№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание 1.2 Устав муниципального образования 1.3 Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан 1.4 Подготовка, принятие, вступление в силу, отмена и приостановление муниципальных правовых актов

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

Тема 11: Муниципальные правовые акты

1 Понятие муниципальных правовых актов


1.1 Система муниципальных правовых актов


В теории права общепризнано, что правовой акт - это специаль­ный юридический письменный документ или действие, исходящие либо непосредственно от населения, либо от компетентных органов, должностных лиц государства, местного самоуправления и предназна­ченные для установления правил поведения участников общественных отношений. Правовые акты подразделяют на нормативные и ненорма­тивные:

- цель нормативного правового акта - установить нормы пра­ва, т. е. первично урегулировать общественное отношение, определить права и обязанности его участников;

- цель ненормативного правового ак­та (его также называют актом правоприменения, или индивидуальным актом) - обеспечить реализацию предписаний нормативного акта, его применение.

Право на принятие муниципальных правовых актов вытекает пре­жде всего из положений Конституции РФ /1/, обращенных к местному самоуправлению. Ведь если местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), а органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют и утверждают местный бюджет, устанав­ливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132) и пр., реализовать все это без принятия муниципальных правовых актов невозможно.

И не случайно Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /5/ в гл. 1 содержит ст. 7 «Муниципальные правовые акты», тем самым подчеркивается, что принятие таких актов является одним из важных способов реализации задач местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 7 по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Последние могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, передан­ных органам местного самоуправления федеральными законами и за­конами субъектов РФ, - на основании и во исполнение положений, установленных такими законами.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному испол­нению на всей территории муниципального образования. За их неис­полнение граждане, руководители организаций, должностные лица ор­ганов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 7).

Муниципальные правовые акты не могут противоречить Конститу­ции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному зако­ну 2003 г., другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации (т. е. актам Президента РФ, Правитель­ства РФ, других федеральных органов), а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. /14 /

Специально муниципальным правовым актам Федеральный закон 2003 г. посвящает гл. 7 с идентичным названием. Согласно ст. 43 в си­стему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постанов­ления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального об­разования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде право­вых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей терри­тории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопро­сам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, зако­нами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения. Последние могут быть двух видов:

- устанавливающие прави­ла, обязательные для исполнения на территории муниципального об­разования;

- по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Решения представительного ор­гана муниципального образования, устанавливающие правила, обяза­тельные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, ес­ли иное не установлено Федеральным законом 2003 г.

Глава муниципального образования, являющийся председателем представительного органа, в пределах своих полномочий, установлен­ных уставом муниципального образования и решениями представи­тельного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представитель­ного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, а также глава местной администра­ции, работающий по контракту, издают постановления и распоряжения. Постановления издаются по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномо­чий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а распоряжения - по вопросам организации работы местной администрации.

Председатель представительного органа муниципального образова­ния издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Муниципальные правовые акты, конечно, не равнозначны. В их системе на первом месте стоит устав муниципального образования как главный нормативный юридический документ по вопросам жизни муниципального образования, деятельности муниципальных органов и развития непосредственной демократии на муниципальном уровне; к тому же по Закону устав - это еще и акт высшей юридической силы в системе муниципального правотворчества. Далее надо поставить ре­шения, принятые на местном референдуме: они также обладают высшей юридической силой, но не менее существенно и то, что, как правило, на местные референдумы выносятся важные вопросы развития муни­ципальной территории. Вслед за ними следуют решения представитель­ного органа муниципального образования, устанавливающие правила по­ведения (например, принятие муниципального бюджета, планов и про­грамм развития муниципального образования, определение порядка управления муниципальным имуществом и т. д.).

Говоря о втором виде решений представительного органа, касаю­щихся его собственной деятельности, отметим, что значение для на­селения может быть скромнее - в связи с формированием органа (на­пример, об образовании постоянных комиссий) и участием в его рабо­те, а это не всегда касается каждого местного жителя.

