Конституции Российской Федерации. Для этого требуется проанализировать Устав Нижегородской области на предмет наличия таких прямых отсылок к закон

Вид материала

Содержание

Наименование (вид) органа исполнительной власти
Общее количество
Элементы системы органов власти области
Наименования федеральных органов исполнительной власти

Подобный материал:

1 2 3

Во-вторых, одной из ключевых реформ в современной России выступает административная реформа. Она призвана оптимизировать систему государственного управления и повысить эффективность ее функционирования. В соответствии с одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах одним из ее направлений на этом этапе названо осуществление реформы в субъектах Российской Федерации. Так, в соответствии с Указом Губернатора от 30 декабря 2008 г. № 62 «О реструктуризации органов исполнительной власти Нижегородской области» в современную^⁷ систему органов исполнительной власти области входят:

Наименование (вид) органа исполнительной власти	Количество
Министерства	13
Департаменты	5
Управления (в т.ч. главное управление и оперативно-распорядительное управление)	6
Инспекции (в т.ч. государственные инспекции)	4
Комитеты	2
Служба	1
Управление делами Губернатора и Правительства	1
Аппарат Губернатора и Правительства	1
Пресс-служба Губернатора и Правительства (на правах управления)	1
Представительства	2
Общее количество	32

Однако система органов исполнительной власти Нижегородской области не исчерпывается данными видами органов:

предусмотрено, что названные органы исполнительной власти могут иметь структурные подразделения, в т.ч. со сходными названиями. Так, в структуру аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области теперь также входят государственно-правовой департамент и управление по обеспечению экономической безопасности, взаимодействию с правоохранительными органами и мобилизационной подготовке^⁸. А созданный в аппарате Губернатора и Правительства Нижегородской области департамент организационного обеспечения деятельности и работы с документами включает, в свою очередь, «в качестве структурных подразделений управление документационного обеспечения и контроля аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области и управление организационного обеспечения деятельности Губернатора и Правительства Нижегородской области аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области». Что, впрочем, не исключает наличие в аппарате Губернатора и Правительства Нижегородской области управления документационного обеспечения и контроля^⁹, а в прямом подчинении Губернатора Нижегородской области – управления делами Губернатора Нижегородской области и оперативно-распорядительного управления Губернатора Нижегородской области^¹⁰. Более того, аппарат Губернатора и Правительства Нижегородской области осуществляет координацию деятельности комитета по делам архивов Нижегородской области и управления по обеспечению деятельности мировых судей, адвокатуры и нотариата Нижегородской области^¹¹;

в системе исполнительных органов власти Нижегородской области предусмотрены какие-то «блоки»: в пункте 5 Указа Губернатора Нижегородской области от 30 декабря 2008 г. № 62 «О реструктуризации органов исполнительной власти Нижегородской области» назван «блок Вице-Губернатора, первого заместителя Председателя Правительства Нижегородской области» и перечислены входящие в него органы исполнительной власти Нижегородской области;

в системе исполнительных органов власти Нижегородской области есть некие «кураторы»: см. пункты 6.2, 6.3, 6.4, 7 Указа Губернатора Нижегородской области от 30 декабря 2008 г. № 62 «О реструктуризации органов исполнительной власти Нижегородской области»;

ряд органов исполнительной власти Нижегородской области имеет территориальные органы.

Очевидно, что для сложившейся системы исполнительных органов государственной власти в Нижегородской области характерны смешение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, дублирование выполняемых функций, далекая от оптимальной сеть подведомственных государственных предприятий и государственных учреждений.

