Техническое задание на выполнение работы «Реализация мероприятий, направленных на создание первой очереди федеральной государственной информационной системы территориального планирования». 2 Пояснительная записка к эскизному проекту. Том Основная часть

Вид материала

Содержание

5. Разработка замечаний и предложений по Проекту Постановления Правительства РФ об утверждении Правил ведения ФГИС ТП
6. Проведение тестирования системы по загрузке документов и обеспечения доступа к документам с использованием сервисов обмена да
7. Итоговые выводы и рекомендации

Подобный материал:

1 2 3

5. Разработка замечаний и предложений по Проекту Постановления Правительства РФ об утверждении Правил ведения ФГИС ТП

После официального опубликования на сайте Минрегиона России проекта постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования» экспертная группа представила свои замечания и предложения.

В обсуждении проекта приняли участие:

- Збитнев Владислав Анатольевич, начальник отдела информационного обеспечения градостроительной деятельности Управления строительства и архитектуры мэрии г. Новосибирска, ru/78616.phpl (Приложение №);

- Дударев Алексей Викторович, руководитель управления ИАС УГРТ ООО «ИТП «Град», ссылка скрыта (Приложение №);

- Николаев Сергей Николаевич, заместитель председателя комитета по градостроительству Администрации города Братска, ru/78649.phpl (Приложение №);

- Вильнер Марк Яковлевич, заместитель директора ЦНИИП Градостроительства, ru/78683.phpl (Приложение №);

- Бежаева Елена Борисовна; директор ООО "Лаборатория СОТО", ru/78687.phpl (Приложение №);

- Шинкевич Дмитрий Валерьевич, заместитель директора по правовым вопросам ООО "ИТП "Град", ru/78689.phpl (Приложение №);

- Попов Владимир Иванович, заместитель начальника управления архитектуры и градостроительства Калужской области, ru/78703.phpl (Приложение №);

- Ставицкий Александр Матвеевич, директор ГИС-направления компании CSoft, ru/78700.phpl (Приложение №);

- Тарарин Андрей Михайлович, директор МУП Нижнего Новгорода "Центр ОГД", ru/78715.phpl (Приложение №);

- Мамышева Елена Геннадьевна, директор по стратегическому развитию ОАО "Управление развитием систем и проектов", ru/78867.phpl (Приложение №);;

- Бачурина Светлана Самуиловна, Советник первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, ru/79029.phpl (Приложение №);

- Росликов Андрей Андреевич, директор ГУ Калужской области "Центр "Кадастр", ссылка скрыта (Приложение №);

- Казанцев Николай Николаевич, директор ЦГИ ИГ РАН, ru/79979.phpl (Приложение №).

26.09.11 г. в Минрегионе России состоялось обсуждение предложений членов экспертной группы ГИС-Ассоциации по проекту Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования».

В обсуждении приняли участие со стороны Минрегиона России:

- Чугуевская Елена Станиславовна, директор Департамента стратегического планирования и регионального развития;

- Степанов Дмитрий Владимирович, начальник Отдела информационно-аналитического обеспечения стратегического развития;

Со стороны экспертной группы ГИС-Ассоциации в обсуждении участвовали:

- Миллер Сергей Адольфович, руководитель группы;

- Береговских Анна Николаевна, заместитель руководителя группы.

В ходе обсуждения были:

1) Определены и уточнены стратегические цели ФГИС ТП, включая работы 2-го этапа, исходя из предложений и замечаний экспертов, в частности:

- интеграция ИСОГД и ФГИС ТП и определение ее трехуровневой конструкции и необходимость получения Департаментом стратегического планирования и регионального развития функций нормативно-правового регулирования не только ФГИС ТП, но и ИСОГД;

- определение исчерпывающего перечня сведений об объектах "градостроительного происхождения" по которым ФГИС ТП будет являться единственным юридически значимым источником;

- включение ФГИС ТП в официальные источники сведений для оказания электронных услуг в сфере градостроительства;

- разработка и утверждение единой системы требований к цифровым материалам проектов градостроительной документации, предусматривающей сдачу материалов в виде объектно-ориентированной БД о пространственных объектах (с описанием в векторном виде) с возможностью изменений их характеристик с помощью распространенных инструментальных ГИС;

- разработка и утверждение детального регламента согласовательных процедур с использованием ФГИС ТП.

