№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание 2.4 Консультативное голосование 2.5 Опрос граждан 2.6 Сходы граждан 2.7 Собрания, конференции граждан 2.8 Правотворческая инициатива граждан 2.9 Публичные слушания

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

2.4 Консультативное голосование


Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не использует понятий «консультативное голосование», «консультативный референ­дум», при этом, референдум по этому Закону - импера­тивный институт непосредственной демократии.

Вместе с тем Закон предусматривает один вид голосования, который реально выглядит как консультативное голосование (консультативный референдум) в системе местного самоуправления. Это голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобра­зования муниципального образования. Изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования производится законом субъекта РФ (ч. 1ст. 12,ч.2ст. 13 Федерального закона 2003 г.). Закон называет разных инициаторов изменения границ, преобразова­ния, в том числе и население, которое реализует свою возможность в порядке, предусмотренном для инициативы местного референдума.

Вместе с тем Закон устанавливает (ч. 3 ст. 24), что в определенных им случаях требуется получение согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципаль­ного образования. Для этого проводится голосование населения по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразо­вания муниципального образования. Голосование осуществляется на всей территории муниципального образования или на части его тер­ритории. Таким образом, даже если муниципальных реорганизаций хотят сами граждане, все равно необходимо проведение голосования в случаях, указанных в Законе, - ведь инициатором выступила часть населения, а надо узнать мнение большинства.

Согласие населения выражается посредством его голосования (ч. 2, 3 ст. 12, ч. 3, 5, 7 ст. 13 Федерального закона 2003 г., когда:

- изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) насе­ленных пунктов к территориям других муниципальных районов, осу­ществляется с согласия населения данных поселений и (или) населен­ных пунктов (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов);

- изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям дру­гих поселений, осуществляется с согласия населения данных населен­ных пунктов (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений);

- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения гра­ниц иных муниципальных образований, осуществляется с согласия на­селения каждого из поселений (согласие выражается путем голосова­ния либо на сходах граждан);

- разделение поселения, влекущее образование двух и более посе­лений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений (согласие выражается путем голосования либо на сходах граждан);

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского окру­га осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение (мнение населения обеих единиц выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение; изменение статуса городского поселения не допу­скается при отсутствии согласия на такое изменение населения город­ского поселения и (или) населения муниципального района).

По Закону 2003 г. (ч. 5 ст. 24) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным за­коном и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установлен­ных настоящим Федеральным законом. И далее этот Закон гласит: «При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами мест­ного самоуправления, лицами, замещающими государственные или му­ниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются».

Выделенные положения означают, что голосование по вопросам границ и преобразования муниципальных образований можно назвать родственным голосованию на местном референдуме. И поскольку За­кон четко обозначил неприменение правил о юридической силе такого голосования, его можно назвать имеющим консультативное значение. Тем более что оформление изменений в муниципальной организации осуществляется законом субъекта РФ, при его принятии учитываются итоги названного голосования.

Федеральный закон 2003 г. (ч. 6 ст. 24) определяет, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преоб­разования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального обра­зования или части муниципального образования, обладающих изби­рательным правом. Согласие населения на изменение границ муници­пального образования, на его преобразование считается полученным, если за указанные изменения, преобразование проголосовало более по­ловины принявших участие в голосовании жителей муниципального об­разования или части муниципального образования.


2.5 Опрос граждан


Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 31) закрепля­ет новый для местного самоуправления институт - опрос граждан.

В литературе, посвященной институтам непосредственной демокра­тии, опрос зачастую связывают (отождествляют) с консультативным референдумом (голосованием), исходя из того, что это лишь разные термины для обозначения одного и того же явления - голосования населения. Вме­сте с тем социологические опросы населения также имеют определенное значение для выявления общественного мнения по какой-то проблеме.

В Законе 2003 г. отражен институт опроса в его социологическом значении, причем он отделен от консультативного голосования, о кото­ром говорилось выше, как по методам, так и по результатам.

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения на­селения и его учета при принятии решений органами местного само­управления и должностными лицами местного самоуправления, а так­же органами государственной власти (ч. 1 ст. 31 Закона).

По Закону результаты опроса носят рекомендательный характер. И здесь можно видеть отличие опроса от консультативного голосова­ния по вопросам границ и преобразования муниципальных образова­ний - результаты голосования подлежат учету при принятии соответ­ствующего закона субъекта РФ.

Опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов РФ - для учета мне­ния граждан при принятии решений об изменении целевого на­значения земель муниципального образования для объектов ре­гионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными право­выми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представитель­ным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте этого органа о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), пред­лагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика прове­дения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Однако по показате­лю участия опрос также отличается от консультативного голосования - минимальную норму участников голосования называет сам Закон 2003 г. (не менее половины населения муниципального образования либо соответствующей территории), а минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе, определяется нормативным актом представительного органа муниципального образования, и никаких минимумов Закон на этот счет не устанавливает.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта РФ - при прове­дении опроса по инициативе органов государственной власти соответ­ствующего субъекта РФ.


2.6 Сходы граждан


Традиционно в систему институтов непосредственной демократии на уровне местного самоуправления включают сходы, а также собра­ния (конференции) граждан. Не составляет исключения и Федераль­ный закон 2003 г. Однако его решения относительно сходов и собраний (конференций) отличаются принципиальной новизной.

Закон 2003 закрепляет сходы как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, в то время как собрания (конференции) относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. Причем сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования, в то время как собрания проводятся лишь на части территории муниципального об­разования.

Согласно ст. 25 Закона 2003 г. сход граждан проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не бо­лее 100 человек для решения вопросов местного значения. Он правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключитель­ной компетенции представительного органа.

Сход граждан может созываться главой муниципального образова­ния самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления обязательно.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом. Решение схода считается при­нятым, если за него проголосовало более половины участников схода.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполне­ние решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграни­чением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Итак, сход - форма власти местного самоуправления. В особенности это подтверждается правом схода решать вопросы местного значения, осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования и принимать решения, обладающие обязательной силой.


2.7 Собрания, конференции граждан


Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должност­ных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципально­го образования могут проводиться собрания граждан (ст. 29 Закона 2003 г.).

Консультативное назначение собраний здесь находится на первом плане. Правда, собрания проводятся и для осуществления ТОС, а это уже своеобразная «мини-власть» местного самоуправления. При этом, просто собрания находятся где-то посередине между схо­дами и собраниями в порядке осуществления ТОС. По Федеральному закону 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сходах участвуют граждане, обладающие избиратель­ным правом, т. е. достигшие 18 лет. В собраниях для реализации задач ТОС участвуют жители начиная с 16 лет. Для прочих собраний возраст участников Законом не определен. Можно считать, что допускаются собрания и тех жителей территории, которым не исполнилось 16 лет, например школьников. Вполне допустимо предположить, что это просто пробел в Федеральном законе. /12/

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом ТОС. Если собрание граждан проводит­ся по инициативе представительного органа или главы, оно назначается соответственно представительным органом или главой муниципального образования. Если инициатором выступило население, собрание назна­чается представительным органом муниципального образования в по­рядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления ТОС определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местно­го самоуправления и его должностным лицам, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотноше­ниях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением ТОС, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом тер­риториального общественного самоуправления.

Согласно Закону обращения, принятые собранием граждан, подле­зет обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с на­правлением письменного ответа. Это не означает, что орган либо должностное лицо непременно примут то решение, которого хочет собрание граждан.

Нормы Федерального закона 2003 г., касающиеся собраний граждан, являются только основополагающими и предполагают дальнейшее регулирование. Сам Закон закрепляет, что порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания определяются этим Законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом ТОС. Итоги собра­ния граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Поскольку не всегда может быть созвано собрание, Закон предусмотрел и такую возможность, как конференция граждан (собрание делегатов). Его норма является достаточно общей по содержанию: со­гласно ст. 30 в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представитель­ного органа муниципального образования, уставом ТОС, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Конференция (собрание делегатов) проводится в ситуации, когда в городском микрорайоне из-за большой численности жителей, а в сельском муниципальном образовании - также из-за его размеров, наличия в составе нескольких поселений и неудобства созыва собра­ния лучше проводить встречу представителей жителей.

Закон не устанавливает, как определяются представители (делега­ты) на конференцию, собрание делегатов. Это, конечно, логично, по­скольку такой вопрос трудно решать не только на федеральном уровне, но и на уровне закона субъекта РФ. Отнюдь не случайно указанный Закон отдает решение этого вопроса самому муниципальному уровню и определяет: «Порядок назначения и проведения конференции граж­дан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми ак­тами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления». /12,13,14/


2.8 Правотворческая инициатива граждан


Этот институт непосредственной демократии был введен Феде­ральным законом 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Он содержал ст. 25 «На­родная правотворческая инициатива», в которой говорилось, что на­селение в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Федеральный закон 2003 г. несколько иначе именует данный ин­ститут. Его ст. 26 именуется «Правотворческая инициатива граждан». В принципе, это ничего не меняет по сути, хотя прежнее название бы­ло, образно говоря, более возвышенным.

