Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Административное право, 2008 | |
з 4. История развития административно-правовой науки |
|
|
Камералистика Начало развитию науки административного права положила камералистика - наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная по требность в финансах для содержания двора (государства), чи новничества и военных, а также развитие меркантильной эко номической политики выступили главными причинами станов ления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также по лицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совер шенствования. Будучи политической по сути, камеральная нау ка учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и но вая наука административного права XIX столетия. Практически до XIX в. назначением полицейской государст венной деятельности считалось обеспечение лсчастья граждан, безопасности и благосостояния. Соответственно этому с терми ном лполиция идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась лполицейской наукой. Она состав ляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практи ческих указаний по осуществлению административных дейст вий. С развитием управления в важную правовую отрасль посте пенно превращалось и административное право. Оно вырабаты вало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы дея тельности. Одновременно административное право представля лось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наи более значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие на селенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала их воз можность самообеспечения при удовлетворении своих потреб ностей. Следствием этого стало проведение глубоких социаль ных и экономических перемен, появление новых задач публич ного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управ-ления нормативных нововведений. Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям пони мания и развития права, всей правовой системы и законода тельства. Полицейское право В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управле ния выдающихся ученых Р. Моля и JI. Штейна. Система управ ления либерального правового государства характеризуется раз делением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), лсвязыванием законом администра тивной власти правителей и установлением субъективных пра вовых позиций каждого индивидуума по отношению к государ ственной власти. Таким образом, с образованием государствен но-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки ад министративного права. Сначала эта наука называлась лгосу дарственно-правовой наукой (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом. Административное право отделилось от науки государствен ного права в качестве самостоятельной части дисциплины пуб личного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Предпосылкой выделения нового админи стративного права послужило появление уже в XVIIЧXVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т. е. чиновни ков. В те времена сильной центральной государственной вла сти требовался корпус профессиональных администраторов, который послушно и качественно исполнял бы свои задачи. Возникновение чиновничества с их верностью закону, беспри страстностью и деловитостью являлось важным условием фор мирования буржуазного правового государства. В XIX в. про изошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время луправленческого го сударства. С превращением тоталитарного лполицейского государства в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просве щения и Великой Французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно осно вываться на законе; оно осуществляется при непременном уче те прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут про извольно изменяться, как это было ранее. Буржуазное правовое государство, проводя разделение вла стей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематиче ской административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-право вые отношения между государством и гражданами, то появля лась надежда на реальное юридическое установление и систе матизацию административного строительства и управленческих действий. Административно-правовая наука в конце XVIII - начале XIX в. В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше (лО полиции и муниципалитетах, 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен (лПринципы государ ственного управления, 1812 г.), Ж. Имберт (лАдминистратив ные нравы, 1825 г.), А. Вивьен (лОчерки об администрации, 1845 г.), А. Шардон (лАдминистративная власть, 1912 г.). В этих и других работах преобладало представление о таком управле нии, которое регламентировано законом, т. е. правовые пред ставления об администрации возобладали над прочими. Админи стративное право лодержало победу над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла опреде ленное место в обшей теории административного права. Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения революционного движения в Германии 1848Ч 1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине XIX столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и админист ративного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер, утверждавший, что административно-правовые предпи сания не должны служить простым приложением к государст-венному праву. Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о не обходимости тщательной научной разработки принципов адми нистративных действий содействовало то, что понятие правово го государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра Право вое государство. По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет ус тановлено законом, а само управление подчинено судопроиз водству. К. фон Гербер под отношением между государством и граж данином понимал правоотношение, в рамках которого должны арантироваться соблюдение публичных прав и обеспечение правовой защиты. Он попытался распространить действие пра вовых норм на область управленческой деятельности, осущест- вляемой различными субъектами. Развитие этой теории про должил Ф. Майер, который первым высказал идею об объеди нении земельного (т. е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Уче ный подчеркивал, что ладминистративная юстиция является предпосылкой административного права, а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроиз водства. Таким образом, Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так называемого юридическо го метода в исследовании административно-правовых вопро-сов, сделали попытку сформулировать общие административ но-правовые принципы. Внутри административно-правовой науки в те годы конку рировали между собой два