Конституции Российской Федерации. Для этого требуется проанализировать Устав Нижегородской области на предмет наличия таких прямых отсылок к закон

Вид материала

Закон

Содержание 7. Предложения по совершенствованию избирательного законодательства Нижегородской области. 7. Предложения по повышению эффективности проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупц

Подобный материал:

• Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс, 209.15kb.
• Конституции Российской Федерации, Федерального закон, 768.83kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральным закон, 251.8kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральных закон, 1550.71kb.
• Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным закон, 208.39kb.
• Конституции Российской Федерации, Федеральным закон, 104.35kb.
• Правительство нижегородской области постановление от 27 января 2003 г. N 24 об утверждении, 167.64kb.
• Правительство нижегородской области постановление от 30 июля 2007 г. N 261 о порядке, 679.2kb.
• Правительство нижегородской области распоряжение от 3 ноября 2011 года №2306-р, 393.3kb.
• Конституции Российской Федерации, закона Российской Федерации "О торгово-промышленных, 250.96kb.

5. Предложения по проекту Кодекса служебной этики государственных гражданских служащих Нижегородской области (далее – проект Кодекса)²⁸.

Проект Кодекса одобрен Советом, поскольку отражает модную тенденцию в современной российской юридической практике. В то же время разработчиками проекта Кодекса изначально не решен ряд важных методологических вопросов, без чего невозможно принять решение о перспективах данного документа:

5.1. какие цели преследует проект Кодекса? Очевидно, что в документе сделана попытка одновременно достичь крайне разноплановые цели (отметим несогласованность в ст. 3 проекта Кодекса названной «Цель Кодекса» и в ч. 1 данной статьи, где перечислены «цели»). Предполагается, во-первых, изменить имидж государственного аппарата; во-вторых, ввести систему корпоративных норм; в-третьих, предложить механизм урегулирования конфликта интересов, а также личной заинтересованности и, в-четвертых, создать дополнительное средство профилактики коррупции. Поскольку различны цели, считаем, должны быть разработаны и разные документы для их решения;

5.2. в проекте Кодекса не удалось добиться оптимального сочетания собственно этических, моральных и иных социальных правил с правовыми средствами. Общеизвестен факт, что природа правовых (юридических) норм и иных социальных регуляторов существенно различается. В современных условиях предпринимаются попытки расширить сферу действия права (этические кодексы, кодексы чести, дресс-коды, присяги и пр.), но использовать при этом все возможности механизма правового регулирования сложно и такие попытки, как правило, носят сугубо декларативный характер и не влекут изменений в реальной жизни. Необходимо четко разграничивать отношения, охваченные сферой правового регулирования и иные виды отношений, воздействие на которые обеспечивают общепринятые нормы морали, этики, эстетики, моды, религиозные нормы, лингвистические нормы и пр. Однозначного (нормативного) понимания многих социальных норм не сложилось, для этого объективно нет условий, поэтому нужно определить критерии отбора материала для проекта Кодекса. Считаем, что в него допустимо включать либо общие принципы (см. указ Президента России от 12 августа 2002 г. № 885), либо некоторые из общепринятых правил, по которым достигнута определенность в понимании и реализации (например, требования к деловому стилю одежды);

5.3. этические нормы не должны носить императивный характер, необходима инициатива в разработке и принятии документов, аналогичных проекту Кодекса, со стороны самих государственных и муниципальных служащих, работников органов власти (как индивидуально, так и коллективами).

Например, работники аппаратов мировых судов могут ориентироваться при создании «своего» свода этических правил на Кодекс чести судьи Российской Федерации²⁹ и Кодекс судейской этики³⁰, служащие контролирующих органов – на положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», работники органов здравоохранения – на Международный кодекс медицинской этики³¹ и Кодекс врачебной этики Российской Федерации ³², работники государственных (муниципальных) предприятий и учреждений – на Кодекс этики работника Госкорпорации «Ростехнологии» или Кодекс деловой этики нефтяной компании «Роснефть»³³, дружинники – на Кодекс профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации³⁴. Необходимо разработать систему мероприятий, стимулирующих такую деятельность: конкурсы, пропаганда соблюдения этических норм, освещение положительного опыта в СМИ и иные средства;

