Федеральная антимонопольная служба доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации москва
| Вид материала | Доклад |
- Федеральная антимонопольная служба доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, 4434.64kb.
- Федеральная антимонопольная служба доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, 3608.91kb.
- Федеральная антимонопольная служба доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, 6064.19kb.
- Федеральная антимонопольная служба доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, 6481.47kb.
- Федеральная антимонопольная служба доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации, 2156.3kb.
- 1. 11. Федеральная антимонопольная служба, 70.84kb.
- Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации Исполнительный комитет СНГ, 810.75kb.
- Н. В. Бандурина Правовая категория «финансовая услуга» в законодательстве о защите, 563.45kb.
- Приказ «о едином учёте преступлений», 767.93kb.
- Федеральная налоговая служба письмо от 13 июня 2006 года n мм-6-06/597@, 140.28kb.
2.11.7. Обзор регионального рынка услуг по обеспечению ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в море
Государственная и региональная экологическая политика - самостоятельная сфера общественной жизни в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, вершина экологической функции государства. В настоящее время её значение возрастает. Защита окружающей среды является ключевым принципом экологической политики. Особенно это актуально в связи с развитием Сахалинских шельфовых проектов.
Географические границы рынка - морская акватория, омывающая границы Сахалинской области, временной интервал – 2007-2008 гг.
В соответствии с Федеральным Законом от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»: «организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте (далее – ЛРН), заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание…». Экономическая деятельность хозяйствующих субъектов в части поддержания экологической безопасности для Сахалинской области приобретает особую актуальность в связи с интенсивным освоением проектов по разработке месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе.
Деятельность по обеспечению ЛРН могут осуществлять специализированные аварийно-спасательные службы и формирования, состав хозяйствующих субъектов ограничен тремя организациями, которые фактически оказывали услуги на рассматриваемом товарном рынке в исследуемый период времени, используя многоцелевые, спасательные и специализированные суда, находящиеся в собственности, оперативном управлении или привлекаемые на договорной основе, а также подготовленный и аттестованный персонал.
Имеется хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на рынке с долей более 50% (его доля составляла 77,2 % в 2007 г., 66,6 % - в 2008 г., 72,7 % - в 1 полугодии 2009 г.), доля второго по значимости хозяйствующего субъекта в 2007 г. составляла 22,8%, в 2008 г. - 33,4%, в 1 полугодии 2009 г.- 26,3%., доли предприятий в анализируемый период подвергались малозначительным изменениям. Индекс рыночной концентрации Герфиндаля-Гиршмана (HHI) в анализируемый период находится в пределах 5551-6480. Рынок является высококонцентрированным.
Следует отметить, что товарный рынок на протяжении длительного времени будет востребован и далее, учитывая государственную экологическую политику, и перспективы реализации шельфовых проектов, но рассматриваемый вид услуг не имеет массового спроса, так как связан с деятельностью, которую осуществляет ограниченный круг хозяйствующих субъектов (выявлено 19 таких субъектов, осуществляющих буровые работы на шельфе, транспортировку и перекачку нефти и др. работы), и имеет барьеры входа на товарный рынок, среди которых можно выделить следующие:
обязательность наличия свидетельства установленного образца на право ведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных ситуациях, выдаваемого по результатам аттестации;
значительный размер финансовых вложений для покупки оборудования и технических средств (в т.ч. специализированных аварийно-спасательных плавсредств), необходимых для ведения деятельности, и затрат на подготовку персонала.
3. Углубленный анализ отраслевых рынков (на примере рынков в сфере фармацевтики и медицинских услуг)
Проведение в 2010 г. анализа рынка услуг розничной торговли лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения и сопутствующими товарами по итогам 2008 и 2009 гг. необходимо с целью оценки состояния конкурентной среды на данном рынке и актуализации данных о долях хозяйствующих субъектов для дальнейшего предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства доминирующими хозяйствующими субъектами, в том числе по вопросам ценообразования на лекарственные средства в рамках проводимого территориальными органами ФАС России мониторинга цен.
