№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание Местная администрация.

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

Глава местной администрации - одна из ключевых фигур в мест­ном самоуправлении, один из руководителей соответствующей терри­тории. Конкретно роль главы местной администрации зависит от того, исполняет ли он одновременно обязанности главы муниципального образования или же работает по контракту. При совмеще­нии постов главы муниципального образования и главы местной адми­нистрации лицо, конечно, даже сугубо юридически располагает более широкими возможностями - это одновременно первый руководитель территории, оказывающий влияние на все происходящие на ней про­цессы, и управляющий хозяйственными и социально-культурными делами, а также глава аппарата местной администрации. Если же главой муниципального образования стал председатель пред­ставительного органа, тогда глава местной администрации в большей мере хозяйственный управляющий территории. Разумеется, он может быть и весьма влиятельной фигурой на территории муниципально­го образования, если председатель представительного органа не пре­тендует на позиции первого лица. Но реальный расклад можно видеть в конкретном муниципальном образовании.

Так или иначе, глава местной администрации осуществляет руководство муниципальным исполнительно-распорядительным орга­ном - местной администрацией на принципах единоначалия. Это предполагает самостоятельность главы местной администрации в вопросах назначения на должность и увольнения с должности му­ниципальных служащих администрации муниципального образова­ния, распределения между ними полномочий, истребования отчета о проделанной работе, применения поощрений и наложения дисци­плинарных взысканий. Однако в действующих правовых актах часто встречаются положения, которые обязывают главу местной админи­страции согласовывать с представительным органом муниципально­го образования кандидатуры при назначении их на муниципальные должности.

Должность главы местной администрации замещается несколькими способами в зависимости от порядка избрания главы муниципального образования и вида муниципального образования.

Если глава муниципального образования избирается жителями непосредственно, он может либо входить в состав представительного органа и возглавлять его, либо занимать пост главы местной админи­страции. При избрании главы муниципального образования предста­вительным органом он становится председателем соответствующего представительного органа. А глава местной администрации получает свою должность по контракту.

В муниципальном районе, где представительный орган формирует­ся из представителей поселений, глава муниципального образования является руководителем представительного органа района. Следо­вательно, в таком районе глава местной администрации назначается только по контракту.

Во всех случаях, когда глава местной администрации назначается по контракту, кандидаты на должность подбираются в результате отбора по конкурсу соответствующим муниципальным представительным ор­ганом.

Согласно ч. 5 ст. 37 Федерального закона 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Этот порядок должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня про­ведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комис­сии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (го­родского округа), а одна треть - законодательным органом государ­ственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностно­го лица субъекта.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается гла­вой муниципального образования.

Часть 4 ст. 37 Федерального закона 2003 г. гласит, что, в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по кон­тракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ, могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Так, в Законе Республики Мордовия от 28 января 2004 г. «Об усло­виях контракта для глав администраций муниципальных районов (го­родских округов) в Республике Мордовия /13/ в части осуществления го­сударственных полномочий» в отношении кандидата на должность главы местной администрации предусмотрено наличие гражданства Российской Федерации, высшего профессионального образования, стажа работы на руководящей должности не менее пяти лет или ста­жа муниципальной либо государственной службы не менее трех лет, знание муниципального законодательства. Обозначены также пра­ва и обязанности главы местной администрации при осуществлении отдельных государственных полномочий. Среди них право издавать правовые акты по соответствующим вопросам, использовать матери­альные и финансовые ресурсы в установленных целях, обязанность ор­ганизовывать работу органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий, не разглашать сведения, составляющие охраняемую законом тайну, нести ответственность за осуществление государственных полномочий и т. д.

В Законе Амурской области с аналогичным названием от 19 апреля 2004 г. /14/ говорится о необходимости наличия стажа муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стажа работы на руководящих должностях не менее пяти лет. Помимо того, что предусмотрено в Законе Мордовии, в Законе Амурской области говорится об обяза­тельности для кандидата на пост главы местной администрации владения государственным языком Российской Федерации, а также о наличии компетентности, организаторских способностей, соответствую­щей ответственности за порученное дело, добросовестности, зрелости, порядочности, а также состояния здоровья.

