№2: Муниципальное право как наука и учебная

Вид материала

Литература

Содержание 1.7 Иные органы и должностные лица местного самоуправления. Консультативные советы и комиссии 1.8 Органы местного самоуправления как юридические лица 10: Муниципальная служба

Подобный материал:

• Специальность: все Форма обучения: все Вопросы для подготовки к экзамену: Муниципальное, 38.95kb.
• Тема Арбитражное процессуальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина, 107.49kb.
• Конституционное право как отрасль российского права, как наука и учебная, 193.95kb.
• Понятие, предмет, методы, система и источники отрасли муниципального права России., 123.46kb.
• Вопросы по дисциплине «Конституционное право» зачет, 14.26kb.
• Программа кандидатского экзамена по специальности 12. 00. 02 Конституционное право;, 412.26kb.
• Региональная экономика молодая наука и учебная, 239.21kb.
• Конституционное право россии в вопросах и ответах понятие, предмет и метод конституционного, 1624.23kb.
• Анохин В. С. Арбитражное процессуальное право России Раздел, 6515.51kb.
• Вопросы по Уголовно-исполнительному праву для студентов очной (заочной) формы обучения, 30.03kb.

1.7 Иные органы и должностные лица местного самоуправления. Консультативные советы и комиссии


Как указывалось ранее, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации» говорит о том, что помимо рассмотренных выше органов местного самоуправления могут существовать иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномо­чиями по решению вопросов местного значения.

Практика местного самоуправления дает очень мало случаев созда­ния иных органов и учреждения иных выборных должностных лиц, по­мимо названных в законодательстве. В качестве примера можно назвать опекунские советы, созданные ранее в некоторых внутригородских муниципальных образованиях города Санкт-Петербурга, занимавшиеся вопросами опеки и попечительства. В связи с тем, что законодатель из­менил роль органов местного самоуправления, теперь эти органы лишь участвуют в решении таких вопросов и перспектива подобного органа местного самоуправления неопределенна.

Зато местное самоуправление имеет богатую практику образования различных совещательных, консультативных и тому подобных по своему назначению общественных советов, комитетов, коллегий, комиссий при главах муниципальных образований, представительных органах, местных администрациях и их подразделениях. Они являются чаще всего посто­янно действующими, их руководители избираются или назначаются из числа первых лиц муниципального образования, которые получают денежное содержание только за выполнение полномочий, предусмо­тренных по штатной должности.

Можно ли считать такие структуры «иными» органами местного самоуправления? Вопрос спорный. По крайней мере в этом случае надо предусмотреть соответствующий орган в уставе муниципального образования и тесно увязать его задачи, состав и деятельность с функциями местного самоуправления.

Такие органы могут иметь комплексное назначение. Например, согласно Положению о Совете безопасности города Белгорода, утвержденному постановлением администрации г. Белгорода от 8 декабря 2003 г. /37/, этот Совет является надведомственным органом, обеспечивающим условия для реализации главой местного самоуправления его полно­мочий по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению антитеррористической, экономической, общественной, экологической и иных видов безопасности, прогнозированию чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий на территории города. Деятельность Совета безопасности заключается в определении приоритетов жизнен­но важных интересов личности и общества, подготовка рекомендаций главе местного самоуправления города для принятия им решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, разработка предложений по координации деятельности территориальных федеральных, областных и муниципальных органов в вопросах обеспечения безопасности и т. п.

В состав Совета безопасности входят не только служащие местного самоуправления в лице руководителя аппарата городской администра­ции, председателя комиссии по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям, председателя административной комиссии, но и по согласо­ванию должностные лица государственной власти - начальник управ­ления внутренних дел города, прокурор, первый заместитель началь­ника Белгородской таможни, начальник территориального управления Госкомнаркоконтроля. Состав Совета формируется главой местного самоуправления. Он же осуществляет общее руководство Советом. Непосредственно организует работу Совета безопасности, контролирует выполнение принятых им решений, готовит планы работы, проводит проверку работы подразделений городской администрации по выпол­нению решений Совета его секретарь. Он назначается главой местного самоуправления и по должности является заместителем главы.

В соответствии с Положением о городской Общественной па­лате, утвержденным постановлением администрации г. Ижевска от 19 марта 2002 г. /38/, Палата является совещательным органом при главе городского самоуправления, который создается в целях регулярно­го и конструктивного взаимодействия некоммерческих организаций и органов городского самоуправления по решению вопросов городско­го значения в интересах жителей муниципального образования «Город Ижевск». Основные направления деятельности Общественной палаты заключаются в обеспечении взаимодействия некоммерческих органи­заций и органов местного самоуправления, выработка общих позиций населения и органов городского самоуправления по вопросам развития города, поддержка социально значимых инициатив населения.

