«Обеспечение реализации органами государственной власти полномочий в области водных отношений после вступления в силу нового Водного кодекса Российской Федерации»
| Вид материала | Кодекс |
- Федеральное собрание российской федерации комитет совета федерации по делам федерации, 3092.11kb.
- Тематика контрольных работ по дисциплине, 17.03kb.
- 02 июля 2010года г. Тверь, 773kb.
- Конституцией Российской Федерации субъекты Российской Федерации формируют собственное, 1851.62kb.
- Корпоративные связи с органами государственной власти и лоббирование в России на современном, 1833.14kb.
- Президент Российской Федерации 20. 07. 2007 состоялось заседание, 431.86kb.
- Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 185 "Вопросы, 3060.28kb.
- Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года; закон, 546.35kb.
- Временные методические рекомендации, 90.21kb.
- Федеральный закон, 953.43kb.
| | Доклад на заседании Координационного совета по вопросу «Обеспечение реализации органами государственной власти полномочий в области водных отношений после вступления в силу нового Водного кодекса Российской Федерации» докладчик Остроухова В.М. 8 декабря 2006г. |
Вступление в силу с 1 января 2007 года нового Водного кодекса Российской Федерации приведет к существенным изменениям в различных сферах водных отношений.
В частности изменяется распределение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По существу новый Кодекс возвращает органам государственной власти субъекта Российской Федерации часть полномочий, которыми они были наделены до отмены в августе 2004 года (Федеральный закон № 122-ФЗ) 66 статьи действующего Водного кодекса. Но при этом предлагаются новые механизмы их реализации. Существенно изменяются и условия, в которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации будут осуществлять свои полномочия.
Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не только наделяются «собственными» полномочиями в области водных отношений, но им передается значительный объем полномочий федеральных органов.
По сравнению с действующим законодательством изменен перечень водных объектов, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации, муниципалитетов, физических и юридических лиц.
Радикально меняется порядок предоставления водных объектов в пользование.
Уже перечисленные изменения в водном законодательстве (а указаны далеко не все новации, содержащиеся в новом Водном кодексе) показывают сложность задач, стоящих перед органами государственного управления, по обеспечению нормальной работы всех звеньев водохозяйственного комплекса при переходе в новое правовое поле.
По мнению Комитета, предстоящие изменения и, прежде всего, связанные с управлением водными ресурсами не подкреплены в полной мере нормативно-правовыми, организационными инструментами и не обеспечены достаточными финансовыми ресурсами.
Поэтому необходимо определить наиболее существенные «пробелы» в новом законодательстве и разработать меры, которые следует предпринять на уровне субъекта, чтобы переход к новым условиям прошел организованно, максимально безболезненно для рядовых водопользователей, не отразился негативно на уровне экологической безопасности.
Остановимся только на наиболее существенных изменениях, касающихся вопросов управления использованием и охраной водных объектов.
Согласно статье 26 нового Водного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта полномочия по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъекта, в пользование на основании договоров водопользования и решений о предоставлении водных объектов в пользование. Реализация данных полномочий потребует, помимо привлечения дополнительных людских и финансовых ресурсов, доступ к информационным ресурсам, которыми органы государственной власти субъекта Российской Федерации ранее не располагали. Выполнение функций по заключению договоров водопользования и принятия решений о предоставлении водных объектов в пользование предполагает возможность использования всей имеющейся на сегодняшний день информации о водных объектах и водопользователях Ростовской области. Это и картографические материалы, и данные лабораторного контроля и информация о гидрологических, гидрохимических и др. параметрах водных объектов, а также информация, содержащаяся в формах обязательной статистической отчетности 2ТП-(водхоз), которая в настоящее время органам субъекта Российской Федерации не предоставляется. Другими словами необходим доступ к информационным ресурсам (базам данных) федеральных органов, осуществлявших ранее лицензирование водопользования. В частности представляется рациональным рассмотреть возможность получения органами администрации области доступа к используемой ДБВУ автоматизированной системе поддержки принятия решений. При этом можно было бы рассмотреть возможность совместного финансирования мероприятий, связанных с пополнением базы данных и обслуживанием системы.