На следующую позицию могут претендовать акты главы муниципального образования с функциями главы местной администрации и акты главы местной администрации по контракту - постановления и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

Более целевое назначение и узкую направленность имеют постановления и распоряжения председателя представительного органа, поскольку они издаются по вопросам деятельности данного органа (например, подготовка и созыв сессии, назначение на должность и увольнение с должности работников аппарата представительного органа и т. д.). То же самое можно сказать о распоряжениях и приказах иных должностных лиц местного самоуправления.

Характеризуя муниципальное правотворчество, следует также отметить, что в ст. 7 Федерального закона 2003 г., закрепляющей его ключевые начала, также зафиксировано право органов местного самоуправления на судебное оспаривание актов органов государственной власти, на­рушающих права местного самоуправления. В соответствии с ч. 5 ст. 7, если орган местного самоуправления полагает, что федеральный за­кон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обя­занностей и ответственности органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта, вопрос разрешается соответствующим судом. До вступления в силу ре­шения суда, дающего оценку государственно-правовому акту, принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо субъекта РФ, не допускается. /10/


1.2 Устав муниципального образования


Как было отмечено, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет широкий перечень вопросов, которые должны быть отражены в уставе. Согласно ч. 1 ст. 44 уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении во­просов местного значения, в том числе путем образования орга­нов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликова­ния (обнародования) и вступления в силу муниципальных пра­вовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местно­го самоуправления, выборных должностных лиц местного само­управления, а также основания и порядок прекращения полно­мочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должност­ных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и вы­борных должностных лиц;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соот­ветствии с Бюджетным кодексом РФ /4/;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципаль­ного образования. /10/

Условно этот перечень можно разделить на общие вопросы, вопро­сы организационно-кадрового характера и вопросы бюджета. Все они являются ключевыми для любого муниципального образования.

Закон 2003 г. не запрещает включение в устав иных вопросов, но ставит условие - если это вытекает из других законов. Часть 2 ст. 44 гласит: «Уставом муниципального образования регулируются иные во­просы организации местного самоуправления в соответствии с феде­ральными законами и законами субъектов РФ». Таким образом, в при­веденной норме однозначно не сказано о праве муниципального обра­зования отразить в уставе какие-то вопросы в силу собственной самостоятельности, если по этому поводу нет указаний в законе Российской Федерации или ее субъекта.

Степень важности устава муниципального образования усматрива­ется и в особом порядке нормотворческого процесса применительно к этому акту. Проект устава, равно как и проект акта о внесении в не­го изменений, в обязательном порядке и не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии должны быть официально опубликованы. Одновременно публикуется порядок участия жителей в обсуждении устава и порядок учета их предложений по проекту устава или акта о внесении в него изменений. Более того, проект устава и про­ект муниципального правового акта о внесении в него изменений и до­полнений должны выноситься на публичные слушания.

Устав принимается представительным органом муниципального образования большинством в две трети от установленной численности депутатов, а в поселениях с численностью избирателей до 100 человек устав принимается населением непосредственно на сходе (ч. 4 ст. 44). Решение на сходе принимается простым большинством при условии, что в сходе участвуют более половины жителей, обладающих активным избирательным правом (ст. 25).

Федеральный закон 2003 г. не предусматривает принятие устава муниципального образования на местном референдуме. Но в Федеральном законе 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации» /8/ (ч. 8 ст. 12) содержится за­крытый перечень вопросов, не подлежащих вынесению на референдум. Напомним, что на местный референдум не могут выноситься вопросы о сроках полномочий органов местного самоуправления, досрочных их выборах или об отсрочке выборов, о персональном составе данных органов, об избрании, утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности соответствующих лиц, о бюджете и финан­совых обязательствах муниципального образования, о чрезвычайных и срочных мерах по обеспечению здоровья и безопасности населения. Как видим, здесь нет упоминания об уставе муниципального образо­вания. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается (ч. 9 ст. 12). Налицо несогласованность двух актов. Казалось бы, при этом по­лагается руководствоваться правилами Закона 2003 г.