5.4. предлагаемая форма документа – Кодекс, также на наш взгляд, не соответствует сложившимся в российской юридической практике традициям. Кодекс выступает результатом кодификации – формы правотворческой деятельности (наряду с консолидацией), систематизации (наряду с мониторингом, инкорпорацией и др.) осуществляемой путем существенной переработки нормативного правового материала. Однако очевидно, что в современных условиях кодифицировать пока нечего – нет норм в Нижегородской области, заимствовать опыт других регионов пока преждевременно, зарубежный опыт к нашим реалиям не применим. Полагаем это дополнительный аргумент в пользу высказанного выше предложения рекомендовать разработать акты такого содержания в органах власти области, органах местного самоуправления, и только потом – обобщить положительный опыт в документе, подобном проекту Кодекса;

5.5. как альтернативу «громоздкому» и неконкретному проекту Кодекса предлагаем рассмотреть вопрос о разработке Присяги государственного гражданского служащего Нижегородской области (в Нижегородской области есть богатый опыт научных и прикладных исследований по проблематике юридической техники, в том числе символов в праве³⁵ и их разновидности – присяги в праве³⁶);

5.6. как еще один вариант, взамен проекта Кодекса (или на его основе), предлагаем разработать модельный акт, рекомендованный для обсуждения и принятия в каждом органе государственной власти в Нижегородской области с учетом специфики выполняемых в данном органе задач и функций. И в этом случае необходимо максимально сократить количество обязанностей, ограничений и запретов, устанавливаемых для государственных гражданских служащих. Также следует иметь ввиду, что аналогичные документы будут разрабатывать органы местного самоуправления и нужно обеспечить возможность их адаптации к особенностям выполнения служебных обязанностей муниципальными служащими.

Названные выше обстоятельства обуславливают наличие значительного количества замечаний как по форме проекта Кодекса (наименованию документа (уже в названии заложено противоречие: посвящен «служебной этике», а рассчитан на действие и во внеслужебное время), структуре, наименованиям и рубрикации статей), так и по содержанию (отдельных статей (например, ст. 1 отражает не «Общие положения», а правовую основу, которая к тому же описана с нарушением сложившихся правил: правовая основа не полна (многие источники права даже не упомянуты, в то время как для некоторых приведены данные о новой редакции), предложений, формулировок, словосочетаний и отдельных слов).

Многие вопросы, которые на наш взгляд, должны быть включены в проект Кодекса как документа, систематизирующего этические требования, либо затронуты поверхностно (например, в абз. 7 ч. 7 ст. 4 упоминается о необходимости «придерживаться делового стиля в одежде», но не предложено критериев такового и не сделана отсылка к другому документу, закрепляющему такие требования), либо даже не упомянуты (например, важнейший вопрос о культуре речи, в том числе об ограничении инвективной (ненормативной) лексики, жаргонизмов, некоторых речевых штампов или актуальная тема о правилах взаимоотношений государственных служащих разных полов, в том числе, если один из них - руководитель).

Особо обращаем внимание на то, что нормативных оснований для разработки проекта Кодекса ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Нижегородской области, не предусмотрено. Следовательно, в настоящее время отсутствует юридический факт для дальнейшей работы по проекту Кодекса. Поэтому, думаем, вначале необходимо инициировать поправки к какому-либо закону Нижегородской области (указу Губернатора Нижегородской области, постановлению Правительства Нижегородской области), в которых будет сделана отсылка к проекту Кодекса.

В условиях, когда не определена концепция проекта Кодекса, считаем нецелесообразным переходить к решению технико-юридических вопросов.

Кроме того, полагаем, в проекте Кодекса содержится ряд факторов, которые в соответствии с разделом 3 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (утверждена постановлением Правительства России от 5 марта 2009 г. № 196) могут быть отнесены к коррупционными факторам.