Без решения перечисленных вопросов органы областной администрации не смогут принимать обоснованных решений по предоставлению в пользование водных объектов, и процесс законодательного закрепления права пользования водными объектами будет если не сорван, то затруднен.
Существенные трудности при предоставлении в пользование водных объектов возникнут с определением объемов допустимого забора (сброса) водных ресурсов. Такое положения связано с тем обстоятельством, что лимиты, квоты забора (сброса) водных ресурсов, также как определение допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты в соответствии с 33 статьёй нового Водного кодекса устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов. Разработка схем еще не начиналась и займет не один год.
Не смотря на то, что водные объекты (за исключением обводненных карьеров и прудов) находятся в федеральной собственности, субъекту Российской Федерации передаются полномочия по осуществлению мер по охране водных объектов и предотвращению негативного воздействия вод, а также ликвидации его последствий в отношении практически всех водных объектов, находящихся на территории субъекта. Кроме того, субъект Российской Федерации наделен полномочиями по разработке и реализации территориальной программы субъекта по охране и использованию водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации. Понятно, что реализация данных полномочий требует весьма значительных финансовых затрат. Достаточно сказать, что стоимость работ по разработанным на сегодняшний день проектам по осуществлению водоохранных мероприятий на водных объектах Ростовской области составляет более 1 млрд. рублей. А они охватывают только незначительную часть проблем водохозяйственного комплекса области. Между тем, объем субвенций, выделяемых из федерального бюджета в 2007 году на реализацию передаваемых полномочий, составляет 15,5 млн. рублей, что несоизмеримо с масштабностью стоящих задач. Вызывают недоумение и утвержденные Правительством Российской Федерации методики расчета общей суммы субвенций, выделяемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, и распределения их между субъектами.
Ситуация осложняется тем обстоятельством, что действующее законодательство допускает неоднозначную трактовку положения о возможности финансирования указанных программ за счет собственных средств субъекта.
Кроме финансовых существуют и другие проблемы, затрудняющие разработку и реализацию территориальных программ.
Разработка программ невозможно без получения достоверной информации о современном состоянии водных объектов. Не менее важным является получение информации о происходящих изменениях основных параметров водных объектов, в том числе вызванных хозяйственной деятельностью и результатах (эффективности) водоохранных мероприятий. Такая информация может быть получена только путем проведения государственного мониторинга водных объектов. Однако, несмотря на то, что Кодексом к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено участие в мониторинге водных объектов, действующими и разрабатываемыми Правительством Российской Федерации нормативными правовыми документами, не предусмотрена передача органам государственной власти субъекта РФ оперативной и плановой информации, получаемой в государственной системе мониторинга водных объектов. Как, впрочем, в этих документах не определен и порядок обмена информацией между федеральными структурами. Если говорить об участии органов государственной власти субъекта Российской Федерации в осуществлении мониторинга, то здесь так же нет полной ясности. В Кодексе и подзаконных актах не определено, каковы могут и должны быть формы и объемы его участия.
Заслуживает внимания еще один аспект устанавливаемого новым Водным кодексом порядка разработки и реализации водоохранных мероприятий. Если меры по охране водных объектов и предотвращению негативного воздействия вод, осуществляемые за счет субвенций федерального бюджета, должны быть согласованы с уполномоченным федеральным органом и федеральные органы должны осуществлять контроль за достижение установленных показателей и целевым использованием средств, то разработка территориальной программы охраны и использования водных объектов никаких согласований не требует. Такой подход на наш взгляд представляется не совсем верным, тем более, что ВЦП Федерального агентства водных ресурсов никто не отменял. Отсутствие согласованных действий федеральных органов и субъекта Российской Федерации может привести к нерациональному использованию бюджетных средств, дублированию работ и другим негативным последствиям.
Представляется, что в формировании территориальной программы самое активное участие должны принимать не только органы государственной власти субъекта Российской Федерации, но и заинтересованные федеральные органы исполнительной власти. Формы такого участия могут быть самые разнообразные.
Одним из наиболее существенных изменений внесенных Водным кодексом в разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является наделение последних полномочиями по осуществлению регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.