В нормативных актах называются и условия расторжения контракта с главой местной администрации. Но в этих актах по существу воспроизводятся положения, закрепленные в ч. 11 ст. 37 Федерального закона 2003 г., в которой записано, что контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или гла­вы муниципального образования - в связи с нарушением усло­вий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта РФ - в связи с наруше­нием условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями усло­вий контракта органами местного самоуправления и (или) орга­нами государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, в первом и втором случаях в основе инициативы расторжения контракта лежат претензии к главе местной администра­ции со стороны представительного органа или главы данного муни­ципального образования либо же со стороны главы исполнительной власти субъекта РФ, в третьем случае - наоборот, претензии возникли у самого главы и они адресованы органам местного самоуправления данной муниципальной единицы или органам государственной власти субъекта РФ. Полномочия главы местной администрации возникают со дня, указанного в контракте.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает возможность досроч­ного прекращения полномочий главы местной администрации в слу­чаях:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта по соглашению сторон;

4) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в случае нарушения контракта главой местной администрации в части исполнения вопросов местного значения;

5) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе высше­го должностного лица субъекта РФ при нарушении контракта в ча­сти исполнения делегированных полномочий;

6) расторжения контракта в судебном порядке по инициативе главы местной администрации при нарушении условий контракта органами местного самоуправления или государственной власти;

7) отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта РФ в соответствии со ст. 74 данного Закона;

8) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

9) признания судом безвестно отсутствующим;

10) на основании объявления судом умершим;

11) вступления в законную силу в отношении главы местной администрации обвинительного приговора суда;

12) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

13) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международ­ного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства ино­странного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником междуна­родного договора Российской Федерации, в соответствии с кото­рым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

14) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

15) преобразования муниципального образования, осуществляемо­го в соответствии с ч. 3-7 ст. 13 данного Закона, а также при упразднении муниципального образования;

16) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

17) увеличения численности избирателей муниципального образо­вания более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

При характеристике статуса главы муниципального образования отмечалось, что для него есть ряд ограничений по занятию должностей в предпринимательских структурах и выполнению иной оплачиваемой работы.

Такие же ограничения существуют и для главы местной администрации. Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной опла­чиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и ино­странных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерче­ских неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.

Местная администрация. Местную администрацию в целом можно охарактеризовать как ор­ган местного самоуправления, осуществляющий текущее управление хозяйственными и социально-культурными процессами на территории муниципального образования.

Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Поскольку муниципальное законодательство предполагает многообразие видов и уровней муниципальных образований, различное число жителей и масштабы территорий осуществления местного самоуправления, единый порядок организации и деятельности местной администрации невозможен, равно как и способ ее формирования. Если рассматривать самостоятельное муниципальное образование с населе­нием в несколько сотен человек, то для главы местной администрации вполне очевидно будет полномочие по назначению всех работников своей администрации, число которых, впрочем, может быть ограниче­но помощником главы и бухгалтером. Другое дело, если речь идет о муниципальном районе, в котором проживает несколько сот тысяч, или о городском округе с миллионным населением.

В больших муниципальных образованиях аппарат администрации включает не один десяток подразделений, в которых работают сотни муниципальных служащих и столько же технического персонала. Та­кое положение предопределяет сложный порядок формирования мест­ной администрации. Например, в соответствии с постановлением администрации г. Красноярска от 18 июня 1998 г. «О порядке назначения на должность и освобождения от должности руководителей и специа­листов органов и структурных подразделений администрации города Красноярска, руководителей муниципальных предприятий, учрежде­ний, согласования назначения на должность руководителей государ­ственных органов» /36/ глава города назначает на должность и освобождает от должности своих первых заместителей и заместителей, помощников и пресс-секретаря, руководителей органов и структурных подразде­лений администрации, глав районных администраций, их первых за­местителей и заместителей по согласованию с начальником главного управления кадров и юридическим управлением. Руководители муни­ципальных предприятий и учреждений назначаются главой города по согласованию со своим заместителем - директором департамента, на­чальником управления, председателем комитета, курирующим направ­ление деятельности соответствующего предприятия или учреждения, а также с юридическим управлением и главой администрации района, на территории которого расположено предприятие или учреждение.

Далее происходит делегирование кадровых полномочий главой го­рода должностному лицу городской администрации. Так, начальнику главного управления кадров делегируются полномочия по назначению на должность и освобождению от должности заместителей руководи­телей структурных подразделений администрации, начальников и за­местителей начальников отделов и специалистов этих подразделений. Назначение на эти должности происходит по согласованию с главой города, его заместителями, руководителями соответствующих струк­турных подразделений и юридическим управлением.

