Организационно-экономический механизм реализации государственной политики в сфере оборонных закупок в условиях макроэкономической стабилизации

Вид материала

Диссертация

Содержание Научный руководитель Официальные оппоненты Своеволин Владислав Юрьевич Общая характеристика работы Степень научной разработанности проблемы. Цель исследования Теоретико-методологическую основу Инструментарно-методический аппарат работы Информационно-эмпирическую базу исследования Нормативно-правовую базу Концепция диссертационного исследования Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту Научная новизна результатов диссертационного исследования Теоретическая значимость работы Практическая значимость исследования Апробация и внедрение результатов исследования Структура диссертационной работы. Содержание работы Первая группа рассмотренных проблем Вторая группа проблем ... Полное содержание

Подобный материал:

• Новая парадигма образования (на примере Казахстана), 195.51kb.
• Курсов, 25.52kb.
• Организационно-экономический механизм управления внутрихозяйственными экономическими, 265.5kb.
• «Разработка и обоснование реализации инновационного проекта по созданию приборов учета,, 962.79kb.
• Концепция государственной миграционной политики (на украинском языке), 171.49kb.
• «О реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, 20.76kb.
• Проектная деятельность в сфере культуры как механизм реализации культурной политики, 492.77kb.
• Финансовая политика государства и механизм ее реализации Содержание, 459.97kb.
• Организационно-экономический механизм развития инновационных процессов в отраслях растениеводства, 482.97kb.
• Организационно-экономический механизм регулирования развития рынка нефтепродуктов, 126.83kb.

На правах рукописи


Кротов Николай Алексеевич


ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ОБОРОННЫХ ЗАКУПОК В УСЛОВИЯХ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ


Специальность 08.00.05 – экономика и управление народным хозяйством:

макроэкономика


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук


Ростов-на-Дону, 2006

Диссертация выполнена на кафедре экономической теории экономического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский госу­дарственный университет»

Научный руководитель:	Заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических наук, профессор Белокрылова Ольга Спиридоновна
Официальные оппоненты:	доктор экономических наук, профессор Некрасов Виталий Николаевич
	кандидат экономических наук Своеволин Владислав Юрьевич
Ведущая организация:	ГОУ ВПО «Таганрогский государственный радиотехнический университет»

Защита состоится 20 ноября 2006 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета К 502.008.02 по экономическим наукам в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. 210.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке в ФГОУ ВПО «Северо-Кавказская академия государственной службы» по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70.

Автореферат разослан 19 октября 2006 г.

Отзывы на автореферат, заверенные печатью, просим направлять по адресу: 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, СКАГС, к. 611, диссертационный совет.

Ученый секретарь диссертационного совета

Харченко И.С.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Накопленные государством в период почти восьмилетнего устойчивого посткризисного роста российской экономики значительные финансовые ресурсы (266 млрд. долл. золотовалютных резервов и более 2 трлн руб. Стабилизационного фонда РФ) в условиях прогнозируемой высокой конъюнктуры мировых рынков нефти обеспечивают положительную динамику доходов федерального бюджета и позволяют увеличить его расходную часть, в том числе и расходы на национальную оборону и безопасность. Но одновременно рост выделяемых финансовых ресурсов актуализирует проблему повышения эффективности их распределения и использования. Решение данной проблемы лежит в плоскости усиления контроля за эффективностью расходования бюджетных средств, а также в целом модернизации государственной макроэкономической политики в сфере формирования и размещения оборонных заказов, повышения их бюджетной, организационной и управленческой эффективности.

Изменение геополитической ситуации в мире, достижение макроэкономической стабилизации в стране, снижение военных расходов в условиях демилитаризации экономики, реформа военно-экономической политики, расширение использования в армии технологий двойного назначения и продукции гражданского сектора и др. факторы обусловили необходимость решения ряда масштабных задач по оснащению армии и флота новейшими вооружениями и военной техникой (ВиВТ) при минимизации бюджетных расходов. Экономизация военной доктрины объективно предполагает рыночно-трансформационную реструктуризацию системы оборонных заказов и совершенствование организационно-экономического механизма распределения оборонного заказа в целях обеспечения рыночной гомогенности экономических отношений во всех сферах и отраслях. Следовательно, важнейшей задачей формирования рыночного механизма обеспечения оборонного заказа становится переход от политики максимизации результата к концепции максимизации эффективности закупок в целом.

Однако для этого необходима разработка специальных подходов к формированию в народном хозяйстве рациональной структуры поставщиков оборонной продукции на основе использования различных экономических механизмов. Одним из основных элементов механизма конкуренции, позволяющим реализовать потенциальные преимущества рыночных отношений при выполнении оборонного заказа, является осуществление закупок на конкурентной основе. Поэтому с увеличением финансовых ресурсов федерального бюджета модернизация организационно-экономического механизма формирования и размещения гособоронзаказа становится одной из приоритетных задач макроэкономической политики в среднесрочной перспективе.

Степень научной разработанности проблемы. Область исследования, которая является предметом данной работы, по своей сути междисциплинарна, поскольку представляет собой сферу пересечения научных интересов представителей экономической теории, макроэкономики, экономики отраслевых рынков, теории управления, военной экономики.

Основы макроэкономики и необходимость государственного регулирования рыночной экономики (в т.ч. путём увеличения госрасходов) заложены Кейнсом Дж.М. Механизмы государственного финансирования экономики общественного сектора разработаны в зарубежной экономической литературе Аткинсоном Э.Б., Майсгрейвом Р.А., Самуэльсоном П., Стиглицем Дж.Э..