2) Достигнуто согласие о недопустимости серьезных задержек с принятием Постановления для дальнейшего развертывания работ по созданию ФГИС ТП и об обязательной разработке следующей версии Постановления не позднее сентября 2012 г., учитывающей все рекомендации окончательного сводного заключения экспертизы (в связи с наличием мнений ряда экспертов о нецелесообразности внесения поправок в проект до завершения экспертизы);

3) Обсуждены предложения экспертов по правке текста проекта и, исходя из них, уточнены и скорректированы ряд позиций проекта постановления Правительства;

4) Обсуждены возможные формы определения оператора ФГИС ТП и его статуса и достигнуто согласие о его назначении Правительством РФ.

5) Достигнуто согласие о предоставлении окончательного экспертного заключения только по завершению тестирования системы.

6. Проведение тестирования системы по загрузке документов и обеспечения доступа к документам с использованием сервисов обмена данными в период до 30.10.11 г.

По согласованию сторон тестирование проводилось в формах:

1) экспериментальной загрузки данных в БД ФГИС ТП в текстовых, растровых и векторных форматах с использованием подсистемы загрузки информации ФГИС ТП;

2) обеспечения доступа к документам ТП с использованием сервисов обмена данными.
Тестирование проводилось в соответствии с письмом Минрегиона России в субъекты Российской Федерации исх. № 23787-АВ/02 от 31.08.2011 по порядку загрузки документов в базу данных ФГИС ТП (см. ссылка скрыта )

Для проведения этого этапа со стороны Исполнителя:

- предоставлены пошаговые инструкции загрузки и обеспечения доступа в систему;

- обеспечена горячая линия поддержки в технологии телефонной связи и электронной почты с учетом перекрытия не менее 4 часов рабочего времени в пределах часовых поясов от Хабаровска до СПб;

- предоставлены логины и пароли доступа к тестовой БД ФГИС ТП;

Со стороны экспертной группа ГИС-Ассоциации, согласно достигнутой договоренности, определены ответственные за размещение/обеспечение доступа к следующим материалам (далее: регион, ФИО отв. от экспертной группы, материалы, тип размещения/доступа):

1) г. Братск; Николаев Сергей Николаевич; ПЗиЗ города; размещение.

2) г. Нижний Новгород; Тарарин Андрей Михайлович; ПЗиЗ города; размещение.

3) г. Новосибирск; Збитнев Владислав Анатольевич; Генеральный план города; размещение.

4) г. Томск; Коренев Владимир Иннокентьевич; ПЗиЗ города; WMS, WFS-доступ/доступ через геопортал города.

5) г. Хабаровск; Телешова Елена Владимировна; ПЗиЗ города; размещение.

6) Калужская область; Попов Владимир Иванович; согласованный список генеральных планов и ПЗиЗ городских и сельских поселений; размещение и/или WMS, WFS-доступ/доступ через геопортал.

7) Тюменская область; Малышкин Александр Петрович; согласованный список документов территориального планирования и градостроительного зонирования;; WMS, WFS-доступ.

Со стороны экспертной группа ГИС-Ассоциации для проведения тестирования разработаны инструкции по:

- загрузке проектов документов;

- согласованию документов;

- загрузке утвержденных документов;

- обеспечению доступа к документам посредством WMS, WFS – сервисов;

- работе портала ФГИС ТП в интернете по предоставлению информации;

Свои индивидуальные оценки проведенного тестирования представили:

- Малышкин Александр Петрович, начальник управления градостроительной политики главного управления строительства и жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области;, ссылка скрыта (Приложение №);

- Романцов Алексей Дмитриевич, начальник отдела геодезии и картографии Комитета геоинформационного обеспечения Департамента архитектуры и градостроительства администрации Томска, ссылка скрыта (Приложение №);

- Росликов Андрей Андреевич, директор Государственного бюджетного учреждения Калужской области «Комплексный территориальный кадастр Калужской области», ссылка скрыта (Приложение №);

- Николаев Сергей Николаевич, заместитель председателя комитета по градостроительству администрации города Братска, ссылка скрыта (Приложение №);

- Телешова Елена Владимировна, заместитель директора Департамента архитектуры, строительства и землепользования администрации города Хабаровска, ссылка скрыта (Приложение №);

- Филиппов Николай Викторович, начальник Управления ИСОГД Москомархитектуры, ссылка скрыта (Приложение №);

- Тарарин Андрей Михайлович, директор МП «ЦентроградНН», Н.Новгород, ссылка скрыта (Приложение №);

- Збитнев Владислав Анатольевич, начальник отдела информационного обеспечения градостроительной деятельности Главного управления архитектуры и градостроительства мэрии города Новосибирска, ссылка скрыта (Приложение №).

