Конституции Российской Федерации. Для этого требуется проанализировать Устав Нижегородской области на предмет наличия таких прямых отсылок к закон
| Вид материала | Закон |
- Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс, 209.15kb.
- Конституции Российской Федерации, Федерального закон, 768.83kb.
- Конституции Российской Федерации, федеральным закон, 251.8kb.
- Конституции Российской Федерации, федеральных закон, 1550.71kb.
- Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным закон, 208.39kb.
- Конституции Российской Федерации, Федеральным закон, 104.35kb.
- Правительство нижегородской области постановление от 27 января 2003 г. N 24 об утверждении, 167.64kb.
- Правительство нижегородской области постановление от 30 июля 2007 г. N 261 о порядке, 679.2kb.
- Правительство нижегородской области распоряжение от 3 ноября 2011 года №2306-р, 393.3kb.
- Конституции Российской Федерации, закона Российской Федерации "О торгово-промышленных, 250.96kb.
Предложения
по совершенствованию антикоррупционного потенциала
законодательства Нижегородской области
1. Предложения по внесению изменений в Устав Нижегородской области:
1.1. В целях повышения удобства использования положений Устава Нижегородской области, следования требованиям современных правил юридической техники, систематизации нормативного материала, закрепленного в Уставе Нижегородской области, считаем необходимым внести изменения в Устав Нижегородской области, закрепив наименования статей;
1.2. Значительный объем законодательства Нижегородской области (принято и действует почти 600 законов области), на наш взгляд, обуславливает необходимость систематизации законов области и «вычленения» среди них уставного законодательства (по аналогии с федеральным законодательством – федеральными конституционными законами, принятыми во исполнение прямых отсылок Конституции Российской Федерации). Для этого требуется проанализировать Устав Нижегородской области на предмет наличия таких прямых отсылок к законам Нижегородской области и внести соответствующие поправки в ст. 3 Устава Нижегородской области. Частично данный вопрос разрешается тем, что закон Нижегородской области может иметь разный статус, например, статус Кодекса, но этого недостаточно для систематизации и упорядочения действия иных законов области;
1.2. В ст. 6 Устава Нижегородской области не отражено наличие в области местного самоуправления, связанного с разделением области на муниципальные образования: городские округа (один из которых имеет особенный статус закрытого административно-территориального образования – город Саров), муниципальные районы, городские и сельские поселения. Тем более, что в главе 12 Устава Нижегородской области, в ст. 55 такое деление области предусмотрено. Необходимо устранить данную несогласованность;
1.3. В Уставе Нижегородской области наряду со словосочетанием «органы государственной власти области» (ч. 2-4, 6 ст. 2, ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 7 и др.) применяется словосочетание «органы государственной власти области, иные государственные органы области» (ч. 1 и 2 ст. 8, ст. 23 и др.), а также словосочетание «государственные органы области, не входящие в систему органов государственной власти области» (ч. 2 ст. 21). Считаем, что такая терминологическая неопределенность недопустима и выступает проявлением одного из видов коррупциогенных факторов;
1.4. Ч. 3 ст. 8 Устава Нижегородской области сформулирована таким образом, что предоставляет органам власти широту дискреционных полномочий, что считаем недопустимым. Предлагаем новую редакцию данной части Устава Нижегородской области:
«3. Законы и иные нормативные правовые акты области устанавливают положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливают дополнительные гарантии права граждан на обращение. За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица несут административную ответственность в соответствии с законом области.»;
1.5. Ч. 1 ст. 9 Устава Нижегородской области необходимо привести в соответствие с одним из приоритетов административной реформы в России - предоставлением информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме. Приняты Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации1 (рассчитана на реализацию до 2015 г.) названы контрольные значения показателей «информатизации», во исполнение которой приняты и поэтапно вводятся в действие федеральные законы:
от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (с 1 июля 2010 г.);
от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (с 1 января 2010 г.). Думаем, необходимо предусмотреть информирование населения в том числе через сеть Интернет и другие указанные в названных законах формы обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
1.6. В ч. 2 ст. 9 Устава Нижегородской области содержится два предложения, содержание которых противоречиво: в первом предложении предусмотрено, что наиболее важные вопросы жизни области органы государственной власти области «выносят» на обсуждение населения, а во втором сказано, что по проектам законов «могут» проводиться публичные слушания. Полагаем, необходимо снять данное противоречие и предусмотреть обязанность проведения публичных слушаний по наиболее важным вопросам жизни общества.
