Третя сесія школи професійної журналістики
| Вид материала | Документы |
- Четверта сесія школи професійної журналістики "нова україна", 460.44kb.
- Третя сесія, 148.34kb.
- О. К. Мелещенко Історія журналістики Великобританії, 2940.28kb.
- Метод журналістики Загальні уявлення про метод. Загальнофиіософські засади методу журналістики, 275.85kb.
- Реферат з журналістики, 106.87kb.
- Пілягіна Наталя Анатоліївна, 58.65kb.
- А/ Робота школи в режимі інноваційного розвитку, 365.92kb.
- Літературою школярів, 1274.67kb.
- Інститут журналістики І масової комунікації Класичного приватного університету (м., 76.83kb.
- Актуальні) проблеми музичної журналістики (в Україні), 110.07kb.
Концепція реформування публічної адміністрації в Україні
Визначення термінів, що вживаються у Концепції
Державна політика – стратегічні цілі розвитку держави та обумовлені ними напрями діяльності держави, схвалені рішеннями уповноважених органів державної влади, формування та реалізація яких здійснюється органами виконавчої влади.
Політична програма – визначення цілей діяльності політичної партії, депутатської фракції у Верховній Раді України, окремого політика та способів досягнення цих цілей.
Державна політична посада – посада в органах державної влади, яка обіймається особою з метою реалізації політичної програми за результатами виборів до органів державної влади або призначення (обрання) Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України.
Політична відповідальність – відставка всього складу органу державної влади (колегіальна політична відповідальність) чи особи, яка обіймає державну політичну посаду (персональна політична відповідальність), внаслідок втрати політичної підтримки на підставі оцінки реалізації задекларованої політичної програми, засад державної політики.
Публічна адміністрація – органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та інші суб’єкти, які відповідно до закону чи адміністративного договору мають повноваження забезпечувати виконання законів, діяти в публічних інтересах (виконання публічних функцій),
Публічна служба – професійна, політично нейтральна цивільна служба в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Публічні послуги – послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, державними та комунальними підприємствами, установами, організаціями, а також інші послуги, відповідальність за надання яких несе держава або територіальна громада.
Публічні установи та підприємства – державні та комунальні установи та підприємства.
ЗМІСТ
1. Сучасний стан публічної адміністрації та передумови адміністративної реформи в Україні
2. Мета та основні завдання реформи публічної адміністрації
3. Напрямки реформування публічної адміністрації
3.1. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади
- Кабінет Міністрів України
- міністерства
- інші центральні органи виконавчої влади
- незалежні регулятори
3.2. Територіальна організація виконавчої влади та місцевого самоврядування
3.3. Публічна служба
3.4. Формування, реалізація та моніторинг державної політики:
- розробка державної політики та планування діяльності Кабінету Міністрів України
- нормативне регулювання та нормопроектування
- фінансове забезпечення (бюджетний процес)
- моніторинг реалізації державної політики та внутрішній контроль (або адміністративний аудит)
3.5. Відносини органів публічної адміністрації з приватними особами:
- адміністративна процедура
- електронне урядування
- адміністративні послуги
- адміністративний нагляд і контроль
- адміністративна відповідальність
- адміністративне оскарження
3.6. Контроль за публічною адміністрацією:
- судовий контроль
- парламентський контроль
- контроль місцевих рад
- громадський контроль
3.7. Публічні установи, підприємства та інші організації, які виконують публічні функції
4. Забезпечення реалізації реформи публічної адміністрації (політичне, організаційне, правове, фінансове, наукове, інформаційне) та її етапи
5. Очікувані результати реформи
-
Сучасний стан публічної адміністрації та передумови адміністративної реформи в Україні
За період з 1991 року в Україні практично сформовано більшість інститутів публічної адміністрації – органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Зокрема, функціонують органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а також запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.
Проте чинна публічна адміністрація в Україні не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного врядування, оскільки залишається неефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб людини, внаслідок чого замість рушія соціально-економічних реформ залишається однією з перешкод до швидких позитивних змін у суспільстві і державі.
Основними причинами такого стану є:
1) незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України (Уряду) в орган політичного керівництва:
- нечітке розмежування функцій щодо вироблення державної політики між двома “центрами” – Президентом та Урядом;
- слабкість стратегічного планування в діяльності Кабінету Міністрів;
- відсутність реальної відповідальності Уряду за політику;
- незабезпеченість наступництва при зміні Уряду;
2) неефективна організація діяльності міністерств:
- переобтяженість міністрів та міністерств адміністративними питаннями;
- нерозмежованість політичних та адміністративних функцій в системі міністерства;
- незавершеність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах;
- неврегульований статус урядових органів у відносинах з міністрами;
3) нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні:
- необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади фактично рівних за статусом з міністерствами;
- низький рівень горизонтальної координації між центральними органами виконавчої влади;
- неефективність механізму спрямування та координації «інших центральних органів виконавчої влади» міністрами;
- залежність національних комісій регулювання природних монополій від Уряду та глави держави;
- галузевий принцип утворення багатьох центральних органів виконавчої влади та породжувані цим конфлікти функцій і надмірна організаційна фрагментація відповідальності за державну політику;
4) неефективна організація виконавчої влади на регіональному та місцевому рівнях:
- неефективний механізм взаємодії Кабінету Міністрів України з місцевими державними адміністраціями;
- боротьба між главою держави та Урядом за вплив на місцеві державні адміністрації;
- невизначений (подвійний) статус посад голів місцевих державних адміністрацій;
- невластиві функції місцевих державних адміністрацій у відносинах з обласними та районними радами.