Таким образом, в Нижегородской области должен быть разработан закон, закрепляющий систему органов исполнительной власти Нижегородской области. В правовую основу системы органов власти в Нижегородской области проект Закона Нижегородской области «О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области» (далее – проект Закона) прекрасно «вписывается»:

Элементы системы органов власти области	Нормативный правовой акт
Система органов государственной власти	Устав Нижегородской области	ч. 1 ст. 21
Система органов исполнительной власти		ч. 3 ст. 38
	проект Закона
	Закон Нижегородской области от 3 октября 2007 г. № 129-З «О Правительстве Нижегородской области»	ч. 2 ст. 4
Структура органов исполнительной власти		ч. 3 ст. 4
	Указ Губернатора от 30 декабря 2008 г. № 62 «О реструктуризации органов исполнительной власти Нижегородской области»

Однако в представленном виде, даже с учетом поправок, внесенных рабочей группой, проект Закона не содержит самостоятельного предмета правого регулирования, не согласуется с идеей разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не в полной мере отвечает сложившимся правилам юридической техники. Главное внутреннее противоречие проекта Закона – с одной стороны, стремление закрепить актом высшей юридической силы (законом области) систему органов исполнительной власти Нижегородской области и, в то же время, передать максимум полномочий в данной сфере Губернатору области. Это противоречие не может быть устранено в принципе, поэтому необходимо пересмотреть концепцию проекта Закона.

Проект Закона, как нам представляется, должен занять среди данных документов свое место: в развитие норм Устава области установить систему исполнительных органов власти области, определить их виды, сформулировать общие требования к каждому из видов органов исполнительной власти области. Названные выше документы, в свою очередь, детализируют вопросы их соподчинения (установление структуры Губернатором области) и особенности правового положения отдельно каждого органа исполнительной власти области. Таким образом, проект Закона необходим, но в совершенно ином виде.

Если необходимо выполнить задачу-минимум – устранить пробел в законодательстве области, тогда и проект Закона должен включать лишь перечень органов исполнительной власти Нижегородской области (аналог – Закон Нижегородской области от 6 мая 2005 г. № 41-З «О наименованиях органов местного самоуправления в Нижегородской области»).

Задача-максимум состоит в кардинальном переустройстве громоздкой и неэффективной системы управления в Нижегородской области. Решить эту задачу можно, если концептуально пересмотреть проект Закона и провести умелую кодификацию – создать новый нормативный правовой акт на основе существенной переработки действующих норм права. Неизбежным представляется включение в проект Закона полного текста Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 г. № 129-З «О Правительстве Нижегородской области», который лишь отчасти (поскольку Правительство является хотя и высшим исполнительным органом государственной власти области, но лишь одним из них) раскрывает систему органов исполнительной власти в Нижегородской области.

Но независимо от решаемой задачи, следует четко определить цель принятия проекта Закона. Для этого необходимо сложившееся в отечественном правоведении соотношение понятий «система» и «структура» юридически точно отразить применительно органам исполнительной власти области. Такую попытку предприняли члены рабочей группы, включив в проект Закона ст. 2 «Основные понятия и термины». К сожалению, это не только не внесло терминологическую определённость, а напротив, не раскрывая содержание перечисленных терминов, данная статья «загромождает» текст проекта Закона не нужными формулировками и предлагает юридически закрепить терминологический «разнобой» в наименованиях органов исполнительной власти Нижегородской области. Считаем это недопустимым.

Термин «система» употребляется в российском законодательстве в отношении организации органов власти в традиционной трактовке. Обычно под системой (от греч. Systema – целое, составленное из частей, соединение) понимается «4. форма организации, устройства чего-либо; 5. устройство, структура, представляющие собой единство закономерно расположенных, взаимно связанных частей; 8. совокупность каких-либо элементов, единиц, частей, объединенных по общему признаку или назначению»,^¹² «1. множество закономерно соединенных между собой элементов (предметов, явлений, процессов, принципов, взглядов, теорий), образующих определенную целостность, единство».^¹³

Термин «структура» (от лат. Structura – расположение, порядок) применяется в нормативных правовых актах также однозначно и под ним принято понимать «1. взаиморасположение и связь составных частей чего-либо; строение; 2. устройство, организация»,^¹⁴ «2. совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе»^¹⁵.