Однако практическая реализация данного полномочия также сопряжена с рядом трудностей.
Во-первых, не установлены минимальные размеры водных объектов, которые должны быть включены в перечни и к какому уровню контроля следует относить объекты, не отвечающие этим параметрам. Предполагается, что за основу перечней должна быть взята гидрологическая изученность. Но в принятых нормативных правовых документах это требование не закреплено.
Во-вторых, не все критерии, установленные в соответствующем постановлении Правительства Российской Федерации, имеют однозначную трактовку, что может вызвать затруднения при определении уровня контроля по ряду объектов.
Перечень объектов, подлежащих федеральному контролю, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 № 640 в месячный срок должен быть утвержден Министерством природных ресурсов Российской Федерации. До настоящего времени он не опубликован. К сожалению, установленный порядок его разработки создает предпосылки для возникновения противоречий между субъектом и центром. Постановление Правительства не предписывает уполномоченным в данной сфере федеральным органам исполнительной власти и их территориальным структурам при разработке предложений согласовывать их с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (хотя и не запрещает). Управление Росприроднадзора по Ростовской области о своих предложениях, направленных в МПР Российской Федерации, Администрацию Ростовской области не информировало. Комитет самостоятельно провел анализ водных объектов, расположенных на территории области с точки зрения критериев, определенных в постановлении Правительства Российской Федерации. Насколько совпадают перечень, составленный Комитетом, и предложения Росприроднадзора не известно. В результате может сложиться ситуация, когда часть водных объектов не будет включена ни в федеральный, ни в региональный перечни. Нам представляется, что сегодня ситуацию еще можно исправить. Необходимо срочно принять меры по согласованию перечней.
Кроме того, на сегодняшний день Правительством Российской Федерации не утверждено положение о порядке осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Направленный для согласования субъектами Российской Федерации проект данного документа содержит ряд норм, реализация которых на практике представляется весьма проблематичной. Например, предъявление органами государственной власти субъекта Российской Федерации претензий собственнику водного объекта по устранению недостатков, связанных с охраной и использованием водного объекта (учитывая, что собственник Российская Федерация).
Вместе с тем проект постановления содержит ряд положений: определение должностных лиц, осуществляющих водный контроль, установление формы удостоверений, порядка оформления нарушений и др., требующих принятия субъектом Российской Федерации соответствующих нормативных правовых документов. До принятия правительственного постановления они не могут быть утверждены государственными органами субъекта, но необходимо срочно приступить к их разработке.
Существенные трудности могут возникнуть при осуществлении полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц. Это связано с неопределенностью понятия «пруд», то есть одного из двух видов водных объектов, которые могут находиться не только в федеральной собственности. Если данное понятие в ближайшее время не получит правового определения, неизбежно придется столкнуться с чередой судебных разбирательств и в значительной степени работа государственных органов и органов местного самоуправления в области водных отношений будет затруднена.
За неимением времени мы коснулись только некоторых, как нам представляется наиболее существенных, проблем, связанных с переходом к новым условиям управления использованием и охраной водных объектов, обусловленных введением в действие нового Водного кодекса Российской Федерации. Думаю, что члены Координационного совета дополнят анализ сделанный Комитетом и предложат меры по преодолению возникающих проблем.
Со своей стороны комитет предлагает ряд мер, которые отражены в постановляющей части проекта протокола сегодняшнего заседания Коорсовета. Они могут быть сгруппированы в несколько блоков и сводятся к следующему:
- Вопросы, которые не могут быть решены на уровне субъекта Российской Федерации, в том числе, требующие внесения изменений в федеральное законодательство. По ним предлагается направить запросы в соответствующие федеральные структуры или выступить с законодательными инициативами.
- Вопросы, для решения которых необходимо принятие законодательных и других нормативных правовых актов Ростовской области. Предложен перечень нормативных правовых документов, требующих незамедлительной разработки и принятия.
- Мероприятия организационного характера, включая обеспечение взаимодействия органов Администрации области с территориальными структурами федеральных органов государственной власти. Их реализация, как правило, требует только обоюдного желания к сотрудничеству.