5) неефективне місцеве самоврядування та нераціональний адміністративно-територіальний устрій:
- фінансова неспроможність базової ланки місцевого самоврядування;
- відсутність чіткого розподілу повноважень і відповідальності між рівнями та органами місцевого самоврядування;
- відсутність повноцінного місцевого самоврядування на рівні району;
- великі диспропорції у розмірах районів;
- диспропорції у розвитку регіонів і районів;
- зорієнтованість податкової системи лише на фіскальну функцію;
- відсутність регіонального самоврядування та чіткого бачення перспектив його запровадження;
- незабезпеченість інституційної пам’яті та наступництва влади при зміні політичної команди;
6) неефективна публічна (державна та муніципальна) служба:
- велика плинність кадрів і неналежний професійний рівень персоналу;
- суб’єктивізм в управлінні публічною службою в органі;
- покладення на публічних службовців політичних функцій та незахищеність публічних службовців від партійно-політичних впливів;
- низькі й непрозорі розміри оплати праці службовців;
- неналежний рівень професійного навчання та підвищення кваліфікації публічних службовців, і особливо, службовців органів місцевого самоврядування;
7) відсутність паритетних засад у відносинах приватних осіб з органами публічної адміністрації:
- неналежне правове регулювання відносин між приватними особами та органами публічної адміністрації;
- фактична перевага прав та інтересів чиновника, формалізм, бюрократія, корупція;
- проблеми доступу до публічної інформації;
- відсутній або неефективний порядок адміністративного оскарження рішень, дій та бездіяльності публічної адміністрації;
- затягування процесу становлення системи адміністративних судів, їх перевантаженість, довгі строки розгляду справ тощо.
Все це переконливо свідчить про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні та вказує напрямки реформи.
При цьому має враховуватися досвід спроб проведення в Україні адміністративної реформи впродовж 1996-2008 років, основними досягненнями яких стали розробка та схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від 22.07.1998 № 810/98), прийняття Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, результатом чого стало закріплення політичного статусу посад міністрів та врегулювання питання відносин Кабінету Міністрів України з іншими органами влади, певне впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня, часткова реорганізація апарату Кабінету Міністрів, утворення урядових комітетів, прийняття регламенту Кабінету Міністрів та покращення роботи виконавчої влади з розробки політики. Проте загалом, положення Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 року втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів, а тому не призвели до незворотних позитивних змін.
2. Мета та основні завдання
реформи публічної адміністрації
Реформування публічної адміністрації є виконанням суспільного замовлення на ефективні, відповідальні та відкриті інститути виконавчої влади і територіального самоврядування, а відтак і на належне врядування.
Метою реформи є формування ефективної системи публічної адміністрації, що надаватиме якісні публічні послуги громадянам на рівні, що відповідає європейським стандартам, забезпечувати оптимальне використання публічних коштів та буде здатна вчасно і адекватно реагувати на соціально-економічні, зовнішньо-політичні та інші виклики.
Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення повинна впроваджуватись ідеологія “служіння суспільству” як принципу функціонування публічної адміністрації та мають бути вирішені завдання щодо:
1) формування стабільної та ефективної організації і діяльності виконавчої влади, насамперед, шляхом інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій в системі виконавчої влади;
2) організації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної служби шляхом відмежування політичних посад від сфери публічної служби, встановлення правових механізмів захисту публічних службовців від незаконних політичних впливів, запровадження відкритого конкурсного прийняття на публічну службу та службового просування тощо;
3) створення системи спроможного місцевого самоврядування шляхом децентралізації публічних завдань (повноважень) та ресурсів, створення економічно самодостатніх суб’єктів місцевого самоврядування у сільській місцевості;
4) визначення перспектив та створення передумов для запровадження регіонального самоврядування;
5) зміцнення статусу приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації шляхом справедливого правового регулювання адміністративної процедури, впровадження нових організаційних форм та стандартів якості адміністративних послуг, удосконалення механізмів правового захисту приватних осіб у відносинах з органами публічної адміністрації;
6) гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству шляхом посилення контрольних функцій парламенту, місцевих рад та фінансового контролю, розвитку системи адміністративного судочинства, залучення громадськості до участі в управлінні публічними справами.
З метою досягнення європейських стандартів належного урядування організація та діяльність органів публічної адміністрації має будуватися на таких принципах:
- верховенства права, зокрема, як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;
- законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом;
- відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян;
- неупередженості як обов’язку публічної адміністрації та її посадових осіб безсторонньо ставитися до усіх учасників правовідносин, заявляти про конфлікт інтересів, у разі його наявності, та вживати заходів для його подолання;
- пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов’язку публічної адміністрації зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;
- ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на неї завдань при оптимальному використанні публічних ресурсів;
- підконтрольності як обов’язкового внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації, в тому числі судового;
- відповідальності як обов’язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.
3. Напрямки реформування публічної адміністрації
3.1. Кабінет Міністрів України
та центральні Органи Виконавчої Влади
Кабінет Міністрів України
Головною метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення конституційного статусу Уряду як вищого органу в системі виконавчої влади, основним завданням якого є формування та реалізація державної політики.
Державна політика фіксується у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, а також функціональних, секторальних та галузевих програмах, концепціях, стратегіях тощо.