Но ведь в Законе 2002 г. четко сказано, что именно он является главным по соответствую­щим вопросам. Часть 6 ст. 1 этого Закона гласит: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные право­вые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон, конституция (устав), закон субъекта РФ, иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоре­чат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего федерального закона». Очевидно, законодатель должен обеспечить син­хронность регулирования, тем более что речь идет о местном референду­ме как институте народовластия.

Обязательной стадией юридического оформления устава муниципального образования является его государственная регистрация. После го­сударственной регистрации официального опубликования (обнародова­ния) устав вступает в силу. Согласно Федеральному закону от 21 ию­ля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» /6/ такая регистрация осуществляется органом федеральной регистрационной службы в соответствующем субъекте РФ. Основаниями для отказа в государственной регистрации могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, консти­туциям (уставам) и законам субъектов РФ; нарушение установленно­го Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Следует иметь в виду, что противоречащим законодательству явля­ется регулирование вопросов, которые не подлежат урегулированию уставом муниципального образования, или невключение в устав во­просов, которые должны быть в него включены. Нарушение поряд­ка принятия устава муниципального образования может иметь место в случаях принятия его ненадлежащим органом или в отсутствие кво­рума на заседании представительного органа, а также нарушение срока опубликования и порядка обсуждения проекта устава.

Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Если новая редакция устава или муниципальный правовой акт о внесении изменений или дополнений в устав изменяют структуру или полномочия выборных лиц местного самоуправления то соответ­ствующие положения о внесении изменений вступают в силу после окончания срока полномочий представительного органа, принявшего решение о внесении изменений.


1.3 Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан


В системе муниципальных правовых актов решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, как уже отмечалось, являются актами высшей юридической силы. Это означает, что правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не могут им противоре­чить. Прямое волеизъявление жителей при принятии муниципальных правовых актов может быть реализовано на местном референдуме или на сходе.

В Федеральном законе 2003 г. «Об основных гарантиях избиратель­ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе­дерации» и Федеральном законе 2002 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нет перечня вопросов, решаемых только на местном рефе­рендуме или которые могли бы быть предметом такого референдума, за исключением изменения границ и преобразования муниципального образования: эти вопросы в соответствии со ст. 12, 13 и 24 Федераль­ного закона 2003 г. требуют выявления воли населения по процедурам местного референдума. В любом случае выносимые на местный референ­дум вопросы должны быть вопросами местного значения. Это означает, что вопросы государственного значения не могут разрешаться на мест­ном референдуме. Нельзя его проводить и по вопросам осуществле­ния отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень, - в ч. 2 ст. 132 Конституции РФ прямо сказано, что такими полномочиями могут наделяться органы местного самоуправления, следовательно, непосредственно население не вправе решать соответ­ствующие вопросы.

В законах субъектов РФ и уставах муниципальных образований мо­гут быть закреплены отдельные, самые важные и значимые для муни­ципального образования, вопросы, которые разрешаются посредством местного референдума. Это предполагает, что принятие на референду­ме решений, в том числе и муниципальных правовых актов, не может быть обыденным мероприятием в первую очередь по причине значи­тельных материальных и финансовых затрат, необходимых на подго­товку и проведение референдума.

Что касается юридической силы решения, принятого непосред­ственно населением, то на муниципальном уровне присутствует спе­цифика. Если по общему правилу решение, принятое на референдуме, равно как и на сходе жителей, обязательно для исполнения на терри­тории муниципального образования, то при решении вопроса об из­менении границ муниципального образования или его преобразовании мнение жителей, выраженное на референдуме (сходе), носит в опреде­ленных случаях рекомендательный характер для соответственного представительного органа.

Своеобразно в Федеральном законе 2003 г. представлен объем полномочий схода жителей. Поскольку в поселениях с числом избирате­лей менее 100 человек сход исполняет полномочия представительного органа муниципального образования, для схода не могут в полном объ­еме действовать ограничения, предусмотренные ст. 12 Федерального закона 2002 г. Как указывалось ранее, на местный референдум не могут выноситься вопросы принятия и изменения местного бюджета, изме­нения финансовых обязательств муниципального образования. А поселении с числом избирателей менее 100 человек подобные вопросы на сход (как аналог референдума) выносить можно.