Исследование состояния конкурентной среды на оптовом рынке лекарственных средств на территории субъектов Российской Федерации необходимо с целью определения хозяйствующих субъектов, занимающих на рассматриваемых рынках доминирующее положение для последующего предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства.
3.1. Система правового регулирования в сфере здравоохранения с позиции антимонопольного законодательства и развития конкуренции
Действующая система правового регулирования в сфере здравоохранения начала формироваться более 15 лет назад и до настоящего времени не является достаточно прозрачной и эффективной, отличается избыточным государственным регулированием, отсутствием действенного государственного контроля, не гарантирует получение качественных медицинских услуг и не создает возможности для развития конкуренции.
Основным правовым актом в сфере регулирования здравоохранения являются Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1, ряд статей которых не менялись с момента вступления Основ в силу и напрямую противоречат не только антимонопольному законодательству, но и принципу равенства всех форм собственности, закрепляя право осуществления отдельных видов медицинской деятельности только за государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (статьи 22, 23, 37, 39 и др.). Руководствуясь указанными нормами, Правительство Российской Федерации, а затем — на основании его Постановлений, и Минсоцздравразвития России принимают подзаконные нормативные правовые акты, фактически ограничивающие участие негосударственных учреждений здравоохранения в оказании тех или иных видов медицинских услуг.
В результате проведенных ФАС России контрольных мероприятий по проверке соблюдения антимонопольного законодательства Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации выявлено следующее:
1. Мероприятия приоритетного национального проекта «Здоровье» по подготовке врачей реализуются в соответствии с приказами Минздравсоцразвития России от 13.03.2009 № 112 и от 29.04.2009 № 218, в которых предусмотрены рекомендации руководителям органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации о направлении врачей на подготовку по специальностям «Терапия», «Педиатрия» и «Общая врачебная практика (семейная медицина)» только в государственные образовательные учреждения высшего и дополнительного профессионального образования, находящиеся в ведении Минздравсоцразвития России. Аккредитованные частные образовательные организации (учреждения) и образовательные учреждения других государственных ведомств лишены права участия в подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием среди аккредитованных образовательных учреждений высшего профессионального образования.
2. Мероприятия по совершенствованию медицинской помощи женщинам в период беременности и диспансерному наблюдению детей в возрасте до 3 месяцев осуществляются в соответствии с приказами Минздравсоцразвития России от 05.02.2009 №51н и от 16 января 2008 г. №11н, определяющими в качестве исполнителей государственного или муниципального заказа только государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, при этом предусмотрена возможность привлечения частных учреждений здравоохранения только при отсутствии государственных и муниципальных учреждений, что ограничивает конкуренцию в данной сфере.
3. Мероприятия по диспансеризации детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, осуществляются в соответствии с Приказом Минздравсоцразвития России от 21.04.2008 №183н и Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 №945, содержащими рекомендации руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по включению только государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, для проведения в 2008 — 2010 годах диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. При этом привлечние частных учреждений здравоохранения предусмотрено только в случае отсутствия у государственного (муниципального) учреждения здравоохранения лицензии на данный вид деятельности.
4. Первичная медико-санитарная и неотложная медицинская помощь в соответствии с письмом Минздравсоцразвития России от 31.12. 2008 №10407-ТГ предоставляется преимущественно муниципальными учреждениями здравоохранения. Участие частных учреждений здравоохранения в территориальных программах, таким образом, ограничено.
5. Проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2007 №921, в котором предусматривается возможность проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан государственными и муниципальными учреждениями. Таким образом, ограничено участие частных и ведомственных учреждений здравоохранения в оказании услуг по дополнительной диспансеризации работающих граждан.
6. Мероприятия по оказанию специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи регулируются приказом Минздравсоцразвития России от 29.12.2008 №786н, где в качестве участников выполнения государственного задания определены федеральные медицинские учреждения и медицинские учреждения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, расположенных на их территории.