Роль и специфика государственного регулирования трансформационной экономики выявлены российскими учеными - Беченовым А., Варга В., Илларионовым С., Клейнером Г., Кузнецовой О., Кушлиным В., Олсоном М., Петросяном Д. А., Пивоваровой Н., Тамбовцевым В., Тихомировым П., Эсташе А., Мартимортом Д., Ясиным Е. и др. Проблемы государственных расходов в контексте социально-экономической политики проанализированы Шаховой Г., Боженко И., Ковалевой Т.М., Барулиным С.В.

Высокая социальная значимость государственных финансов в производстве общественных благ выявлена отечественными экономистами - Бабич А., Жильцовым Е., Колоснициной М., Лившицем А., Якобсоном Л.. Проблемы управления государственными финансами в современной экономике России изучаются Брайчевой Т., Игнатовым В., Пономаренко Е., Сабанти Б., Черник Д., Яндиевым М.

Механизмы и противоречия внедрения конкурсной системы государственных закупок на федеральном и региональных уровнях обоснованы в работах Абдрахимова Д., Дашкова С., Евраева М., Кузнецовой Е., Кузьмина В., Нестеровича В., Паршина О., Перова К., Рапоновой И., Смирнова В., Сухадольского Г., Трефиловой Т., Храмкина А. и др.

Проблемы и противоречия электронизации закупочных процедур выявлены Бурковым А., Горбуновым-Посадовым М., Цереновым Ц.

Механизмы инфорсмента государственных контрактов предложены Дубининым В., Качновым Н., Ломакиной О. Зарубежный опыт осуществления закупок продукции для государственных нужд проанализирован Куликовским А., Кузнецовым К., Ломакиной О. Особенности и проблемы практического использования новых способов размещения государственных заказов, в частности, аукциона, выявлены Голицыным В., Рахманиновым А.

Исследованию особенностей региональной системы распределения бюджетных средств, а также ее внедрению посвящены публикации Белокрыловой О., Вольчика В., Горшковой А., Гуцелюк Е., Дерябкина В.. Корытцева М., Шадриной Е. и др. За рубежом конкурсной системой публичных (правительственных, государственных) закупок активно занимаются Беннет Д., Вайшенрайдер Дж., Ким И. и др.

Особенности оборонных закупок выявлены Быковым С., Залещанским Б., Ковриго Ф., Литвиновым В., Маевым С., Кнышом В. и др.

Влияние теневых механизмов (в том числе коррупции) на эффективность функционирования экономики выявлено Латовым Ю., Масаковым И., Пономаренко А., Поповым В.

Однако изучение работ отечественных и зарубежных ученых показывает, что разработка научной концепции и направлений модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок в соответствии с рыночными требованиями находится на начальном, эмпирическом этапе исследования и требует перехода к теоретико-модельному этапу.

Цель исследования. Цель диссертационной работы состоит в формировании теоретико-модельных представлений о системе бюджетных закупок как рыночном механизме удовлетворения общественных потребностей в национальной обороне и государственной безопасности, оценке особенностей институциональной структуры рынка оборонных закупок и разработке концепции модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной макроэкономической политики в сфере оборонных закупок.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

- на основе анализа функций государственной экономической политики выявить место и роль бюджетных закупок в системе макроэкономического регулирования национальной экономики;

- классифицировать структурные элементы института бюджетных закупок для нужд обороны страны и безопасности государства как целостной многоуровневой системы;

- идентифицировать этапы институционализации рыночных механизмов распределения бюджетного заказа в трансформационной экономике России;

- на основе межстранового сопоставления, обобщения и систематизации опыта государственного регулирования системы оборонных закупок в развитых странах оценить их эффективность, адаптивность и определить возможности их импорта в Россию;

• проанализировать институционально-правовые инструменты организационно-экономического механизма регулирования государственных закупок на макроуровне;
  

- выявить содержание, направления и формы рыночной трансформации механизма удовлетворения макроэкономических потребностей общества в национальной обороне и общественной безопасности;

- проанализировать мировой опыт организации системы оборонных закупок;

- выявить адекватность практики рыночной трансформации системы распределения гособоронзаказа теоретическим основам функционирования системы государственных закупок;

- выявить направления модернизации государственной политики размещения оборонного заказа в условиях посткризисного развития;

- предложить типовую модель организационно-экономического механизма федеральной контрактно-закупочной системы и адаптировать её к экономическим условиям южного региона России на основе разработки конкретных инструментов управления закупками;

- разработать предложения по повышению эффективности региональных закупок для нужд обороны и безопасности (на примере Северо-Кавказского военного округа).

Объектом диссертационного исследования являются государственные закупки товаров, работ и услуг для обеспечения нужд обороны и безопасности.

Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения по поводу реализации государственной политики в сфере оборонных закупок в условиях достигнутой макроэкономической стабилизации.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономики, теории переходной экономики, институциональной экономики, раскрывающие общие закономерности функционирования и развития рыночного механизма расходования бюджетных средств, рациональных способов осуществления бюджетных закупок, обеспечивающих повышение их эффективности и снижение коррупции, отражающие базовые тренды институционально-экономического анализа макроэкономических систем, а также программно-прогнозные разработки органов государственной власти Российской Федерации.

Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования государственной политики в области управления оборонными закупками и организационно-экономического механизма её реализации в рамках общего системно-функционального подхода были использованы методы эмпирического, историко-генетического, экономико-статистического, сравнительного анализа, программно-целевой и структурно-функциональный методы изучения экономических явлений и процессов При обосновании выводов диссертационной работы применялись общенаучные методы единства исторического и логического, анализа и синтеза, методы прогнозирования экономических процессов и экспертных оценок.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные данные Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства обороны РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной антимонопольной службы, экспертные оценки независимых исследователей, а также информационно-аналитические материалы СКВО, разработанные с участием автора.

Нормативно-правовую базу исследования составляют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, отраслевые нормативные акты федеральных министерств и ведомств, регулирующие отношения в сфере осуществления закупок продукции для государственных, прежде всего, оборонных нужд.

