Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| Тихомиров Ю.А.. Административное право и процесс: полный курс, 2005 | |
з 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА |
|
|
В любом процессе познания поиск контуров и граней явления облегчается, когда исследователь устанавливает его связи с другими явлениями. Так и административное право в его обновленном виде трудно обнаружить, распознать и охарактеризовать вне общеправовых характеристик. К сожалению, в практике законотворчества и правоприменения, в научных трудах сейчас наметилась лтенденция обыденности, когда текущие заботы по подготовке и принятию актов затмевают общий правовой горизонт Мы против поддержки такой тенденции Первостепенное значение имеет вопрос о системе административного права и структуре его подотраслей и институтов. Это объясняется тем, что депутатам, всем субъектам законодательной инициативы, разработчикам проектов законов, работникам исполнительных и судебных органов приходится учитывать систему права и систему законодательства, его отраслевое построение, отвечать на вопрос, в какую лнишу уложить новый закон, как он будет соотноситься с другими отраслевыми законами и иными смежными актами. В процессе правоприменения нужно не только истолковать норму закона правильно, но и умело применять отраслевую норму, если лрядом действуют близкие нормы других отраслей. К сожалению, в процессе законотворчества названные проблемы недооцениваются - возможно, потому, что плохо различаются. К тому же критерии отраслевого деления права и законодательства устарели. Нужен более широкий современный подход, охватывающий сопоставление классификации отраслей юридической науки, отраслей права и общеправового классификатора отраслей законодательства. В прежней утвержденной ВАК классификации наук шифр специальности л12.00.00 присвоен юридическим наукам. Двенадцать юридических специальностей являются комплексными, состоящими их двух - пяти отраслей права и сфер правового регулирования. Собственно отраслей права около 15, по научные основы их классификации требуют дальнейших исследований. Интересующая нас специальность л12.00.02 включает лконституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право. Если первые три отрасли права бесспорны, то становление четвертой лишь только начинается. Государственное управление скорее всего выступает не как отдельная отрасль права, а в качестве объекта совместного правового регулирования по линии конституционного и административного права. Неясно, правда, как оно сочетается с управлением в социальных и экономических системах - шифр л12.00.13. В действующей классификации в одной рубрике находится административное и финансовое право, которые весьма близки по методам регулирования. Как уже отмечалось, многолетняя концепция административного права исходит из деления его на общую часть - органы, акты, государственные служащие и т.п. и особенную часть -управление в разных отраслях и сферах государственной жизни. В книгах последних лет ничего не говорится о подотраслях и иных членениях данной отрасли. К тому же весьма сомнительно рассматривать только через призму управления все отрасли и сферы, поскольку теперь в них возрастает удельный вес элементов косвенного регулирования, самоорганизации и саморегулирования. Острота проблемы станет особенно ощутимой, если обратиться к утвержденному в 1993 г и периодически обновляемому Общеправовому классификатору отраслей законодательства. Классификатор способствует упорядочению законотворчества и соблюдению лотраслевой чистоты, а также учету и систематизации законодательства. К сожалению, классификатор применяется не в полной мере, что ведет к нарушению стройности отраслевых структур. Но и ему присущи недостатки, которые требуют устранения. В Общеправовом классификаторе выделены 53 раздела, из них 48 посвящены собственно законодательству, а остальные -сферам его возможного воздействия. Классификатор построен на основе разных критериев - по отраслям законодательства, по отраслям хозяйства, управления, по отдельным правовым институтам, по сферам. Раздел л010.000.000 Основы конституционного строя включает в себя 41 внутреннюю рубрику (с подрубриками), которые посвящены различным объектам конституционного регулирования: источники конституционного права; элементы государства; федеральные органы государственной власти (с 9 подрубриками по видам органов) и т.д. лНе повезло административному и административно- процессуальному законодательству, хотя эти отрасли отражены в конституционном перечне отраслей законодательства (п. лк ст. 72 Конституции РФ). Указанные отрасли лрассыпаны по другим отраслям и сферам государственной жизни. Отдельные институты и пединституты есть в рубрике Основы конституционного строя (министерства, органы и организации при Правительстве и т.д., порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан в исполнительных органах и т.п.). Многие акты и институты административного права лвстроены в структуры других отраслей законодательства. Но и здесь они представлены весьма разнообразно: как часть общих положений (законодательство о финансах и кредите, о строительстве и т.д.), как отдельные административно-правовые массивы в рамках законодательства по общим вопросам хозяйственной деятельности (о госзаказах, госпрограммах, делопроизводстве и т.