Во-первых, факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, выражаются в:

широте дискреционных полномочий – например, в ст. 2, ч. 1 ст. 11, ч. 1-3 ст. 12 проекта Кодекса;

наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – например, в ст. 2, ч. 7 ст. 4, ч. 3 ст. 6, ч. 4 ст. 8, ч. 5 ст. 10, ч. 1 ст. 11, чч. 1-3 ст. 12 проекта Кодекса;

принятии данного нормативного правового акта сверх компетенции и попытке тем самым заполнить законодательный пробел при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий. Действующим законодательством (в том числе законодательством Нижегородской области) наличие документов регламентирующих вопросы этики государственных гражданских служащих не предусмотрены;

юридико-лингвистической неопределенности в ряде формулировок проекта Кодекса – например, в абз. 2 ч. 1 ст. 4 «предан своему Отечеству» (а если служащий родился не в Российской Федерации?); в абз. 2 ч. 3 ст. 4 понятие законности дано вразрез с существующим доктринальным толкованием этого принципа права; в абз. 2 ч. 4 ст. 4 предложено лояльность рассматривать в том числе как «осознанно, добровольно соблюдать установленный государственными органами служебный распорядок», однако это не этическая, а правовая обязанность – соблюдать распорядок дня; абз. 3 ч. 4 ст. 4 изложен в редакции, которая расходится с содержанием принципов служебного поведения, утвержденных Указом Президента России от 12 августа 2002 г. № 885; в абз. 2 ч. 5 ст. 4 использованы слова «нейтральность», «симпатия», «антипатия», «афишировать», «конкретные политические деятели», которые в настоящее время лишены юридического содержания; в ч. 7 ст. 4 применены слова «честность», «бескорыстность», «безупречных норм», «постоянное совершенствование», которые не распространены в юридических актах.

Во-вторых, в проекте Кодекса содержится значительное количество нормативных коллизий, которые могут быть отнесены к коррупциогенным факторам системного характера. Так, ст. 8 проекта Кодекса раскрывает не «этический» конфликт, а конфликт интересов, ст. 9, в свою очередь, дает характеристику личной заинтересованности, а не конфликту интересов. Или, например, как возможно (даже теоретически) обеспечить гражданскому служащему право «обратиться за конфиденциальными (!) консультациями и рекомендациями в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» ( абз. 3 ч. 5 ст. 8 проекта Кодекса)? Ч. 5 ст. 10 проекта Кодекса, предусматривающая, «что личные доходы гражданского служащего и членов его семьи не могут составлять тайны», является ограничением ряда прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации. А как вести учет нарушений служебной этики, фиксировать вынесенные общественные порицания или предупреждения, если в ст. 12 проекта Кодекса это не предусмотрено? И если за «нарушение норм служебной этики гражданский служащий несет моральную ответственность» (ч. 4 ст. 12 проекта Кодекса), то почему анализ и оценка соблюдения этих норм «являются обязательными при проведении аттестации, квалификационных экзаменов, назначении … на иную должность …, подготовке характеристики или рекомендации» (ч. 2 ст. 12 проекта Кодекса)?

Изложенное позволяет заключить, что проект Кодекса служебной этики государственных гражданских служащих Нижегородской области, нуждается в существенной переработке и в данном виде не может быть рекомендован для принятия в качестве нормативного правового акта.

7. Предложения по совершенствованию избирательного законодательства Нижегородской области.

Вопросы избирательного права отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В Нижегородской области, в соответствии с изменением федерального законодательства³⁷, приняты в новой редакции законы, регламентирующие процедуру проведения муниципальных выборов:

Закон Нижегородской области от 6 сентября 2007 г. № 108-З «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Нижегородской области»³⁸;

Закон Нижегородской области от 6 сентября 2007 г. № 109-З «О выборах глав муниципальных образований в Нижегородской области»³⁹.

Несколько ранее – 30 декабря 2005 г. был принят закон № 226-З «О местном референдуме в Нижегородской области»⁴⁰.

В других субъектах Российской Федерации применяются и другие способы формирования системы избирательного законодательства. В первом случае, принимается единый акт – избирательный кодекс субъекта РФ (например, в Башкортостане, в Воронежской области). В другом – разработаны два нормативных правовых акта: о выборах в органы местного самоуправления (и депутатов представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования) и о местном референдуме.