Концепция диссертационного исследования базируется на совокупности теоретических положений, в соответствии с которыми эффективная реализация государственной политики в сфере закупок для нужд обороны и безопасности требует более широкого применения рыночных механизмов (как базового вектора её модернизации), позволяющих, с одной стороны, обеспечить конкурентность рынка оборонных закупок через формирование механизмов доступа гражданских предприятий к гособоронзаказу, а с другой, разработать и реализовать типовую модель организационно-экономического механизма размещения оборонных заказов, способствующую повышению эффективности использования бюджетных средств, снижению коррупции в органах государственной власти и обеспечивающую высокий мультипликационный эффект развития сопряженных отраслей народного хозяйства

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

- Финализация процессов рыночной трансформации российской экономики и её демилитаризация обусловливает необходимость оптимизации и рационализации, с одной стороны, структуры и объёма потребностей общества в обороне страны и безопасности государства, а с другой - выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения. Решение этой задачи обеспечивается формированием адекватного рыночным императивам организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок - федеральной контрактно-закупочной системы как важной компоненты механизма государственного регулирования макроэкономического развития и оборонно-промышленной политики.

- Федеральная контрактно-закупочная система размещения оборонных заказов представляет собой макроэкономическую подсистему управления производством, поставками и закупками продукции для удовлетворения общественных потребностей в национальной обороне и государственной безопасности путём проведения торгов (конкурсов, аукционов). Этот организационно-экономический механизм позволяет гарантировать рациональное, качественное и экономичное управление оборонными заказами, а также обеспечить оптимальное сочетание плановых и рыночных рычагов, эффективно балансирующих интересы госзаказчиков и поставщиков, организуя их взаимоотношения на рыночной основе при солидарной экономической ответственности и заинтересованности в обязательности и соблюдении сроков поставок и характеристик продукции.

- Формирование рыночного механизма конкурентного размещения оборонного заказа в посткризисной экономике детерминирует трансформацию старых и формирование новых рыночных институтов: поставщиков, консультантов, специализированных информационно-аналитических изданий, а также отдельных институтов инфорсмента госконтрактов, финансово-бюджетного контроля, подготовки специалистов, обеспечения государственной тайны, безопасности и др. Эффективная реализация силовыми ведомствами своих функций, максимально полное удовлетворение общественных потребностей в обороне и безопасности, повышение эффективности расходования средств федерального бюджета и преодоление коррупции обеспечиваются функционированием целостного институционального механизма государственного управления системой оборонных закупок, представляющего собой комплекс формальных и неформальных институтов и способов их взаимодействия и включающего военно-политическую, бюджетно-финансовую, организационно-правовую и информационно-аналитическую составляющие.

- Формирование организационно-экономического механизма государственного управления развитием макроэкономической системы бюджетных закупок детерминируется отраслевой и ведомственной спецификой общественных потребностей в обороне страны и безопасности государства. В силу этого сложившийся организационно-экономический механизм размещения государственного оборонного заказа характеризуется: несовершенством системы планирования и прогнозирования, низкой степенью централизации закупок однотипных товаров, дублированием ассортимента продукции для разных силовых ведомств, несвоевременностью и неполным финансированием гособоронзаказа, преобладанием неконкурентных способов закупок, нарушениями в организации и проведении закупок, ограниченностью информирования поставщиков о проводимых торгах в связи с чрезмерной секретностью и др.

- Причинами, снижающими эффективность системы оборонных закупок, являются: несовершенство правовой основы механизма размещения оборонного заказа, недостаток информации у заказчика о конъюнктуре рынка закупаемой продукции, отсутствие заинтересованности госзаказчиков, склонность чиновников к извлечению ренты, неэффективность контроля за формированием и размещением гособоронзаказа, отсутствие квалифицированных специалистов, знаний и опыта участия в конкурсах и аукционах у поставщиков, неразвитость институтов рыночной экономики и конкурентной среды, нескоординированность деятельности по организации закупок различных силовых ведомств. В связи с этим формирование эффективной макроэкономической системы управления оборонными закупками обеспечивается путём:

• последовательной реализации политики повышения конкурентности рынка госзакупок;
  
• предотвращением коррупции и рентноориентированного поведения чиновников и производителей;
  
• модернизации организационно-экономического механизма управления оборонным заказом с четким разграничением полномочий участников;
  
• эффективного финансового планирования, своевременного финансирования, стимулирования экономии бюджетных средств, организации финансового инфорсмента;
  
• развития информационной среды (создание Интернет-портала и выпуск специализированного издания по оборонным закупкам).
  

Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в разработке авторской модели модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок, позволяющего рационально, экономно и эффективно обеспечить удовлетворение потребностей общества в обороне и безопасности в соответствии с выделенными бюджетными средствами. В итоге получены самостоятельные результаты, обладающие элементами научной новизны:

- Проанализированы базовые элементы макроэкономической системы бюджетных закупок и её подсистемы - федеральной контрактно-закупочной системы размещения оборонных заказов. Это позволило дополнительно обосновать высокую значимость бюджетных закупок в системе национального хозяйства как рыночного механизма эффективного использования средств федерального бюджета, рационального обеспечения потребностей общества в обороне и безопасности и как фактора, стимулирующего развитие российской экономики посредством предоставления отечественным товаропроизводителям гарантированного канала реализации оборонной, специальной и гражданской продукции.

