Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
Правовое регулирование администрирования и финансирования системы высшего образования в США1. Система законодательства |
|
|
Н. М. Васильева, Д. В. Корф Конституционная основа. Традиционно сфера образования в США - прерогатива штатов и местных органов власти. Иногда даже говорят, что в стране нет единой образовательной системы, а есть 50 образовательных систем или даже больше, если учесть зависимые территории и индейские резервации. Ни в Конституции США, ни в поправках к ней термин лобразование не упоминается, тем не менее в X поправке Конституции США закреплен принцип остаточной компетенции штатов, сформулированный следующим образом: Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией федерации и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, остаются за штатами или за населением. Поскольку Конституция и поправки к ней не относят вопросы правового регулирования и организации образования к компетенции федерации и, что не менее важно, не запрещают правотворчество штатов в этой сфере, постольку соответствующие полномочия принадлежат штатам. Из этого не следует, будто в США сфера высшего образования не регламентирована Конституцией США. Во-первых, существует конституционная доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса США, сформулированная на основе разд. 8 ст. I Конституции , заключающаяся в праве Конгресса вмешиваться в сферу компетенции штатов. Во-вторых, в том же разделе содержится указание на полномочие Конгресса лобеспечивать общее благополучие США, которое невозможно достичь без хорошего базового образования всех или, по крайней мере, большинства граждан. Для достижения этой цели требуется целый комплекс мероприятий, к примеру, выравнивание финансового обеспечения нужд региональных систем образования. Наконец, в-третьих, существуют потребность и заинтересованность федерации в унификации образовательных стандартов штатов, по сути, в лунификации нужд, и в повышении общего уровня образования граждан США, что, безусловно, невозможно без соответствующего федерального законодательства и соразмерного финансового обеспечения. Согласно Конституции США правовое регулирование высшего образования относится к компетенции штатов и местных органов власти. Но при этом на основании положения Конституции, согласно которому действия федерации должны быть направлены на регулирование вопросов лблагосостояния всей нации, федеральное правительство неоднократно вмешивалось в вопросы правового регулирования высшего образования и в ряде случаев оказывало серьезное воздействие на его политику. Исходя из этого, федеральное законодательство об образовании регламентирует лишь те случаи, когда решаемые задачи явным образом относятся к общегосударственным и не могут быть лпереложены на плечи региональных и местных властей. Здесь в первую очередь речь идет о финансировании. Общегосударственный характер задач иногда обусловлен особенностями, относящимися к потребителю образовательной услуги , иногда потребностями создания специализированного исполнительного органа для общего руководства и контроля за выполнением общефедеральных образовательных программ , иногда просто остротой и масштабом самой проблемы, решать которую и контролировать повсеместное и единообразное принятие соответствующих мер эффективнее на федеральном уровне . Кроме того, федеральные власти рассматривают неравенство финансовых возможностей штатов в предоставлении качественного среднего образования как потенциальную причину нежелательной, с точки зрения безопасности и обороноспособности государства, внутренней миграции населения. Устойчивая и эффективная система финансирования образования, как и капитализация системы образования, - лишь одна из слагаемых успеха. Поэтому на федеральном уровне особое внимание уделяется методикам преподавания и оценки результатов, статистике высшего образования, правам студентов, в частности, обеспечению и реализации права на образование любого гражданина, имеющего подтвержденное общее образование, с помощью доступных кредитов на обучение. Основной массив законодательства США об образовании представлен в виде федеральных программ мероприятий, которые могут проводиться различными органами всех уровней власти. Отличить федеральную образовательную программу от программы штата и местной программы позволяют два основных критерия: источник финансирования (всегда федеральный бюджет) и орган, осуществляющий преимущественный контроль исполнения (Департамент образования США). Правовое регулирование высшего образования на федеральном уровне. Если трактовать законодательство в узком смысле, т.