Главные преимущества этих способов формирования источников муниципального избирательного права – сокращение количества нормативных актов, применяемых в данной области отношений и избежание дублирования правовых предписаний в актах одной и той же юридической силы. Это, в свою очередь, способствует достижению единообразия при применении норм избирательного права, облегчает задачу внесения необходимых изменений и дополнений, позволяет более оперативно, «экономично» приводить в соответствие с федеральным законодательством законы и иные акты субъекта РФ. Кроме того, нормативное регулирование может осуществляться путем создания «рамочных» актов. В них не дублируются положения федерального законодательства, а применительно специфики данного субъекта РФ устанавливаются:

общие особенности избирательного права (в части дополнительных гарантий коренным народам, с учетом естественно-географического положения и инфраструктуры в регионе, плотности его заселения и др.);

варианты избирательных систем;

механизм делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в области избирательного права и т.п.

Способ формирования избирательного законодательства, реализованный в Нижегородской области, отличает значительная «дробность». Действует несколько нормативных актов для каждого вида выборов, референдумов и даже для отдельных групп отношений, связанных с их проведением. Причем не редко область их применения специализирована, например, связана с формированием органа, обеспечивающего проведение выборов, организацией избирательных округов, особенностями проведения дополнительных выборов и др.

Основной недостаток – многообразие нормативных актов, отчасти компенсируется весьма подробной регламентацией всех сторон избирательных процедур и, что также немаловажно в условиях невысокого общего уровня правовой культуры населения, в едином документе. Как правило, в приложениях к соответствующим законам даны образцы заявлений, которые должны представить кандидаты на выборные должности для регистрации, формы подписных листов, бланки иных юридически значимых документов.

С другой стороны, детальная, порой до мельчайших подробностей проработка каждой из процедур выборов или референдума не лишена существенных проблем. Невозможно предусмотреть все варианты, складывающиеся в реальной жизни, отсюда – появление дефектов в нормах избирательного права. Так, в нарушение требований федерального законодательства имеет место установление чрезмерных, дополнительных условий или ограничений к субъектам кампании по проведению местного референдума или муниципальных выборов. Основным дефектом выступает дублирование правовых норм (трижды приводятся только определения основных понятий избирательного права!). Встречаются коллизии – ситуации, при которых нормы, направленные на регулирование одних и тех же правовых отношений, расходятся по своему содержанию. В то же время ряд вопросов остается не урегулированным правовыми нормами, что порождает пробелы в праве. Только теперь в муниципальном избирательном праве Нижегородской области признаны права иностранцев избирать и быть избранными в органы местного самоуправления⁴¹.

Муниципальное избирательное законодательство Нижегородской области непрерывно совершенствуется – нужно это признать и высоко оценивать труд законодателей. Но мы полагаем, что настало время для перехода на качественно иной этап этого процесса – начать создание единообразного по содержанию и целостного по форме документа. Нужно перейти от накопления современных, соответствующих федеральным новеллам законов, от «перманентной» правки норм избирательного законодательства к разработке Избирательного кодекса Нижегородской области.

Работа над избирательным кодексом позволит максимально полно учесть мнение общественности, поскольку кодификация, безусловно, потребует всестороннего обсуждения вопросов избирательного права. Свои соображения смогут высказать не только депутаты представительных органов разных уровней, работники исполнительных органов власти, судьи, члены политических партий, а также научные деятели, иные пользующиеся авторитетом в области лица. Необходимо также учесть подобную практику в соседних регионах, обратиться к опыту прошлого, обобщить опыт зарубежных стран.

Помимо иных, в том числе не называемых здесь преимуществ, кодификация позволит создать условия для совершенствования «сопутствующих» избирательному законодательству нормативных правовых актов. Например, необходимо выработать надежный механизм защиты заместителей глав муниципальных образований. Здесь, заметим, наиболее приемлем вариант закрепления обязанности руководителей согласовывать назначение и увольнение своих заместителей в соответствующем представительном органе, что, в основном и предусматривается, но должно быть зафиксировано в норме общего действия.

Воплощение в жизнь идеи совершенствования избирательного законодательства Нижегородской области при помощи кодификации не потребует значительных материальных, иных затрат, но жители области выиграют в любом случае. Или получат важнейший документ для обеспечения подлинно демократических начал в работе органов власти, или, в случае возможной неудачи – приобщатся к «таинству» законотворчества, узнают об избирательном праве.

7. Предложения по повышению эффективности проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность⁴².