В этих значениях данные термины употребляются в нормативном акте высшей юридической силы – Конституции России: в ст. 12, пункте «г» ст. 71, пункте «н» ст. 72, ст. 77 применен термин «система органов власти», а в ст. 112 – «структура органов власти». В развитие конституционных норм Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» разграничивает полномочия по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с частью 3 ст. 32 «Президент Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти», а часть 2 ст. 24 наделяет Председателя Правительства Российской Федерации полномочиями «представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти».

Терминология однозначна и в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Часть 1 указанной статьи предусматривает, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти, а часть 4 – что структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что «в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Структура федеральных органов исполнительной власти оформлена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

Заметим, единообразие наименований органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, достигнуто совсем недавно^¹⁶:

Наименования федеральных органов исполнительной власти	Реквизиты указов Президента России, по вопросу системы федеральных органов исполнительной власти
Наименования федеральных органов исполнительной власти	от 14 августа 1996 г. № 1176	от 9 марта 2004 г. № 314	от 24 сентября 2007 г. № 1274	от 12 мая 2008 г. №724
Федеральные министерства	+	+	+	+
Государственные комитеты	+		+
Федеральные комиссии	+
Федеральные службы	+	+	+	+
Российские агентства	+	+	+	+
Федеральные надзоры	+
Федеральное казначейство	+	на правах федеральной службы
Главное управление специальных программ Президента России	+	на правах федерального агентства
Управление делами Президента России	+	на правах федерального агентства

Общее количество федеральных органов исполнительной власти (с учетом изменений в Указ Президента России от 12 мая 2008 г. № 724) по состоянию на 1 января 2010 года – 79: федеральных министерств – 18; федеральных служб – 35; федеральных агентств – 26.

Единодушны в применении терминов «система» и «структура» также специалисты в области государствоведения, административного права, теории государственного управления, муниципального права. Поэтому необходимо учитывать российскую юридическую (в т.ч. судебную) практику и доктрину при разработке новой концепции проекта Закона, закрепляющей систему исполнительных органов государственной власти Нижегородской области.

В проекте Закона, на наш взгляд, система исполнительных органов государственной власти Нижегородской области может быть раскрыта при помощи перечисления видов органов исполнительной власти; закрепления правового статуса высшего исполнительного органа Нижегородской области и его членов; разграничения компетенции и функций органов исполнительной власти; общих требований к установлению структуры органов исполнительной власти, назначению на должности их руководителей и их освобождения от должности, а также основ взаимодействия органов исполнительной власти и их внутренней организации.

На основании изложенного, для обеспечения разграничения функций органов власти Нижегородской области, с одной стороны, и исключения дублирования наименований федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Нижегородской области, с другой стороны, предлагаем:

3.1. Определить место Губернатора Нижегородской области, Правительства Нижегородской области в системе органов исполнительной власти, в т.ч. закрепить статус заместителей Губернатора Нижегородской области.

Более того, думаем, что следует возвратиться к прежнему названию высшего исполнительного органа исполнительной власти – администрация Нижегородской области. Это позволит исключить дублирование в единой системе органов исполнительной власти (уже есть федеральное Правительство) и соответствует опыту в других регионах (например, в Псковской области возглавляет систему органов исполнительной власти администрация Псковской области^¹⁷, а в Орловской области слово «администрация» употребляется как синоним словосочетания «система органов исполнительной государственной власти»^¹⁸, а высший орган именуется «Коллегия администрации Орловской области»^¹⁹).

3.2. Предусмотреть в системе органов исполнительной власти Нижегородской области, помимо Правительства Нижегородской области, три вида органов исполнительной власти: департаменты^²⁰, инспекции^²¹ и комитеты^²².

При этом, на департаменты возложить функции по выработке государственной политики в области и нормативно-правовому регулированию в соответствующей области деятельности; на инспекции – функции контроля и надзора; на комитеты – функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом области.

