Перспективные новинки науки и технике (материалы международной научно-практической конференции 21-29 ноября 2005 Прага – Днепропетровск). – С. 76-78. – 0,2 п.л.
- Поваляева Е. И. Место прокуратуры в советской правоохранительной системе // «Закон и право. Белгород» № 5(33) 2006. – С. 9-11. – 0,3 п.л.
- Поваляева Е. И. Борьба с преступностью как функция прокуратуры на примере Центрального Черноземья в 1922-1936 годах // «Современные гуманитарные исследования» № 2(9) 2006. – С. 194-197. – 0,5 п.л.
- Поваляева Е. И. Основные этапы развития и деятельности Советской прокуратуры // «Экономика. Право. Статистика. Информатика» № 2-3-4(10) 2006. – С.75-80. – 1 п.л.
- Шабалина Е. И.Участие прокуроров в судопроизводстве и карательная политика государства в 1922-1936 годах // Интеграция науки, практики и образования потребительской кооперации (материалы региональной научно-практической конференции 18-19 мая 2006 года). – Белгород: Кооперативное образование, 2006. – Ч.5. – С. 409-418. – 0,7 п.л.
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Шабалиной Евгении Ивановны
Тема диссертационного исследования
«Историко-правовое исследование места и роли органов прокуратуры в механизме советского государства (20-30 годы XX века)»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор
Беляев Валерий Петрович
Изготовление оригинал макета
Шабалина Е.И.
Подписано в печать _________ 2007 г. Тираж 100 экз.
Усл. п.л. 1
Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № _____
119606, Москва, проспект Вернадского, 84
1 Здесь и далее Центрально Черноземная область обозначается абривиатурой ЦЧО
1 Отчет помощника прокурора // ГАКО. Ф. Р-906, д. 18, л. 1-2.