Федеральный закон 2003 г. (ст. 45) закрепляет дополнительные гарантии для решений, принятых путем прямого волеизъявления граж­дан. Для обеспечения их реализации Закон определяет сроки подготов­ки и принятия необходимого акта уполномоченного органа или долж­ностного лица. В случае нарушения срока принятия акта по поводу ис­полнения решения населения глава местной администрации подлежит увольнению, полномочия представительного органа прекращаются до­срочно, а выборное должностное лицо подлежит отзыву, хотя согласно ч. 2 ст. 24 основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их под­тверждения в судебном порядке.

Закон допускает судебное оспаривание решений, принятых на мест­ном референдуме.


1.4 Подготовка, принятие, вступление в силу, отмена и приостановление муниципальных правовых актов


В соответствии с ч. 1 ст. 46 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой ини­циативы, установленными уставом муниципального образования.

Приведенная норма позволяет увидеть особенности субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне.

Во-первых, в ней назван определенный круг таких субъектов, зна­чит, на муниципальном уровне их тоже надо указать в соответствую­щих актах - это депутаты, глава муниципального образования, глава местной администрации, органы ТОС, инициативные группы граждан. Конечно, в устав муниципального образования потребуется вне­сти некоторые добавления и уточнения, например, если будут созданы в данной муниципальной единице «иные выборные органы местного самоуправления», надо включить в круг субъектов правотворческой инициативы. Для инициативных групп, упомянутых в Федеральном законе, на местном уровне придется как минимум определить порядок их создания и численность.

Во-вторых, поскольку ч. 1 ст. 46 Закона 2003 г. допускается наде­ление возможностями правотворческой инициативы иных субъектов, установленных муниципальным уставом, это оставляет свободу соответствующего усмотрения на местном уровне.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, пере­чень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются норма­тивным правовым актом органа местного самоуправления или долж­ностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Таким образом, правовые отношения, связанные с принятием муниципальных правовых актов и местным правотворчеством, в значительной мере регламентируются актами муниципальных образований: уставами, регламентами органов местного самоуправления и другими правовыми актами, принимаемыми органами и должностными лица­ми местного самоуправления.

Так, в нормативном акте «Порядок подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Тюмени», утвержденном решением Тюменской городской Думы от 12 сентября 1996 г. (в ред. от 28 февраля 2002 г.) /9/, представлен весь комплекс меро­приятий и последовательность действий по реализации нормотворческого процесса органами местного самоуправления. Нормотворческая деятельность осуществляется на основе соответствующего плана, кото­рый готовится председателем представительного органа с учетом пред­ложений постоянных комиссий и депутатов, Счетной палаты, местной администрации, органов территориального общественного самоуправ­ления и других субъектов муниципальных отношений, заинтересован­ных в деле правотворчества. План нормотворческой деятельности на очередной год утверждается на заседании представительного органа по представлению ее председателя не позднее 31 декабря предшествую­щего года и подлежит обязательному опубликованию. По предметам своего ведения исполнительно-распорядительный орган местного са­моуправления также готовит план подготовки нормативных актов, ко­торый готовится подразделениями администрации и утверждается ее главой.

В планы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления обычно не вписываются правовые акты, инициированные жителями в порядке правотворческой инициативы. В правовых актах порядок реализации такового рода инициатив регламентируется в осо­бом порядке, который предполагает внеочередное включение проекта соответствующего нормативного акта в повестку представительного органа, с тем, чтобы успеть рассмотреть муниципальный правовой акт, внесенный в порядке правотворческой инициативы граждан, в трехме­сячный срок, обозначенный в ч. 2 ст. 26 Федерального закона 2003 г.