В состав Палаты входят представители некоммерческих органи­заций, общественных объединений, политических партий, органов территориального общественного самоуправления, товариществ собственников жилья. Руководят деятельностью Палаты сопредседатели. Одним из них по должности является мэр города, другим - избранный Палатой один из ее членов. Палата полномочна участвовать в обсужде­нии проектов муниципальных правовых актов, в разработке и реализа­ции городских программ, проводить общественную экспертизу проек­тов нормативных правовых актов местного самоуправления.

Согласно Положению о Консультативном совете членов сельских, поселковых администраций Череповецкого района, утвержденному постановлением главы администрации района от 17 ноября 2003 г. /28/, Совет является совещательным и консультативным органом по вопро­сам местного самоуправления. Он включает семь глав сельских и по­селковых администраций района. Задачами Совета являются участие в подготовке и реализации программ социально-экономического раз­вития района, рассмотрение проектов решений районного Собрания представителей по наиболее важным вопросам. Руководит работой Консультативного совета глава администрации района. Организацию работы Совета обеспечивает отдел организационно-контрольной ра­боты администрации района.

Общественные органы могут быть отраслевыми и функциональными. Они создаются по различным направлениям жизнеобеспечения муниципального образования, для решения приоритетных вопросов отдельных социальных групп населения - ветеранов, молодежи, женщин, детей и т. д.

Так, в постановлении главы Чагодощенского района Вологод­ской области от 15 марта 2002 г. «О создании общественных советов женщин» /34/ предписано создать советы женщин при администрациях района, сельсоветов, пос. Сазоново и поселковом отделе администра­ции района. Согласно утвержденному постановлением Положению «О Совете женщин при администрации района» в состав Совета входят его председатель, председатели женсоветов сельских администраций пос. Сазоново, поселкового отдела администрации района, предприятий и учреждений района. Основные задачи Совета женщин - взаи­модействие с администрацией по вопросам материнства и детства, со­действие образовательным учреждениям в вопросах воспитания детей, организация агитационной работы по здоровому образу жизни в семье. Руководит работой Совета его председатель. Он же распределяет обя­занности между членами совета, контролирует исполнение поручений, координирует взаимоотношения между Советом и районной админи­страцией заместителем главы района по социальным вопросам.

Согласно Положению «О Молодежном совете при мэре города Брянска», утвержденному постановлением администрации г. Брян­ска от 25 октября 2001 г. /39/, названный Совет является консультативным органом при мэре города, созданным для информирования мэра о по­ложении дел в молодежной сфере в целях привлечения молодежных и детских общественных объединений к выработке предложений по во­просам молодежной политики, координации их деятельности в городе. Состав Молодежного совета утверждается постановлением мэра. В не­го входят лидеры молодежных и детских общественных объединений, молодые деятели культуры, движений и творческих союзов в возрасте, как правило, от 14 до 35 лет. Без ограничения по возрасту в Совет вхо­дят руководители подразделений городской администрации, связан­ных с решением молодежных вопросов. Председатель и ответственный секретарь Совета, назначаемые на должность постановлением мэра, организуют работу Совета, готовят материалы по повестке дня его за­седаний, организуют деятельность молодежных организаций в городе и решают другие вопросы.

В Положении «О Совете по культуре на общественных началах при главе муниципального образования город Краснодар» /29/, утвержденном постановлением главы города от 1 июня 2004 г., сказано, что Совет по культуре является совещательно-консультативным органом, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития культуры и ис­кусства в городе. В своей работе Совет взаимодействует с курирующим совет заместителем главы муниципального образования «Город Крас­нодар», с руководителями отраслевых органов администрации города, муниципальных предприятий и учреждений. В состав совета входят работники органов местного самоуправления, депутаты городской Думы, руководители учреждений культуры, искусства и образования, представители творческих союзов. Персональный состав совета утверждается постановлением главы муниципального образования. Председа­тель совета избирается из числа членов совета тайным или открытым голосованием. Основные задачи совета: рассмотрение приоритетных вопросов в сфере культуры и искусства, обсуждение проектов правовых актов в обозначенной сфере, осуществление полномочий по общественному контролю за выполнением муниципальных правовых актов и разъяснение их сути среди населения города.