е. как всю совокупность законов, регулирующих те или иные относительно однородные общественные отношения, то главным документом, где помещены тексты большинства законодательных актов Конгресса, считается Свод законов США5 (далее - СЗ США). Свод законов является кодификацией и состоит из 50 титулов, или томов, в каждый из которых включены федеральные законы, регулирующие определенные общественные отношения (например, трудовые, налоговые, образовательные, денежно-финансовые и так далее). Разбивка иногда довольно условная, поскольку ряд законов регулируют комплексные общественные отношения. Титул подразделяется на более мелкие главы, а те, в свою очередь, на статьи. В начале каждого титула и каждой главы содержится оглавление. С началом каждого следующего титула нумерация статей начинается заново, поэтому цитировать принято обычно следующим образом: сначала номер титула, потом указание СЗ США (USC) и далее - номер статьи. Каждая статья начинается с заголовка, потом следует собственно текст (статут), в котором содержатся правовые нормы; после статута приводится информация об официальных источниках (соответствующие статьи и номера официального периодического издания лPublic Law), из которых следует, что статья в определенный момент времени выглядит именно так, а не иначе; следом - примечания, связанные с процессом консолидации и кодификации и иными актуальными изменениями законодательства (например, сведения о том, что Бюро занятости Департамента торговли США преобразовано в Департамент труда США). В соответствии со ст. 285b Титула 2 СЗ США, ответственность за подготовку и публикацию СЗ США лежит на Управлении Совета по пересмотру законодательства Палаты представителей Конгресса Соединенных Штатов. Не все титулы Свода с юридической точки зрения равноправны. Так, нормы, закрепленные в титулах 1-5, 9-11, 13, 14, 17, 18, 23, 28, 31, 32, 35-39, 44, 46 и 49, составляют позитивное право и подлежат безусловному исполнению всеми субъектами , на эти титулы следует ссылаться в суде и в остальных случаях как на доказательство существования статутного права. Остальные же титулы, к которым относится и титул 20 Образование, считаются доказательством существования статутного регулирования prima facie, т.е. в порядке опровержимой презумпции. Федеральные законы, вступившие в силу недавно, которые еще не включены в СЗ США, приводятся в разделе Классификационные таблицы. Свод законов США распространяется на двух носителях - бумажном (распространяется Государственным управлением печати США) и электронном , причем, печатная версия имеет приоритет над электронной. Итак, федеральное законодательное регулирование образования в США и львиная доля соответствующих правовых норм содержатся в титуле 20 Образование Свода законов США. Некоторые вопросы, тесно связанные с образованием, к примеру, с общими началами федерального трудового законодательства или с процедурой и механизмом финансирования образования, регулируются другими титулами СЗ США (29 и 31 соответственно). Около половины всех глав хотя и присутствует, но фактически их положения либо уже утратили юридическую силу, либо с необходимыми изменениями были перемещены в другие главы. В СЗ США содержатся только законы. Подзаконные акты, т.е. нормативно-правовые акты федеральных исполнительных органов, содержатся в другом кодифицированном документе - Кодексе федеральных подзаконных актов (далее - Кодекс ФПА) . Наиболее важными из ныне действующих глав титула 20 СЗ США, которые регулируют высшее образование, являются гл. 8 Говардский университет и гл. 28 Средства для получения высшего образования и помощь студентам. Говардский университет - один из старейших частных университетов (основан в 1867 г.) и гл. 8 титула 20 СЗ США посвящена в основном его финансированию и передаче ему части собственности США (земли на территории округа Колумбии). Основные нормы гл. 28 были включены в титул 20 СЗ США с принятием в 1965 г. Закона О высшем образовании (Higher Education Act). Как можно понять из названия гл. 28, большинство положений данного Закона касаются предоставления финансовой помощи высшим учебным заведениям и их объединениям, отдельным группам студентов и штатам . Федеральное законодательство США о высшем образовании не устанавливает такие важные общие положения, как цели высшего образования, его правовую форму и отдельные виды, не регулирует предпосылки допуска к высшему образованию, а также права и обязанности членов учреждений высшего образования. Все эти вопросы регулируются законодательством штатов. Однако косвенно федеральное законодательство