М. А. Миндзаев к вопросу о механизме управления

Вид материалаДокументы
Подобный материал:

М.А.Миндзаев




К ВОПРОСУ О МЕХАНИЗМЕ УПРАВЛЕНИЯ

КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ



Природоохранная деятельность в последние годы все более явственно нуждается в эффективном управлении и правовом регулировании. Мы помним, как некоторое время назад строительство нефтеперегонного завода в Ардонском районе РСО-А всколыхнуло всю республику, породило массу слухов, газетных публикаций. Политические конкуренты негодовали и многократно выступали с заявлениями. Общественность бурно возмущалась. Президент республики вынужден был несколько раз публично обозначать свою позицию и даже отдал распоряжение приостановить строительство. Не знаю, как восприняли возникшие трудности владельцы предприятия, уже вложившие в его сооружение миллионы рублей, но у многих возникло недоумение: как могло случиться, что строительство столь огромного завода оказалось спланированным, как свадьба бедняка (которому жениться – ночь коротка)? Почему своевременно не сработал государственный аппарат? Ведь не президентское это дело – строительство заводов приостанавливать. Поиск конкретных виноватых – задача публициста или прокурора. В данной же публикации мне хотелось взглянуть на проблему с научных позиций: какой должна быть та часть государственного механизма, которая занимается проблемой охраны природы, на какие приоритеты она должна быть сориентирована, каковы должны быть цели ее деятельности.


Управление качеством окружающей природной среды (УКОПС) – один из видов деятельности государства по упорядочению взаимоотношений природы и общества. Этот вид деятельности не отрицает другие подобные (рациональное природопользование, охрану природы, природоохранительное просвещение, кадастровое дело). Он не является совершенно новым или отдельным от них видом активности, а представляет собой современный подход к проблеме, частично охватывающий предыдущие виды деятельности, но являющийся не симбиозом, не эклектическим единством, а, действительно, новым взглядом на проблему, новой системой координат. Можно сказать, что УКОПС – это государственно-правовой аспект концепции устойчивого развития.

Управление качеством окружающей природной среды рассматривается как основная часть природоохранительной функции государства, главными составляющими которой являются государственный аппарат и правовая материя. В этом смысле ничего нового не придумано. Изменилась направленность деятельности:
  • при охране природы это были штрафы, запреты и ограничения как таковые, как самоцель деятельности;
  • сейчас же цель – достижение (поддержание) качества природной среды, причем, не того отдельного ресурса (объекта), который охраняется данными действиями, а всего ценоза, составной частью которого является охраняемый объект.


Управление качеством окружающей природной среды – не выдумка ученых, а очередной закономерный этап правовой практики и развития юридической мысли.1 Подобно тому, как усложняется правовая система (появляются новые методы правового регулирования, новые отрасли, новые виды юридической ответственности, юридического процесса), изменяется и характер регулирования «общественно-природных» отношений: они усложняются, появляются новые средства регулирования, неизвестные в прошлом.

«Старый» подход к природоохране схематично был таков: нормы и отношения четко дифференцировались по видам природных ресурсов, средства воздействия стандартно состояли из запретов и ограничений, государство начинало действовать после факта противоправного природопользования, юридическая ответственность применялась довольно вяло. При этом, гражданско-правовая ответственность реализовывалась не активно, поскольку с гражданина взыскивать было нечего, а с предприятия – неактуально (это расценивалось как перекладывание из одного государственного кармана в другой). Дисциплинарная ответственность применялась редко, т.к. экологические правонарушения часто были условием выполнения государственных планов, а план в те годы был законом для производственника. То же касалось ответственности уголовной. Наиболее активным проявлением природоохранительной активности была контрольная деятельность.

Новый подход можно условно назвать «ценозным» в противоположность предыдущему «ресурсному». Так, лес сегодня мы рассматриваем не как природную фабрику дров или пиломатериалов, а как биогеоценоз, состоящий из множества компонентов – почв, вод, воздуха, животного мира, древесной и иной растительности и т.д., обладающий способностью к воспроизводству. И эта способность не должна быть утеряна, каким бы не было предназначение леса.