Всем участникам тестирования удалось выполнить вышеуказанное задание по размещению/обеспечению доступа к градостроительной документации.

В целом экспертами было отмечено более 50 конкретных замечаний и сделано более 30 значимых предложений.

Практически все эксперты отметили, что система нуждается в доработке и учете сделанных замечаний и предложений. После чего, не смотря на то, что данный вариант взаимодействия не удобен, он может быть использован, как справочный и приемлем для муниципальных образований не имеющих своих ИС ОГД и проектно-планировочных организаций для определения источников исходных данных в части утверждённых и разработанных документов территориального планирования.

В существующем виде система мало пригодна для массового ввода документов, а так же в качестве ресурса на котором будут публиковаться документы территориального планирования, из-за неудобства интерфейса, неоптимизированных технологий визуализации и низкой скорости работы. Ее эксплуатация в существующем виде приведет к множеству звонков в службу поддержки при первом вводе данных, либо молчаливому вводу «как получится», что, в свою очередь, грозит накоплению данных в плохо структурированном и немодерированном виде, использовать которые потом будет крайне сложно.

Основные предложения сводятся к следующему:

1. Одна из главных задач – увеличение быстродействия системы. Здесь надо ориентироваться на скорость публичной кадастровой карты Росреестра. Можно рассмотреть вариант использования специализированного масштабируемого хостинга с масштабированием процессорных ресурсов, серверами выдачи и балансировкой входящей нагрузки с разнесением данных по нескольким центрам данных. Например: clodo.ru, amazon.com/ws.

2. Необходима нумерация типов документов и два вида представления текста: краткое для навигации и полное. Сейчас работать с классификатором документов крайне затруднительно.

3. Необходимо отказаться от генерации окна карты для каждого подключаемого клиента программой MapXtreme в пользу специализированных приложений публикации карт в Интернете, использующих технологии мозаичного покрытия и кэширования мозаик на серверах выдачи.

4. Использовать HTML4/5 для интерфейса, чтобы избежать ошибок интерфейса, допущенных программистами визуальных компонентов и предоставить пользователям с плохим зрением настраивать масштаб и колористику, путем механизмов интернет-браузеров.

5. В целом интерфейс в текущем состоянии непригоден для использования, так как он не ориентирован на все роли и сценарии работы. Перед перепроектированием интерфейса необходимо составить перечень ролей, перечни задач решаемых пользователями с данными ролями и примерный сценарий - порядок последовательной обработки данных:

- Разработать перечень ролей;

- Предусмотреть в перечне ролей соисполнителей с разными паролями и правами относительно размещаемых материалов;

- Относительно каждой роли перечислить главные и второстепенные действия;

- Составить текстовое меню для ролей с учетом приоритетности и возможности группировки действий в подменю. Разместить это меню для операторов слева и крупно.

- Оставить кнопки только для простых действий (линейка, увеличение), все остальные действия должны быть описаны в меню текстом с подсказками.

- Дать оператору возможность видеть и изменять тип направляемого материала «до отправки» и видеть перечень направленных руководителем/исполнителем документов и их соответствие классификаторам.

6. Ввести поддержку множества выполняемых действий с возможностью приостановки и продолжения формирования пакетов отправки. Например, размещаем генплан, обнаружено отсутствие одной схемы – отложили – начали размещать ПЗЗ – оставили на согласование – вернулись к генплану – доложили схему, представили своему руководителю на проверку перед отправкой – отправили. Последовательность отправки не должна состоять в одном действии: вложить и отправить. Документы должны быть размещены, проверены, согласованы к передаче, и лишь затем заблокированы и направлены на рассмотрение. При этом в процессе рассмотрения надо оставлять возможность направляющей стороне работать с заблокированным содержанием (в режиме чтения) совместно с другими согласующими сторонами в телефонном или текстовом режиме. Сейчас невозможно понять, что отправлено и отправлено ли.