Для підвищення відповідальності та ефективності роботи Кабінету Міністрів необхідно, щоб діяльність Уряду здійснювалася відповідно до стратегії, визначеної у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України. Програма діяльності Кабінету Міністрів повинна готуватися на строк діяльності Уряду. При цьому Кабінет Міністрів, для зосередження на функції вироблення політики, повинен максимально делегувати органам виконавчої влади нижчих рівнів або передати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру.
Необхідно запобігати надмірному впливу окремих членів Кабінету Міністрів на розроблення та здійснення політики Уряду і надавати рівні можливості усім членам Уряду. Цьому, зокрема, сприятиме чітке визначення місця і ролі віце-прем’єр-міністрів у процесі формування та реалізації державної політики. В перспективі доцільно перейти до моделі, в якій окремі міністри будуть одночасно обіймати посади віце-прем’єр-міністрів.
Основна діяльність членів Кабінету Міністрів має зосереджуватися на роботі в Уряді та у Верховній Раді, у тому числі в урядових і парламентських комітетах.
Урядові рішення повинні прийматися лише на засіданнях Кабінету Міністрів. Участь у засіданнях Уряду повинні брати тільки члени Кабінету Міністрів. Інші особи можуть запрошуватися на засідання Уряду при розгляді конкретних питань. За загальним правилом, засідання Кабінету Міністрів мають бути закритими з метою забезпечення вільного та відвертого обговорення питань. Для розгляду найважливіших для суспільства і держави питань доцільно проводити спеціальні засідання Уряду за участю Президента України.
Усі проекти урядових рішень повинні попередньо розглядатися на урядових комітетах. До складу урядових комітетів повинні входити лише члени Уряду. Заміщати міністра у роботі урядового комітету може лише заступник міністра (цю посаду слід віднести до політичних посад). Прийняття рішень на урядових комітетах має відбуватись на основі консенсусу, а в разі неможливості його досягнути питання має виноситись на засідання Уряду.
Процедура заочного візування проектів урядових рішень має бути замінена на обговорення та погодження за допомогою внутрішньої комп’ютерної мережі, при якій кожен учасник матиме можливість подавати свої зауваження та пропозиції до проекту рішення і бачитиме пропозиції та зауваження інших учасників обговорення. Для цього необхідно якнайшвидше створити належні умови та перейти на електронний документообіг.
Слід продовжити здійснення інших заходів щодо покращення організації роботи апарату Уряду. Секретаріат Кабінету Міністрів не повинен підміняти діяльність членів Уряду. Основними його завданнями має стати організаційне забезпечення діяльності Уряду, аналіз відповідності проектів урядових рішень Програмі діяльності Кабінету Міністрів та законам, а також здійснення моніторингу виконання урядових рішень.
Необхідно усунути дублювання в діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів та міністерств. Основна робота з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів має виконуватися міністерствами з власної ініціативи міністрів. З урахуванням того, що Секретаріат Кабінету Міністрів повинен зберігати інституційну пам’ять та наступництво у роботі Кабінету Міністрів, очолювати Секретаріат повинен державний службовець (Державний секретар Кабінету Міністрів). Призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Уряду має здійснюватися Кабінетом Міністрів відповідно до законодавства про державну службу. Він, як і інші державні службовці, не повинен звільнятися з підстави формування нового складу Кабінету Міністрів.
Міністерства
Міністерства є “продовженням Уряду” і повинні стати головними суб’єктами розробки політики у всіх секторах державного управління. Відповідно роль міністрів як державних політичних діячів має і надалі зростати.
У виконавчій владі лише Кабінет Міністрів та міністри як члени Уряду у випадках визначених законом повинні мати право видавати нормативно-правові акти зовнішнього спрямування, тобто такі, що стосуються прав і свобод людини й громадянина.
Необхідно якнайшвидше завершити розмежування політичних та адміністративних функцій та посад у міністерствах. Потрібно надати міністру політичну підтримку в особі заступника міністра, посада якого також має бути віднесена до державних політичних посад. У деяких міністерствах, зокрема фінансів, юстиції та закордонних справ, зважаючи на великий обсяг політичних завдань, як виняток, може існувати дві-три посади заступника міністра.
Для здійснення керівництва апаратом міністерства, забезпечення інституційної пам’яті міністерства та стабільності державної служби, слід запровадити посаду державного секретаря міністерства – посадової особи зі статусом державного службовця. Державний секретар міністерства має призначатися на посаду Кабінетом Міністрів на конкурсних засадах у порядку передбаченому законодавством про державну службу. Держаний секретар міністерства має бути підзвітний та підконтрольний міністру.
Міністерства мають бути звільнені від невластивих функцій з метою уникнення дублювання функцій з іншими органами виконавчої влади та підвищення ефективності роботи. Обслуговуючі підрозділи апарату міністерства (канцелярія, відділ персоналу, бухгалтерія тощо) повинні бути об’єднанні у секретаріат міністерства з однотипною структурою для всіх міністерств.
Внутрішня структура міністерств має бути переглянута, з метою оптимізації складу та кількості департаментів. Вони повинні утворюватися не на основі критерію чисельності службовців у них, а з метою відповідальності за окремі підгалузі чи виконання окремих значних функцій віднесених до повноважень міністра. Це має призвести до суттєвого скорочення кількості департаментів і їх укрупнення, порівняно з існуючим станом. (Кількість департаментів має визначатися на основі ключових завдань і функцій, віднесених до повноважень міністерства, а не на основі чисельності працівників апарату міністерства.)