Начальные шаги по формированию данного элемента механизма противодействия коррупции сделаны – теперь предусмотрено проведение обязательной⁴³ независимой экспертизы на коррупциогенность проектов федеральных нормативных правовых актов⁴⁴, проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации⁴⁵. Цель данного вида экспертиз – выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (факторов, связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления; факторов, связанных с наличием правовых пробелов; факторов системного характера). Экспертиза на коррупциогенность проводится в соответствии со специальной методикой⁴⁶ Минюстом России или юридическими и физическими лицами, аккредитованными в установленном порядке⁴⁷ в качестве независимых экспертов.

Однако, количество проведенных экспертиз на коррупциогенность, правовая природа экспертиз на коррупциогенность, предложенная система коррупциогенных факторов, субъекты проведения таких экспертиз и их статус (есть право проведения, но оно не обеспечено обязанностями, и, как ни странно – ответственностью экспертов) вызывают, в основном, только вопросы.

7.1. Полагаем, в целях совершенствования экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность необходимо:

выстраивать систему экспертизы, которая позволит, с одной стороны исключить необоснованные затраты независимых экспертов (например, если проект акта, подвергнутый экспертизе на ранних стадиях правотворчества будет вообще снят с обсуждения инициатором), с другой – исключит дублирование работы экспертов (сейчас одновременно экспертирование осуществляет несколько обязательных субъектов, теперь еще и независимые, а есть еще и инициативные экспертизы. Нередко они выявляют одни и те же дефекты), а с третьей – обеспечит объективность экспертизы с позиций правотворческого органа (мы полагаем, что такой вид коррупциогенных факторов, как третья группа – факторы системного характера, проявляющиеся в наличии коллизий, присущи абсолютно всем нормативным правовым актам, другой вопрос – что многие коллизии объективны и их не нужно устаранять);

организовать научно-методические семинары по вопросам проведения соответствующих экспертиз с участием, как субъектов правотворческой деятельности, так и субъектов проведения экспертиз (включая независимых экспертов и представителей институтов гражданского общества);

ввести специальные программы обучения (по основным образовательным программам – дисциплины специализации, по программам дополнительного профессионального образования – спецкурсы, «круглые столы», конференции и др.) по вопросам проведения экспертиз на коррупциогенность;

обобщать положительный и успешный опыт проведения экспертиз на коррупциогенность и распространять его всеми законными способами;

осуществлять в рамках программ юридического всеобуча пропаганду, связанную с проведением экспертиз на коррупциогенность;

расширять формы привлечения общественности к правотворческой деятельности (упростить процедуры реализации правотворческой инициативы граждан, увеличить количество оснований проведения публичных слушаний по проектам правовых актов и пр.).

7.2. По вопросу повышения эффективности независимой экспертизы нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность предлагаем:

изменить статус независимых экспертов, поскольку в настоящее время он не определен: статус предполагает закрепление не только права проводить экспертизу, но и иные элементы – обязанности, ограничения, запреты и ответственность. Данный вид экспертизы сложен по своей природе и требует от экспертов соответствующей подготовки (например, если в заключении даны рекомендации по устранению коррупциогенных факторов – то эксперт выступает в роли лица, осуществляющего правотворческую деятельность). Считаем, что в настоящий момент требования к независимым экспертам существенно занижены. Следует не только расширять права независимых экспертов (получать информацию о планах нормотворческой деятельности органов власти; запрашивать материалы из правотворческих органов; участвовать в их заседаниях, а также на предоставление дополнительной информации по предмету регулирования нормативных правовых актов; на повышение квалификации; на поощрение и другие), но и нормативно закрепить:

обязанности независимых экспертов (проводить экспертизу чаще, чем это предусмотрено сейчас – один раз в два года; ограничивать круг нормативных актов, по которым эксперт уполномочен проводить экспертизу, сферой его практической юридической деятельности и (или) научных интересов; запрещать проводить экспертизу, в случае, если это может привести к конфликту интересов или личной заинтересованности эксперта; не только выявлять коррупциогенные факторы, но и в каждом случае обосновывать их коррупциогенность, а также давать рекомендации по их устранению; не допускать при проведении антикоррупционной экспертизы случаев лоббизма и другие);

ответственность независимых экспертов. В настоящий момент она носит исключительно позитивный характер, поскольку не закреплены обязанности экспертов (кроме обязанности один раз в два года дать экспертное заключение, в противном случае – свидетельство об аккредитации не будет выдано вновь), а должна быть предусмотрена ответственность и ретроспективного плана. Считаем, что независимые эксперты должны отвечать за:

дачу заведомо ложной экспертизы;

злоупотребление правом проведения заключения;

проведение экспертизы в случае лоббизма.