Участие медицинских учреждений частной формы собственности в выполнении государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи не предусмотрено. Не установлены критерии выбора медицинских учреждений для предоставления высокотехнологичной медицинской помощи, что создает неравные условия по участию медицинских учреждений различных форм собственности в выполнении государственного задания.
Между тем из общего числа учреждений здравоохранения, имеющих лицензию на выполнение работ (услуг) по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи, около 10% имеют негосударственную форму собственности. Кроме того, в настоящее время военно-медицинские учреждения Министерства обороны, ФСБ России, МВД России, Спецстроя России не включены в Перечень федеральных специализированных медицинских учреждений, участвующих в выполнении государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации, ежегодно утверждаемый Минздравсоцразвития России с выделением соответствующего финансирования на ее оказание.
7. Мероприятия по распределению путевок и направлению больных из учреждений, оказывающих специализированную, в том числе высокотехнологичную, медицинскую помощь, на лечение в санаторно-курортные учреждения регулируется в соответствии с Приказом Минздравсоцразвития России от 27.03.2009 №138н. Данный приказ ограничивает виды учреждений, в которых может оказываться санаторно-курортное лечение больным, нарушая конкуренцию на рынке услуг по курортно-санаторному лечению.
Из-за наличия существенных пробелов в правовом регулировании в части решения проблем, появившихся в последние годы в сфере здравоохранения, конкурентная среда характеризуется наличием значительных диспропорций в условиях функционирования между государственными, муниципальными и частными медицинскими учреждениями, вследствие которых частные медицинские учреждения оказываются неконкурентоспособными при размещении государственного и муниципального заказа: стоимость медицинской помощи в государственных и муниципальных медицинских учреждениях в рамках государственных гарантий формируется согласно тарифным ставкам без учета всех реальных затрат государственных и муниципальных учреждений (не учитывается стоимость аренды помещений, оплаты коммунальных услуг и связи, содержание административного аппарата и сопутствующих услуг по содержанию зданий, уборке территории и т.д.).
При оказании платных услуг государственными учреждениями эксплуатируется государственная собственность, предназначенная для выполнения государственного задания по оказанию бесплатной медицинской помощи, с соответствующим переносом затрат на бесплатные услуги, что ставит в неравное положение частные и государственные медицинские учреждения на рынке предоставления платных услуг. Указом Президента Российской Федерации от 24.12.1993 года № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» были введены ограничения на приватизацию объектов социальной сферы. Вместе с тем, инфраструктура сферы здравоохранения все эти годы оставалась одной из самых уязвимых. Выведение государственного и муниципального имущества из сферы здравоохранения осуществлялось вследствие ликвидации ЛПУ органами государственной власти и местного самоуправления и последующей приватизации их зданий, строений, сооружений, без сохранения профиля деятельности. В настоящее время законодательных барьеров, ограничивающих передачу имущества, изначально предназначенного для целей здравоохранения, не существует.
ФАС России считает необходимым принять срочные меры по закреплению специального правового режима продажи объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Эти меры должны предусматривать создание на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, муниципальном уровне реестров имущества, используемого для целей здравоохранения, обязательное проведение концессионных торгов при реализации объектов недвижимости, предназначенной для целей здравоохранения, с сохранением профиля имущества установление особого порядка выведения профильного медицинского имущества из сферы здравоохранения. Необходимо также установить особый порядок выведения имущества из указанных перечней, предусмотрев обязательное проведение концессионных торгов с сохранением профиля деятельности (для целей здравоохранения). В случае если после трехкратного объявления торгов предложений по приобретению имущества для использования его. На реализацию указанных целей направлены поправки в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, подготовленные Управлением.
Сложившаяся к настоящему времени система здравоохранения, закрепленная в Основах, привела к фактически полному отрицанию на государственном уровне необходимости установления механизмов ответственности за качество оказания медицинских услуг как самого государства, так и медицинских работников.