Для покращення інформаційно-аналітичного та консультативного забезпечення міністра, необхідно продовжити перетворення колегії міністерства у консультативно-дорадчий орган міністра, до складу якого мають входити державний секретар міністерства, керівники урядових органів у системі міністерства, представники відповідних парламентських комітетів, інших органів державної влади, а також представники громадських організацій, науковці та інші особи.
Інші центральні органи виконавчої влади
Іншими центральними органами виконавчої влади (далі – центральні органи виконавчої влади), крім міністерств, є утворені відповідно до Конституції та законів України єдиноначальні органи, компетенція яких у визначених сферах державного управління поширюється на всю територію держави.
У системі органів виконавчої влади не може бути органів, які б не були підпорядковані Уряду, як правило, опосередковано - через міністрів, а інколи і безпосередньо. Відповідно, усі існуючі сьогодні “інші центральні органи виконавчої влади” (далі – інші ЦОВВ) мають бути реорганізовані в урядові органи в системі відповідних міністерств, якщо вони здійснюють адміністративні повноваження, спрямовані на приватних осіб, або в департаменти міністерств, якщо вони відповідальні за розробку державної політики у певній сфері.
З метою ототожнення понять «урядові органи» та «інші (крім міністерств) центральні єдиноначальні органи виконавчої влади» необхідно внести зміни в Конституцію України, передбачивши призначення керівників останніх Кабінетом Міністрів України за поданням відповідних міністрів, а не Прем’єр-Міністра, як є сьогодні.
Саме урядові органи зі своєю територіальною мережею у перспективі мають складати найбільшу за кількістю та за чисельністю працівників групу центральних органів виконавчої влади.
Урядові органи повинні реалізовувати всі адміністративні функції виконавчої влади, тобто реалізацію законодавства через управління окремими підгалузями (служба або адміністрація), надання адміністративних послуг та управління об’єктами державної власності (агентство), здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція).
Урядові органи будучи організаційно самостійними (автономними) структурними одиницями, повинні перебувати в системі міністерства, відповідно до розподілу повноважень між міністрами секторів державної політики. Це означає політичну відповідальність міністрів за діяльність урядових органів, але без права втручання в поточну діяльність останніх.
Ключові установчі та кадрові питання щодо урядових органів мають вирішуватися Кабінетом Міністрів за поданням міністра. Кабінет Міністрів повинен мати можливість перерозподіляти відповідальність за діяльність урядових органів між міністрами шляхом їх переведення із системи одного міністерства до іншого.
Для достатнього рівня автономності урядових органів, вплив міністра, якому підпорядковується відповідний урядовий орган, має бути обмежено повноваженнями:
1) нормативного регулювання з питань діяльності урядового органу (з правом подання відповідних проектів керівником урядового органу);
2) участі у формуванні бюджету урядового органу;
3) контролю за діяльністю урядового органу (через контроль за законністю та доцільністю прийняття рішень, отримання звітної та іншої інформації тощо);
4) ініціювання зміни керівника урядового органу (у разі неналежного виконання обов’язків).
Саме такий механізм політичної підконтрольності має прийти на заміну існуючому сьогодні перехідному механізму спрямування та координації міністрами інших ЦОВВ. Міністр та працівники міністерства не повинні мати права давати “доручення” керівнику чи іншим працівникам урядового органу або іншим чином втручатися в оперативну діяльність урядового органу, яку він здійснює на реалізацію відповідного законодавства.
Незалежно від міністерств мають функціонувати лише органи виконавчої влади, які визначені Конституцією України або, які мають компетенцію, що не може бути віднесена до компетенції Кабінету Міністрів України. Зокрема, в Основному Законі виокремлено порядок призначення та звільнення керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення, Служба безпеки України. Ці органи беруть участь в реалізації Кабінетом Міністрів державної політики, але відповідно до Конституції та законів України частину своїх повноважень повинні здійснювати незалежно від Уряду.
Незалежні регулятори
Статус «регулятора» («незалежного регулятора») повинні мати органи державної влади, які здійснюють державне регулювання, насамперед у сферах природних монополій та суміжних ринків, шляхом встановлення тарифів, допуску на ринки (ліцензування), контролю за якістю послуг тощо.
Проблема чіткого визначення ролі держави в регулюванні діяльності природних монополій та суміжних ринків спричинена необхідністю подолати практику прямого втручання в їх діяльність Кабінетом Міністрів. Сьогодні регулятори, через пряму залежність від політичного керівництва держави, не завжди належно здійснюють свої регуляторні функції. Як наслідок, державні (публічні) підприємства, що займають домінуюче становище на відповідних ринках, мають можливість порушувати інтереси споживачів при встановленні цін/тарифів на товари та послуги, і не дотримуватись належної якості послуг, а Уряд вирішувати соціальні проблеми населення за рахунок інших груп споживачів.
Основною метою реформування державних регуляторів є забезпечення балансу інтересів споживачів, компаній-монополістів та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами шляхом:
1) гарантування споживачам якісних послуг за економічно обґрунтованими цінами;
2) обмеження впливу монополістів на державну політику;
3) створення умов для ефективного сталого розвитку компаній-монополістів;
4) запобігання спробам держави вирішувати соціальні проблеми за рахунок певних груп споживачів.