В настоящее время подлежат корректировке ранее принимавшиеся муниципальные правовые акты, закрепляющие порядок рассмотрения и принятия проектов местного бюджета и отчета о его исполнении, про­ектов планов и программ развития муниципальных образований, а так­же вопросов преобразования муниципальных образований, поскольку принятие решений по этой группе вопросов не может состояться без прохождения процедуры публичных слушаний, предусмотренной ст. 28 Федерального закона 2003 г.

В целом же подготовка муниципальных правовых актов выглядит следующим образом. С учетом того, чей это будет акт, субъект правотворческой инициативы вносит соответственно главе представительного органа, главе местной администрации предложение о принятии нормативного правового акта.

Предложение должно содержать концепцию акта, сопровождать­ся его проектом, пояснительной запиской, финансовым обоснова­нием необходимых затрат, которые повлечет принятие акта, пред­ложениями по внесению изменений в другие местные акты, регу­лирующие отношения в данной сфере. Нередко требуется представ­лять также информацию о состоянии законодательства по данному вопросу, а также о правовых актах иных муниципальных образова­ний, принятых по аналогичному вопросу. Все эти документы пере­даются главой представительного органа в профильную постоянную комиссию, а главой местной администрации - в соответствующее подразделение администрации, которые готовят свое заключение по правотворческой инициативе в целом, а также по сопроводитель­ным документам, в том числе оценивая и качество проекта муници­пального правового акта.

Вопрос о принятии или отклонении правотворческой инициативы, если она адресована представительному органу муниципального обра­зования, решается этим органом по представлению соответствующей постоянной комиссии в течение определенного срока с момента по­ступления такой инициативы. В случае принятия (одобрения) инициативы начинается более квалифицированная подготовка проекта нор­мативного правового акта, которая включает уточнение его названия и целей, концепции и структуры, а также формулировок отдельных статей, частей, пунктов.

Подготовка проекта муниципального правового акта возлагает­ся на постоянные комиссии представительного органа, специалистов профильных подразделений различных органов местного самоуправ­ления, в том числе и местной администрации. Если это акт местной администрации, подобными вопросами занимаются подразделения ее аппарата, однако может быть получено мотивированное заключение профильных постоянных комиссий представительного органа муни­ципального образования.

К подготовке проекта муниципального правового акта могут привлекаться на договорной основе авторские коллективы из числа уче­ных и практиков в данной области. Для разработки проекта правового акта по наиболее важным направлениям деятельности муниципаль­ного образования может быть создана рабочая группа из представите­лей нескольких постоянных комиссий, специалистов администрации, ученых, учреждений, общественных организаций. Нормотворческий орган может также заказать на договорной основе подготовку проекта муниципального правового акта определенному научному учреждению или авторскому коллективу.

К проекту нормативного правового акта предъявляются определен­ные требования, связанные с языком акта, структурой, техническим оформлением и реквизитами. Текст должен быть изложен простым и ясным языком. В случае применения малоизвестных специальных терминов надо давать их пояснения. Структура акта должна обеспе­чивать логическое развитие темы правового регулирования. В проекте указываются правовые средства его реализации, источники финанси­рования, контроля и т. д. Если в проектах приводятся карты, схемы, образцы документов, таблицы, они должны оформляться в виде прило­жений. Техническое оформление текста проекта и приложений к нему производится с применением электронной версии.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта в представительном органе проходит по определенной процедуре. Обычно оно начинается с доклада разработчика и содоклада председателя постоян­ной комиссии, отвечающей за подготовку проекта. В докладе и содо­кладе обосновываются необходимость принятия данного проекта, его концепция, а также предложения по принятию или отклонению посту­пивших поправок. С целью выявления мнения в связи с обсуждаемым проектом проводятся прения, в которых участвуют - в соответствии с регламентом представительного органа - и депутаты, и другие заин­тересованные в судьбе проекта лица. Высказанные в ходе обсуждения замечания и предложения ставятся на голосование и в случае одобре­ния депутатами вносятся в текст проекта в виде поправок.