Форма ответственности независимых экспертов – административная:

лишение права заниматься данным видом деятельности путем отзыва свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта с опубликованием данной информации в СМИ;

иные меры административной ответственности.

7.3. Необходимо изменить юридическое значение независимой экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Это возможно несколькими способами:

или предусмотреть обязательную независимую экспертизу по некоторым видам проектов нормативных правовых актов (например, затрагивающих права и свободы человека и гражданина);

или предусмотреть обязательный ответ на независимую экспертизу, даже если она и не содержит рекомендаций пол устранению коррупциогенных факторов (напомним наше утверждение, что если в заключении даны рекомендации по устранению коррупциогенных факторов – то эксперт выступает в роли лица, осуществляющего правотворческую деятельность);

или предусмотреть обязательное информирование о результатах независимой антикоррупциогенной экспертизы.

В идеале можно представить систему проведения независимой экспертизы нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность следующим образом:

на первом этапе – субъект правотворчества должен доводить планы нормотворческой деятельности до сведения общественности и в том числе до независимых экспертов. Важна организующая роль органов государственной власти для определения возможностей независимых экспертов осуществить требуемые экспертизы;

на втором этапе – придание проекту нормативного акта официального статуса (например, принятие в первом чтении Законодательным собранием области) и вынесение проекта на обсуждение общественности, в том числе проведение независимой экспертизы с представлением экспертного заключения в правотворческий орган и в Минюст России для обобщения выявленных замечаний и коррупциогенных факторов;

на третьем – доработка проекта с учетом замечаний и информирование Минюста России, экспертов и общественности о внесенных изменениях;

в дальнейшем должна вестись работа по мониторингу принятых актов (некоторые соображения о роли мониторинга и его значении в противодействии коррупции – см. ниже).

7.4. В целях обеспечения противодействия коррупции и выявления коррупциогенных факторов в процессе реализации нормативных правовых актов проводится мониторинг нормативных правовых актов. Считаем возможным систематизировать подзаконные акты, разработанные органами власти области,⁴⁸ и разработать специальный закон Нижегородской области «О мониторинге законодательства Нижегородской области».

Мониторинг (англ. monitoring – наблюдение) обычно понимается как: постоянное отслеживание какого-либо процесса для установления его соответствия первоначальным предположениям или желаемому результату⁴⁹; система постоянных наблюдений, оценки и прогноза изменений какого-либо природного, социального и тому подобного объекта⁵⁰. Таким образом, в первом приближении можно определить мониторинг как систему постоянных наблюдений, оценки и прогноза изменений в действующем законодательстве для установления его соответствия первоначальным предположениям или желаемому результату. Мы полагаем, что мониторинг можно рассматривать как особый вид систематизации нормативных правовых актов.

В начале 90-х годов ХХ века В.К. Бабаев предлагал «не ломая пока традиций» рассматривать в качестве видов систематизации нормативных правовых актов инкорпорацию (консолидация названа разновидностью инкорпорации) и кодификацию⁵¹. Позднее концепция изменилась – перечислены четыре вида систематизации: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация⁵². Теперь теория систематизации законодательства может быть дополнена. Например, нуждаются в оценке получившие широкое распространение автоматизированные электронные базы данных⁵³. Так и мониторинг, выступая разновидностью упорядочения нормативных правовых актов, предполагает:

описание стратегии законодательного обеспечения решения комплексных общенациональных проблем. В основе этой стратегии – послания Губернатора Законодательному собранию области и иные программные документы: национальный план (сейчас разработан, принят и реализуется Национальный план противодействия коррупции⁵⁴), концепции (в том числе, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года⁵⁵), стратегии и иные документы;

обобщение не только полноты и качества законодательства, но и правоприменительной практики;

анализ состояния законодательства субъектов Российской Федерации по отдельным сферам и группам общественных отношений;

выявление тенденций развития законодательства области;

обоснование концептуальных подходов к совершенствованию законопроектной деятельности в Нижегородской области.