д.), в виде лобщих вопросов организации и управления промышленностью к (в рамках законодательства о промышленности), как луправление сельским хозяйством - система органов, функций (в рамках законодательства о сельском хозяйстве), как лорганы управления жилищным фондом (в рамках жилищного законодательства), как лорганы, управления образованием, как луправление в сфере культуры (в рамках законодательства о культуре), как луправление в области землепользования, как луправление обороной (в рамках законодательства об обороне), как лорганы управления таможенными делами (в рамках таможенного законодательства). Вместе с тем отдельные административно-правовые институты выделены в самостоятельные рубрики, как бы, на уровне отраслей законодательства. Это - законодательство о государственной службе, об административных правонарушениях, хотя это скорее внутренние Хчленения отрасли. Возможно, именно этим, в частности, объясняется отсутствие административно-процессуального кодекса и чрезмерное внимание только к кодексу административных правонарушений. Чему же, в конечном счете, удивляться, если административное законодательство развивается неритмично, лрывками. В нем немало столь путаных законодательных актов, что исчезает та лотраслевая чистота, которая должна быть присуща каждой отрасли законодательства. Часто теряется грань между законом м подзаконным актом. Трудно выявить и определить предмет собственно законодательного регулирования. Административное право как важнейшая и наиболее разветвленная отрасль права включает в себя разные источники и среди них правовые акты. Законодательство как основная структурированная система актов и норм выступает в виде материального административного законодательства и в виде административно-процессуального законодательства. В целом механизм административно-правового воздействия на общественные процессы весьма объемен. При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Отрасль административного права можно разделить на подотрасли, о которых подробнее будет сказано ниже. Понять природу современного административного права, впрочем, как и в прошлые десятилетия, можно в контексте различения публичного и частного права. В системе публичного права оно занимает, пожалуй, место своего рода опорной конструкции, несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде административно -правового регулирования. Именно в административном праве наиболее ярко выражается обеспечиваемый правом публичный интерес, закрепляется статус управленческого аппарата и персонала, проявляются властные начала и реализуются властные полномочия, применяются меры принуждения, запрета и т.д. (См.: подробно: Ю.А. Тихомиров. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 25-52, 332-334). При всей внешней декларативности принципы административного права имеют очень важное значение. Они служат теоретико- познавательным фундаментом отрасли и своего рода ценностным ориентиром для правотворчества и правоприменения в данной сфере. Довольно часто принципы, закрепляемые в законе, ином акте, приобретают строгий нормативно-ориентирующий и системообразующий смысл для всех норм того или иного акта, института и подотрасли. К принципам административного права относятся: а) иерархичность построения субъектов и их отношений; б) подзаконность деятельности; в) функционально- специализированный характер деятельности; г) участие граждан и их объединений в государственном управлении; д) осуществление властных полномочий профессиональным, постоянно действующим аппаратом и его служащими. Их надо знать и правильно применять. Как и всякая отрасль права административное право оперирует системой понятий. Для правильного понимания и развития науки административного права важнейшее значение имеет система понятий. Она позволяет избегать лповерхностного подхода к практике и углубленно познавать многообразные, сложные и противоречивые процессы и явления в сфере государственного управления и регулирования и их адекватное отражение. В чем? В законах и иных правовых актах, в юридических действиях, в поведении граждан и должностных лиц и служащих, более того, в самом правопонимании. А отсюда следует, что для науки административного права имеют существенное значение различные понятия. Во-первых, это общенаучные понятия философии, социологии, политологии, экономической теории, психологии - как базовые. Без них невозможно обеспечить достоверное и поступательное познание административно- правовой сферы в обществе и государстве. Во-вторых, это общеправовые понятия, используемые всеми отраслями юридической науки. В теоретико-методологическом плане речь идет прежде всего о понятиях теории права и государства. Например, понятие публичного права, государства, органа государственной власти, правоотношений, юридической ответственности и др. (См.: В.М. Сырых. Логические основания общей теории права. В двух томах. Том 1. Элементный состав. /М.: Юстицин-форм, 2000, с. 308 383) В теоретико-нормативном смысле к общеправовым понятиям относятся и соответствующие понятия науки конституционного права как базовой отрасли в системе юридических наук. В них совмещаются теоретические, формально-юридические и политико-социальные характеристики явлений (НА. Богданова. Система науки конституционного права. /М.: Юрист, 2001, с. 140-165). Иллюстрацией могут служить понятия конституционного строя, видов органов государственной власти, форм собственности, основных прав, свобод и обязанностей граждан и др. Названные и другие конституционные понятия как бы плавно переходят в сферу науки административного права и используются ею в качестве ^первичных для выработки специальных понятий (Конституционное законодательство России. /М.: Городец, Формула права, 1999, с. 18-41). В-третьих, особое значение имеют специальные понятия административного права, с помощью которых происходит отражение процессов и явлений в данной -сфере. Эти понятия можно условно сгруппировать ввиду использования их для изучения и совершения