В соответствии с Положением об Общественном координационном совете по национальной политике при администрации г. Волгограда, утвержденным постановлением главы администрации г. Волгограда от 8 мая 2003 г. /30/, основной целью указанного Совета является содей­ствие органам местного самоуправления г. Волгограда в реализации национальной политики. Для достижения этой цели Совет разраба­тывает предложения по созданию в городе условий, способствующих реализации информационных, образовательных, культурных и иных гуманитарных потребностей жителей, связанных с их национальной принадлежностью. Совет также консультирует органы и должностных лиц местного самоуправления, общественные организации, представи­телей культуры и науки по вопросам сохранения и развития традици­онных для местного населения национальных культур на территории г. Волгограда, предпринимает меры по привлечению всех заинтересо­ванных лиц и организаций для проведения мероприятий, направлен­ных на улучшение межнациональных отношений в городе.

Согласно Положению о Совете по развитию предпринимательства при главе городского самоуправления (мэре города), утвержденно­му постановлением администрации г. Обнинска Калужской области от 18 декабря 2002 г. /40/, указанный Совет является постоянно действую­щим совещательным экспертно-консультативным органом. Назначе­ние Совета заключается в подготовке предложений по формированию политики мэра города в области предпринимательства, участие в раз­работке нормативных актов местного самоуправления в сфере пред­принимательства, создание условий, способствующих развитию пред­принимательской инициативы на территории города. Для реализации этих функций Совет направляет в администрацию города предложе­ния по выполнению программ поддержки предпринимательства, про­водит экспертизу и оценку правовых актов мэра города по вопросам предпринимательской деятельности на предмет их эффективности, представляет в администрацию предложения заинтересованных лиц по улучшению предпринимательского климата на территории города.

В состав Совета входят представители частного бизнеса, объединения предпринимателей. Персональный состав Совета утверждается мэром города.

В Положении об Экономическом совете при первом заместителе мэра города Благовещенска, утвержденном постановлением мэра от 9 февраля 2004 г. /31/, этот Совет определен как совещательный орган, созданный в целях осуществления практического взаимодействия руковод­ства предприятий, организаций, индивидуальных предпринимателей с администрацией г. Благовещенска по выработке и подготовке предло­жений по перспективным и текущим вопросам управления экономикой города, а также для информационно-аналитического обеспечения дея­тельности администрации в сфере экономики. Для осуществления ука­занных целей Совет вносит предложения и рекомендации по разработке программ развития городского хозяйства и социальной сферы, коорди­нирует взаимодействие органов местного самоуправления и руководи­телей предприятий и организаций по вопросам развития экономики города, разрабатывает предложения по совершенствованию и развитию предпринимательства, участвует в подготовке правовых актов Амур­ской области и местного самоуправления в области промышленной, инвестиционной, финансовой политики. Состав Совета утверждается постановлением мэра г. Благовещенска. Подготовку заседаний Совета и его деятельность в целом обеспечивает Управление экономического развития инвестиций администрации города.

В соответствии с Положением о Градостроительном совете при Комитете по архитектуре и градостроительству администрации горо­да Тюмени, утвержденным распоряжением администрации г. Тюмени от 25 декабря 2001 г. /43/, Совет является постоянным коллегиальным совещательным органом при названном Комитете. Совет формируется из наиболее квалифицированных специалистов в области архитектуры и градостроительства, представителей творческих организаций, Союза архитекторов России, представителей администрации города и области, проектных и научных организаций. Основные функции совета: опреде­ление качества и оценки градостроительных и архитектурных решений, произведений монументально-декоративного искусства в синтезе с архитектурой; рассмотрение и экспертиза градостроительной докумен­тации, проектов зданий, сооружений и комплексов. В компетенцию совета также входит рассмотрение важнейших научно-технических проблем в области градостроительства, концепции градостроительного развития и генерального плана города, проектов благоустройства, ин­женерного оборудования, транспортного обслуживания города и иных подобных вопросов в своей сфере. Состав Совета утверждается главой города. Председателем Совета по должности является председатель ко­митета по архитектуре и строительству администрации - главный ар­хитектор города.

Практика дает и примеры утверждения на местах положений об общественных должностях. Так, Положением о Внештатном советнике главы городского самоуправления - мэра города Ижевска, утвержденным постановлением администрации г. Ижевска от 25 апреля 2002 г. /41/, предусмотрена соответствующая должность, назначение которой заключается в содействии в осуществлении полномочий мэра города. Советник не включается в штат муниципальных служащих и не имеет денежного содержания из местного бюджета. Он назначается и освобождается от должности распоряжением мэра г. Ижевска. Основные задачи внештатного советника заключаются в подготовке проектов правовых актов мэра, подготовке аналитических материалов и реко­мендаций по вопросам, входящим в компетенцию мэра.


