Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
.3. Обязательные публично-правовые платежи: понятие, система, признаки. Распределение законодательной компетенции в сференалогообложения между Федерацией, землями и общинами |
|
|
В законодательстве ФРГ отсутствует легальное определение понятия лпублично-правовой платеж. Практика выработала общее понятие, которое охватывает ряд важных правовых признаков публично-правового платежа, но не является юридически обязательным: лодносторонне налагаемая, публично- правовая обязанность платежа (Geldleistungspflicht), который (по крайней мере) служит цели взимания доходов и причитается носителю суверенной власти . При этом в доктрине указывается на необходимость отличия публично- правовой обязанности платежа (Geldleistungspflicht) от обязанности натуральных выплат (Sachleistungspflicht) и исполнения повинностей (например, воинской обязанности) (Dienstleistungspflicht) . Федеральный Конституционный Суд рассматривает публично-правовые платежи как властно установленные обязанности уплаты денежных средств для финансового обеспечения функций публичных институтов . Различные виды обязательных платежей сложились и действуют в ФРГ исторически без учета построения единой системы, при этом не существует исчерпывающего перечня видов публично-правовых платежей. Тем не менее наукой и судебной практикой в соответствии с основными конституционными положениями и финансово-техническими функциями сформирована классификация публично-правовых обязательных платежей, которая однако не имеет юридической обязательности. Понятие публично-правовых платежей объединяет в налоговом праве ФРГ различные виды платежей, подразделяемых на налоги и неналоговые сборы (платежи). Подобное разделение имеет важное значение для государственного устройства и финансовой системы. Во многом это обусловлено тем, что полномочия Федерации, земель и общин по установлению и взиманию публично-правовых платежей регулируются по-разному: в отношении налогов действуют специальные положения Основного закона (ст. 105 и последующие), а в отношении неналоговых сборов - общие нормы так называемой предметной компетенции (ст. 70 и последующие). Налог как главный источник финансирования государственных расходов является общим бременем (Gemeinlast) и кроме наличия фискальной цели не нуждается в какой-либо дополнительной легитимации. Для обременения иными обязательными платежами (специальное обременение), налагаемыми не на всех, а лишь на часть платежеспособных граждан, требуются специальные причины . Судебная практика и доктрина рассматривают налог в качестве основного средства финансирования общего государственного бюджета. Основной закон использует понятие лналог, но не дает его определения. Понятие налога определяется в параграфе 3 Положения о налогах и платежах: налогами являются лденежные выплаты, которые не представляют собой встречных выплат за особые услуги и с целью получения доходов налагаются государственно-правовой общностью на всех субъектов, для которых выполняется состав обязательства, с наличием которого закон связывает обязательные выплаты; получение доходов может быть побочной целью. Таможенные пошлины являются налогами. В данном определении выражены основные признаки налога, выделяемые доктриной и судебной практикой . Во-первых, налоги представляют собой обязательные денежные выплаты. Во-вторых, налоги суверенно (hoheitlich) налагаются публично- правовыми общностями (gemeinwesen), к которым относятся Федерация, земли, общины и союзы общин, религиозные общества (Церковь), имеющие с соответствии с законом статус корпорации публичного права. При этом налоги поступают публично-правовым образованиям непосредственно и на долговременной основе. В-третьих, с налогами не связано требование встречных услуг. Налоги не представляют собой специальной встречной услуги за особые услуги государства, т.е. не существует взаимосвязи между индивидуальной уплатой налога и специальными государственными услугами, используемыми налогоплательщиками. Это также касается целевых налогов, направляемых на выполнение определенной законом задачи. Например, часть налога на горюче- смазочные материалы поступает на цели дорожного строительства, однако этот налог не является встречным исполнением за использование публичных дорог, поскольку в данном случае отсутствует индивидуализированное обязательство между налогоплательщиком и Федерацией, которой поступает налог, а у налогоплательщика нет права требовать встречного предоставления. В-четвертых, взимание налогов служит цели получения государством доходов для покрытия общих финансовых потребностей. По мнению Федерального Конституционного Суда, не является налогом и так называемый удушающий налог (лErdrosselungssteuer), т.