Сегодня государство пытается активно воздействовать на природопользователей задолго до возможного негативного воздействия на природу посредством экологической экспертизы проектов, ОВОС (оценки воздействия на окружающую среду), экологического страхования, экологического аудита. Государство осуществляет экологический мониторинг, начинает учитывать больше природных ресурсов (кадастровое дело). Президент РФ утвердил стратегию устойчивого развития2. Учет экологических факторов начинает все более сказываться на всех видах человеческой активности, хотя, по словам профессора О.С.Колбасова, «невозможно в короткое время устранить существующий в обществе антагонизм двух типов ценностей – природной среды и имущества (имущественного богатства и связанной с ним власти)»3

Управление качеством окружающей природной среды – вид социального управления, часть государственного управления, сориентированная на достижение определенного результата, понимаемого не как конечная цель, а как процесс поддержания в актуализированном состоянии природной среды.

Словосочетание «управление качеством» долгое время не встречало поддержки экологов-правоведов. Привычнее было если и говорить об управлении, то природоохраной, а не качеством среды. Процитирую предложение из статьи 1998 года: «Переход к рыночным отношениям совершается трудно, так же, как нелегко осуществляется замена командно-административной системы экономическими средствами управления охраной окружающей среды».4 От себя добавлю: так же трудно бывает принять новую терминологию. Впрочем, словосочетание «управление охраной» хотя и представляется несколько неуклюжим, но я не считаю необходимым критиковать его. Часто в зависимости от контекста допустимо использовать разные понятия, тем более, если они не имеют нормативного закрепления.

Вопрос о содержании понятия качества окружающей природной среды является достаточно сложным, спорным и неоднозначным. Подробно он рассматривается в другой статье «К вопросу о нормативах качества окружающей природной среды»5. Здесь же лишь вскользь отмечу, что качество характеризует все значимые компоненты биоценоза, как по отдельности, так и единым показателем. С другой стороны, показатели качества одного и того же объекта будут разные, в зависимости от того, как предполагается использовать этот ценоз.


Представим себе, что в нашем распоряжении имеется автомобиль. В зависимости от того, собираемся ли мы а) быстро доехать на нем до заданного пункта, б) перевезти с удобствами несколько десятков пассажиров или в) довезти тяжелый груз, автомобиль и будет охарактеризован то ли как легковой, то ли как автобус, либо как грузовик. Бывают случаи, когда автомобиль-универсал с одинаковым успехом, хотя и не блестяще, справляется с каждой из этих задач. Ну, а если нам достался многоместный автобус, рационально ли будет гонять его как легковушку или нагружать как самосвал? Так и каждый биоценоз. Его использование может быть преимущественно бытовым (для проживания), преимущественно производственным или преимущественно рекреационным. В зависимости от этого и предлагается рассматривать каждый биоценоз в трех аспектах:
  • биологическом (или физиологическом), удовлетворяющем потребности человека как биологического существа в чистом воздухе, питьевой воде, плодородных почвах и т.д.;
  • экономическом (или производственном), удовлетворяющем потребности современного индустриального общества в энергетических, минеральных и других ресурсах, достаточных для интенсивного развития экономики;
  • социально-культурном, удовлетворяющем эстетические, рекреационные, познавательные потребности человеческого сообщества.

Каждый из этих трех аспектов имеет еще одну общую оборотную сторону – экологическую, выражающуюся в способности природы воспроизводиться.


Средства поддержания качества – правовые и организационные. К первым относятся нормативы качества, закрепленные в ГОСТах, СНиПах, СанПиНах и т.п., контроль6, аудит7, лицензирование8, страхование9, платность ресурсов и загрязнений10, а также традиционные – юридическая ответственность и государственное принуждение. Организационные мероприятия – это мониторинг11, ОВОС12, кадастровое дело13. Это – не исчерпывающий перечень средств и не вполне научная классификация. Ибо и организационные средства УКОПС безусловно закреплены в праве, и правовые средства не могут не быть «подкреплены» организационно (примерно как вступление в брак – является и правовым и организационным мероприятием).

Появление за короткое время большого числа правовых актов о перечисленных средствах14, безусловно, впечатляет. Только вряд ли они являются элементами единого механизма УКОПС. Любая государственная программа, как и любое сложное дело, состоит из множества последовательно совершаемых взаимосвязанных действий. Только выполнение всех требуемых действий может привести к желаемому результату. Напротив, когда одна из составляющих становится самоцелью, начинает заслонять другие шаги, тогда конечная цель оказывается недостижимой. Поясню мысль кратким примером.