Для этого: ввести в интерфейс следующие пункты меню, доступные роли «орган местного самоуправления», «субъект РФ»:

- Уведомления

- Отправка нового проекта. Черновики (2)

- Отправка утвержденного документа. Черновики (3)

- Отправленные документы

- Календарь согласований

Пункт меню «Уведомления» показывает список важных действий, которые предстоит выполнить в ближайшие дни или по которым происходит пропуск сроков исполнения. Пункты меню «Отправка нового проекта» и «Отправка утвержденного документа» отображают формы ввода полей с необходимыми и опциональными реквизитами документа. При нажатии на текст Черновики (количество черновиков) предоставляется доступ к неотправленным материалам для внутренней проверки и контроля полноты.

Пункт меню «Отправленные документы» отображает перечень документов и материалов отправленных ранее на согласования для возможности изучить содержание и быть готовым к согласованию в телефонном режиме. Здесь же отображаются комментарии по каждому материалу от согласующих сторон, доступные в открытом режиме для изучения всеми сторонами согласования.

Пункт меню «Календарь согласований» отображает «диаграмму Ганта» с указанием основных вех предстоящих согласований, текущих передач, отметок об успешных согласованиях и прошедших событий по каждому материалу и документу в целом.

7. Общие рекомендации по интерфейсу:

Главное меню целесообразно расположить слева. Под ним расположить меню выбора двух и более территорий выпадающей панелью. В неактивном состоянии панель свернута. При разворачивании позволяет выбрать территорию. При выборе изображений схем или карт позволяет отложить изображение на «рабочее пространство карты».

Предложение регистрации и ввода логина-пароля разместить в боковой панели с объяснением в подсказке, какие преимущества это дает пользователю. В обязательном порядке, с учетом публичности портала, предоставить незарегистрированному пользователю хотя бы минимальный набор возможностей доступа к данным.

Окно карты должно позволять на одном экране поверх друг друга отобразить множество графических объектов, выбранных из материалов соседней территории с возможностью повернуть, масштабировать, переместить и изменить прозрачность накладываемого изображения.

Состояния рабочего стола могут сохраняться в закладках и отправляться другим в виде URL-ссылки.

Данные возможности предоставят согласующим органам решать как пограничные вопросы, так и межуровневые и межотраслевые. Совпадение наложения 100% не имеет смысла, так как речь идет об одновременном анализе двух и более изображений с приблизительной достоверностью. Картографическая подложка позволит произвести более качественный анализ смежного решения.

8. Необходимо следовать важному принципу: один специалист не должен размещать и себе же согласовывать документы. Принцип контроля-исполнения используется везде: есть автор - есть редактор, есть исполнитель – есть руководитель, один создает - другой проверяет.

9. Дополнить механизм загрузки модулем внесения изменений в документах, что очевидно потребуется, особенно для ПЗЗ.

10. Не направлять пароли в органы власти и местного самоуправления по обычной почте. Разработать другой механизм раздачи служебной информации (например, не вскрываемый пакет). Фамилия имя и отчество система должна знать относительно логина/пароля, но не давать ввести или заменить эти параметры пользователю. Ответственность должна оставаться на том, кто должен размещать, а не на том, кому он перепоручил.

7. Итоговые выводы и рекомендации

Основные выводы:

Экспертиза отмечает высокую актуальность и скорейшую необходимость создания ФГИС ТП, как системы, решающей задачи:

- поддержки принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности,

- оптимизации процедуры согласования документов территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях,

- обеспечения их преемственности на разных уровнях планирования,

- обеспечения публичности градостроительных решений и прозрачности процессов управления развитием территории,

- важного элемента инфраструктуры пространственных данных РФ.

Учитывая высокую актуальность и скорейшую необходимость формирования ФГИС ТП, принимая во внимание крайне сжатые сроки создания 1-ой очереди ФГИС ТП, экспертиза положительно оценивает факт его реализации проекта. Вместе с тем исполнителю на последующих этапах предстоит переработать действующую версию ФГИС ТП с учётом полученного опыта на первой стадии разработки и основываясь на рекомендациях экспертизы.