- Определены основные проблемы формирования эффективной рыночно-ориентированной системы оборонных закупок (несовершенство институционально-правовой основы размещения гособоронзаказа, неэффективность контроля за его формированием и размещением, неразвитость институтов рыночной экономики и конкурентной среды, незаинтересованность госзаказчиков в экономии бюджетных средств, склонность чиновников к извлечению ренты, отсутствие квалифицированных специалистов, нескоординированность деятельности силовых ведомств по организации закупок). Это позволило обосновать приоритетные направления модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок: повышение конкурентности рынка гособоронзаказа, развитие информационной среды, борьба с коррупцией, модернизация организационной структуры управления гособоронзаказом, организация финансового инфорсмента.

- Проведено межстрановое сравнение макроэкономических подсистем размещения оборонных заказов, что позволило систематизировать мировой опыт государственного регулирования системы оборонных закупок и оценить возможность его адаптации и локализации в России (создание единого органа по оборонным закупкам в подчинении министра обороны, усиление транспарентности финансовой сферы оружейных сделок, обеспечение общественного и парламентского контроля за размещением гособоронзаказа).

- Выявлены факторы, определяющие специфику рынка оборонных закупок и снижающие эффективность конкурентной системы размещения госзаказа (секретность, длительный цикл разработки и внедрения продукции, значительные затраты на исследования, предопределяющие монополизацию рынка вооружений и военной техники, и др.), что позволило обосновать необходимость модернизации контрактно-закупочной системы размещения оборонного заказа, способствующей развитию рыночных отношений в оборонно-промышленной сфере, снижению социальной напряженности, стимулирующей развитие производства и противодействующей коррупции.

- Обоснованы направления модернизации мезоуровневых элементов макроэкономической системы заказов и поставок продукции, техники и услуг, функционирующей в интересах всей военной организации государства и отвечающей требованиям административной реформы. На этой основе определена оптимальная организационно-штатная структура отделов заказов и поставок материальных и технических средств в военном округе, позволяющая повысить степень централизации закупок продукции территориальными органами силовых ведомств.

Теоретическая значимость работы состоит в определении концептуальных подходов к разработке организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок и теоретическом анализе процесса трансформации инфраструктуры федеральной контрактно-закупочной системы. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, вытекают из логики макроэкономического анализа системы госзакупок, обобщения значительной базы статистических данных, практического опыта автора по организации оборонных закупок в интересах Министерства обороны РФ. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе при разработке программ учебных курсов по макроэкономике, государственному регулированию и экономической политике, специальных теоретических курсов «Государственный оборонный заказ», лекций в рамках повышения квалификации госзаказчиков по программе «Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд».

Практическая значимость исследования определяется представленной в диссертации моделью организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок, а также конкретными предложениями по модернизации региональной системы распределения оборонного заказа. Разработанная в диссертации концептуальная модель, выводы и предложения по модернизации механизма управления системой оборонных закупок носят универсальный характер и могут использоваться на всей территории России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на ряде научных и научно-практических конференций, проводимых в 2005-006 гг. в г. Ростов-на-Дону. Практические предложения автора по обоснованию численности персонала отдела закупок СКВО приняты к внедрению. По теме диссертации опубликовано 6 работ, общим объемом 2,4 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введе­ния, 6 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использован­ных источников и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются его цель и задачи, излагаются основные положения, выносимые на за­щиту, и элементы их научной новизны.

Первая группа рассмотренных проблем посвящена теоретико-методологическому анализу проблем формирования рыночных механизмов государственного управления бюджетными закупками, их месту и роли в системе управления макроэкономическим развитием, а также исследованию международного опыта госзакупок и эффектам его импорта в России.

Как показано в первой главе работы «Институционализация рыночных механизмов государственного управления бюджетными закупками», в структуре традиционно выделяемых в макроэкономике функций государства исходной выступает эффективное производство общественных благ, важнейшими среди которых являются национальная оборона, государственная безопасность, обеспечение правопорядка. Производство этих государственных услуг осуществляется за счет общественных средств, аккумулируемых в федеральном бюджете. Процесс выполнения этих целевых функций государства требует решения проблемы материально-технического обеспечения реализации государственных программ и текущей деятельности государства. В большинстве случаев эта проблема решается путем приобретения необходимых ресурсов на рынках товаров, работ и услуг, т.е. на основе государственных закупок. Современный подход к оценке места и роли государства в системе экономических отношений основывается на признании его равноправным субъектом рынка. В то же время для нормального функционирования экономики, особенно в трансформационный и посткризисный периоды, требуется активное участие государства в выработке «правил игры» и контроле за их соблюдением всеми экономическими субъектами.

Формирование рыночной целостности экономической системы России детерминирует необходимость функционирования всех её отраслей (в том числе и оборонно-промышленных) на рыночных принципах. Это требует, прежде всего, создания конкурентной, соответствующей рыночному координационному механизму системы распределения бюджетных средств для удовлетворения общественных потребностей в обороне и безопасности. В чистом виде конкуренция на рынке госзакупок невозможна, а в случае обеспечения оборонных нужд – часто нецелесообразна, поэтому конкурентные рыночные принципы реализуются через механизм конкурентного (конкурсного, аукционного, биржевого) размещения госзаказов. Система госзакупок для нужд обороны и безопасности представляет собой совокупность функционирующих в РФ на различной институциональной основе трех различных уровней:

– макро- (федеральное министерство, ведомство);

– мезо- (военный округ, территориальное управление);

– микроуровень (отдельное подразделение).

Важной тенденцией экономического развития России, наблюдаемой в последние четыре года, является рост расходов федерального бюджета по статьям, предусматривающим финансирование национальной обороны, безопасности и правопорядка, тесно коррелируемый с ростом ВВП (рисунок 1). Так, гособоронзаказ в 2006 г. составил 432 млрд. руб. – на треть больше, чем в 2005 г. (рисунок 1).