е. налог, ставка которого настолько высока, что выполнение состава деяния будет по возможности избегаться каждым; у таких платежей из-за их лудушающего воздействия нет цели финансирования публичной власти . Формально платеж, направленный на достижение определенного поведения, также не должен считаться налогом, однако ряд платежей служит как фискальной цели, так и цели регулирования, т.е. стимулирования определенного поведения (например, налог на владельцев автотранспортных средств (Kraftfahrzeugsteuer), величина которого зависит от количества выбросов вредных веществ). При наличии двух этих целей (фискальной и организационно-управленческой) платеж соответствует понятию налога, данному в параграфе 3 Положения о налогах и платежах, так как согласно легальному определению лполучение доходов может быть побочной целью. Кроме того, доктриной и судебной практикой выделяются дополнительные признаки налога, например признак безвозвратности. Согласно практике Федерального Конституционного Суда, понятие налога в том значении, в каком оно упоминается в ст. 105 Основного закона, охватывает только платежи, поступающие государству окончательно. Так, Конституционный Суд признал, что не является налогом принудительный заем (Zwangsanleihe) на стимулирование строительства жилья, который взимался как налог, но должен был быть возвращен плательщику через пять лет . Все остальные, помимо налогов, публично-правовые платежи относятся к числу неналоговых. Это сборы (пошлины), взносы и особые сборы. В Основном законе упоминаются такие виды обязательных платежей неналогового характера, как сбор (пошлина) и взнос. Конституция не содержит исчерпывающего перечня видов допустимых неналоговых сборов, однако введение иных неналоговых сборов не исключается. Особенно это касается сборов, направленных на выравнивание предоставляемых преимуществ, взимаемых за пользование ограниченными природными ресурсами в рамках публично-правового регулирования использования (например, плата за забор воды). В отличие от налогов сборы (пошлины, Gebuhren) и взносы (Beitrage) как разновидности обязательных платежей представляют собой специальное обременение (Sonderlast), поскольку уплачиваются не каждым, а лишь частью платежеспособных граждан. Кроме того, они являются обременениями, предоставляющими преимущество (Vorteil), так как их уплата обусловлена предоставлением государством плательщикам определенной услуги (Gegenleistung) . Взимание этих обязательных платежей законно и справедливо благодаря их функции выравнивания. Так, если кто-то получает преимущество, обращаясь к государственному органу для совершения этим органом определенного действия, становится оправданным возложение на обратившегося соответствующих расходов с целью исключить индивидуальные преимущества по отношению к другим лицам. Федеральный Конституционный Суд определяет сборы (пошлины) следующим образом: Сборами являются публично-правовые платежи, которые по причине индивидуально оказываемых публичных действий налагаются на плательщика на основе правовой нормы или иной властной меры и которые предусмотрены для того, чтобы полностью или частично покрыть связанные с этими действиями расходы . Это определение вряд ли можно назвать исчерпывающим с конституционно-правовой точки зрения. Таким образом, коренное отличие сборов от налогов заключается в их особой целевой направленности на полное или частичное покрытие расходов, связанных с индивидуально оказываемыми публичными действиями. Сборы (пошлины) взимаются за реально совершаемое действие государственного органа. Легальные дефиниции сборов содержатся, как правило, в законах о коммунальных налогах и сборах. Так, согласно абз. 2 параграфа 4 Закона о коммунальных налогах и сборах земли Северной Рейн- Вестфалии сборы являются денежными выплатами, взимаемыми лкак встречный платеж за особую (специальную) услугу - действие органов и должностных лиц или подобного рода деятельность - администрации (административные сборы) или за использование публичных учреждений, помещений и сооружений (пользовательские сборы) . Различаются административные сборы, рассматриваемые в качестве вознаграждения за действия должностного лица или органа управления (например, за выдачу свидетельств, разрешений), и пользовательские сборы, взимаемые за использование государственных учреждений или сооружений (например, судебные пошлины, пошлины за пользование детскими садами и т. д.) 4 . Спорным является выделение в качестве отдельного вида сбора так называемого сбора за присуждение (Verleihungsgebuhr), взимаемого за передачу публично-правовым образованием субъективного публичного права (например, сбор за разрешение разработки участков недр). Взносы представляют собой плату за предоставление субъекту государством индивидуального преимущества вне зависимости от фактического использования или неиспользования последнего. Так, собственник земельного участка за его освоение для строительства уплачивает соответствующий взнос, поскольку община предоставляет ему возможность такого использования