Принятие каждого акта правотворчества предполагает изменение “правил игры”. Какие-то общественные отношения либо начинают регулироваться по-новому, либо перестают регулироваться. При этом, сам процесс регулирования -– не самоцель. Предполагается достижение некоего эффекта, конечного результата. Например, борьба с пьянством, неоднократно предпринимаемая в СССР, имела цель вовсе не уменьшить продажу алкоголя (это была и есть важнейшая доходная статья бюджета), не сократить потребление алкоголя на душу населения (Франция с успехом превосходит нас в этом), а сократить заболеваемость, снизить преступность и достичь, в конечном итоге, повышения производительности труда. Если рассуждать еще дальше, то можно предположить, что поддерживать высокие темпы роста производительности труда было необходимо не просто для удержания стратегических позиций в политике, экономике и т.д., а для сохранения Советского государства как такового. И это не представлялось в середине 80-х годов возможным достичь без коренных изменений в отношении населения к алкоголю. Самое интересное же состоит в том, что правильно понимаемая цель зачастую не достигается, когда на стадии реализации промежуточные действия (такие как вырубка виноградников или регламентация продажи водки) входят в противоречие с интересами значительных групп населения. Разделяя большую цель и так же стремясь к ней, как и руководство, эта значительная (не обязательно по численности, а, может быть, по экономическим или политическим возможностям) группа населения категорически не приемлет промежуточные шаги по реализации цели. Для часто употребляющих алкоголь людей отказ от него крайне труден. Он станет возможным, если вдруг появится работа, за которую начнут платить больше и новый вид отдыха, экономически достижимый и престижный. А вот «вдруг» это не появляется никогда. И тогда главными в глазах исполнителей становятся промежуточные результаты (столько-то человек оштрафовано, столько-то гектаров виноградников выкорчевано). Конечная цель оказывается затушеванной, скрытой промежуточными результатами и в итоге недостижимой. Самооправдание пытаются найти в промежуточных цифрах, которые в отрыве от конечной цели рождают прямо противоположный результат. Получается своего рода «стрела Аримана», хорошо описанная в «Часе быка» Ивана Ефремова.

Точно так же обстоят дела с экологической проблемой. Только здесь роль значительной группы населения играют крупные и средние предприниматели-природопользователи, а промежуточные результаты примерно те же – количество привлеченных к ответственности, миллиарды рублей освоенных капиталовложений. Русская поговорка «за деревьями не видеть леса» как нельзя лучше иллюстрирует данную ситуацию.

Еще один момент, важный особенно сейчас: новые (экологические) правила игры должны быть одинаковыми для всех. В противном случае может произойти ситуация, красочно описанная в “Крестном отце” Марио Пьюзо, где семья Корлеоне как бы была вынуждена заняться наркотиками - не потому, что хотела этого, а потому, что запретить это делать всем она была не в состоянии. А если бы этим занялся кто-то другой, то он неизбежно набрал бы мощь, достаточную, чтобы поглотить всех. Ведь выигрывает тот, кто играет по более выгодным правилам. Следовательно, все природопользователи должны быть поставлены в равные условия. Только в этом случае произойдет одинаковое увеличение себестоимости продукции за счет всеобщего соблюдения экологических требований.

Можно привести пример с контрабандой, “серым импортом” и легальным перемещением товаров через границу. Можно вспомнить, какое раздражение у водителя вызывает сотрудник ГИБДД, штрафующий за не пристегнутый ремень безопасности (тем самым он как бы заботится о безаварийности) и при этом не обращающий внимания на открытый канализационный люк, представляющий, безусловно, большую опасность для участников дорожного движения. Но, думается, что основная мысль понятна и без этого: штрафы и запреты не должны быть самоцелью; составляющие экологического регулирования – все упомянутые средства управления, должны работать вместе, работать непротиворечиво, увязано между собой и с неэкологическими регуляторами – налогами, таможенными платежами и т.п.

В данной статье я могу только в общем виде обрисовать контуры модели механизма УКОПС. Можно предположить, что есть что-то общее в исторически уже отработанных механизмах управления качеством продукции, управлении экономикой, управлении наукой, образованием. На мой взгляд, в каждом таком механизме общих составляющих три: (1) интеллектуальная (идейная), (2) нормативная и (3) организационная. Кроме того, должно присутствовать два условия – финансово-экономические и технические.

Под интеллектуальной составляющей понимается экологизированные аспекты всех форм общественного сознания: от политических лозунгов и программ до научных концепций. Я считаю этот блок в механизме УКОПС базисным, поскольку до тех пор, пока идеи «не созреют» и не овладеют массами, бессмысленно говорить о какой бы то ни было концепции. «Вначале было слово» - этот постулат как нельзя лучше иллюстрирует нашу позицию в этом вопросе.