все-таки оказывает воздействие на форму и программы высших учебных заведений, так как вузы, не отвечающие требованиям Закона О высшем образовании (например, не прошедшие аккредитацию), не получают государственную финансовую помощь. Ведущим органом, который издает федеральные подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие сферу образования, является Департамент образования США. Поэтому в первую очередь участникам образовательных отношений следует руководствоваться Титулом 34 Кодекса федеральных подзаконных актов Образование. В Кодексе ФПА содержится большинство федеральных подзаконных нормативных актов, которые издаются федеральными исполнительными органами США и публикуются в Федеральном регистре. Учет всех издаваемых подзаконных нормативных актов, а также ведение Федерального регистра и Кодекса ФПА возложены на Управление федерального регистра США. Кодекс ФПА состоит из 50 титулов. Каждый титул разбит на главы (chapters). Из названия главы, как правило, сразу понятно, акты какого именно управления или агентства федерального исполнительного органа содержатся в данной главе, например: Глава II подтитула B титула 34 Кодекса ФПА Управление начального и среднего общего образования Департамента образования США. Следуя этой логике, названия разделов (parts) внутри глав указывают на более узкую сферу регулируемых отношений. Большие разделы иногда делятся на подразделы. Собственно, правовые нормы содержатся в статье - элементарной единице Кодекса. Обновления Кодекса ФПА, проводимые Управлением федерального регистра, публикуются ежегодно, но в соответствии с графиком: титулы 1-16 публикуются по состоянию на 1 января, титулы 17-27 - на 1 апреля, титулы 28 41 - на 1 июля, титулы 42-50 - на 1 октября. Как и СЗ США, Кодекс ФПА существует в двух версиях - печатной (распространяется Государственным управлением печати США) и электронной . Титул 34 Кодекса ФПА Образование состоит из двух подтитулов: А - Приказы Главы Департамента образования США и B - Инструкции управлений Департамента образования США. В первом из них, помимо уставных и внутриорганизационных норм (например, разд. 3 Печать Департамента, разд. 60 Компенсации сотрудникам Департамента образования США), содержатся и очень важные нормы общего назначения, а именно: разд. 12 Реализация и использование свободной федеральной недвижимости для целей образования, разд. 76 Федеральные образовательные программы, исполняемые и контролируемые штатами, разд. 97 Защита гуманитарных предметов, разд. 98 Права учащихся в отношении тестирования и на участие в исследованиях и экспериментальных программах, разд. 99 Образовательные права семьи и право на тайну частной жизни. Применительно к общему образованию в подтитуле B важными представляются нормы гл. I - Управление гражданских прав, II - Управление начального и среднего общего образования и III - Управление коррективного образования. В подтитуле А важными являются нормы разд. 74 Управление грантами и соглашениями с учреждениями высшего образования, больницами и другими некоммерческими организациями. В подтитуле B вопросы высшего образования регулируют нормы гл. VI Управление высшего образования. В нем уточняются положения титула 20 Свода законов США, в частности, устанавливаются требования к государственным агентствам по аккредитации высших учебных заведений, требования к соглашениям между федерацией и штатами, заключаемыми для участия штатов в программах по финансированию высшего образования, и т.д. Федеральное прецедентное право подлежит повсеместному применению на территории страны как судами, так и другими субъектами, однако в отношении сферы высшего образования применяется ограниченно, поскольку, как будет показано ниже, большинство вопросов высшего образования находятся в ведении штатов и соответственно регулируются правом штатов. В целом же анализ изменений федерального регулирования сферы образования показывает, что в США существует устойчивая тенденция к усилению позиций федерального законодателя в данной сфере, однако эта тенденция, как будет показано ниже, на данном этапе подкреплена финансовым обеспечением недостаточно. Правовое регулирование высшего образования на уровне штатов. Если попытаться бегло рассмотреть даже основные законодательные акты штатов о высшем образовании, не упоминая подзаконные акты отраслевых управлений исполнительных органов штатов, то получится большой том в несколько сот страниц. Это полностью объясняется высказыванием федерального законодателя, которое содержится в п. 4 ст. 3401 гл. 48 титула 20 СЗ США: В нашей федеративной системе регулирование образования относится