Рисунок 1. Динамика ВВП и гособоронзаказа (2001-2005 гг.), млрд. руб.¹

На оборону выделено 301 млрд. руб., на безопасность и правопорядок - 77,3 млрд. руб., прочие расходы составили 54 млрд. руб. Содержание военной организации государства требует 231 млрд. руб., её оснащение - 201 млрд. руб. В 2004 г. расходы на гособоронзаказ составили 148 млрд. руб., в 2003 г. – 113 млрд. руб., в 2002 г. – 80 млрд. руб.² Тенденция увеличения бюджетных расходов на оборонные закупки в 2006-2007 гг. сохранена и усилена.



Рисунок 2. Финансирование структурных элементов гособоронзаказа (2006 г.)³

Рынок госзакупок представляет собой целостную мультиуровневую макроэкономическую систему, тесно взаимосвязанную с народнохозяйственной организацией экономики (рисунок 3).


Рисунок 3. Система государственных закупок:

принципы, процессы, объекты, субъекты⁴


В первой главе «Институционализация рыночных механизмов государственного управления бюджетными закупками» также показано, что госзакупки представляют собой самостоятельный институт, включающий правила, нормы отношений их субъектов и механизмы их реализации. Формирование рыночного механизма конкурентного размещения оборонного заказа в трансформационной экономике обусловило необходимость перестройки старых и формирования новых рыночных институтов, составляющих институциональное окружение рынка госзакупок. Процесс управления макроэкономической системой бюджетных закупок предполагает целенаправленное внешнее государственное воздействие на её элементы, а также управление отношениями как внутри системы, так и ее внешними связями. Система госзакупок динамична, внутри неё развиваются процессы взаимодействия между элементам, порождающие трансакционные издержки, что требует наличие целостного организационно-экономического механизма управления системой госзакупок.

Система госзакупок, сложившаяся в международной практике как целостный институт, была импортирована в Россию и адаптирована к условиям российской действительности, экономической ситуации и законодательству. Конкурентный рынок госзакупок отсутствовал в плановой системе хозяйствования, поэтому формирование новых условий его эффективного функционирования связано с проблемой институциональных изменений. Особенно сложно такие изменения протекают в сферах, связанных с обеспечением государственной безопасности и поддержанием национальной обороны, т.е. там, где в силу специфики часто отсутствует гласность, транспарентность, экономность. Формирование эффективного механизма реализации государственной политики в области оборонных закупок, на наш взгляд, должно стимулировать развитие российской экономики, перераспределяя бюджетные средства в пользу конкурентоспособных предприятий, ускоряя реформу исполнительной власти, обеспечивая повышение степени открытости процедур госзакупок. Система управления госзакупками должна быть адаптивной, простой и направленной на достижение желаемых результатов, обладать достаточной силой воздействия, использовать систему социально-психологических мотиваций и пр.

Таким образом, формирование эффективного организационно-экономического механизма госзакупок способствует проведению целенаправленной социально-экономической политики, повышению эффективности экономического планирования и прогнозирования, функционирования рыночных механизмов в целом. Госзакупки из способов обеспечения деятельности органов власти и бюджетных учреждений становятся инструментом реализации макроэкономической политики.

В первой главе диссертационного исследования также обобщены рекомендации по построению системы госзакупок, обеспечивающей эффективный контроль за расходованием бюджетных средств: разделение ответственности по этапам закупок, документирование всех решений и т.д. Несмотря на то, что территориальные органы федеральной власти осуществляют крупные закупки продукции, эффективная система контроля за применением конкурентных процедур размещения заказов еще не сложилась, хотя число контролирующих органов на территории субъектов РФ выросло.

Проведенный анализ показал, что институционализация российской системы размещения бюджетных заказов происходила на фоне постепенного перехода от централизованного обеспечения материальными ресурсами государственных учреждений к их обеспечению через рыночные механизмы. Нормативно-правовая основа размещения госзаказа в России в период рыночных преобразований была в целом сформирована, однако полностью устранить противоречивость действующего законодательства, на наш взгляд, не удалось. Это во многом связано с желанием отдельных рентоориентированных групп чиновников и бизнесменов сохранить возможность получения административной ренты.

Таким образом, эффективная система госзакупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Госзакупки становятся эффективным инструментом макроэкономической политики. Цивилизованные формы госзакупок стимулируют экономическое развитие и продвижение к рынку.

Вторая группа проблем, рассмотренных в диссертации, сфокусирована на анализе процессов рыночной трансформации механизмов удовлетворения макроэкономических потребностей общества в обороне, безопасности и правопорядке, межстрановых сопоставлениях преимуществ организации системы оборонных закупок, теории и практике рыночной трансформации системы заказов оборонной продукции на основе изучения российского и международного опыта.

Закупки оборонной продукции имеют свои особенности, не всегда позволяющие использовать рыночные инструменты повышения эффективности, что связано с ограниченным числом поставщиков, вопросами безопасности, международными соглашениями и пр. Для разработки научно обоснованных предложений по модернизации организационно-экономического механизма размещения гособоронзаказа во второй главе диссертации «Рыночная трансформация механизма удовлетворения макроэкономических потребностей общества в национальной обороне и государственной безопасности» проанализирован мировой опыт реализации систем приобретения вооружений и военной техники (ВиВТ) основных развитых стран (США, Великобритании, Германии, Франции), характеризующихся следующими чертами:

- транспарентность процессов формирования и размещения оборонных заказов (так, например, конгресс США утверждает все оборонные сделки);

- использование госзакупок в качестве инструмента макроэкономического регулирования (формирование конкурентной среды в отраслях и регионах);

- привлечение значительного числа субподрядчиков (развитие малого бизнеса);

- централизация распределения ресурсов и долгосрочный характер, позволяющий военно-политическому руководству страны заранее намечать перспективные стратегические цели, оптимальные пути их достижения и объем необходимых для этого ресурсов.