Если в представительном органе муниципального образования обсуждается проект муниципального нормативного правового акта, процедура может состоять из одного, двух или трех чтений. Первое чтение включает в себя представление проекта, его обсуждение и завершается голосованием по решению об одобрении концепции проекта и о при­нятии его за основу. Если проект принимается в первом чтении, пред­ставительный орган определяет сроки подачи замечаний и предложе­ний по проекту и вынесения его на второе чтение. Второе чтение за­ключается в рассмотрении замечаний и предложений к проекту. Третье чтение предназначено для рассмотрения замечаний и предложений по проекту и принятия его в целом. Продолжительность перерывов между чтениями не может превышать двух месяцев.

Подобная процедура (она напоминает законодательный процесс в Государственной Думе или парламенте субъекта РФ) на уровне муниципальных образований используется не часто. Ненормативный акт обычно принимается в ходе одного заседания.

Представительный орган вправе принять решение об опублико­вании проекта в печати в целях его обсуждения жителями и учета их замечаний и предложений. Он может отклонить проект в целом либо принять решение о его доработке и вынесении на следующее заседание представительного органа. /10,13,14/

Мунипальные акты регулируют вопросы, связанные с подписанием и обнародованием муниципального правового акта, принятого представительным органом. Например, в соответствии с упоминавшимся выше нормативным актом «Порядок подготовки, принятия и действия нормативных право­вых актов органов местного самоуправления города Тюмени» документ в течение пяти дней направляется на подпись главе муниципального образования, который в течение 10 дней либо подписывает правовой акт и публикует его, либо возвращает в представительный орган со сво­ими замечаниями. Представительный орган вправе оставить правовой акт в прежней редакции, если за него проголосует не менее двух третей от общего состава депутатов. В этом случае глава муниципального об­разования обязан подписать его в трехдневный срок. /10,11/

Процедура принятия и вступления в силу правовых актов главы муниципального образования, главы местной администрации, более проста. После подписания акта соответствующим лицом он вступает в силу в сроки, установленные самим документом.

Вместе с тем есть общие требования к муниципальным правовым актам. Реквизиты правового акта включают наименование формы акта, заголовок, дату принятия и его номер, подпись главы муниципально­го образования. Муниципальный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы жителей, подлежит обязательному опубликова­нию в полном объеме. Такой акт вступает в законную силу, как прави­ло, по истечении 10 дней после официального опубликования. Иные муниципальные правовые акты вступают в законную силу после под­писания их главой муниципального образования, если в самом акте не предусмотрен иной срок. Нормативные правовые акты о налогах и сбо­рах согласно ч. 1 ст. 47 Федерального закона 2003 г. вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ /2/ (в указанном Кодексе преду­смотрено, что местные налоги и сборы, так же как и порядок их упла­ты, льготы по ним устанавливаются, в развитие норм законодательства, правовыми актами только представительных органов муниципальных образований).

В соответствии со ст. 48 Закона 2003 г. муниципальные правовые ак­ты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено принявшим органом, должностным лицом местного самоуправления или судом. Отмена может иметь место как по инициативе самого орга­на или должностного лица, так и в результате принесения протеста или представления прокурора.

Оспаривание муниципальных правовых актов в судебном порядке происходит в соответствии с положениями гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РФ. /3/ С заявлением в суд о признании недействительным нормативного акта местного самоуправления полностью или в части могут обращаться гражданин, организация, по мнению которых акт нарушает их права и свободы, а также прокурор, если считает, что акт противоречит актам большей юридической силы. С аналогичным заявлением могут обратиться в суд также органы и должностные лица государственной власти и местного самоуправления, считающие дан­ный акт незаконным, в том числе и вторгающимся в их компетенцию. Если суд установит, что правовой акт местного самоуправления проти­воречит акту большей юридической силы, по решению суда действие оспоренного акта прекращается полностью или в соответствующей ча­сти со дня принятия акта или иного указанного судом времени. Такое решение влечет утрату силы и других муниципальных актов, изданных на основе оспоренного акта или воспроизводящих его содержание. Ре­шение суда о признании муниципального правового акта недейству­ющим подлежит опубликованию в официальном издании, в котором был напечатан оспоренный муниципальный правовой акт. /10/