однородных действий: а) понятия, характеризующие субъекты - администрация, исполнительные органы государственной власти, государственная служба (соответственно - должностные лица и служащие), международная администрация, компетенция, административное усмотрение, административные процедуры; б) понятия, характеризующие акты - административно-правовой акт, подзаконность, административное законодательство, административно-процессуальное законодательство, административный (управленческий) договор (соглашение), положение (устав); в) понятия, характеризующие правовые способы деятельности - государственное управление, государственное регулирование, государственный контроль и надзор, координация, государственная регистрация, учет, административно-правовые режимы; г) понятия, характеризующие способы изменения системы и компетенции субъектов - централизация, децентрализация, деконцентрация, делегирование; д) понятия, характеризующие обеспечение законности - административное правонарушение, административное принуждение, административная ответственность, административная юстиция, административный процесс, административные суды, административное судопроизводство. Все группы понятий и каждое из них в отдельности должны восприниматься и использоваться с учетом строгих правил. Во-первых, понятия выступают как нормообразующий и юридико-поведенческий фактор. Во-вторых, понятия могут иметь как меняющийся научно- познавательный смысл, так и определенное нормативное значение (в нормах-дефинициях законов и т.п.). В-третьих, понятия существуют, применяются и развиваются не изолировано, а в тесной связи друг с другом. Усложнение и появление новых публичных задач внутри и вне государства требует динамичных и эффективных административных средств их решения и поиска новых институтов. Объем и содержание ладминистративно-правового материала постепенно меняются и перемены надо вовремя улавливать. В общеправовом классификаторе отраслей законодательства административному и административно-процессуальному законодательству нужно выделять в отдельный рубрикатор, учитывая их органическую связь и меру лслитности. Сугубо лотраслевой разрез должен занять меньшее место, поскольку в Общеправовом классификаторе уже выделены рубрики о 15 отраслях, которые прежде находились как бы в рамках особенной части административного права. Предложенные решения помогут совершенствованию как общей системы законодательства, так и согласованности с ней структуры административного законодательства. В данной книге именно с ними сообразуется автор при изложении материала. Среди национальных доктрин административного права своей высокой развитостью и длительной историей существования выделяется французское административное право. Ранее нами уже отмечалось стремление новой республики сформировать и практически воплотить теорию разделения властей. Исполнительная власть во Франции, остававшаяся наиболее устойчивой на протяжении двух столетий, оттачивала свое административное мастерство и совершенствовала механизм государственного управления. Административное право характеризуется сильной централизацией, действием строго в русле закона, административной юстицией, тщательной разработанностью институтов (См.: Административное право зарубежных стран. - М.: Спарк, 1996, с. 73-74). С такой оценкой вполне можно согласиться. Ее убедительно подтверждают труды французских административистов Р. Драго, М. Лессажа, Г. Брэбана Последний в книге Французское административное право часть первую посвятил области применения административного права, учреждениям, подчиненным режиму административного права. Характеристика юридического лица в публичном праве сопровождается анализом свойств государства как юридического лица, территориальных коллективов, подчиненных режиму публичного права. У нас, как известно, эти вопросы рассматриваются преимущественно в рамках теории государства и права и конституционного права. Часть вторая книги посвящена основным принципам административного права, и в ней речь идет о полномочиях и праве принятия решений, о правообеспечивающих механизмах, о законности, об ответственности, о порядке возмещения ущерба. В части третьей обстоятельно рассмотрены все вопросы государственной службы, в части четвертой - юрисдикционный контроль за аппаратом управления (См.: Г. Брэбан. Французское административное право. - М.: Прогресс, 1988). Добавим, что периодически обновляемый и переиздаваемый административный кодекс содержит не только собственно управленческие нормы - организационные, компетенционные, процедурные, но и включает в себя луправленческие разделы других кодексов, посвященных тематическим сферам (градостроительство, кинопроизводство, благоустройство и др.). Это позволяет обеспечивать как лчистоту, так и лсмежность административно-правовых норм. Своеобразную концепцию английского административного права можно обнаружить в книге Док. Алдера Конституционное и административное право, второе издание которой опубликовано в 1994 г. в Лондоне. В разделе об основных принципах (конституционализм, верховенство парламента и др.), относящихся к обеим отраслям, дается краткое пояснение публичного и частного права. Применительно к административному праву в двух абзацах говорится, что оно связано с деятельностью исполнительной власти и подразделяется на отдельные отрасли - общественное здравоохранение, иммиграционный контроль, жилищное строительство, образование, каждое из которых изучается как бы в рамках лсобственного права. Поэтому в книге сделан акцент только на то, как администрация их контролирует. Подробно рассказывается об устройстве и функционировании исполнительной власти - монархе и его