Зачастую врачи предлагают пациентам приобретать не те лекарственные средства, которые будут иметь лучший терапевтический эффект, а лекарства, произведенные фармацевтической кампанией, с которой у медработника есть соответствующая договоренность. Контактам врачей и фармацевтов способствует сама специфика медицинской деятельности с одной стороны как науки, а с другой – как области непосредственного оказания социальных услуг населению. Кроме того, в отличие от другой продукции, уникальность лекарственных препаратов состоит в том, что окончательный выбор зависит от предписания врача, а не желания или мнения потребителя (пациента).
Выбор врачами дорогих лекарственных средств для лечения пациентов приводит к еще большему их удорожанию и, одновременно, к исчезновению с рынка дешевых препаратов, имеющих тот же терапевтический эффект. Врачи вынуждены балансировать между интересами пациентов и фармацевтической индустрии. Как показывают исследования рынка лекарственных средств, выбор препаратов часто связан с маркетинговой активностью фирм производителей и не всегда является оптимальным.
Регламентация отношений врачей и фармацевтического бизнеса является очевидным правовым пробелом, который необходимо восполнить путем внесения соответствующих дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления обязательных требований к медицинским работникам и руководителям ЛПУ при осуществлении ими профессиональной деятельности во взаимоотношениях с фармацевтическими компаниями, а также установления ответственности за нарушение этих требований.
Кроме того, с учетом того, что экспертиза эффективности и безопасности лекарственных препаратов и экспертиза научной обоснованности и целесообразности проведения клинических исследований не выведена за рамки регистрации, необходимо установить требования к государственным экспертам. В настоящее время отсутствуют механизмы, позволяющие пресечь конфликт интересов эксперта, который может возникнуть в процессе осуществления им экспертизы вследствие личной заинтересованности эксперта в результатах экспертизы лекарственных средств. Между тем, именно от добросовестности экспертов (которым разрешено заниматься коммерческой деятельностью, в том числе и в фармацевтических компаниях), во многом зависит дальнейшая судьба лекарственного препарата, возможность его продвижения на рынок, а, следовательно, и здоровье пациентов
Действующие правовые нормы, закрепляющие механизм действия сложившейся к настоящему времени системы обязательного медицинского страхования, также нуждаются в пересмотре. Страховые и медицинские учреждения не конкурируют за застрахованного гражданина — не заинтересованы в улучшении качества предоставляемых услуг. В деятельности страховых медицинских организаций отсутствуют страховые принципы. Проблема отсутствия выбора у пациента медицинского учреждения связана с тем, что застрахованное лицо по договору обязательного медицинского страхования не выбирает страховщика, и, соответственно, не выбирает медицинские учреждения, в которые может обратиться за помощью. То есть лицо, которое является конечным получателем медицинских услуг, включенных в перечень государственных гарантий, не может распорядиться своим правом на выбор наиболее подходящей для него услуги, а вынужден довольствоваться предложенным страховщиком перечнем ЛПУ.
В этой связи, в качестве мер, направленных на стимулирование развития конкуренции в отрасли, предполагается реализовывать следующие приоритетные направления:
создание реальных условий для выбора гражданами страховщиков и медицинских организаций, в том числе на основе реализации конкурентной модели обязательного медицинского страхования (ОМС):
анализ практики вступления частных медицинских организаций в систему ОМС в целях устранения необоснованных и избыточных требований к частным медицинским организациям;
формирование эффективной модели медицинского страхования и обеспечение перехода на современные механизмы финансирования, а также завершение разработки стандартов медицинской помощи.