Проведенный анализ опыта закупок ВиВТ в промышленно развитых странах показал, что, несмотря на наличие специфики, все рассмотренные системы в значительной мере открыты для контроля со стороны парламента и общества, отвечают современным рыночным требованиям, а структуры, обеспечивающие закупки оборонной продукции, существуют в рамках министерств обороны или подчинены непосредственно министру обороны.

Решению проблем активизации промышленности, включая оборонные отрасли, и финансово-экономического регулирования взаимоотношений, возникающих между государством (в лице заказчиков) и производителями продукции, в которой оно нуждается, должно содействовать становление федеральной контрактно-закупочной системы, базирующейся на развитии контрактных отношений между заказчиками и исполнителями на конкурентной основе. На наш взгляд, вследствие разнообразия функций, выполняемых государством в обществе, и существенных особенностей продукции для нужд государства, федеральная контрактная система не может быть единой. Целесообразно, по нашему мнению, иметь несколько типовых организационно-функциональных схем этой системы, разработанных на основе общих принципов. На базе этих схем должны создаваться и модернизироваться контрактно-закупочные системы, каждая из которых охватывает группы ведомств-заказчиков (межведомственная) или заказчиков одного ведомства, образуя единую федеральную систему.

В условиях рыночных преобразований экономики России её оборонно-промышленный комплекс (ОПК) как поставщик оборонной продукции должен объединить в себе два базовых принципа: регулирующую функцию государства и право товаропроизводителей на свободу хозяйственной деятельности. Наиболее эффективно эти принципы реализуются на основе контрактного механизма взаимоотношений государственного заказчика и продавца (рисунок 4).

В работе подчеркивается, что государство должно устанавливать и контролировать строгое соблюдение правил, с одной стороны, обеспечивающих получение высококачественной продукции по приемлемой цене, а с другой, делающих выполнение оборонного заказа выгодным для исполнителей. Контрактно-закупочная система заказов и закупок оборонной продукции, как составная часть федеральной контрактной системы, представляет собой организационно-экономический механизм, регламентирующий финансово-экономические, правовые, управленческие, технические и социальные аспекты отношений государства в лице госзаказчиков (минобороны, МВД, ФСБ, МЧС, ФСО и др.) с поставщиками, разрабатывающими, изготавливающими и поставляющими оборонную и специальную продукцию.




Рисунок 4. Принципы функционирования федеральной
контрактно-закупочной системы

Контрактно-закупочная система как механизм взаимодействия госзаказчиков и исполнителей в интересах реализации военно-технической политики позволяет, на наш взгляд, обеспечить выгодность гособоронзаказа для его исполнителей, максимально учитывая интересы всех сторон, позволяя оптимизировать затраты и наиболее эффективно использовать инвестиции, минимизировав при этом экономический и технический риски при создании новых дорогостоящих видов ВиВТ, и, в конечном итоге, обеспечить успешное выполнение всего объёма предусмотренных работ в установленные сроки. Проведенный анализ контрактных отношений при распределении и исполнении оборонного заказа показал, что в целях его оптимизации должны использоваться все формы взаимоотношений экономических субъектов: аренда, лизинг, залог, страхование и т.д., позволяющие минимизировать риски, оптимизировать налоговые и другие платежи, повысить экономическую эффективность его реализации. Весь контрактный процесс должен иметь предварительно разработанное методическое обеспечение. Таким образом, институционально-правовая основа организации взаимодействия в процессе выполнения гособоронзаказа, на наш взгляд, в основном сформирована. Однако ощущается дефицит, прежде всего, нормативно-методических документов, позволяющих оперативно решать в рамках контрактно-закупочной системы различные управленческие задачи. Также необходимо ускорить работу по межведомственному согласованию механизмов проведения объединённых закупок однотипной продукции.

Во второй главе также выделены особенности российского ОПК, требующие учета при формировании контрактной системы в сфере военной экономики:

• наличие явных различий в структуре государственных, в т.ч. оборонных, бюджетов, в организации бюджетного процесса и финансирования оборонной сферы, в оргструктурах управления оборонной промышленностью;
  
• централизованная и монополизированная структура производства, а также сферы исследований и разработок;
  
• нерешенность проблемы защиты интеллектуальной собственности, наличие двухканальной системы финансирования производства оборонной продукции (по линии Минэкономразвития РФ и госзаказчиков);
  
• неразвитость инфраструктуры рыночных отношений в ОПК и экономике в целом, неподготовленность кадров в части контрактных отношений в промышленном и управленческих звеньях.
  

Анализ третьей группы проблем позволил определить направления модернизации государственной политики размещения оборонного заказа в условиях посткризисной экономики. Для этого в третьей главе «Модернизация государственной политики размещения оборонного заказа в условиях макроэкономической стабилизации» исследованы организационные основы, методы и инструменты механизма управления системой закупок для оборонных нужд, инфо-коммуникационная составляющая функционирования контрактно-закупочной системы. При этом учитывалась необходимость формирования целостной системы размещения госзаказов не только ВиВТ, но и продукции тылового назначения (продовольствие, обмундирование, ГСМ и т.п.). Прежде всего, в этой части работы проанализирован опыт проведения совместных конкурсов всеми силовыми ведомствами, а также эффективность функционирования созданного при штабе Тыла ВС РФ единого органа закупок – Центра заказов и поставок материальных и технических средств (далее – Центр заказов и поставок), доказавшего целесообразность дальнейшей централизации системы заказов и поставок продукции и услуг по номенклатуре служб тыла. Образование центра позволило:

- повысить оперативность управления заказами вследствие концентрации ресурсов, расширения полномочий должностных лиц и сокращения времени цикла принятия решений;

- сократить расходы, связанные с организацией и проведением закупок, за счет консолидации и централизации неосновных процессов и функций (подготовка конкурсной документации, управление реестром поставщиков, ведение претензионной работы и др.);

- проводить единую государственную политику в области развития механизма удовлетворения военно-экономических потребностей общества путем установления единых подходов к ценообразованию и формирования единых требований к поставщикам;

- увеличить финансовую транспарентность закупочных процедур, упростить контроль за использованием бюджетных средств;

- обеспечить надежность управления материальным обеспечением войск.