Организационная составляющая – субъекты управления качеством окружающей природной среды – специально уполномоченные государственные органы, для которых природоохрана является главной задачей (Минприроды), иные государственные органы, имеющие в своем составе природоохранные подразделения (Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство лесного хозяйства Федеральное агентство по недропользованию), и прочие органы, попутно решающие экологические задачи (ГИБДД МВД, суды, прокуратура, арбитраж, Минобразования). До создания первого в СССР органа охраны природы общей компетенции бытовало мнение, что образование Госкомитета по охране природы – чуть ли не панацея от всех бед. Жизнь показала утопичность этих представлений. Территориальные органы Минприроды не в состоянии ограничить негативное воздействие на среду со стороны гигантов природопользователей, а в отношении мелких нарушителей зачастую ведут себя как автоинспектор с водителем. Кстати, методы работы территориальных таможенных органов и других новых структур часто тоже не вселяют оптимизма.

Нормативная составляющая – это законодательство, иные нормативные регуляторы. Наиболее интересной ее частью будет система учета качества окружающей среды или кадастр биогеоценозов. Предположительно это будет представлять собой нечто подобное существующим земельному, водному или детериорационному15 кадастрам, но включать в себя будет сведения о состоянии всех элементов ценоза, причем, в динамике, что с неизбежностью потребует хранения информации не только на бумажных носителях, но и на машинных (электронных). А, может быть, наоборот: повсеместный переход на электронные носители информации настоятельно потребует формализации данных и перевод их в машиночитаемые?

Нужно будет определиться с едиными форматами операционных платформ серверов, с программным обеспечением, с унифицированными формами вывода информации. Особого внимания заслуживают вопросы периодичности обновления информации, хранения архивов и доступа к сведениям. Один из первых шагов в этой области – создание сайта Министерства природных ресурсов16. Очень серьезной представляется проблема унификации форм отчетности.

Здесь уместно провести аналогию с бухгалтерским учетом. Действующая финансовая система сложилась в основном за последние 100 лет. Она включает в себя деньги, кредитные, банковские учреждения, налоговые службы, казначейства, обменные пункты, бухгалтерии предприятий и тотальный бухгалтерский учет. Как бы не менялись деньги (золото, банкноты, чеки, пластиковые карты), бухучет остается незыблемой основой любых финансовых операций, обслуживающих производство, т.е. процесс взаимодействия общества и природы. То же можно сказать и об учете в государственно-правовом механизме управления качеством окружающей природной среды. Лицензирование экологически значимой деятельности, экологический аудит, экологическое планирование, контроль, экспертиза – все это очень напоминает действующую финансовую систему. С одним серьезным отличием: нет адекватного учета. Кубометры леса, газа, тонны нефти и руды, отбираемые у природы, учитываются нами исключительно в финансово-бухгалтерской системе координат, но не в экологической. То есть мы пока не смотрим на то, насколько изменилось качество участка среды после изъятия из него ресурсов в тех или иных количествах, или после загрязнения его такими-то количествами вредных веществ. Мы не учитываем того, насколько изменилась сопротивляемость (или устойчивость) данного ценоза, у нас пока еще нет таких величин.

Механизм УКОПС без экологического учета – не механизм, а сумма разрозненных действий, напоминающих усилия ослепленного Одиссеем циклопа в пещере. Интересно, что бы делали фискальные органы, если бы налогоплательщики представляли им голые цифры приходов (без расходов); как бы они считали прибыль, вычисляли налоги, платежи, учитывали льготы, рассчитывали рентабельность, ликвидность, устойчивость? Наверное, никак. Приход-расход, дебет-кредит, белое-черное, инь-ян, электрон-протон – нужно ли еще приводить примеры категорий, явлений, не существующих иначе, чем в паре? Эксплуатируя природу, мы учитываем только то, что забираем. Гармония наступит тогда, когда забирать мы начнем у природы не больше того, что она может восстановить. А ответ на вопрос: сколько это «не больше» может быть получен, когда будет реализована предлагаемая система учета качества природной среды, когда каждый ценоз получит по 4 группы оценок качества – как место проживания людей, как производственная площадь, как территория для отдыха и с точки зрения сохранения способности к воспроизводству.

Когда-нибудь учет качества ценозов, наконец, будет осознан как такой же обязательный элемент управления, как и бухучет. Сегодня никто даже не задумывается над отменой бухучета, хотя он отбирает от собственно производства огромные средства. А тратить такие же средства на учет КОПС сейчас кажется бессмысленным. Но это пока. Завтра все станет иначе. И та страна, которая раньше других научится считать природоохранительные затраты такими же обязательными, как бухгалтерские, окажется в выигрыше.