Анализ факторов, сдерживающих развитие конкуренции в сфере здравоохранения и ограничивающих участие частных учреждений здравоохранения в системе ОМС, позволяет сделать вывод о том, что основным видом нарушений, выявленных территориальными органами ФАС России в части включения частных учреждений здравоохранения в систему ОМС, является принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, прямо ограничивающих доступ частных учреждений в систему ОМС. При этом указанные нормативно-правовые акты:
содержат дополнительные требования к учреждениям для включения их в перечень медицинских учреждений, работающих в системе ОМС (необходимость предоставления для частных учреждений здравоохранения утвержденного муниципального заказа, решения главы местного самоуправления о включение в систему ОМС и т.д.);
прямо создают преимущественные условия для включения в систему ОМС государственных и муниципальных учреждений (включение частных учреждений здравоохранения в систему ОМС происходит только в случае отсутствия на территории субъекта Российской Федерации муниципальных учреждений здравоохранения, а также предусмотрено исключение из системы ОМС частных учреждений в случае появления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации достаточных мощностей у муниципального учреждения;
устанавливают различные тарифы на медицинские услуги для учреждений здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с одной стороны и иных учреждений здравоохранения с другой стороны (в 7 субъектах Российской Федерации к негосударственным учреждениям здравоохранения применяются тарифы с понижающим коэффициентом).
Необходимо отметить и отсутствие в большинстве субъектов Российской Федерации нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок включения в территориальные программы обязательного медицинского страхования частных учреждений, видов и объемов предоставляемой ими медицинской помощи. При этом установлено, что порядок и критерии доступа частных учреждений в систему ОМС разработаны либо разработаны частично только в 9 субъектах Российской Федерации. В остальных субъектах Российской Федерации порядок доступа учреждений в систему ОМС в территориальных программах не урегулирован.
Таким образом, основными проблемами в части доступа частных учреждений здравоохранения в систему ОМС являются:
отсутствие на федеральном уровне нормативно-правовых актов, прямо предусматривающих возможность включения частных учреждений здравоохранения в систему ОМС и наличие актов федеральных органов исполнительной власти, прямо ограничивающих доступ частных учреждений здравоохранения в систему ОМС23;
отсутствие заинтересованности в участии в системе ОМС самих частных учреждений здравоохранения, поскольку высока вероятность применения тарифов с понижающим коэффициентом, либо неполное финансирование объема оказанной медицинской помощи.
Одним из существенных законодательно закрепленных административных барьеров, препятствующих развитию частной медицины, является процедура лицензирования медицинской деятельности, регулируемая Положением о лицензировании медицинской деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. №30. Проблемами лицензирования медицинской деятельности являются завышенные требования к соискателям лицензий, отказы в продлении лицензий по истечении 5-летнего срока путем их переоформления, требования лицензирующего органа о полном переоформлении лицензии как в случае добавления адреса осуществления медицинской деятельности, так и в случае незначительных изменений фактического адреса (переезда из одного помещения в другое, находящееся на одной улице или даже в одном и том же здании) и другие.
Ряд статей Положения противоречат не только принципам антимонопольного законодательства, но и нормам Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Например, требование, в соответствии с которым любые изменения сведений у лицензиата, такие как изменения его наименования, юридического адреса, места жительства индивидуального предпринимателя и изменение места его деятельности, изменения его паспортных данных, влекут за собой оформление новой лицензии и прохождение полной процедуры лицензирования заново.
Как показывает мировой опыт, основными и вполне достаточными для осуществления медицинской деятельности являются имеющиеся у соискателя:
помещения, соответствующие необходимым требованиям;
необходимое медицинское оборудование, имеющее соответствующее удостоверение с руководством по использованию в медицинской практике;
врачи-специалисты (с ясными требованиями к их образовательной подготовке) для ведения заявляемой деятельности;
методы, представленные в учебно-методической литературе;
аналоги медицинской документации рекомендованного образца.
Все остальные требования Положения о лицензировании можно расценивать как избыточные и необоснованные административные барьеры, в связи с чем ФАС России подготовлены соответствующие поправки в Положение о лицензировании медицинской деятельности, которые, в случае их принятия, сделают процедуру лицензирования более понятной и прозрачной и смогут способствовать созданию условий развития более качественного медицинского обслуживания населения России.