направления в развитии админист ративного права. Представители государственно-правового, т. е. политиче ского, направления (научно-государственного метода), исполь зуя в методическом плане достижения полицейской науки, пытались привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т. е. материю, составляющую пред мет управления. Целью подобного подхода в развитии науки административного права являлось полное описание реально го функционирования управления в различных областях госу дарственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управле ния и относительно этого получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутренне го единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного пра вового материала, требующего систематизации и кодифика ции. Научно-правовой (юридический) метод распространялся на сферу исследования административно-правовых вопросов. При этом использовались достижения сравнительно-правового под хода. Юридический метод был направлен на создание админи стративного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов, он способствовал всестороннему позна нию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге были разработаны понятия лсисте ма и лобщее учение административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дис циплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие. Немногим позже в западноевропейских странах была созда на система административных судов, в которых можно было об жаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от про извола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались администра тивные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г. В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муници пальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих ор ганах в городах и сельской местности, был сильнее связан с уч реждениями социального благосостояния, т. е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально- экономического уровня развития муниципальное самоуправле ние становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности с помощью такого правового средства, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения. Административное право конца XIX - начала XX в. В переломную эпоху конца XIX - начала XX в. наука адми нистративного права постепенно превращалась в самостоятель ную дисциплину. О. Майер, невзирая на значительное преиму щество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, шта тах), попытался ускорить темпы развития административно- правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской администра тивно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях про изошло становление в XX в. современной административно- правовой науки. О. Майер изложил свое видение принципа правовой госу дарственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении Германское административное право. Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государст венную деятельность в области законодательства, юстиции и управления. Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права является конституционное государст во, т. е. такое, в котором народное представительство при осу ществлении государственной власти участвует в законотворче стве. При этом над всякой государственной деятельностью дол жен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине лправовое государст во. О. Майер определил понятие луправление как лдеятель ность государства по осуществлению своих целей в рамках ус тановленного правопорядка. Чтобы соответствовать принци пам правового государства, управление в нем должно быть свя зано правовыми принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право. В качестве дополне ния к общим принципам права О. Майер выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленче ского действия отношения и подлежащий судебному контролю. Сформулированные им понятия субъективного публичного пра ва, публичной собственности и публичного предприятия - весьма заметный вклад в теорию административно-правовой науки. Основные достижения науки административного права в XX в. В течение первых десятилетий XX в. большой вклад в усо вершенствование германского административного права был внесен такими учеными, как К. Корманн, Ф. Фляйнер, Ю. Ха- чек, А. Меркл, Р. Тома и В. Еллинек. Под влиянием идей и положений германского административного права развивалась административно-правовая наука и в других европейских стра нах. Основными достижениями науки административного права последних 70Ч80 лет являются: 1) возрастание государственно го вмешательства (государственного регулирования) в эконо мику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благо устройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законода тельства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное су допроизводство); 6) установление законодательных основ пуб личной службы, профессиональных чиновников; 7) повыше ние качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоиз менялась под воздействием нового административного законо дательства. Современное развитие науки административного права ба зируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование администра тивного права идет путем придания ему все более четких орга низационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Упомянутый ранее принцип лпреимущества закона (принцип законности или оговорки закона) - основополагаю щий для административного права, в сфере совершения адми нистративных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормо- творческую деятельность, обязаны в первую очередь руковод ствоваться действующим в конкретной сфере законом, т. е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодате лем. Другой важной тенденцией, которая развивается в послед ние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегу-лированным правовыми нормами и направленным на обеспе чение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имею щихся у органов управления властных полномочий, а на пра вильном, целесообразном, эффективном и законном их ис пользовании. История развития российской науки административного права Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, та кие, как управленческое право, полицейское право, охрана об щественного порядка, принуждение, акт управления, государ ственная служба. Поэтому опыт дореволюционной России при меним и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов, были сторонниками принуди тельного государственного вмешательства во все области на родной жизни. Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд Основа ния государственного благоустройства, с применением к рос сийским законам, который был подготовлен под явным воз действием идей Р. фон Моля. В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием Всту пительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном, в которой попытался критически проанали зировать уже сделанное в области полицейского права. Замет ный след в развитии русского административного права оста вили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотре нию вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского Полицейское право, развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим ус-ловиям. Аналогично странам Западной Европы наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли за метный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Бе- рендтс, Н. Н. Белявский,. П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Пали- бин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На ста новление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений. Полицейское право как наука изучало полицейское законо дательство, т. е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицей- ских законов и положений. Относительно сущности науки по лицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управ ление, другие - все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок. Опреде ление науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина лполицейская деятельность, под которой в узком смысле понималась деятельность государства, осуществ ляемая правительством, состоящая в наблюдении за предпри ятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определе ние науки полицейского права мы находим у И. Т. Тарасова, который относил к ней науку о правовых нормах, определяю щих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует правоотношения, возникающие из государ ственной деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным полицейским правом, по И. Т. Тарасову, на-зывается совокупность постановлений и норм, определяющих полицейскую деятельность в государстве. Одним их важнейших источников науки полицейского пра ва в России являлась практика формирования и деятельности полицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и обще административные полномочия. В общую компетенцию рос сийской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дозна ние; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с ни щенством; перепись городского населения; паспортное дело; обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за про тивопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укреп ление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строитель- ство и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики. Таким образом, как в Российской империи, так и в западно европейских странах под термином лполиция в XVIII в. пони мали многообразную деятельность полицейских учреждений, направленную на обеспечение не только общественного поряд ка и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление функций так называемого лвнутреннего управления. Российское полицейское право как учебный курс на рубеже XIXЧXX вв. включал следующие составные части: I) понятие и содержание науки полицейского права; источники действую щего полицейского законодательства; меры полицейского при нуждения; 2) деятельность полиции безопасности (в области предупреждения и пресечения преступлений; наблюдения за печатью; предупреждения и пресечения опасностей, не завися щих от человека; реализации строительной полиции и т. д.); 3) деятельность полиции благосостояния (в области образова ния; обеспечения материального благосостояния; содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности). Административное право конца XIX - начала XX в., пони маемое в широком смысле, представляло собой учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования ис ключались нормы о государственном устройстве, судебной дея тельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансо вое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И нако нец, наука административного права включала административ ную юстицию как особую форму разрешения коллизий (спо ров), возникающих в процессе административной деятельно-сти. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права. Материальная, или Особенная, часть науки административ-ного права - это нормы, которые определяют задачи деятель ности административных учреждений, а также способы и сред- ства их осуществления. Сюда входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии. В начале советского периода (после 1917 г.) наука админист ративного права стала формироваться по мере возникновения лсоветского государственного управления и административно го права как отрасли права, регулирующей управленческие от ношения. Однако это развитие было противоречивым. В пер вые годы советской власти административное право преподава ли профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. JI. Кобалевско- го, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова. В 1936 г. в Германии была опубликована большая статья из вестного русского ученого-административиста Н. Карадже-Ис- крова Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г., в которой автор выделил четыре этапа развития адми нистративного права. Первый период (примерно до середины 1918 г.) характе ризуется ликвидацией сословий, гражданских и военных чинов, национализацией большой части национального хозяйства, уничтожением частной собственности на землю, монополиза цией банков. В этот период государственная власть была чрез вычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже в армии, когда вся власть в армии была передана солдатским Со ветам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в ар мии была ликвидирована и введена, как и прежде, система на значений командиров. Второй период (середина 1918 - начало 1921 г.) - эпоха так называемого военного коммунизма, когда важнейшие от расли экономики были сосредоточены (централизированы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли в преддверии новой экономической поли тики. Таким образом, характерная для первого периода децен трализация сменилась централизацией государственной власти. С введением новой экономической политики в начале 1921 г. были декларированы новые принципы организации управления. Государство хотело руководить лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное планировалось предос тавить в частные руки и развивать на условиях частной ини циативы. Поэтому объем государственного управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации дела долж ны были рассматриваться обычными судами, и государство брало на себя ответственность за незаконные акты своих чи-новников. Чтобы укрепить законность управления, была создана про куратура, которая имела большие полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали из пользования землей. В этот период, который продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. Од нако в тех республиках, где эти попытки имели место, они не завершились успехом. 