преимущественно к ведению штатов и местных образовательных округов (либо иных соответствующих административно-территориальных единиц, установленных штатами). Тем не менее, несмотря на различия в названиях и форме изложения материала, а иногда и на принципиальные различия в подходах, можно отметить некоторые общие черты регионального образовательного права США (имеется в виду право 50 штатов и зависимых территорий). В США заключено несколько региональных соглашений между штатами. Как правило, эти соглашения (compacts) инкорпорированы в законодательство штатов. В качестве примера можно назвать Региональное соглашение об образовании, заключенное 8 февраля 1948 г. 13 южными штатами (Мэриленд, Джорджия, Луизиана, Алабама, Миссисипи, Теннеси, Арканзас, Виргинские острова, Северная Каролина, Южная Каролина, Техас, Оклахома, Западная Виржиния). Помимо общих норм-пожеланий, вроде лспособствовать созданию условий предоставления качественного и доступного образования всем жителям договаривающихся сторон, Соглашение предусматривает и конкретные меры, в частности учреждение Контрольного совета по образованию Южных штатов. Членами этого органа являются губернаторы штатов-участников, а также 52 представителя (по 4 от каждого штата, причем один должен быть специалистом в области образования, а другой членом - легислатуры штата). Совет вправе издавать уставные нормы, к примеру, о создании Исполнительного и Финансового комитетов, а также давать рекомендации легислатурам штатов о принятии законов, направленных на развитие, совершенствование и улучшение колледжей и университетов, расположенных на территории каждого из этих штатов. Кроме того, Контрольный совет по образованию вправе заключать соглашения с отдельными высшими учебными заведениями о предоставлении им услуг и оборудования. Таким образом, из приведенного примерного перечня вопросов, которые регулирует законодательство штатов, очевидно, что роль организатора и координатора системы образования США принадлежит штатам, а не федерации. В законодательстве штатов высшему образованию посвящены отдельные разделы кодексов штатов (или сводов законов штатов), например в Западной Виржинии высшее образование регулирует ч. 18B Кодекса Западной Виржинии, а в штате Мичиган - гл. 390 Свода законов штата Мичиган. В штатах Техас и Калифорния, где действуют специальные кодексы об образовании, вопросы высшего образования включаются в эти кодексы. Каждый штат самостоятельно определяет круг регулируемых отношений в области высшего образования. В качестве примера можно рассмотреть законодательство Калифорнии. Высшее образование в данном штате регулируется титулом 3 Образовательного кодекса Калифорнии. Он состоит из следующих шести подразделов: Общие положения (подразд. 5), Местные колледжи (подразд. 7), Государственный университет Калифорнии (подразд. 8), Калифорнийский университет (подразд. 9), Частное высшее образование (подразд. 10), Прочие положения (подразд. 14). В целом нормы титула 3 можно разбить на два блока: один регулирует государственное высшее образование, а другой - частное. К государственным высшим учебным заведениям кодекс относит местные колледжи Калифорнии (California community colleges), Государственный университет Калифорнии, его филиалы и функциональные подразделения, а также Калифорнийский университет, его филиалы и функциональные подразделения. К частным (независимым) высшим учебным заведениям относятся негосударственные некоммерческие организации, учрежденные в штате Калифорния и аккредитованные агентством, уполномоченным Департаментом образования США, как учреждения высшего образования, по окончании которых студент получает степень бакалавра или более высокую ученую степень. В подразделе Общие положения содержатся нормы, касающиеся как государственного, так и частного высшего образования. На первый взгляд они достаточно разнородны. Сюда входит ряд декларативных норм, например установление равного доступа к высшему образованию вне зависимости от пола, расы, национальности, вероисповедания, возраста и экономического положения потенциального студента, установление целей высшего учебного заведения и т.