участка независимо от фактического осуществления им строительства в дальнейшем. К взносам относятся, например, платы за расширение дорог, за иностранный туризм, подключение к водоснабжению или к системам удаления сточных вод и др. Иногда германскими налоговедами в качестве разновидности взносов выделяются так называемые членские взносы (Verbandslasten), которые одужат цели финансирования публично-правовой корпорации ее членами (при этом имеются в виду главным образом публично-правовые профессиональные палаты (объединения) . В отличие от традиционного взноса членский платеж уплачивается не за предоставление конкретного, индивидуального преимущества, а, как правило, в том случае, когда профессиональные палаты выполняют контрольные (надзорные) функции в отношении своей профессиональной корпорации и тем самым предоставляют общее преимущество всем лицам данной профессии посредством организации профессиональной занятости. Взносы на социальное страхование (пенсионное, от несчастных случаев, по болезни, уходу, безработице) не относятся к налогам и рассматриваются в качестве лспециального обременения. Это обосновывается тем, что, во- первых, в страховании не участвует значительная группа населения (чиновники, судьи, солдаты, самозанятые лица), а, во-вторых, общность страхователей подразделяется на небольшие группы, состоящие в правоотношениях с различными страховщиками. Кроме того, взносы рассчитываются в соответствии не с индивидуальным страховым риском, а с общим риском группы (общности) страхователей и учитывают социальные 3 аспекты перераспределения и выравнивания . К числу обязательных платежей, представляющих собой специальное обременение, относятся так называемые специальные сборы (Sonderabgaben). Специальные сборы фактически имеют налоговую природу, так как им не противостоит встречная выплата со стороны государства, однако, в отличие от налогов, они взимаются не с совокупности налогоплательщиков, а с определенных групп и идут на финансирование определенных расходов (при этом, как правило, поступают не в общий государственный бюджет, а в особые фонды, поэтому они часто именуются парафискальными) . К ним относятся сбор для поддержки кинематографии, сбор на профессиональное обучение и др. Различаются особые сборы, преследующие главным образом фискальную цель, и сборы, преследующие регулирующую цель, т.е. призванные побудить каких-либо лиц к желательному для государства поведению. Например, платеж в компенсационный фонд реабилитации инвалидов (Schwerbehindertenabgabe) стимулирует работодателей принимать подобных лиц на работу (если работодатель не выполняет эти требования, он должен внести соответствующий платеж). Установление государством специальных сборов вызывает много проблем с конституционной точки зрения. В частности, они представляют собой отклонение от конституционного принципа полноты бюджета (согласно ст. 110 Основного закона все доходы и расходы Федерации подлежат включению в бюджет), нацеленного на предоставление парламенту и правительству возможности бюджетного планирования и принятия решений в области поступления и использования всех государственных финансовых средств. Кроме того, специальные сборы могут конкурировать с налогами, нарушая принцип налогового государства, поэтому подобные платежи являются конституционно допустимыми лишь как редкое исключение . Поскольку специальные сборы не являются налогами, полномочия по их установлению и взиманию вытекают из предметной компетенции ст. 73 Основного закона, а не налоговой компетенции ст. 105 Основного закона. В данной связи в общих чертах рассмотрим вопрос о разграничении законодательной компетенции в сфере налогообложения, поскольку он является ключевым для решения проблем конституционной допустимости различных обязательных публично-правовых платежей. Специальные правила в отношении законодательной компетенции в области налогов содержатся в ст. 105 Основного закона, в то время как для неналоговых сборов действуют общие правила ст. 70 о распределении так называемой предметной компетенции. Согласно абз. 1 ст. 105 Основного закона Федерация обладает исключительной компетенцией по таможенным пошлинам и финансовым монополиям. По всем иным налогам Федерация в соответствии с абз. 2 ст. 105 Основного закона обладает конкурирующей компетенцией при условии, что поступления от таких налогов принадлежат Федерации полностью или частично (ст. 106, 107) либо если подлежат применению условия абз. 2 ст. 72, устанавливающие необходимость федерального регулирования для обеспечения равноценных условий жизни или для обеспечения единства правового и экономического пространства в общегосударственных интересах. Кроме того, на основании анализа положений Основного закона можно прийти к выводу, что Федерация обладает конкурирующей компетенцией также в том случае, если регулирование не касается местных налогов на потребление и