3.3. Кардинально изменить подход в формировании обеспечивающих подразделений, предусмотрев их уже устоявшееся наименование – аппарат (аппарат Губернатора и Правительства Нижегородской области) и исключение дублирования функций органами исполнительной власти (например, почему пресс-служба Губернатора и Правительства Нижегородской области, управление делами Губернатора Нижегородской области и оперативно-распорядительное управление Губернатора Нижегородской области не входят в структуру аппарата Губернатора и Правительства Нижегородской области?).

3.4. Унифицировать наименования (виды):

структурных подразделений центрального аппарата органов исполнительной власти Нижегородской области: отделы – отделения – секторы;

территориальных органов исполнительной власти Нижегородской области: управления – группы (бюро);

консультативно-совещательных и (или) координационных органов: коллегии, комиссии, советы, рабочие группы.

Реализация данных предложений, безусловно, потребует огромной работы, организационных и временных затрат, существенной переработки законодательства Нижегородской области и перестройки всей системы управления в Нижегородской области. Однако эту работу необходимо выполнить. В противном случае разрешить задачу совершенствования государственного управления в области и повышения эффективности функционирования системы органов исполнительной власти в Нижегородской области невозможно.

4. Предложения по совершенствованию института государственной службы в Нижегородской области^²³:

4.1. Статус государственных гражданских служащих закреплен в главе 3 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и, на наш взгляд, в правовом положении служащих очевидна диспропорция прав-обязанностей: субъективные права служащего раскрыты в ст. 14 в 18 пунктах, а юридические обязанности – в 54 пунктах (обязанности (основные) в ст. 15 – 13 пунктов, ограничения в ст. 16 – 10 пунктов, запреты в ст. 17 – 17 пунктов, обязанности в служебном поведении в ст. 18 – 14 пунктов). Соотношение 1 к 3! Даже допуская превалирование в публичных правоотношениях императивного метода правового регулирования, считаем неприемлемым такой дисбаланс. Поэтому следует думать над предложениями не о расширении запретов, а об изменении юридической природы статуса государственных гражданских служащих. Этого можно добиться несколькими путями:

во-первых, следует расширить объем прав государственных служащих, в том числе за счет сокращения обязанностей, ограничений и запретов. Например, закрепить право публичных выступлений и предоставления служебной информации, но при условии, если в них не содержится суждений и оценок, которые не входят в его должностные обязанности (т.е. дополняется ст. 14, а из ч. 1 ст. 17 исключается п. 10, из ч. 1 ст. 18 исключается п. 14).

Или, например, гражданскому служащему запрещено использовать в неслужебных целях средства материально-технического обеспечения и имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8 ч. 1 ст. 17). Имеется в виду использование оргтехники, средств коммуникации, иных видов оборудования или государственного имущества в рамках служебного времени или вне его, в личных интересах или в интересах других лиц. Это может быть эксплуатация компьютера (в том числе с выходом в Интернет и использованием других его функций), средств коммуникации (телефон, факс и др.), множительной техники и т.п. В то же время закон устанавливает право (и, кстати, одновременно обязанность) государственного служащего повышать квалификацию, которое в современных условиях требует использования технических средств. Считаем, что в случае, когда государственный служащий повышает квалификацию без отрыва от исполнения служебных обязанностей, то и расходы по обучению должны быть отнесены на счет средств соответствующего бюджета, а названный запрет не подлежит применению. Таким образом, п. 11 ч. 1 ст. 14 должен быть дополнен возможностью использовать средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество в целях профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки, что должно согласовываться с запретом, предусмотренным п. 8 ч. 1 ст. 17;