Реформування регуляторів передбачатиме:
1) визнання незалежних регуляторів окремим видом органів у системі державного управління;
2) визначення сферами їх компетенції, насамперед, - енергетику, транспорт, зв’язок, житлово-комунальне господарство;
3) вдосконалення порядку утворення та функціонування незалежних регуляторів (у разі необхідності внесення змін до Конституції України в частині призначення керівництва та складу незалежних регуляторів);
4) забезпечення незалежності, неупередженості та прозорості в діяльності регуляторів шляхом створення регуляторів на основі паритетного представництва у їх складі (або наглядових структурах) усіх зацікавлених сторін – держави, споживачів та виробників.
В основу реформування сфери природний монополій та інституцій у цій сфері має бути покладено Концепцію вдосконалення державного регулювання природних монополій, затверджену Указом Президента України від 27 вересня 2007 року № 921.
3.2. Реформування публічної адміністрації
на місцевому та регіональному рівнях
Органи місцевого самоврядування
Реформування публічної адміністрації на місцевому рівні насамперед повинно забезпечити становлення та розвиток ефективного місцевого самоврядування, органи якого будуть спроможні надавати відповідно до законодавства якісні публічні послуги громадянам під свою відповідальність і забезпечувати поліпшення якості життя людини у територіальних громадах. Засади реформування місцевого самоврядування мають бути визначені Концепцією реформування місцевого самоврядування.
Для досягнення цілей реформування місцевого самоврядування в Україні має бути проведена адміністративно-територіальна реформа на базовому та районному рівнях з метою побудови раціональної просторової основи організації публічної адміністрації відповідно до Концепції реформи адміністративно-територіального устрою. Базовим рівнем місцевого самоврядування мають стати нові адміністративно-територіальні одиниці – громади, сформовані на основі наявних або потенційних центрів соціально-економічного розвитку. Такими центрами найчастіше виступатимуть міста і селища, але ними можуть бути і крупні села.
Органи місцевого самоврядування громади – місцеві ради, міські, селищні чи сільські голови та виконавчі комітети місцевих рад – повинні отримати повноваження і ресурси для надання більшості публічних послуг, які потребує населення громади (дошкільне виховання, середня освіта, первинна медична допомога та профілактика, благоустрій території та управління житлово-комунальним господарством, вирішення земельних та архітектурних питань, тощо). На рівні громади мають функціонувати також підрозділи чи окремі посадові особи органів виконавчої влади, які забезпечуватимуть підтримання правопорядку, пожежну безпеку, санітарно-епідеміологічний нагляд, казначейське обслуговування. В органах місцевого самоврядування мають працювати під контролем відповідних органів виконавчої влади посадові особи, які забезпечують надання адміністративних послуг, за якими часто звертаються громадяни (соціальні, реєстраційні, дозвільні та інші адміністративні послуги).
У разі внесення змін до Конституції України доцільно передбачити можливість територіальних громад у своїх статутах визначати різні організаційні форми виконавчих органів місцевих рад.
Районний рівень має бути допоміжним рівнем місцевого самоврядування, до компетенції органів місцевого самоврядування якого буде віднесено забезпечення спеціалізованої, в тому числі стаціонарної, медичної допомоги жителям громад, які входять до складу району, а також окремі види спеціалізованих середніх освітніх закладів, спортивних та мистецьких шкіл. На районному рівні діятиме орган місцевого самоврядування – районна рада. Шляхом внесення змін до Конституції України доцільно запровадити непрямі вибори депутатів районних рад з огляду на їх вузьку предметну спеціалізацію, та передбачити існування виконавчих комітетів районних рад.
Особливості організації та функціонування місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі має бути врегульоване спеціальними законами про статус цих міст.
Місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції (місцеві державні адміністрації)
Згідно Концепції реформи адміністративно-територіального устрою основним рівнем, на якому функціонуватимуть місцеві органи виконавчої має стати субрегіональний рівень районів, які повинні охоплювати всю територію країни і кількість яких повинна зменшитись більш ніж у три рази. При цьому, статус сільських і міських районів повинен бути уніфікованим. Регіональний рівень (АРК та області) закріплений в Конституції України і не може підлягати реформуванню.
В областях і районах України мають функціонувати обласні та районні державні адміністрації – єдиноначальні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції префекторального типу, до основних повноважень яких належатиме:
- контроль за відповідністю Конституції України та законністю актів і дій органів місцевого самоврядування;
- реалізації повноважень центральних органів виконавчої влади та урядових органів, для яких недоцільно утворювати їх власні територіальні органи, у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей і районів);
- координація в межах визначених законом діяльності місцевих органів виконавчої влади спеціальної компетенції та органів місцевого самоврядування у випадках реалізації ними делегованих повноважень;
- керівництво всіма органами публічної адміністрації на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці в умовах надзвичайного стану чи в зонах надзвичайної екологічної ситуації.
До внесення змін в Конституцію України, щодо створення виконавчих комітетів обласних та районних рад, місцеві державні адміністрації мають також виконувати їх функції щодо реалізації державних і регіональних програм соціально-економічного та національно-культурного розвитку, програм охорони довкілля, підготовку та виконання відповідних обласних та районних бюджетів, звітування про їх виконання.
Місцеві державні адміністрації, як складові частини системи органів виконавчої влади України, мають підпорядковуватись Кабінету Міністрів України.
Посада голови місцевої державної адміністрації повинна належати до посад державної служби, що забезпечить політичну нейтральність, неупередженість, професіоналізм голів місцевих державних адміністрацій та захищеність нормами законодавства про державну службу їх кар’єри від невмотивованих політичних звільнень.