1.8 Органы местного самоуправления как юридические лица


Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорит о юри­дических лицах применительно к представительному органу муници­пального образования и местной администрации. «Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица» (ч. 9 ст. 35). «Местная администрация обладает правами юриди­ческого лица» (ч. 7 ст. 37). Приведенные формулировки означают, что названные органы не про­сто обладают правами, они являются и юридическими лицами. Специ­альная ст. 41 «Органы местного самоуправления как юридические лица» Федерального закона 2003 г. относит к юридическим лицам, помимо пред­ставительного органа и местной администрации, также и органы местной администрации, т. е. отдельные ее структурные подразделения.

Гражданский кодекс РФ /3/ юридическим лицом признает организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или опе­ративном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанно­сти, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ч. 1 ст. 48).

Муниципальная собственность, которой обладает муниципальное образование, не делится между органами местного самоуправления, остается единой для муниципального образования по основным своим объектам. Другое дело, что часть муниципальной собственности в ка­честве обособленного имущества может быть в ведении, оперативном управлении соответствующего органа, который имеет собственный ба­ланс (свою смету), отвечает по своим обязательствам и т. п.

В связи с этим очевидно различие в статусе возможных юридических лиц в системе местного самоуправления. В ч. 1 ст. 41 Федерального закона 2003 г. предусмотрено: «От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязан­ности, выступать в суде без доверенности могут глава местной адми­нистрации, другие должностные лица местного самоуправления в со­ответствии с уставом муниципального образования». Трактовка этой нормы позволяет сделать следующие выводы:

- если представительный орган в обычных отношениях выступает от имени муниципального образования, то в имущественных вопросах он выступает только от своего имени и в объеме того имущества, кото­рое находится на его балансе;

- глава местной администрации выступает, в силу своей должности, в имущественных и иных им подобных отношениях от имени всего муниципального образования - возложение подобных функций еще на какое-то лицо допускается, если оно специально закреплено в уставе;

- в свою очередь, отраслевой орган местной администрации, который наделен правами юридического лица и управляет какой-то отраслью муниципального хозяйства, правомочен распоряжаться и отвечать в объемах той части муниципальной собственности, которая находится в его ведении.

Таким образом, представлять муниципальное образование и высту­пать от его имени в имущественных отношениях - не всегда одно и то же. Для одних органов представительство может быть организацион­ным, политическим, для других - в большей мере имущественным.

Статус органа местного самоуправления как юридического лица не только предопределяется Законом, но и подлежит отражению в уставе муниципального образования. Правоспособность органа местного самоуправления в качестве юридического лица возникает с момента его государственной регистрации. Федеральный закон 2003 г. В ч. 2 ст. 41 гласит, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с данным Федеральным законом и уставом муниципального образова­ния наделяются правами юридического лица, являются муниципаль­ными учреждениями, образуемыми для осуществления управленче­ских функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Как извест­но, таким законом является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». /9/

Федеральный закон 2003 г. предусматривает, что представитель­ный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям. /10/

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основа­ниями для государственной регистрации органов местного самоуправ­ления в качестве юридических лиц являются:

- для представительного органа муниципального образования - протокол его заседания, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

- для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствую­щего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Местная администрация наделяется статусом юридического лица однозначно, а для представительного органа муниципального образо­вания есть исключения. Речь идет о ситуации, предусмотренной ч. 3 ст. 36 Федерального закона 2003 г., когда глава муниципального обра­зования в поселениях может совмещать в одном лице должности пред­седателя представительного органа и главы местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом.

На практике далеко не во всех муниципальных образованиях представительные органы наделены правами юридического лица. Наделе­ние отраслевых органов местной администрации правами юридическо­го лица и определение структуры исполнительно-распорядительных органов муниципального образования проходит не всегда с участием представительного органа. Но все же наделение отраслевых органов правами юридического лица имеет место. Так, согласно Приложению к постановлению мэра города Тында Амурской области от 12 апре­ля 2004 г. «Об утверждении структуры местной администрации» /32/ из 21 самостоятельного подразделения городской администрации - управлений, комитетов, отделов и комиссий - 8 наделены правом юридического лица. Это Управления социальной защиты населения, образования, по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и Финансовое управление, Комитеты по культуре, физической культуре и спорту, по делам молодежи, управлению муниципальным имуществом.


№ 10: Муниципальная служба


2 Понятие муниципальной службы