Прежний Закон предполагал наличие института правотворческой инициативы, если он находил отражение в уставе муниципального образования. А это значит, все зависело от конкретной территории - в одном муниципальном образовании народная правотворческая инициатива могла иметь место, в другом - нет, если соответствующие нормы не попали в устав. Закон 2003 г. не допускает усмотрения - правотворческая инициатива граждан в муниципальном образовании должна существовать (конечно, как возможность; будут ли жители ею пользоваться - другой вопрос).

Согласно Закону 2003 г. с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минималь­ная численность инициативной группы граждан устанавливается нор­мативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципаль­ного образования, обладающих избирательным правом.

Таким образом, регулирование осуществления правотворческой инициативы Закон отдает представительному органу каждого муниципального образования. Закон предусматривает: «В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципаль­ного образования, регулирующего порядок реализации правотворче­ской инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом». Это также подчеркивает возвышение роли правотворческой инициа­тивы граждан как института непосредственной демократии в местном самоуправлении.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должност­ным лицом местного самоуправления, к компетенции которых отно­сится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения (указание срока рассмотрения - новелла Закона 2003 г.).

Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на откры­том заседании данного органа.

При рассмотрении инициативы должно приниматься мотивированное решение, и оно доводится до сведения инициаторов обязательно в письменной форме. «Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан» (ч. 3 ст. 26 Закона 2003 г.).


2.9 Публичные слушания


В Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена такая форма непосредственной демократии в местном самоуправлении, как публичные слушания. «Для обсуждения проектов муниципальных пра­вовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муни­ципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания» (ст. 28).

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Публичные слушания, как видим, связаны с процессом создания нормативных актов местного самоуправления. Закон не уточняет, какие проекты муниципальных правовых актов становятся предметом таких слушаний - внесенные в порядке правотворческой инициативы граждан либо подготовленные органами местного самоуправления. Надо полагать, что публичные слушания могут посвящаться любым таким проектам, но все же скорее всего, они будут проводиться по проектам актов, подготовленным муниципальными органами.

Федеральный закон 2003 г. формально связывает возможность публичного слушания с наличием проекта муниципального правового акта. В связи с данным обстоятельством обратим внимание на два момента. Первый: это может быть проект не только акта органа местного самоуправления, но и акта, выносимого на местный референдум. Второй: допустимо ли выносить на публичное слушание не только проект, но вообще вопрос, требующий нормативного решения на местном уровне? Исходя из логики Закона, предметом публичных слушаний могут быть как проекты актов, так и содержание проблем, которые могут потребовать принятия муници­пального нормативного акта. Это подтверждается и требованием Закона об обязательности публичных слушаний по определенным вопросам.

Со­гласно ч. 3 ст. 28 на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополне­ний в устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образо­вания;

4) проекты правил землепользования и застройки, проекты пла­нировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капиталь­ного строительства, вопросы изменения одного вида разрешен­ного использования земельных участков и объектов капитально­го строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

5) вопросы о преобразовании муниципального образования. Очевидно, что в тех случаях, когда в пп. 3 и 4 ст. 28 Закона 2003 г. названы «вопросы», требующие решения на муниципальном уровне, они могут быть представлены и формальным «бумажным» текстом бу­дущего решения, и его вариантами, изложенными присутствующим на публичном слушании должностным лицом.

Порядок организации и проведения публичных слушаний опреде­ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального обра­зования и должен предусматривать заблаговременное оповещение его жителей о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жите­лей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов слушаний.

Возникает вопрос: каково должно быть соотношение регулирова­ния порядка организации и проведения публичных слушаний в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представи­тельного органа муниципального образования? Скорее всего, можно включить соответствующие нормы в устав, и тогда не нужен отдельный нормативный акт представительного органа муниципального образо­вания о публичных слушаниях. Однако сложно обойтись только специ­альным нормативным актом о публичных слушаниях, какие-то прави­ла надо включить в устав муниципального образования.

Нельзя ограничиться включением правил о публичных слушаниях в регламент представительного органа муниципального образования, нужен отдельный нормативный акт о публичных слушаниях. Возмож­но, на слушаниях будет обсуждение актов главы муниципального об­разования. К тому же глава вправе выступать инициатором проведе­ния публичных слушаний, и он должен действовать на основе устава и специального муниципального нормативного акта, а не регламента представительного органа.