Казалось бы, все перечисленные элементы существуют уже многие годы. Но можно ли назвать механизмом УКОПС простую совокупность этих элементов, или, другими словами, при каких условиях эти элементы приобретут новое системное свойство – превратятся в механизм управления?

На мой взгляд, главное отличие идей старого подхода к природоохране от моделируемого в настоящей статье интеллектуального блока механизма УКОПС заключается в ином целеполагании. Установка на достижение (поддержание) определенного качества ОПС является тем краеугольным камнем, который отличает старые представления о природоохранной активности от предлагаемых нами.

Что касается отличий в нормативном и организационном блоках, то здесь уместно будет провести аналогию с достаточно хорошо работающим в развитых странах механизмом управления качеством продукции. За счет чего там качество продукции удается удерживать на высоком уровне? Кроме всего прочего, за счет включения потребителя в число субъектов правоотношения. Там не только государственные органы осуществляют контроль за качеством продукции, но и любой потребитель (индивидуальный или коллективный) вправе эффективно отстаивать свои права на качественную продукцию в судебном порядке. Отсутствие именно такого вовлечения индивидуумов (коллективов) в экологические правоотношения говорит о том, что механизм УКОПС пока еще не сформирован. До тех пор пока в правовом поле будут участвовать только два субъекта – госорганы и природопользователи - и не будет включен третий субъект – человек, целевая ориентация этой деятельности не будет направлена на достижение качества природной среды.

Под финансово-экономическими условиями понимаются не столько достаточное денежное обеспечение, сколько достижение определенного уровня развития производительных сил. Создать такой механизм УКОПС не в состоянии ни либеральное буржуазное государство на стадии первоначального накопления капитала, ни бюрократизированное социалистическое государство-собственник.

Хочется надеяться, что в обозримом будущем, когда в России завершится этап первоначального накопления капитала, государство станет правовым, а общество – гражданским, сформируется механизм УКОПС и проблемы, затронутые в начале статьи, будут решаться не с помощью лозунгов на митингах, а в цивилизованных правовых формах.


1ПРИМЕЧАНИЕ


 См.: Петров В.В. Экология и право. М.: ЮЛ. 1981. С.5 и далее; Его же. Правовая охрана природы в СССР. М.: ЮЛ. 1984. С. 362-366; Государственно-правовое управление качеством окружающей среды / Под ред. А.В.Сурилова. Киев-Одесса. 1983. С.11-24, 57-69.

2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 04.02.94 №236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // Российская газета. 1994. 9 февраля. №26.

3 Колбасов О.С. Завещание экологам. Журнал российского права. 2000. №5/6. С.90.

4 Боголюбов С.А. Экологическое законодательство стран-членов СНГ и его эффективность // Журнал российского права. 1998. №12. С.105.

5 См.: Миндзаев М.А. К вопросу о нормативах качества окружающей природной среды.// Экологическое право. 2002. №2. С.2-9.

6 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16.06.97 №716 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов» // Российская газета. 1997. 9 июля №130.

7 См.: Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 30.03.98 №181 «Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России».

8 См.: Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ от 23 декабря 1993 г. №273 «Об утверждении Временного положения о порядке выдачи лицензий на комплексное природопользование»

9 См.: «Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации». Утверждено Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и Российской государственной страховой компанией 03.12.92, 20.11.92, № 04-04/72-6132, 22

10 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.97 №1251 «О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах» // Российская газета. 1997. 9 октября. №196.

11 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14.03.97 №307 «Об утверждении Положения о ведении государственного мониторинга водных объектов» // Российская газета. 1997. 26 марта. №59-60.

12 См.: Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16.05.00 №372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

13 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.96 №1403 «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации» // Российская газета. 1996. 11 декабря. №237.

14 Учебное пособие для студентов – Экологическое право России. Сборник нормативных правовых актов и документов./ Под ред А.К.Голиченкова. М.: Городец. 2004. – содержит несколько сот (!) документов, большая часть которых принята в последние годы.

15 Содержит сведения об ухудшении среды, составляется по регионам на основе картографических материалов. – См.: Прохоров Б.Б. Экология человека. М.: МНЭПУ. 2000. С.126.

16 См.: Приказ Министра природных ресурсов Российской Федерации от 28.11.2000 г. №507 «Об информационной системе официальных сведений о деятельности МПР России, представляемых в глобальную информационную сеть»