Более того, поскольку публичные слушания – одна из наиболее доступных и демократичных форм управления с участием населения, целесообразно закрепить некоторые виды проектов законов, по которым слушания должны быть проведены. К обязательным для обсуждения на публичных слушаниях следует отнести:
проект Устава области и поправок к нему;
«уставные законы области» - законы, предусмотренные Уставом области (см. п. 1.2 настоящих предложений);
проект бюджета области и проект отчета о его исполнении;
проекты программ развития Нижегородской области;
проекты законов области, затрагивающие права и свободы человека и гражданина.
Как один из возможных вариантов совершенствования правового регулирования публичных слушаний на территории области предлагаем разработать проект закона области «О публичных слушаниях в Нижегородской области»;
1.7. В ст. 17 Устава Нижегородской области следует закрепить положение, предусмотренное также п. 2 ч. 2 ст. 31 Устава Нижегородской области в соответствии с п. г ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В настоящее время основная часть целевых программ Нижегородской области не утверждается в этом порядке;
1.8. Как ни удивительно, но предусмотренные ч. 4 ст. 7 Устава Нижегородской области – уполномоченный по правам человека в области и главой 6 Устава Нижегородской области орган государственной власти области – Губернатор Нижегородской области (п. 2 ст. 21 перечисляет два органа, а не один) – не названы в системе органов государственной власти области, закрепленной в ч. 1 ст. 21 Устава Нижегородской области. Данное недоразумение необходимо устранить;
1.9. В ч. 3 ст. 21 Устава Нижегородской области слово «исполнительной» следует исключить, поскольку не только федеральные органы исполнительной власти создают в области территориальные органы, но и, например, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, прокуратура Российской Федерации, судебный департамент при Верховном суде Российской Федерации, администрация Президента Российской Федерации и др.;
1.10. В ч. 1 ст. 22 Устава Нижегородской области перечислены не все виды избирательных комиссий (названо только два вида), создаваемых на территории области в соответствии со ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
1.11. В ч. 4 ст. 23 Устава Нижегородской области слова «может быть создан» следует заменить словами «образуется»;
1.12. Ст. 25 Устава Нижегородской области следует согласовать с содержанием соответствующих положений о порядке наделения полномочиями Губернатора области, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом поправок, внесенных Федеральным законом от 17 декабря 2009 № 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статью 26.1 Федерального закона "О политических партиях"»;
1.13. В Нижегородской области накоплен богатый опыт научных и прикладных исследований по проблематике юридической техники, в том числе символов в праве2 и их разновидности – присяги в праве3, в то же время в Устава Нижегородской области присяги Губернатора (ч. 4 ст. 25) и депутатов Законодательного Собрания (абз. 2 ч. 1 ст. 30) содержат много расхождений по адресату, содержанию, правовым последствиям ее принесения, форме принесения и другим элементам. А присяга Уполномоченного по правам человека (наличие должности предусмотрено в ч. 4 ст. 7), мировых судей и судей Уставного суда области в Уставе Нижегородской области не предусмотрена вовсе. Считаем также, что в целях повышения престижа государственной гражданской службы и закрепления морально-этических обязательств государственных служащих в области при поступлении на государственную службу области впервые нужно предусмотреть принятие ими Присяги, как альтернативу Кодексу служебной этики (см. об этом более подробно раздел 5 настоящих предложений).
Думаем, что тексты присяг нужно либо согласовать между собой и закрепить их тексты в Уставе, либо сделать отсылку к подзаконным актам для всех должностных лиц, которые приносят присягу. Но в любом случае нужно создать рабочую группу из специалистов для детальной проработки и изучения этого вопроса и связанных с ним вопросов наличия в области иных символов: герба, гимна, флага, применения государственных наград и пр.;
1.14. Считаем, что установленные доли (пропорции) голосов, необходимые для принятия решений, предусмотренные Уставом Нижегородской области (например, ч. 4 ст. 27, ч. 4 ст. 28, ч. 2 ст. 33 и др.) не устанавливают правила поведения, а вносят в них неопределенность, поскольку если высчитывать большинство от 50 депутатов, то в два действия это установить можно, но, сколько же будет, если необходимо высчитать две третьих от 50? Доли и проценты должны быть заменены конкретными цифрами, установленными в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
1.15. В ч. 3 ст. 47 Устава Нижегородской области предусмотрено обязательное условие официального опубликования законов области, а в ст. 51 Устава Нижегородской области такое условие не предусмотрено для иных актов, принимаемых органами государственной власти области.
