Административное право / Арбитражный процесс / Земельное право / История государства и права / История политических и правовых учений / Конституции стран / Международное право / Налоги и налогообложение / Право / Прокурорский надзор / Следствие / Судопроизводство / Теория государства и права / Уголовное право / Уголовный процесс Главная
Юриспруденция
Административное право
| А. Н. Козырин. АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 2006 | |
Централизованная и функциональная децентрализованная публичная администрация в странах Латинской Америки |
|
|
М. А. Штатина Конец ХХ - начало XXI в. в подавляющем большинстве государств мира ознаменовались широкомасштабными административными реформами, целью которых стало повышение эффективности государственного аппарата. Задачи управленческих реформ во многих странах схожи. Подчас они даже формулируются одинаково: дебюрократизация, деполитизация, менеджеризм. Но содержание необходимых нововведений трактуется каждым государством по-своему. Наиболее развитые западные страны, успешно реализовавшие в ХХ в. веберовскую модель рационально-бюрократического государственного управления, проводят постбюрократические реформы, ориентированные на адаптивность государственного аппарата, инновации, представительство различных социальных групп и участие граждан в управлении. Страны Латинской Америки, не сумевшие создать систему рациональной бюрократии, связывают административные реформы с параллельным решением двух сложнейших задач. Им необходимо, с одной стороны, найти пути формирования эффективного профессионального управленческого аппарата, т.е. создания бюрократии в веберовском смысле, а с другой - провести преобразования, направленные на введение в государственное управление небюрократических методов взаимодействия общества и государства. С 1980-х гг. в большинстве стран Латинской Америки осуществлялся переход от авторитарных методов государственного управления к демократическим. Сама жесткость латиноамериканских военных режимов 70- х и 80-х годов привела гражданскую элиту и широкую общественность этих стран к признанию самоценности демократии и прав человека. Громоздкость государственного аппарата, неспособность избыточных, не поддающихся учету и контролю, государственных структур выполнять новые функции осложняли восстановление демократических институтов и настоятельно требовали кардинальных изменений. C 1980-х гг. большинство латиноамериканских стран провело два этапа административных реформ. Реформы первой волны, ориентированные на свободное развитие рыночных отношений и сокращение государственного сектора, стали ответом на кризисные явления в экономике. Осуществлялись радикальные макроэкономические реформы: приватизация, экономическая либерализация, дерегулирование. Функции государства ограничивались и изменялись с помощью юридических и финансовых методов. Реформы первой волны были реализованы в условиях чрезвычайной срочности, относительно узким кругом высокопоставленных служащих и серьезного сопротивления со стороны государственного аппарата не вызвали. Реформы второй волны были направлены на повышение эффективности управления обществом. Они оказались более сложными и дорогостоящими, потребовали преобразования всего государственного аппарата и многих общественных структур. Реформы еще не завершены, но их промежуточным итогом стало изменение отношений между органами и учреждениями внутри государственного аппарата. На современном этапе в странах Латинской Америки создана сложная система административных органов, состоящая из двух основных звеньев: централизованной (управляемой) и децентрализованной (контролируемой) публичной администрации. К централизованной администрации относятся органы отраслевой и функциональной компетенции, непосредственно управляемые правительством и президентом, ответственные перед ними. В децентрализованную администрацию объединяются относительно самостоятельные строго специализированные органы и учреждения, не управляемые правительством, а лишь контролируемые им по отдельным вопросам. Мы остановимся на вопросах взаимодействия централизованной и функциональной децентрализованной администрации. Проблемы организации и деятельности территориальной (региональной и местной) децентрализованной администрации выходят за пределы нашего исследования. Ведущие позиции в централизованной публичной администрации латиноамериканских государств занимают министерства (секретариаты). Они играют роль системообразующей основы государственного аппарата, в то время как иные центральные управленческие органы специальной компетенции восполняют пробелы в системе управления, помогая решать проблемы, с которыми министерства в силу объективных или субъективных причин справиться не в состоянии. Министерства выступают в общественных отношениях от имени государства и, действуя в строго определенной зоне ответственности, административной автономией не обладают. Министерства - это объект политико-административного руководства со стороны президента и правительства. Считается, что министерства помогают президенту и правительству в осуществлении исполнительной власти, а министры представляют президента в соответствующей отрасли управления. Так, согласно Закону об исполнительной власти Перу министерства - это административные органы исполнительной власти, которые формулируют политику во вверенной им области управления, координируя ее с региональными правительствами. Органический конституционный закон об общих основах государственной администрации Чили относит, министерства к высшим органам, сотрудничающим с Президентом Республики в осуществлении функций руководства и управления определенными отраслями, которым в зависимости от их компетенции соответствуют специфические области деятельности . Многие министерства в странах Латинской Америки являются органами отраслевой компетенции и, следовательно, образуются в соответствии с классическим отраслевым принципом: министерство вправе решать все управленческие вопросы и осуществлять все административные функции в одной отрасли управления. Так, по отраслевому принципу образованы министерства: флота - в Мексике; спорта - в Бразилии; рыболовства - в Перу; образования - в Боливии, Гватемале, Панаме, Перу, Чили. Отраслевые министерства, как правило, имеют