Недоработанным, фактически пропущенным, представляется раздел организационного обеспечения функционирования системы, что является упущением технического задания. Очевидно, что до разработки эскизного проекта необходимо было определить (предложить) административные регламенты для всех названных участников под решение каждой из прописанных заданием задач (по использованию информации при подготовке документации в качестве исходных данных, размещению проектов и документов территориального планировании и объектов градостроительного регулирования, согласованию документов и отдельных решений со всеми ведомствами). Затем должны быть разработаны электронные регламенты, обеспечивающие эффективные действия всех пользователей и операторов при работе с ФГИС ТП.

Также, с точки зрения экспертизы, Заказчику работ – Министерству регионального развития РФ необходимо разработать взаимосогласованные требования к структуре и функционалу всех типов информационных систем обеспечения процессов территориального планирования и градостроительного развития (ФГИС ТП, РГИС ТП, ИСОГД). Подавляющее большинство отмеченных недостатков системы имеет своей причиной отсутствие в стране стройной концепции информационного обеспечения градостроительной деятельности и управления развитием территорий в целом и их связи с информационным обеспечением управления развитием недвижимости. Без принятия такой концепции и последовательной её реализации совместными усилиями заинтересованных федеральных ведомств с учётом создания и развития ИПД, создание эффективной ФГИС ТП невозможно. Концепция должна конкретизировать цели и глубоко раскрыть смысловые задачи системы, включая комплекс нормативно-правовых, организационных, информационных и технологических основ. В развитие концепции должны быть разработаны и утверждены нормативно-правовые и нормативно-технические документы. Эскизно-технический проект является одним из необходимых нормативно-технических документов.

В составе эскизно-технического проекта разработаны требования к информационному, техническому, программному и организационному обеспечению системы. Однако система, в данном случае понимается не как комплексная система, обеспечивающая реализацию задач всего территориального планирования, а как технология, обеспечивающая работоспособность программно-аппаратного комплекса и обеспечивающая сервис доступа в интернете к юридически незначимым копиям части градостроительной документации страны. Работа системы даёт основание признать её допустимые технические характеристики лишь по небольшому ряду показателей и принципиальную возможность обеспечить реализацию поставленных задач при соответствующей доработке требований к смысловому функционированию системы.

На основании созданного в соответствие с Градостроительным кодексом классификатора документов и предоставленных регионами и муниципалитетами данных о разработанных и утверждённых документах территориального планирования, стратегий развития и ПЗЗ исполнителем создана база данных, включающая достаточный спектр информации об этих документах.

Проблемным остаётся ряд вопросов, связанных с невозможностью поиска конкретной схемы по запрашиваемой территории и виду документа, так как приведение информации к единому классификатору документов невозможно в силу действия норм об установлении состава и содержания документов территориального планирования на региональном уровне. Целесообразно классификатор документов расширить с учётом региональных особенностей, а также с традиционным составом утверждённых и действующих документов территориального планирования разработанных в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса до внесения в него поправок 20 марта 2011 г. Кроме того, классификатор документов должен стать неотъемлемой частью Системы требований, включающей требования к структуре БД, необходимые справочники и классификатор объектов градостроительного регулирования, правила цифрового описания пространственных данных, регламенты использования Системы требований и внесения в неё изменений. Классификатор объектов, разработанный в составе работ по первой очереди, содержит излишнюю информацию, не в полной мере отвечает задачам территориального планирования и требует серьёзной переработки.

В перспективном плане структуры БД документов ФГИС и многочисленных ИСОГД должны быть гармонизированы, способы этой гармонизации целесообразно детально проработать.

В силу уже названных недостатков градостроительного законодательства разработанные исполнителем интерфейсы загрузки данных не могут обеспечить структурированное хранение сведений обо всех типах объектов градорегулирования. Загруженные же данные (следует отметить большой объём этих данных) не согласованы между собой на границах административных единиц и не приведены к единой системе требований.

Выбранный вариант централизованного хранения информационных ресурсов, позволивший существенно ускорить создание системы, не дает возможности по объективным причинам обеспечить юридическую значимость и актуальность сведений. Такой подход может применяться как стартовый (временный), до введения обязательности создания информационных систем в регионах и утверждения единой системы требований, как к документам территориального планирования, так и к пространственным данным об объектах градостроительного регулирования.

Выбор специального программного обеспечения первой очереди ФГИС ТП, основанный на использовании MapXtreme и Microsoft Silverlight нельзя оценить как самый удачный, хотя он и формально соответствует требованиям ТЗ.

Blog

Содержание