Более того, считаем, что практика опубликования нормативных правовых актов в «Нижегородских новостях», в том числе в приложении «Правовая среда», не отвечает основным задачам этой процедуры (тираж газеты не соответствует численности населения области, иногда текст документа не поддается прочтению, в ряде случаев не выполняется требование ч. 4 ст. 40 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. № 8-З «О нормативных правовых актах Нижегородской области», не пригодным для использования является опубликование сложных таблиц областных программ и т.п.). Поэтому считаем необходимым наряду с «Нижегородскими новостями» предусмотреть в Уставе Нижегородской области издание журнала (подобие – Собрание законодательства Российской Федерации), а также размещение информации в сети Интернет и при помощи иных ресурсов, предусмотренных Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
1.16. Необходимо реализовать предусмотренную ч. 2 ст. 52 Устава Нижегородской области возможность создания Уставного суда Нижегородской области и разработать соответствующий закон Нижегородской области;
1.17. Федеральное законодательство о местном самоуправлении постоянно совершенствуется, поэтому необходимо согласовать содержание гл. 12 Устава Нижегородской области с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, такая работа потребует корректив иных статей Устава Нижегородской области: п.13 ч. 1 ст. 26 – в части права Губернатора области выдвигать инициативу об удалении главы муниципального образования в отставку; ч. 2 ст. 31 – о праве Законодательного Собрания принимать Закон области о роспуске представительного органа муниципального образования и др.
2. Предложения по совершенствованию законодательства Нижегородской области об административных правонарушениях4.
В соответствии со ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), вступившего в силу с 1 июля 2002 года, законодательство об административных правонарушениях в Российской Федерации состоит из КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации. В Нижегородской области создан единый (в отличие от некоторых других субъектов Российской Федерации, где создано несколько законов по отдельным видам административных правонарушений) документ – Кодекс Нижегородской области от 20 мая 2003 г. № 34-З «Об административных правонарушениях» (далее – КоАП НО).
КоАП НО, в целом, выполняет возлагавшиеся на него надежды и соответствует современному состоянию административно-правовых отношений. В то же время применение КоАП НО выявило разнообразные трудности в его реализации, вызванные дефектами как КоАП РФ, самого КоАП НО, неоднозначностью интерпретации его положений, спецификой правоприменительной практики и другими особенностями. Мониторинг действия областного законодательства об административных правонарушениях свидетельствует о необходимости внесения поправок в КоП НО (предложения исключительно в части антикоррупционного потенциала выделены курсивом):
2.1. В целях реализации положений Федерального закона от 10 июля 2001 г. № 87-ФЗ «Об ограничении курения табака»5, которым установлены ограничения, которые не обеспечены соответствующими административными наказаниями необходимо дополнить КоАП НО нормой, ограничивающей курение табака и табачных изделий в общественных местах, пропаганду и незаконную рекламу табачных изделий и табака, а также курение несовершеннолетними, вовлечение несовершеннолетних в курение табака и табачных изделий. Введение административной ответственности за курение табака на территории Нижегородской области не противоречит положениям Конституции Российской Федерации и другим нормативным правовым актам.
2.2. В целях достижения единообразия правоприменительной практики целесообразно согласовать вопросы времени в КоАП НО:
понятие «ночное время» установлено ч. 1 и 1.1 ст. 2.1 – с 22.00 до 7 часов, а ст. 2.9 и 2.13 – с 23.00 до 7 часов. Разрешить несогласованность можно путем внесения изменений в соответствующие статьи в следующей редакции «ночное время (с 22 до 7 часов);
ч. 2 ст. 2.1. предусматривает ответственность за «непринятие водителем мер по отключению сработавшей звуковой охранной сигнализации автомобиля (транспортного средства)», но не ясно, в какое именно время суток? Судя по названию статьи – только в ночное время, но что является таковым? Поскольку данное правонарушение общественно опасно не только в ночное время, считаем нужно исключить ч. 2 из ст. 2.1. и сформулировать отдельный состав, например:
«Статья 2.6. Непринятие мер по отключению сработавшей звуковой охранной сигнализации
1. Непринятие водителем мер по отключению сработавшей звуковой охранной сигнализации автомобиля (транспортного средства), находящегося в общественном месте -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 200 до 500 рублей.
2. Непринятие водителем мер по отключению сработавшей звуковой охранной сигнализации автомобиля (транспортного средства), находящегося в общественном месте, в ночное время -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 500 до 1000 рублей.
3. Действия, предусмотренные частями 1 и 2 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года, -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей.»
2.3. Ч. 2 ст. 2.2 предусматривает ответственность за выгул на территории Нижегородского Кремля только собак. Это существенно сужает содержание запрета – слова «собак» необходимо заменить словами «животных».