Поэтапное создание нового организационно-экономического механизма распределения и реализации гособоронзаказа позволило сформировать эффективную, отвечающую требованиям административной реформы систему заказов и поставок продукции, техники и услуг, функционирующую в интересах всей военной организации государства (рисунок 5).





Рисунок 5. Организационно-экономический механизм функционирования
федеральной контрактно-закупочной системы реализации оборонного заказа


В соответствии с планом проведения торгов в 2005 г. Центром заказов и поставок проведено 17 конкурсов (без учета региональных конкурсов) и других способов закупок, в т.ч. на поставку продовольствия – 5, вещевого имущества – 6, нефтепродуктов – 6, из них открытых - 16, закрытых – 1; другие способы закупок – 13, в т.ч. способом запроса котировок – 4, у единственного источника – 9. Проведено 12 единых конкурсов с федеральными органами исполнительной власти, участвующими в межведомственной (сопряженной) унифицированной системе тылового обеспечения ВС РФ (МУСТО).

Разыграно материальных средств на общую сумму 31,0 млрд. рублей, что составило 80% общего объема гособоронзаказа (ГОЗ) (38,6 млрд. руб.) по однотипной продукции (таблица 1).


Таблица 1

Результаты проведения единых конкурсов силовых ведомств (2005 г., млн. руб.)⁵

	Продовольствие		Вещевое имущество		ГСМ
	Сумма	% от ГОЗ	Сумма	% от ГОЗ	Сумма	% от ГОЗ
Минобороны	2731,0	27	2834,0	53	13450,0	98
ФСБ	79,2	4	27,3	3	1648,2	97
МВД	794,4	29	308,1	41	1832,6	67
МЧС	10,1	6	48,0	58	293,7	87
ФСО	16,2	7	15,4	18	-	-
Всего	3631,0	25	3232,0	45	17224,0	90

В результате проведенных конкурсов достигнута экономия бюджетных средств, предусмотренных на финансирование работ по гособоронзаказу на 2005 г., на сумму около 450 млн. руб. в сравнении со средними потребительскими ценами (за вычетом торговой наценки). Если в 2004 г. на единых конкурсах для тылового обеспечения было размещено около 7% ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на закупку однотипной продукции (продовольствие, вещевое имущество, ГСМ), то в 2005 г. - 93%.

Подчинение органов военной приёмки Центру заказов и поставок стало логическим шагом на пути оптимизации комплекса мероприятий контроля качества закупаемой продукции не только на этапах непосредственного производства, но и предпроизводственного контроля наличия у потенциального поставщика необходимого производственного потенциала, трудовых ресурсов, финансовых средств и достаточного объема качественного сырья. На наш взгляд, созданы все необходимые условия для выполнения возложенных на Центр заказов и поставок функциональных задач, однако имеется ряд серьезных проблем. Так, проведенный анализ структуры закупок показал, что силовые ведомства выставляют на совместные конкурсы не весь ассортимент материальных средств, предусмотренных гособоронзаказом, в первую очередь, продовольствия. В 2005 г. на федеральном уровне из 46 наименований продовольствия, выносимых на совместные конкурсы, МВД выставило 22 наименования, ФСБ - 18, МЧС – 2. Причем, на конкурсы выносятся незначительные объемы продукции, которые можно закупать методом запроса котировок. Часто силовые ведомства слабо организуют целенаправленную работу по планированию закупок, а при заключении госконтрактов к победителям конкурсов предъявляются заведомо нереализуемые требования к поставке продукции, существенно ущемляющие их интересы, выдвигаются особые условия к закупаемой продукции (упаковка и пр.). Необходимо отметить, что федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) продолжается проведение самостоятельных конкурсов на закупку однотипной продукции без согласования с Рособоронзаказом и Минобороны России. Так, в 2005 г. ФОИВ самостоятельно проведено 72 конкурсов (ФСБ – 37, МВД – 24, МЧС – 7, ФСО - 6). На региональном уровне складываются аналогичные тенденции.

Опыт практической деятельности Центра заказов и поставок показал необходимость дальнейшей оптимизации структуры заказывающих органов Тыла ВС РФ - как структуры самого Центра, так и формирования структурных подразделений в военных округах. В рамках реализации территориального принципа тылового обеспечения проработан вопрос формирования отделов заказов и поставок военных округов (флотов) в Сибирском, Северо-Кавказском округах и на Северном флоте, а до конца 2006 г. – во всех остальных округах (флотах).

В процессе работы изучена организационно-штатная структура служб тыла военных округов (флота) с целью тестирования и оптимизации численности личного состава, задействованного в договорной, претензионной и исковой работе. Определены объемы и номенклатура закупленных материальных и технических средств и оказанных услуг, а также объем денежных средств, израсходованных на эти цели в 2004-2005 гг. Проведенные с участием автора расчеты показали, что при подготовке и проведении конкурсов отрыв личного состава служб тыла военных округов от исполнения служебных обязанностей составляет (таблица 2):

- на продовольственных базах (складах) – 82 % от продолжительности служебного времени в год (при 270 рабочих днях);

- в службах тыла – 48 % от продолжительности служебного времени в год.