Голови місцевих державних адміністрацій мають призначатися Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, яке в свою чергу має формуватися на основі відкритих конкурсів згідно законодавства про державну службу. У перспективі доцільно внести зміни до Конституції України, надавши право Кабінету Міністрів України призначати на посади голів районних державних адміністрацій переможців конкурсів.
Місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції (територіальні органи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та урядових органів)
Більшість центральних органів виконавчої влади та урядових органів не повинні мати своїх окремих територіальних органів, а повинні реалізовувати свої повноваження через відповідні підрозділи місцевих державних адміністрацій, беручи участь у забезпеченні їх правового регулювання та вирішенні кадрових питань, надаючи методичну допомогу та контролюючи їх діяльність. Окремі від місцевих державних адміністрацій територіальні підрозділи доцільно мати лише міністерствам у сфері внутрішніх справ, фінансів та юстиції для забезпечення координації та контролю територіальних підрозділів своїх урядових органів, які повинні реалізовувати свої повноваження незалежно від місцевих державних адміністрацій, а також деяким конституційним органам у сфері виконавчої влади (ФДМУ, АМКУ, СБУ…).
При визначенні територіальної мережі урядових органів слід передбачити можливість утворення територіальних підрозділів (органів) урядових органів спільних для кількох адміністративно-територіальних одиниць одного рівня з урахуванням критеріїв доступності та зручності для громадян.
Перспективи запровадження регіонального самоврядування
Для збалансованого функціонування всіх рівнів самоврядування, чіткого розуміння та поділу самоврядних повноважень, зважаючи на Рекомендацію 102 (2001) Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, в країні доцільно розмежувати місцеве та регіональне самоврядування.
Запровадження регіонального самоврядування вимагає внесення змін до чинної Конституції України та законодавчого визначення поняття й обсягу повноважень регіонального самоврядування, порядку формування та процедури діяльності представницького і виконавчого органів регіонального самоврядування, їх посадових осіб.
При запровадженні регіонального самоврядування його компетенція має чітко розмежовуватись із компетенцією місцевого самоврядування, їх сфери не повинні перетинатися. Органи регіонального самоврядування повинні опікуватися розробкою та реалізацією програм регіонального розвитку, питаннями інвестиційної привабливості регіону, екологічної безпеки, розвитку транспортної інфраструктури, культури, туризму, спорту, високо спеціалізованого медичного забезпечення.
Формування виконавчих органів регіонального самоврядування повинно здійснюватися не раніше, ніж через 4-5 років після завершення реформи місцевого самоврядування.
Після утворення виконавчих органів регіонального самоврядування, можуть припинити існування обласні державні адміністрації, як окремий вид органів виконавчої влади. Разом з цим районним державним адміністраціям у містах – центрах регіонів, мають бути надані додаткові повноваження щодо нагляду за відповідністю Конституції та законам України актів і дій органів регіонального самоврядування.
3.3. Реформування публічної служби
Одним із напрямків реформи публічної адміністрації є реформування публічної служби - державної служби (насамперед в органах виконавчої влади) та служби в органах місцевого самоврядування.
Метою реформування публічної служби є становлення результативної, політично-нейтральної та авторитетної публічної служби.
З посад державної служби має бути виключено державні політичні посади. З урахуванням характеру повноважень, порядку призначення (обрання) на посаду, звільнення з посади та видів відповідальності до політичних посад в органах виконавчої влади насамперед належать посади членів Кабінету Міністрів України та заступників міністрів.
Від політичних посад необхідно відрізняти посади “політичних службовців”, тобто працівників, які добираються політичними діячами в їх патронатні служби (політичні кабінети), і приймаються без конкурсного відбору на час перебування політичного діяча на посаді.
Державними та муніципальними службовцями є ті особи, що обіймають адміністративні (чиновницькі, службові) посади, тобто посади пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
Принциповим аспектом реформування публічної служби є забезпечення політичної нейтральності службовців, в тому числі встановлення законодавчої заборони зайняття політичною діяльністю, заборони державним службовцям (можливо тільки вищих категорій) бути членами політичних партій, публічно демонструвати свої політичні погляди тощо.
Існуючий поділ посад державної служби на сім категорій не дозволяє забезпечити однакове правове регулювання в межах кожної категорії. Необхідно реформувати поділ посад державної служби на категорії відповідно до потреб правового регулювання, поклавши в основу якісні відмінності між посадами, а не рівень органу, в якому вона перебуває.
Для забезпечення об’єктивності та прозорості у прийнятті на службу та в службовій кар’єрі, необхідно перейти до реального конкурсного прийняття на службу та просування по службі.
Керівництво системою державної служби має здійснювати Кабінет Міністрів. Відповідні повноваження, у тому числі відповідальність за питання служби в органах місцевого самоврядування, можуть бути покладені на члена Уряду, відповідального за питання публічної адміністрації.
Функціональне та методичне керівництво в системі державної служби має здійснювати спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної служби – Адміністрація державної служби.
Доцільно також створити незалежний колегіальний орган у сфері державної служби, до відання якого мають належати питання надання згоди на призначення вищих державних службовців, прийняття рішень стосовно порушення ними вимог щодо несумісності, здійснення дисциплінарного провадження стосовно вищих державних службовців тощо. Порядок формування Ради державної служби повинен забезпечити її політичну нейтральність та об’єктивність. Для цього формування Ради повинно здійснюватися на засадах: забезпечення кількісного переважання у її складі професійних службовців, в тому числі у відставці; введення до її складу кількох членів за посадою (наприклад, Державного секретаря Кабінету Міністрів України); а також представників основних політичних сил (наприклад, парламентської більшості та опозиції, або представників парламентських фракцій) з метою недопущення домінування у її складі якої-небудь з гілок влади або політичної сили.