4. С первыми пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался чет вертый период развития советского административного права (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным оттеснени ем частного хозяйства и его заменой государственным хозяйст вом и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за собой и соответствующие изменения в советском законодатель стве. Можно здесь вспомнить о введении паспортов. В начале 30-х гг. разработка проблем науки административ ного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права лв период строительства со циализма. С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной закон установил систему органов управления как особую группу орга-нов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему. Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки советского государ ства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права было оп ределено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку админи стративного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского админи стративного права, а также полномочий органов государствен ного управления, анализ методов руководства хозяйством, со циально-культурным строительством и т. д. С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь поя- вились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что лсоветское социали стическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складываю щиеся в процессе государственного управления, т. е. исполни-тельно-распорядительной деятельности социалистического го сударства . В 1940 г. был опубликован первый учебник административ ного права после восстановления этого учебного курса в сис теме учебных юридических дисциплин . Его авторы подчерки вали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права опреде лялся через понятие исполнительно-распорядительной дея тельности; были сформулированы принципы советского госу дарственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был под готовлен учебник административного права для юридических вузов . В течение 1950Ч1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных важнейшим вопросам и инсти тутам административного права. Серьезным научно-теоретиче ским анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, администра тивного процесса, государственной службы) характеризовались 60Ч70-е гг. В 1966 г. вышла монография видного ученого-адми- нистративиста В. М. Манохина Советская государственная служба, в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие го сударственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государст венной службе, изданных в 1960Ч1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регла ментации государственно-служебных отношений. В середине 80-х - начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических во-просов науки административного права, как сущность и пред мет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; го сударственная служба; административный процесс; админист ративная юрисдикция; обеспечение законности в государствен ном управлении. Особое внимание уделяется роли человече ского фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении. В течение нескольких лет (конец 70-х - начало 80-х гг.) вид ными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был под готовлен и издан шеститомный курс Советское административ ное право: Методы и формы государственного управления (1977 г.); Государственное управление и административное право (1978 г.); Управление в области административно-поли тической деятельности (1979 г.); Управление социально-куль турным строительством (1980 г.); Основы управления народ ным хозяйством (1981 г.); Управление отраслями народного хозяйства (1982 г.). В 1995Ч1998 гг. было издано много научной и учебной ад министративно-правовой литературы. Профессора А. П. Але хин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихоми ров и другие ученые опубликовали свои учебники по админист ративному праву. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко Государственная служба Российской Фе-дерации (1996 г.) и В. М. Манохина Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как слу жебное право. Возрос интерес ученых и к проблеме административного до говора административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Даль нейшее развитие получили также проблемы административно- юрисдикционного процесса, производства по делам об админи стративных правонарушениях. После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, новых федеральных законов, законов субъектов РФ перед наукой ад министративного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового иссле дования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного са моуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принци пы и функции современного административного права; созда ние нового административного законодательства и его даль нейшая систематизация и кодификация; административно- применительная деятельность; административный процесс; ад министративная юстиция (административно-судебная деятель ность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы госу-дарственной службы (публичной службы); укрепление закон ности и дисциплины в сфере государственного управления. На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995Ч2003 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Про фессора А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Коз лов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Ов сянко, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Ю. А. Тихомиров и дру гие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву. Предметом теоретического анализа отношений в сфере дей ствия норм административного права все чаще в настоящее время становятся главные содержательные характеристики ад министративно-правового регулирования. Административное право как публично-правовая система формирует и поддержи вает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления исполнительной власти, обеспечения обще ственной безопасности, эффективности управления государст венными и общественными делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий. 4 Ллминистративное право В качестве доктрины развития современного российского административного права можно считать совокупность науч ных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные направления развития администра