д. Другой блок норм данного раздела можно условно отнести к императивным нормам-запретам. Так, согласно ст. 66450 титула 3 Образовательного кодекса Калифорнии запрещается без разрешения использовать записи учебных лекций в коммерческих целях, а в соответствии со ст. 66400 запрещается написание письменных работ, за которые в высших учебных заведениях выставляется оценка, вместо студентов иными лицами. Часть норм делегирует некоторые полномочия органам управления высших учебных заведений, например полномочия по разработке правил поведения студентов в вузе и по разработке учебных программ по деловой этике. Большой нормативный блок регламентирует органы управления государственными высшими учебными заведениями. Завершает подраздел большой блок финансово-правовых норм, посвященных различным грантам и материальной помощи нуждающимся студентам. В подразделе Местные колледжи устанавливается система высшего образования в штате Калифорния. Она состоит из округов местных колледжей, которыми руководит Совет управляющих местных колледжей штата Калифорния (Board of Governors of the California Community Colleges). В подразделе также устанавливается возможность реорганизации округов местных колледжей (перевод территории из одного округа в другой, присоединение новой территории к округу, создание нового округа и т.д.). При этом округ местного колледжа может территориально не совпадать с административным округом штата. Также данный подраздел посвящен учащимся калифорнийских колледжей, управлению и контролю над собственностью и финансами вуза и правоотношениям с сотрудниками вуза. Государственному университету Калифорнии и Калифорнийскому университету отведены специальные подразделы, в которых отдельно устанавливаются органы управления данными высшими учебными заведениями, регламентируются программы обучения, содержатся положения о персонале данных вузов и их финансах. Следующий подраздел титула 3 являет собой второй блок регулирования высшего образования. Этим подразделом регулируется частное высшее и профессиональное техническое образование Калифорнии. Здесь центральным является вопрос установления минимальных стандартов для частных высших учебных заведений. Последний подраздел Прочие положения включает в себя региональное соглашение о высшем образовании, заключенное между западными штатами (Аризона, Калифорния, Колорадо, Айдахо, Монтана, Невада, Нью-Мексико, Орегон, Юта, Вашингтон, Вайоминг, Аляска и Гавайи). Этим соглашением предполагается создание Западной региональной комиссии по высшему образованию (Western Interstate Commission for Higher Education), целями деятельности которой является помощь высшим учебным заведениям, расположенным в договаривающихся штатах, в получении соответствующего оборудования и услуг для предоставления качественного высшего образования (в первую очередь речь идет о медицинских, стоматологических и ветеринарных высших учебных заведениях). На уровне штата также осуществляется и подзаконное регулирование высшего образования. Если в штате существует кодекс подзаконных актов, как, например, в Калифорнии, Массачусетсе и Миссури, положения о высшем образовании включаются в эти кодексы. Положениями подзаконных актов уточняются нормы законодательств штатов. Основное нормативное регулирование высшего образования, как и общего, осуществляют штаты. Каждый штат создает свою систему высшего образования, и делегирует полномочия по исполнению своих актов местным органам власти. В сфере высшего образования ими, как правило, являются органы управления округами высших учебных заведений. В Калифорнии органами управления округами высших учебных заведений являются попечительские советы (boards of trustees). Обычно округ делится на несколько подокругов, жители каждого из которых выбирают в попечительский совет своего представителя. В итоге попечительский совет обычно состоит из пяти или семи членов. Акты, принимаемые попечительским советом, могут иметь форму распоряжений (bylaws), основ политики (policies), решений (resolutions), административных правил (administrative regulations), сводов правил (handbooks) и т.д. Попечительский совет принимает бюджет округа, утверждает политику высших учебных заведений округа, утверждает расходование средств округа, принимает решения по вопросам приобретения собственности для нужд округа, утверждает кандидатуры преподавателей, технического и административного персонала вузов. Некоторые важные вопросы (в основном касающиеся финансов, например, вопрос о необходимости создания целевого фонда для проведения ремонта зданий высших учебных заведений округа) попечительский совет может выносить на референдум, в этом случае решение принимается местным населением. Таким образом, большинство актов местных органов власти, не касающихся финансовых вопросов, имеют подчиненное значение по отношению к законодательным актам штата и принимаются во исполнение законов штата. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "Правовое регулирование администрирования и финансирования системы высшего образования в США1. Система законодательства" |
|
|