Безпосередньо функції керівника державною службою в кожному органі виконавчої влади повинна здійснювати вища посадова особа зі статусом державного службовця.
Слід реформувати систему оплати праці публічних службовців з метою забезпечення конкурентоспроможності публічної служби на ринку праці. Для цього заробітна плата у публічній службі повинна наближатися до оплати праці в приватному секторі. Частка посадового окладу в оплаті праці повинна бути значно підвищена і складати в середньому 80%. Обов’язковим є посилення диференціації оплати праці з урахуванням рівня відповідальності, забезпечення її швидкого зростання на початку кар’єри, а також зменшення міжвідомчих і місцевих розбіжностей.
Необхідно змінити шкалу рангів службовців, щоб забезпечити гнучкість у визначенні кваліфікації службовця та відповідно в оплаті праці.
Слід завершити створення системи регулярної оцінки діяльності службовців, орієнтованої на результат.
Необхідно врегулювати порядок вирішення “конфлікту інтересів” на публічній службі, а також питання етики публічних службовців.
Потребує реформування інститут дисциплінарної відповідальності публічних службовців. Зокрема, доцільно передбачити більш гнучку систему дисциплінарних стягнень та прозору і справедливу процедуру притягнення до дисциплінарної відповідальності, зокрема, перейти до колегіального розгляду дисциплінарних справ.
Має забезпечуватись постійне навчання публічних службовців та підвищення їх кваліфікації.
Необхідно прискорити реалізацію реформування законодавчого забезпечення державної служби на засадах, визначених Концепцією розвитку законодавства про державну службу в Україні (Указ Президента України “Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні” вiд 20 лютого 2006 року № 140).
Принциповим аспектом реформування публічної служби є його антикорупційна спрямованість, зокрема визначення та забезпечення реалізації етичних засад публічної служби, які мають включати:
- забезпечення запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на публічній службі;
- забезпечення запобігання необґрунтованому отриманню у зв’язку зі здійсненням службової діяльності матеріальних та інших благ, включаючи подарунки;
- встановлення обмежень щодо працевлаштування публічних службовців після припинення публічної служби, а також щодо представництва інтересів третіх осіб у відносинах з органами, в яких публічний службовець здійснював свою діяльність.
Етичні засади публічної служби мають бути визначені на законодавчому рівні з урахуванням необхідності регламентації процедур запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, а також встановлення юридичної відповідальності за порушення етичних засад публічної служби.
Суттєвим заходом запобігання корупційним проявам в діяльності публічних службовців має стати запровадження системи державного контролю за майновим станом, доходами та видатками публічних службовців. Така система має включати декларування публічними службовцями свого майнового стану, доходів та видатків; заходи контролю за правомірністю отримання відповідних доходів, а також відповідністю рівня доходів видаткам публічних службовців; заходи відповідальності за порушення правил декларування та отримання неправомірних доходів.
3.4 Формування, реалізація та моніторинг державної політики
Кабінет Міністрів повинен забезпечувати виконання своєї основної функції – реалізації державної політики – шляхом безперервного процесу прийняття рішень та моніторингу ефективності цих рішень. При цьому ефективність державної політики потрібно оцінювати на підставі змін у суспільстві, на досягнення яких було спрямовано рішення Кабінету Міністрів.
Для цього необхідно запровадити практику використання нових процесів формування, реалізації та моніторингу державної політики, спрямованих на планування якісних змін у суспільстві.
Розробка державної політики та планування діяльності Кабінету Міністрів
З метою спрямування рішень Кабінету Міністрів на досягнення позитивних якісних суспільних змін відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів основним інструментом планування та розробки державної політики повинна стати політична пропозиція.
Політична пропозиція _– документ вироблення державної політики, у якому міститься опис проблеми, що виникла у суспільстві, обгрунтування необхідності її розв’язання у контексті реалізації державної політики, альтернативні шляхи її розв’язання, оцінка необхідних ресурсів, зокрема фінансових, оцінка впливу (соціального, регуляторного), критерії ефективності, а також зазначається необхідність та способи нормативного регулювання.
Міністерства, як відповідальні за реалізацію державної політики органи, повинні відповідно до своєї компетенції на підставі безперервного моніторингу ситуації у суспільстві виявляти проблеми та пропонувати альтернативні шляхи їх розв’язання. При цьому завданням міністрів як членів Кабінету Міністрів є розгляд визначених проблем, оцінка їх пріоритетності та запропонованих шляхів їх розв’язання на відповідність Програмі діяльності Кабінету Міністрів та подальше прийняття рішення у межах своєї компетенції або внесення політичної пропозиції на розгляд Кабінету Міністрів.
Процес формування та реалізації державної політики має характеризуватися наступним:
1. Проблеми, описані у політичних пропозиціях та ухвалені урядом шляхи їх вирішення повинні бути основою для формування загальнодержавних та галузевих програм;
2. Фінансові ресурси, передбачені для впровадження політичних пропозицій мають передбачатись у Державному бюджеті;
3. На виконання політичних пропозицій повинні формуватися плани законопроектних робіт, розроблятися проекти законів та підзаконних актів, які є засобами реалізації державної політики;
4. Визначені у політичних пропозиціях критерії ефективності повинні виступати індикаторами як ефективності державної політики, так і ефективності використання бюджетних коштів.