Представляется правильной реализация идеи о ведении досье закона как одной из основных форм осуществления непрерывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия. Такая попытка была предложена, в частности, в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики» за 2006 год – в нем были предложены досье Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона «О противодействии терроризму».

Ведение досье⁵⁶ предполагает не только исследование содержания нормативного правового акта, но и выяснение причин, побудивших разработку его проекта, а также интерпретацию его положений, постоянную работу, направленную на изучение практики его применения, реализации положений нормативного правового акта в других документах нормативного и правоприменительного характера.

В досье как форме мониторинга ведомственных и региональных антикоррупционных программ необходимо также реализовать такие идеи:

а) оценка законодательства на правотворческой стадии должна, на наш взгляд, сопровождаться анализом основных концепций которые предполагалось реализовать в нормах права, высказанных аргументов в пользу и против таких подходов, справочными и другими материалами, которые повлияли на принятый в итоге нормативный правовой акт;

б) действие законов, полагаем, следует дополнить анализом в двух дополнительных аспектах: оценка подзаконной правотворческой деятельности субъектов, указанных в законе (особенно в части соблюдения установленных сроков), а также оценка эффективности действия данных нормативных правовых актов;

в) мониторинг также предполагает анализ системы последующего совершенствования законодательства и «заданной» им системы правовых актов. В т.ч. необходимо продумать вопрос возмещения затрат на модернизацию нормативных правовых актов муниципальных образований в целях приведения его в соответствие с законодательством Нижегородской области;

г) как правило, законы предполагают издание подзаконных актов. Полагаем органам государственной власти области необходимо активнее разрабатывать модельные правовые акты и (или) методические рекомендации по их созданию. Эти направления работы также должны быть отражены в досье;

д) поскольку механизм правового регулирования включает не только правотворческую деятельность и стадию реализации права (включая правоприменительную деятельность), но и промежуточную – интерпретацию правовых норм, то мониторинг законодательства должен охватывать и официальную деятельность, направленную на уяснение и разъяснение смысла правовых норм субъектам права. Иными словами, включать обзор интерпретационных актов (официальное толкование норм закона, анализ содержания решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам данного закона, обобщение правоприменительной практики, в т.ч. судебной);

е) также считаем, что мониторингу должны подвергаться не только нормативные правовые и интерпретационные акты, но и правоприменительные акты по однородным группам общественных отношений;

ж) мониторинг должен охватывать оценку действия нормативного правового акта гражданским обществом (анализ обращений граждан, опросов общественного мнения);

з) одна из «сопутствующих» целей мониторинга законодательства – выявление тенденций, положительного и негативного опыта. Поэтому, полагаем, положительное нуждается в распространении в различных формах. Следует также продумать систему стимулирования активного правомерного поведения и дать обзор действия данной системы в досье;

и) очевидно, что такой объем работы не под силу одному органу власти и должен вестись комплексно:

в соответствии с компетенцией по уровням власти мониторинг ключевых документов должны вести соответствующие правотворческие органы. Муниципальные нормативные правовые акты теперь подлежат систематизации в обязательном порядке – 1 января 2009 года вступает в силу ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов⁵⁷. А законодательство субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении может отличаться даже в соседних регионах весьма существенно;

качество мониторинга требует затрат: материальных или организационных. Если стимулировать труд, то необходимо включить механизм размещения государственного заказа на выполнение соответствующих исследований между научными и образовательными учреждениями или проведение конкурса «лучших» исследований. Если «экономить», то тогда нужно оказывать информационно-методическое содействие, координировать такие исследования, налаживать информационный обмен, и выполнять громадный объем работы по обобщению информации, поступающих из организаций, осуществляющих соответствующие исследования альтернативно.

Высказанные суждения носят во многом дискуссионный характер, их реализация требует значительных затрат (организационных, финансово-экономических и иных), однако именно системное реформирование механизма государства и создание механизмов противодействия коррупции выступают условиями повышения эффективности государственного управления в современной России.


К.ю.н., доцент А.Р. Лаврентьев