Таблица 2

Структура средних трудозатрат по организации и проведению закупки материальных средств для обеспечения войск военного округа (флота) (2004г.)⁶

Показатели	СибВО	СКВО	Северный флот
1. Количество конкурсов, проведенных в военном округе (флоте), в т.ч.,
- продовольственной службой всего, в т.ч.,	223	280	65
продовольственными базами (складами)	218	272	не проводятся
- вещевой службой	1	1	1
2. Количество личного состава, задействованного при организации и проведении каждой закупки
- продовольственной службой (ПС)	7	7	13
- одной продовольственной базой (складом) (ПБ)	5	5
- количество продовольственных баз (складов)	8	7	9
- продовольственными базами (складами)	40	35	-
- вещевой службой	4	4	4
- всего задействовано при организации и проведении конкурсов (чел.)	51	46	17
3. Среднегодовые трудозатраты комиссий при проведении закупок (чел./дней)
- в продовольственной службе	175	280	4225
- на продовольственной базе (складе)	8720	9520	-
- в вещевой службе	20	20	20
Всего	8915	9820	4245

Исходя из анализа данных, представленных в таблице 2, оптимальным для специалистов формируемых отделов заказов и поставок военных округов является проведение 20-30 конкурсов в год: по продовольственной службе – 12-15, по вещевой службе - 5-10, по другим службам тыла - до 10. С учетом трудозатрат для организации контроля исполнения госконтрактов, бухгалтерского учета и ведения претензионной и исковой работы планируемые среднегодовые трудозатраты личного состава отделов составят: в СибВО – 4475 (чел./дней), СКВО – 4560 (чел./дней), Северный флот – 4245 (чел./дней) ⁷. Таким образом, для решения задач, применительно к объему закупаемой продукции, комплекса мероприятий по подготовке, проведению торгов и обеспечению выполнения контрактов требуется в среднем от 13 до 15 чел. Так, в СКВО создается отдел из 18 чел., в т.ч. военнослужащих – 11, гражданский персонал – 7.

Основные задачи отдела заказов и поставок округа состоят, на наш взгляд, в следующем:

- размещение заказов на поставку материальных средств, а также на выполнение работ и оказание услуг для нужд округа путем проведения торгов и иных способов размещения заказов в пределах выделенных на эти цели средств;

- организация поставок материальных средств тыла и услуг;

- ведение договорной, претензионной и исковой работы;

- организация и ведение бухгалтерского учета с учетом особенностей, установленных в ВС РФ;

- взаимодействие с региональными органами тыла всех силовых ведомств по вопросам перехода к Межведомственной (сопряженной) унифицированной системе тылового обеспечения (МУСТО) в части размещения заказов на поставку однотипной продукции для тылового обеспечения на региональном уровне.

Формирование отделов заказов и поставок позволит достичь помимо реальной экономии денежных средств за счет удешевления транспортной составляющей поставляемой продукции (вследствие максимального приближения поставщика к грузополучателю) также освобождение служб тыла округа от несвойственных им функций по организации закупок продукции. Общие показатели деятельности Центра заказов и поставок Тыла показывают эффективность созданной оргструктуры и свидетельствуют о перспективности избранных направлений модернизации системы распределения и исполнения оборонного заказа. Для дальнейшей работы по оптимизации системы закупок однотипных товаров и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства требуется оптимизация данной структуры.

Магистральным направлением информационно-аналитического обеспечения контрактно-закупочной деятельности в оборонной сфере, обеспечивающим решение всего комплекса управленческих задач, является электронизация системы закупок, выступающая также эффективным инструментом борьбы с коррупцией. Важнейшим элементом эффективной системы электронных закупок, на наш взгляд, являются региональные информационно-маркетинговые центры, объединенные в единую федеральную систему. Опыт формирования и использования таких структур целесообразно использовать при осуществлении закупок продукции военного и тылового назначения. Создание специализированного электронного издания по оборонным закупкам является важным звеном формирования эффективного информационного обеспечения как необходимой составляющей организационно-экономического механизма оборонных закупок, предоставляющей заинтересованным сторонам информацию о планах закупки, законодательстве по закупкам, о проведении конкретных конкурсов, аукционов, их условиях и результатах, а также обеспечивающей консультационную поддержку участников закупок.

В заключении диссертации изложены основные выводы проведенного исследования.

Основные положения и выводы диссертации изложены автором
в следующих публикациях:

1. Кротов Н.А. Организационно-экономические аспекты модернизации системы закупок для нужд обороны и безопасности в условиях рыночной трансформации // Стратегия обеспечения конкурентоспособности региона. Материалы III международной Интернет-конференции экономического факультета РГУ. – Ростов-н/Д.: Изд-во Ростовского университета, 2006. - 0,3 п.л.
   
2. Кротов Н.А. Институционализация системы распределения государственного оборонного заказа // Россия в глобализирующейся экономике. Материалы международной научно-практической конференции. – Ростов-н/Д.: Изд-во Ростовского университета, 2006. - 0,3 п.л.
   
3. Кротов Н.А. Особенности размещения государственных заказов на продукцию оборонного и специального назначения // Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного университета. Т. Х11. – Ростов-н/Д.: Изд-во Ростовского университета, 2006. - 0,3 п.л.
   
4. Кротов Н.А. Рыночная трансформация организационно-экономического механизма оборонного заказа государства // Экономический вестник Ростовского университета. - 2006. - № 4, июнь. - 0,5 п.л.
   
5. Кротов Н.А. Модернизация организационно-экономического механизма размещения оборонного заказа в условиях макроэкономической стабилизации // Экономические и институциональные исследования. Альманах научных трудов. 2006. Вып.3. – Ростов-н/Д.: Изд-во Ростовского университета, 2006. - 0,5 п.л.
   
6. Кротов Н.А. Организационно-экономический механизм реализации государственной политики в области оборонных закупок // Материалы III международной Интернет-конференции экономического факультета РГУ. – Ростов-н/Д.: Изд-во Ростовского университета, 2006. - 0,5 п.л.