во-вторых, необходимо устранить дублирование обязанностей, ограничений и запретов. Нередко сложно определить их правовую природу и объяснить отнесение тех или иных юридических обязанностей к категории обязанностей (а их, в законе, напомним, два вида – в ст. 15 и ст. 18), ограничений или запретов. «Лишние» обязанности затрудняют восприятие статуса – отчасти этим объясняется низкий уровень знания служащими своего правового положения, который выявляется при аттестации;

в-третьих, полагаем, целесообразно существующую совокупность юридических обязанностей государственных гражданских служащих необходимо пересмотреть и создать четкую систему, состоящую из предписаний (должен выполнять) и запретов (не должен делать). При этом некоторые запреты, которые зачастую не выполняются, необходимо «усилить». Так, следует запретить государственным гражданским служащим получение всех видов денежного вознаграждения, кроме заработной платы, в том числе тем, которые входят в состав членов совета директоров какой-либо организации на законных основаниях. Государственный служащий может получать вознаграждение только из средств соответствующего бюджета, следовательно, иные выплаты (кроме разрешенных законом видов оплачиваемой деятельности) не допустимы;

в-четвертых, необходимо систематизировать нормы российского законодательства об ответственности государственных гражданских служащих. Это неотъемлемый элемент статуса субъекта права даже не предусмотрен в соответствующей главе закона, а ст. 57 не исчерпывает возможные наказания. Систематизация позволит выявить несогласованности в конструкциях составов правонарушений (например, так и не сложилось однозначного понимания перечня коррупционных преступлений), определить разночтения в закреплении мер наказания в отраслях права и проблемы применения различных видов юридической ответственности.

Таким образом, повышение эффективности статуса государственных служащих должно быть связано не только с введением дополнительных обязанностей, ограничений и запретов, но и с созданием новых стимулов к добросовестному и инициативному выполнению служебных обязанностей, введением адекватного затраченным усилиям вознаграждения за труд, установлением дополнительных льгот, гарантий и компенсаций.

4.2. Считаем необходимым с одной стороны унифицировать статус разных видов государственных служащих (гражданских, военных, сотрудников правоохранительных органов), с другой – дифференцировать статус государственных служащих, замещающих разные виды должностей по группам: очевидно, что ответственность руководителей должна отличаться от ответственности подчиненных. Поэтому большие надежды возлагаются на реализацию в Российской Федерации начатых реформ: административной^²⁴, государственной службы^²⁵ и иных, направленных на совершенствование государственного^²⁶ и муниципального^²⁷ управления.

4.3. Не секрет, что в Российской Федерации различается статус государственных и муниципальных служащих и иных лиц, которые включены в механизм государства (выборные должностные лица, лица, замещающие государственные должности и пр., в том числе работники государственных учреждений (некоторые преподаватели ведут почти экстремистскую деятельность) и предприятий, а теперь и работники государственных корпораций, государственных компаний, фондов и пр.). Можно заметить, что сделаны некоторые шаги по «сближению» их статуса, но их явно недостаточно. Обеспечить эффективность института государственной гражданской службы можно при условии согласования статуса всех, кто обеспечивает выполнение публичных функций (в том числе при реализации идеи аутсорсинга – передачи выполнения государственных и муниципальных функций на исполнение негосударственным субъектам).

4.4. Российское законодательство о государственной службе должно максимально отвечать принципу гармонизации с нормами международного права, поэтому необходимо активизировать работу по ратификации Российской Федерацией других, помимо ратифицированных, норм международного права в области противодействия коррупции и имплементации их в отечественное законодательство. В частности, огромные резервы заложены в:

Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (16 декабря 1996 года);

Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174) (Страсбург, 4 ноября 1999 года);

Рекомендации N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний (8 апреля 2003 года);

Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (Стамбул, 21 ноября 1997 года);

Пересмотренных рекомендациях ОЭСР по мерам борьбы со взяточничеством в международных деловых операциях (23 мая 1997 года).

Blog

Конституции Российской Федерации. Для этого требуется проанализировать Устав Нижегородской области на предмет наличия таких прямых отсылок к закон

Содержание