Управляющий делами - руководитель аппарата главы г. Краснояр­ска назначает на должность и освобождает от должности персонал тех­нического обеспечения администрации по согласованию с юридиче­ским управлением администрации. Назначение на должность и уволь­нение с нее руководителей муниципальных учреждений основного общего образования и муниципальных дошкольных учреждений города производит начальник управления образования администрации по со­гласованию с главой города, его заместителем по социальной полити­ке, начальником главного управления кадров и главой администрации района, в котором расположено соответствующее учреждение.

Руководители подразделений, специалисты и технические работни­ки администраций районов г. Красноярска назначаются и увольняются главами администраций районов. При этом начальники финансовых отделов, управляющие делами, помощники глав администрации райо­нов по информации назначаются на должность и увольняются с нее по согласованию с начальником главного управления кадров городской администрации.

Кроме структуры местной администрации представительный орган муниципального образования утверждает также положение о соответствующей местной администрации, которое на муниципальном уровне является основным документом, регламентирующим организацию и деятельность местного исполнительно-распорядительного органа.

Так, согласно Положению об администрации муниципального образования «Медынский район», утвержденному решением Районного Собрания муниципального образования «Медынский район» Калуж­ской области от 25 февраля 2004 г. /20/, администрация формируется главой муниципального образования и им возглавляется. В состав админи­страции входят глава муниципального образования, его заместители, управляющий делами, комитеты и отделы администрации, управления сельсоветов, комиссии и прочие подразделения, которые включают и аппарат по обслуживанию представительного органа муниципально­го образования.

В число наиболее важных полномочий администрации входит разработка проектов планов социально-экономического развития и проекта бюджета муниципального образования, а также исполнение их после принятия районным собранием, управление муниципальной собствен­ностью, выполнение отдельных государственных полномочий.

Глава местной администрации названного муниципального района помимо руководства администрацией распоряжается муниципальной собственностью, включая средства районного бюджета и внебюджет­ных фондов, определяет компетенцию органов администрации, на­значает на должность и освобождает от должности работников адми­нистрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, отменяет правовые акты должностных лиц администрации в случае противоре­чия их законодательству, представляет интересы муниципального об­разования в отношениях с другими организациями.

Заместители главы администрации назначаются единолично главой администрации и наделяются полномочиями по руководству опреде­ленным направлением деятельности муниципального образования. Глава вправе передать заместителям свои полномочия, кроме права: на назначение на должность и увольнения с должности руководителей ко­митетов, управлений и отделов администрации; на отмену постановле­ний и распоряжений главы администрации; на принесение протестов на решения районного собрания; на заключение договоров с органами го­сударственной власти, а также с органами местного самоуправления дру­гого муниципального образования; первого распорядителя кредитов.

Управляющий делами администрации назначается главой местной администрации по согласованию с районным собранием. Он руководит делопроизводством в администрации, обеспечивает публикацию нормативных правовых актов органов и должностных лиц муниципального образования, вносит предложения по структуре и штатному расписанию администрации, обеспечивает проведение аттестации и квалификацион­ных экзаменов муниципальных служащих, а также их учебу и повышение квалификации, осуществляет контроль за работой общего отдела, контролирует соблюдение распорядка дня работниками администрации.

Руководители структурных подразделений администрации назнача­ются ее главой. К основным полномочиям руководителя подразделе­ния названное Положение относит осуществление общего руководства соответствующим подразделением, разработку положения о подраз­делении и должностных инструкциях его работников, внесении главе администрации предложений по кадровым вопросам.

В структуру местных администраций входят различные по наименованию подразделения - департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и пр. Согласно ч. 8 ст. 37 Федерального закона 2003 г. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администра­ции. Это позволяет систематизировать указанные органы по группам: функциональные, отраслевые и территориальные исполнительно-распорядительные муниципальные органы.

Функциональными будут те подразделения местной администрации, которые выполняют задачи применительно ко всем отраслям местного хозяйства (например, бюджетно-финансовые).

Отраслевыми считаются подразделения, которые отвечают за положение дел в конкретной отрасли на данной территории (например, ведающие жилищно-коммунальным хозяйством, образованием, здравоохранением).

Территориальными являются подразделения местной администра­ции по управлению частями территории муниципального образования (например, в муниципальном образовании, большом городе, поделен­ном на районы, - это районные администрации).

Число подразделений, муниципальных служащих и технического персонала в администрации каждого муниципального образования за­висит от нескольких факторов, в частности от числа жителей и масшта­ба территории.