2.4. Срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 2.8 составляет два месяца, следовательно, за наиболее распространенный вид нарушения права граждан на обращение – несоблюдение сроков рассмотрения обращений – ответственность фактически не может быть применена. Разрешить ситуацию можно только установив иные сроки давности привлечения к административной ответственности за данное правонарушение – один год со дня его совершения, для этого необходимо вносить изменения в ст. 4.5. КоАП РФ – Областное законодательное собрание может и должно обратиться с соответствующей инициативой.
2.5. В целях оказания социальной, медицинской и иной помощи лицам без определенного места пребывания или жительства, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав несовершеннолетних и укрепления общественного порядка необходимо дополнить КоАП НО новой статьей, например:
«Статья 2.7. Занятие бродяжничеством и попрошайничеством
1. Занятие бродяжничеством и попрошайничеством -
влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от 200 до 500 рублей.
2. Получение дохода от занятия бродяжничеством и попрошайничеством, если этот доход связан с занятием другого лица бродяжничеством и попрошайничеством, -
влечет наложение административного штрафа в размере от 1000 до 5000 рублей.
3. Вовлечение несовершеннолетнего в занятие бродяжничеством и попрошайничеством -
влечет наложение административного штрафа в размере от 2000 до 5000 рублей.
4. Действия, предусмотренные частью 3 настоящей статьи, совершенные родителями или иными законными представителями несовершеннолетних, а также лицами, на которых возложены обязанности по обучению и воспитанию несовершеннолетних, -
влечет наложение административного штрафа в размере от 3000 до 5000 рублей.
5. Действия, предусмотренные частями 1 – 4 настоящей статьи, совершенные повторно в течение года, -
влечет наложение административного штрафа в размере 5000 рублей.»
2.6. Перевозка пассажиров в государственном и муниципальном общественном транспорте осуществляется в том числе по проездным документам, предоставляющим право безбилетного проезда. В то же время, поскольку они не являются официальными документами, применить уголовную ответственность по ст. 327 «Подделка, изготовление или сбыт поддельных документов, государственных наград, штампов, печатей, бланков» или ст. 165 «Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием» Уголовного кодекса РФ представляется невозможным. Применить ст. 7.27 КоАП РФ «Мелкое хищение» также невозможно. Получается, что подделка данных проездных билетов не наказуема. Предлагаем дополнить ст. 7.1. ч. 3 следующего содержания:
«3. Безбилетный проезд в государственном и муниципальном общественном транспорте на маршрутах городского и пригородного сообщения с использованием поддельных проездных документов -
влечет наложение административного штрафа в размере 500 рублей.»
2.7. Органы местного самоуправления в целях реализации своих полномочий имеют право вносить представления (постановления, предписания, решения) об устранении выявленных нарушений. В то же время ответственность за их невыполнение в установленный срок не предусмотрена. Поэтому главу 9 КоАП НО необходимо дополнить соответствующей статьей, предусматривающей административную ответственность за невыполнение в срок законного представления (постановления, предписания, решения) органа (должностного лица) местного самоуправления, осуществляющего муниципальный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.
2.8. В целях обеспечения судебного контроля за законностью привлечения к административной ответственности и реализации положений Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 35 гарантирует, что «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Ст. 128 Гражданского кодекса РФ относит к имуществу деньги. Следовательно, административный штраф как денежное взыскание, должен взиматься только в судебном порядке) считаем целесообразным расширить полномочия мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях и изложить ст. 11.1 в следующей редакции:
«Мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных главами 2-9 настоящего Кодекса.»
При этом считаем возможным исключить из главы 11 иных субъектов права рассмотрения дел об административных правонарушениях.
2.9. Кроме того, считаем необходимым рассмотреть вопрос о целесообразности применения административных наказаний по КоАП НО с точки зрения соответствия затрат на «администрирование» в данной области общественных отношений сумме штрафов, полученных в бюджет. Полагаем, Нижегородская область несет затраты на содержание органов власти, значительно большие, чем получаемые от штрафов доходы – это обстоятельство должно стать основным в оценке эффективности применения административного законодательства.
3. Предложения по совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти Нижегородской области6.
Необходимо доработать проект Закона Нижегородской области «О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области» (проект № 288-4). Необходимость такого решения предопределяется двумя важнейшими обстоятельствами:
Во-первых, пункт «м» ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо предписывает, что законом субъекта Российской Федерации должна быть «установлена система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации».
Напомним, редакция пункта «м» ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не раз менялась:
| Формулировка пункта «м» ч. 1 ст. 5 | Нормативный акт |
| утверждается схема управления субъектом Российской Федерации, определяется структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации | первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» |
| устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации | абз. 6 п. 5 Федерального закона от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» |
| устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации | абз. 5 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 11 декабря 2004 года № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» |