тивного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной органи зации и функционирования публичного управления в россий ском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и свобод. Современная доктрина административного права заключает ся в обосновании: а) главных направлений развития админист ративно-правового регулирования; б) необходимости измене ния его структуры в соответствии с новыми потребностями го сударственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся административным законодательством; в) установления в системе публичного управления администра тивных процедур, правовых режимов и порядков, способствую щих появлению эффективного государственного и муниципаль ного управления, защите прав и свобод физических и юридиче ских лиц; г) развития административного права в соответствии с традиционными международно-правовыми стандартами и его левропеизации (не в смысле простого заимствования поло-жений административного законодательства стран Западной Европы и перенесения лмодной терминологии в российский административно-правовой лексикон); д) формирования адми нистративного законодательства, отвечающего принципам и на-значению современного правового государства. Практически все административно-правовые институты, входящие как в Общую, так и в Особенную часть российского административного права требуют сейчас позитивного развития или необходимого реформирования. Однако в настоящее время доктрина административного права должна, по нашему мне нию, строиться с учетом уже достигнутого в теории и лпракти ке административного права преимущественно по таким на правления, как управленческий процесс, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство). Именно данные институты являются сего дня наиболее актуальными и спорными, именно они составля ют основу административно-правового регулирования в новой системе экономических и политико-правовых отношений, складывающихся в правовом государстве. Масштабность и многоплановость возможного реформиро вания административного права обусловлены многими причи нами, главная из которых состоит в необходимости распростра нения режима правовой государственности на главные отноше ния, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства должны действовать и в системе административно-правовых отношений. Можно с уверенностью констатировать, что в на-стоящее время административное право России не в полной мере соответствует масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое госу дарство; многие конституционно-правовые положения доказы вают данный тезис. Однако в сфере административно-правово го регулирования демократические принципы правового госу дарства не нашли необходимой институализации и правового действия. Простейший анализ действующего законодательства РФ по казывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и масштабам право вого государства: во-первых, в России до настоящего времени не принят федеральный закон (или законы), который регла ментировал бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в России пока отсутствуют специализированные административ ные суды (или административные коллегии), которые профес сионально рассматривали бы административные дела, т. е. спо ры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административ ное право не отвечает требованиям и стандартам правовой го сударственности. Если задать вопрос, что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответ будет традиционным: о сложности преодоления сложившихся в со ветские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых- административистов. Можно задать еще несколько вопросов. Не на долго ли затянулся процесс реформирования российско го административного права? Сколько времени предстоит еще говорить о необходимости проведения реформы администра тивного права? Думается, что процесс коренного изменения системы адми нистративно-правового регулирования - очень длительный процесс, зависящий главным образом от степени развития со-ответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и по требностей экономического развития страны, направлений и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе административно го права можно говорить, сравнивая его, с одной стороны, с советским административным правом, а с другой - со сложив-шимся административным правом начала XXI в. Поэтому о ре формировании административного права следует размышлять лишь при непременном учете этапов его исторического разви тия. Процесс формирования лнового административного пра ва не должен рассматриваться вне контекста исторических пе ремен в государственно-правовом строительстве страны. Будет ли полезной для науки лперестройка системы адми-нистративно-правового регулирования, лразрушение устарев ших принципов и традиций в административном праве? Отве тить на этот вопрос непросто. Представляется, что все же для изменения самых глубинных характеристик современного ад министративного права, преодоления лстарых (и одновремен но простейших) догм системы административного права требу ется его реформа, что будет позитивным процессом. Однако процессом формирования нового административного права не обходимо руководить. Традиции (в том числе и в правовом ре гулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренни ми связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися от ношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать лно вый мир административного права, развивать его новые тра диции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе админист ративно-правового регулирования, новые административно- правовые традиции должны базироваться на современных иде ях, доктринах, теоретических достижениях. Создание нового лбазиса административного права предпо лагает появление иных теоретических догм в доктринальном осмыслении перспектив административно-правового регулиро вания. В связи с этим нужно формировать базисные условия для развития российского административного права. Новая сущность административного права, по нашему мнению, состо ит в том, что административное право регламентирует отноше ния не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Кон трольные полномочия, например, судебной власти (судей и су дов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, а также ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются в целях реализации принципа разделе-ния властей и соответствия административной практики при знанным стандартам современного правового государства. В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, определению его понятий и инсти тутов, выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "з 4. История развития административно-правовой науки" |
|
|