Что касается возможности приостановления действия муниципаль­ного правового акта принявшим его органом, должностным лицом местного самоуправления, а также судом, то применительно к суду нет четких процессуальных механизмов реализации закрепленных в ст. 48 Федерального закона 2003 г. полномочий по приостановлению актов местного самоуправления. Действующий Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (ст. 4) /7/ предоставляет право суду, принявшему к рассмотрению жалобу, по своей инициативе или по просьбе гражданина приостановить ис­полнение обжалуемого решения. Однако эта норма не получила раз­вития в Гражданском процессуальном кодексе РФ. /10,12/

Отменять и приостанавливать муниципальные правовые акты мо­гут также органы государственной власти в той части, где речь идет об исполнении органами местного самоуправления отдельных государ­ственных полномочий. Это право государственных органов вытекает из ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, в которой говорится, что реализация переданных полномочий подконтрольна государству.


Вопросы

1. Какова юридическая сущность муниципального правового акта?

2. По каким вопросам принимаются муниципальные правовые акты?

3. Могут ли органы и должностные лица местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий?

4. Какой локальный муниципальный правовой акт обладает высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов?

5. Какие виды муниципальных правовых актов вправе принимать представительный орган муниципального образования?

6. Какие муниципальные правовые акты издает глава муниципального образования?

7. Какие муниципальные правовые акты издает глава местной администрации?

8. Какие муниципальные правовые акты издает председатель представительного органа?

9. Какова иерархическая система муниципальных правовых актов?

10. Каково целевое назначение и направленность имеют постановления и распоряжения председателя представительного органа?

11. Имеют ли органы местного самоуправления право на судебное оспаривание актов органов государственной власти, нарушающие права местного самоуправления?

12. Какова структура и содержание Устава муниципального образования?

13. Каков правовой механизм принятия Устава муниципального образования?

14. Обязательно ли проект Устава выносится на публичные слушания?

15. Каким органом осуществляется государственная регистрация Устава муниципального образования?

16. С какого момента Устав вступает в юридическую силу?

17. Что является основанием для отказа в государственной регистрации Устава муниципального образования и каковы его последствия?

18. Какие муниципальные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления граждан, являются актами высшей юридической силой?

19. Допускает ли законодательство судебное оспаривание решений, принятых на местном референдуме?

20. Кто является субъектом правотворческой инициативы на муниципальном уровне?

21. Кто и в каком порядке вправе отменить и (или) приостановить муниципальный правовой акт?


Литература


1. Конституция РФ от 12.12.1993 г. - М., 2010. - 48 с.

2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ; (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824; 2000. - № 32. - Ст. 3340.

3. Гражданский про­цессуальный кодекс РФ от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.

4. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: ФЗ от 06.11.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

6. О государственной регистрации уставов муниципальных образований: ФЗ от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ // СЗ РФ. - 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3108.

7. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: ФЗ от 27.04.1993 г. № 4866-1 (ред. от 09.02.2009 г. № 4-ФЗ) // ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 19. - Ст. 685.

8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: ФЗ от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

9. О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Тюмени: решение Тюменской городской Думы от 12.09.1996 г. (в ред. от 28.02.2002 г.) // Справочно-правовая система «Консультант плюс»

10. Авакьян С.А. Муниципальное право Росси: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин, В.А. Савицкий, Н.С. Тимофеев. - М., 2011. - 544 с.

11. Муниципальное право РФ: учебник для ВУЗов / под ред. Н.С. Бондаря. - М., 2003. - 724 с.

12. Сергеев А. А. Приостановление действия актов органов местного само­управлении / А.А. Сергеев // Законность. - 2003. - № 10. - С. 12-17.

13. Стенограмма парламентских слушаний «Проблемы законодательства в области местного самоуправления» от 19.01.2001 г. // Местное право. - 2001. - № 3. - С. 30-54.

14. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении: выпуск 25. - М., 2000. - 468 с.