Для підвищення ефективності державної політики прийняття кожного суспільно значущого рішення має супроводжуватись консультаціями з громадськістю. З урахуванням зазначеного процес формування державної політики має включати наступні етапи:
- Представлення громадськості спеціального документу, який ілюструє наявні проблеми у тій чи іншій сфері, на вирішення яких має спрямувати свої зусилля орган публічної адміністрації;
- Аналіз та обговорення з громадськістю можливих альтернативних варіантів вирішення зазначених у попередньому підпункті проблем;
- Підготовка концептуального документу щодо державної політики у визначеній сфері;
- Підготовка актів спрямованих на реалізацію державної політики
Для публічних консультацій (при виявленні проблем, розробці варіантів їх вирішення тощо) повинні використовуватися адекватні методи: фокус-групи, письмові консультації, дослідження, опитування громадської думки, анкетування, консультативні групи, семінари (конференції), публічні слухання, громадські ради, дорадчі комітети, “відкриті” робочі групи тощо.
Нормативне регулювання та нормопроектування
Нормопроектування, відповідно, є одним з найважливіших завдань міністерств, що включає декілька обов’язкових стадій.
Передумовою розробки законопроекту чи проекту підзаконного нормативно-правового акта з найбільш суспільно-значущих питань державної політики є підготовка концепції проекту нормативного акта - документу, який містить обґрунтування вибору варіанта розв'язання проблеми та визначає засади нормативно-правового вирішення цієї проблеми. Після схвалення концепції проекту нормативного акта, здійснюється підготовка проекту нормативного акта. Підготовка може здійснюватися: суб‘єктами нормотворчих повноважень, суб‘єктами нормотворчої ініціативи, консультативними, дорадчими та допоміжними органами і службами, робочими групами, утвореними зазначеними суб’єктами.
Після підготовки проект нормативного акта вноситься на розгляд суб’єкта нормотворчих повноважень у порядку нормотворчої ініціативи. Нормотворча ініціатива - це офіційне подання за визначеною процедурою повноважними особами до відповідних суб'єктів нормотворчих повноважень проекту нормативного акта. Проект нормативного акта має вноситися суб'єкту нормотворчих повноважень разом із: пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, висновками експертизи (наукової, правової, економічної, фінансової, кримінологічної, екологічної тощо).
Експертиза проектів нормативних актів проводиться з метою забезпечення якості й обґрунтованості нормативного акта, своєчасності прийняття акта, виявлення можливих позитивних і негативних наслідків його дії.
Бюджетний процес
Бюджетні ресурси є невід’ємним засобом реалізації державної політики. Тому бюджетний процес повинен бути нерозривно пов’язаним із процесом формування та реалізації державної політики, планування бюджету повинно базуватися на цілях, визначених Програмою діяльності Кабінету Міністрів.
При цьому бюджетне планування під час підготовки політичних пропозицій та розробки державної політики повинне бути середньостроковим (3-5 років), а бюджетний процес повинен складатися із таких етапів:
1. Планування фінансових ресурсів під час підготовки і схвалення політичних пропозицій (протягом І року та березня ІІ року);
2. Формування та прийняття Державного бюджету (квітень-грудень ІІ року);
3. Використання бюджетних коштів на впровадження державної політики (січень-грудень ІІІ року);
4. Моніторинг ефективності реалізації державної політики та ефективності використання бюджетних коштів, підготовка і схвалення нових політичних пропозицій (січень ІІІ року-березень ІV року).
Моніторинг реалізації державної політики та внутрішній контроль (адміністративний аудит)
Органи виконавчої влади повинні здійснювати безперервний моніторинг реалізації державної політики.
Основною метою моніторингу є оцінка ефективності рішень, прийнятих Кабінетом Міністрів та іншими органами виконавчої влади та оцінка реалізації досягнення цілей, встановлених Програмою діяльності Кабінету Міністрів. Критерії ефективності реалізації державної політики, зокрема кількісні та якісні показники змін у суспільстві, час, протягом якого було досягнуто цих показників, є індикаторами для моніторингу державної політики. Моніторинг обов’язково повинен включати в себе фінансовий аудит для визначення ефективності обсягу та способу використання бюджетних коштів, виділених на впровадження тих чи інших рішень Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади.
Моніторинг дасть можливість оперативно виявити нові суспільні проблеми, або загрозу їх появи та відповідно своєчасно реагувати на ці виклики шляхом підготовки нової державної політики або перегляду існуючої.
Ще однією складовою моніторингу ефективності реалізації державної політики є адміністративний аудит ефективності процедур, що застосовуються в органах виконавчої влади. Процедури є способом підготовки та прийняття рішень і повинні забезпечувати оптимальність процесу прийняття рішень. Їх форма та тривалість повинні відповідати компетенції відповідного органу, потребам суспільства та вимогам часу.
Предметом адміністративного аудиту повинні бути система документообігу в органах виконавчої влади, процедури підготовки, погодження, та прийняття рішень. За результатами адміністративного аудиту приймаються рішення як щодо вдосконалення безпосередньо процесу прийняття рішень, так і щодо вдосконалення внутрішньої організації системи органів виконавчої влади.
3.5. Відносини Публічної Адміністрації
з приватними особами