Так, согласно Положению об администрации муниципального об­разования «Поселок Воротынск», утвержденному постановлением Со­брания представителей муниципального образования «Поселок Воротынск» Калужской области от 12 июня 2001 г. /19/, в структуру администра­ции входят управление делами, шесть отделов (общий; бухгалтерского учета и отчетности; планово-экономический; архитектурный и земле­устройства; мобилизационной работы; социальной защиты населения), комитет по управлению имуществом, служба заказчика.

В постановлении главы г. Курчатова Курской области от 18 мар­та 2004 г. «О совершенствовании системы исполнительного органа городского самоуправления» /33/ в качестве структурных подразделений городской администрации названы 14 отделов, 4 комитета и 1 управ­ление.

Структура г. Саранска, утвержденная решением Саранского город­ского Совета депутатов от 11 февраля 2004 г. /21/, включает 3 департамента, 2 комитета, 17 управлений и 12 отделов.

Структурное подразделение в своей деятельности руководствуется положением, утверждаемым главой местной администрации. В положении указываются сфера деятельности, полномочия, организация и другие характеристики подразделения. Например, в соответствии с Положением о юридическом управлении администрации г. Воронежа, утвержденным распоряжением главы г. Воронежа от 19 мая 2004 г. /35/, юридическое управление состоит из четырех подразделений: отдела правовой работы в сфе­ре бюджетных и муниципальных правоотношений, банкротства муниципальных предприятий; отдела юридической защиты имущественных интересов казны города; отдела правовой защиты в сферы социальной политики и предпринимательской деятельности; отдела правовой ра­боты в сфере жилищно-коммунального хозяйства, промышленности и транспорта.

Основными задачами данного управления Положение на­зывает обеспечение законности в издаваемых администрацией правовых актах, совершенствование правовых основ деятельности администрации, защиту прав администрации в судах, организационно-методическое ру­ководство правовой работой в других структурных подразделениях го­родской администрации. Управление определяет приоритетное направ­ление правового обеспечения организации деятельности подразделений городской администрации, проводит правовую экспертизу проектов правовых актов, обеспечивает юридическое сопровождение взаимодей­ствия администрации в Воронежской городской думе и органами власти Воронежской области.

Как отмечалось ранее, кроме функциональных и отраслевых подразделений исполнительной власти в муниципальном образовании со сложным территориальным устройством, какими всегда являются муниципальные районы, а порой городские округа и поселения, создают­ся территориальные подразделения администрации.

Так, по Положению о Елизаветинской сельской администрации муниципального образования город Краснодар, утвержденному постановлением главы муниципального образования «Город Краснодар» от 31 мая 2004 г. /27/, она является территориальным органом городской администрации, состоит из главы сельской администрации, его первого заместителя и заместителя, двух отделов - общего и земельного. Глава сельской администрации назначается главой муниципального обра­зования и ему подотчетен. Глава руководит деятельностью сельской администрации, распределяет обязанности между своими заместите­лями и другими работниками администрации, представляет главе му­ниципального образования на утверждение положение о сельской ад­министрации и ее штатное расписание, принимает на работу и уволь­няет с должности служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и взыскания, выполняет иные полномочия в соответствии с положением. Сельская администрации, являясь юридическим ли­цом, наделяется всеми полномочиями по обеспечению комплексного развития подведомственной территории, включая содержание и экс­плуатацию жилищного фонда на территории сельского округа, функ­ционирование муниципальных учреждений дошкольного и основного общего образования, учреждений здравоохранения и социальной сфе­ры в целом.

Завершая характеристику местной администрации, еще раз обра­тим внимание на то, что в Федеральном законе 2003 г. она называется исполнительно-распорядительным органом муниципального образо­вания (ч. 1 ст. 37). И хотя для муниципального уровня принцип разделе­ния властей конституционно не введен, его контуры заложены в словах «представительный орган» и «исполнительно-распорядительный ор­ган». Поскольку второе понятие адресовано местной администрации, порой возникает вопрос, можно ли в отношении местной администра­ции использовать понятие «исполнительная власть», что нередко имеет место в научной литературе.

При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что наряду с полномочиями, необходимыми для разрешения вопросов местного значе­ния, местная администрация может наделяться также государственными полномочиями. Конечно, это будут полно­мочия исполнительной ветви государственной власти. Обладая такими полномочиями и осуществляя их, местная админи­страция выступает от имени исполнительной государственной власти.

Исходя из этого понятие «исполнительная власть» - в развитие понятия «исполнительно-распорядительный орган», используемого Законом, - может применяться в отношении местной администрации.