функциях, министерствах и департаментах, правительственных службах безопасности, органах ad hoc, местном управлении (См.: John Alder. лConstitutional and Administrative Ьаги. Second edition. - London, 1994, p. 12-14, 193-276). В книге лFoundation of Administrative Law, Peter H. Schuck, New York, Foundation Press, 1994, мы видим иную концепцию. Главное в ней это административные процедуры, управленческое поведение, административное усмотрение и контроль за его проявлениями. Трактовка административного права может быть и преимущественно институциональной. Так, в книге Введение в греческое право гл. 3 Конституционное и административное право включает характеристику конституции, структуры и разделения властей, основных органов государства, администрации центрального управления в лице правительства и министерств, региональных властей и местного управления. Выявлены основные принципы административной деятельности - законность публичной администрации, дискреционная власть, основания решения, право быть выслушанным, контроль публичной администрации - административной и судебной. Освещены права человека (См.: Introduction to Greek Law. Edited by K.D. Kerameus, P.I/Koziris, Kluwer/Sakkoulas. - Deventer-Boston, 1993, p. 21-50). В аналогичной книге Введение во французское право административное право раскрывается в сфере деятельности правительства и децентрализованных властей по служению публичному интересу и выражению основных нужд, потребностей. Такая социальная ориентация объясняет широкий круг интересов - государство, местная власть, автономные публичные органы, связанные с публичным сектором. Есть и историческая причина - реформа считалась, по мнению автора, важнейшей в лозунгах Французской революции. Акцент на эволюцию от публичной власти к публичной службе весьма показателен. Отсюда большой удельный вес отношений администрации с гражданами, с публичными корпорациями, с частным сектором. Причем кодификацию административного права считают условной, предпринимаемой частными издателями. Государственный совет влияет на разные виды административных правил. Само административное право должно претерпевать серьезные изменения в связи с необходимостью обеспечения публичных интересов и государственной защиты прав граждан и юридических лиц. Как видно, предмет и система административного права могут меняться, но абсолютизация объема управления и выделение в нем по этому критерию особенной части не оправдано. На все сферы распространяются управленческие, регулятивные и защитные административно-правовые средства. Современные обобщенные подходы к административному праву можно обнаружить в книге лAdministration and You, изданной Советом Европы в 1996 г. Во введении раскрывается назначение администрации и смысл административного права. Для выполнения растущего объема обязательств государство поручает публичной администрации различные обязанности и властные права. Сфера административных функций объективно определяется, во-первых, факторами, приоритетами и ценностями современных демократий и их правовым оформлением, во- вторых, техническими, людскими и экономическими ресурсами, которые административная власть имеет для своих целей, в-третьих, доверием, которое определяет эффективность административного аппарата. Границы административных действий обусловлены классическим минимумом функций по защите интересов государства и гражданина, налогообложению, образованию, заботой о здравоохранении, городском планировании, защитой природы и т.д. В ряде стран некоторые публичные функции выполняются частными структурами. Многообразие задач публичной администрации требует баланса между публичным и частным интересом - такова роль административного права как инструмента организации публичного управления и регулирования, применения административных мер и контроля за их исполнением. Ясные правила и принципы административного права укрепляют, законность в этой сфере, уменьшают возможность споров, обеспечивают применение легальных пределов усмотрения. Фундаментальные решения о содержании и пределах функций публичной администрации имеют политическую природу и заложены в законодательстве. Административные власти ответственны за применение законов. Суды, омбудсмены (заметим) проверяют правильность их действий. Конвенции Совета Европы признаны государствами-членами как определяющие отношения властей с гражданами, включая административное право. Их принципы, равно как резолюций и рекомендаций, отражают стандарты, необходимые для верховенства права. Примечательна структура вышеназванной книги. Глава 1 посвящена сфере принципов, основаниям верховенства закона, дефинициям (лпринцип, лправило, ладминистративный акт и др.), гл. - основным принципам (законность, равенство перед законом, соответствие статутной цели, пропорциональность, объективность и беспристрастность, защита законного доверия и права, открытость)', гл. -процедурным принципам (право быть выслушанным, представительство и помощь, доступность публичных служб, исполнение административных актов и др.), гл. 4 - сочетанию основных и процессуальных принципов в процессе их применения (отмена административных актов, защита персональных данных, дополнительные гарантии граждан), гл. 5 - контролю за применением этих принципов (суд, омбуд-смен и др.), гл. 6 - публичному обязательству и возмещению (См : Handbook, The Administration and You, Council of Europe Publishing, 1996). Как видно, допускается соединение административных и процессуальных норм в главном фокусе - обеспечение прав гражданина. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з 1. ПРЕДМЕТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА" |
|
|