расходование (абз. 2-а ст. 105), а также церковного налога (из ст. 140 следует, что публично-правовые религиозные общества осуществляют свои права на взимание налогов в соответствии с законодательством земель). Земли обладают компетенцией в сфере конкурирующего законодательства до тех пор и в той мере, пока Федерация посредством издания федерального закона не осуществит свою законодательную компетенцию в соответствии с абз. 2 ст. 105 Основного закона. Если федеральное урегулирование налога, поступления от которого не поступают Федерации (абз. 2 ст. 72 Основного закона), не является необходимым, то земли в соответствии с абз. 1 ст. 70 имеют исключительное право на законодательство (это действует, в частности, в отношении промыслового и земельного налогов, взимаемых общинами). Земли наделяются исключительной компетенцией в сфере местных налогов на потребление и расходы, пока и поскольку они не тождественны налогам, установленным федеральным законодательством. При этом правовая проблема заключается в определении юридического содержания понятия тождественности, т.е. понимается ли под тождественностью одинаковый юридический состав федерального и местного налогов или одинаковый финансовый источник, облагаемый федеральным и местным налогом. В практике Федерального Конституционного Суда данный вопрос получил решение лишь частично: при рассмотрении конкретных случаев первоочередному исследованию подлежит юридический состав федеральных и местных налогов на предмет наличия конкуренции, экономическое воздействие и обременяемый налогом источник экономической платежеспособности . Так, в отношении Кассельского налога на упаковку Федеральный Конституционный Суд в решении от 7 мая 1998 г. 2 BvR 1992/95 установил, что налог с оборота и налог на упаковку исчерпывают различные источники налогового обременения: налог с оборота нацелен на покупательную способность потребителя, в то время как фактором, допускающим обременение налогом на упаковку, является негативное воздействие на окружающую среду. Нормотворческие полномочия общин в налоговой сфере существенно ограничены. Общины не обладают правом изобретения новых налогов и установления новых налоговых источников помимо тех, что определены в законах земель. Несмотря на то что право общин на самоуправление согласно абз. 2 ст. 28 Основного закона охватывает в том числе финансовую компетенцию, последняя должна осуществляться в рамках закона, т.е. правовой основой коммунального налога всегда служит закон. В частности, в пределах, установленных законами земель о реальных налогах, общины наделяются правом установления ставок данных налогов (абз. 4 ст. 106 Основного закона). Как правило, в конституциях и законах земель о коммунальных налогах и сборах земли делегируют общинам право установления новых налогов в отношении местных налогов на потребление и расходование. Таким образом, в сфере налогообложения полностью доминирует законодательная компетенция Федерации. В то же время земли оказывают значительное влияние на налоговую политику благодаря тому, что федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или частично передаются землям или общинам, согласно ст. 105 Основного закона подлежат одобрению Бундесратом. Рассмотрев основные теоретические аспекты налогового права ФРГ, представляется возможным заключить следующее. В доктрине отсутствует единство мнений о месте налогового права ФРГ в системе общего правопорядка. Одни правоведы рассматривают налоговое право как часть финансового права ФРГ, другие признают налоговое право самостоятельной правовой областью. Источники налогового права образуют сложную многоуровневую систему, состоящую из Основного закона ФРГ, финансовых законов, специальных налоговых законов и законов неналогового характера, содержащих отдельные налоговые нормы, международных договоров и имеющих законодательную силу постановлений органов исполнительной власти. В качестве отдельной группы выделяются административные предписания, действие которых распространяется лишь на внутреннюю сферу администрации. Одним из ключевых вопросов налогового права ФРГ является разграничение налогов и иных обязательных публично-правовых платежей. Такое разграничение обусловлено необходимостью соблюдения конституционных предписаний о налоговой компетенции публичной власти, установления пределов финансирования публичных расходов посредством неналоговых платежей, защиты граждан от чрезмерных финансовых притязаний государства. Основные положения налогово-правовой доктрины являются той платформой, которая обеспечивает правовую защищенность и стабильное развитие налогового права в постоянно изменяющихся экономических условиях. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: ".3. Обязательные публично-правовые платежи: понятие, система, признаки. Распределение законодательной компетенции в сференалогообложения между Федерацией, землями и общинами" |
|
|