обширные управленческие полномочия, в том числе по управлению конкретными подведомственными объектами. Ранее латиноамериканские государства формировали систему министерств, основываясь преимущественно на отраслевом принципе. Создавалось значительное число министерств, название каждого из которых четко обозначало предметную компетенцию соответствующего органа. В настоящее время отраслевой принцип остался системообразующим, пожалуй, лишь в Бразилии и Венесуэле. Так, в Бразилии из 23 действовавших в начале 2007 г. министерств большинство имело отраслевую компетенцию, в том числе министерства иностранных дел, юстиции, обороны, финансов, аграрного развития, транспорта, связи, социального обеспечения, образования, культуры, здравоохранения, спорта, туризма. В большинстве государств Латинской Америки отраслевой принцип успешно сочетается с функциональным принципом построения системы министерств. Министерство, имеющее функциональную компетенцию, осуществляет отдельные, строго определенные, управленческие функции в различных областях управления. Функциональный принцип обеспечивает единство подходов к важнейшим управленческим стадиям и циклам, гарантирует координацию исполнительской деятельности в различных сферах управления. Чаще всего соответствующие центральные органы образуются, когда государство считает необходимым сконцентрировать усилия на функциях планирования или координации. Так, в Аргентине действует Министерство федерального планирования, публичных инвестиций и служб, в Бразилии - планирования, бюджета и управления, в Венесуэле и Коста-Рике - планирования, в Чили - планирования и кооперации. В странах Латинской Америки в форме министерств традиционно создавались также контрольно- надзорные органы. Функции прокуратуры в ряде государств до сих пор осуществляет так называемое публичное министерство (Ministerio piblico). Но, в связи с тем, что в условиях демократизации общество требовало усилить контроль за государственным аппаратом, статус контрольно-надзорных органов во многих странах был изменен. Некоторые государства, подобно Бразилии, включив контрольные органы в исполнительную власть, ввели их в состав президентской администрации и тем самым повысили их статус. Другие страны, как Никарагуа, вывели центральные контрольно-надзорные органы из централизованной администрации и предоставили им административную автономию. Венесуэла и Эквадор выделили контрольно-надзорные органы в самостоятельную ветвь государственной власти. В 1990-х гг. во многих странах наметилась тенденция сокращения числа министерств. Так, перуанский президент Альберто Фухимори в 1992 г. объявил о необходимости уменьшения числа министерств за счет их слияния и перераспределения функций. Глава боливийского государства Санчес де Лосада в первые 100 дней своего правления сократил число министерств с 17 до 10. Как правило, подобные изменения осуществлялись в ходе административных реформ первой волны и были связаны со стремлением руководства уменьшить государственные расходы, создать более простую и контролируемую структуру публичной администрации. В настоящее время общее число министерств в латиноамериканских странах колеблется от 10 в Аргентине до 27 в Венесуэле. В большинстве государств континента действуют всего по 13-14 министерств. В ряде стран стремление сократить число центральных специализированных органов привело к пересмотру основ формирования министерской системы и переходу от отраслевого к проблемно-целевому принципу организации министерств. При таком подходе перед министерством ставится задача объединения управленческих ресурсов для решения проблемы, требующей постоянного внимания со стороны государства (такой, как обеспечение эффективного развития национальной экономики или сохранение национально-культурной идентичности). В результате сфера деятельности министерства расширяется, и оно начинает контролировать не отдельную отрасль, а целую сферу управления. Пересматриваются и функции центрального органа: расширяются функции планирования, регулирования и координации, а функции распорядительства сокращаются. Так проблемно- целевой принцип приводит к образованию суперминистерств. Бывшие министерства и ведомства, ранее разрешавшие аналогичные или взаимосвязанные проблемы, теряют статус самостоятельных органов и входят в состав нового министерства на правах его подразделений. Суперминистерствами во многих латиноамериканских странах являются экономические специализированные органы, ответственные за разработку стратегии экономического развития страны: Министерство экономики в Аргентине; Министерство развития, промышленности и внешней торговли в Бразилии; Министерство экономического развития в Колумбии; Министерство торговли и промышленного развития в Мексике; Министерство экономики и финансов в Перу. В социальной сфере функции суперминистерств выполняют министерства: социальной защиты Колумбии; образования, спорта и молодежи Уругвая; образования, культуры и спорта Никарагуа и им подобные органы. Произошло перераспределение полномочий центральных органов управления и в административно-политической сфере. Во многих странах управленческие функции в области внутренних дел и юстиции были вверены одному органу, в результате чего в Боливии, Гватемале, Мексике, Никарагуа и Сальвадоре образованы министерства правительства (de Gobierno); в Эквадоре - Министерство правительства и политики, в Венесуэле и Гондурасе - министерства внутренних дел и юстиции; в Панаме - Министерство правительства и юстиции. Создание суперминистерств помогает ориентировать государственный аппарат на решение стратегических вопросов, преодолеть ведомственные барьеры и снизить конкуренцию управленческих органов, способствует экономии материальных, людских и финансовых ресурсов. Не случайно поэтому проблемно-целевой принцип считается наиболее перспективным для построения эффективного государственного аппарата. Однако система суперминистерств имеет и недостатки: центр принятия управленческих решений отдаляется от объекта управления, что всегда таит в себе опасность принятия ошибочных административных решений. Чтобы свести к минимуму этот недостаток, при введении проблемно-целевого принципа построения министерств необходимо перераспределить функции, полномочия и предметы ведения всех органов межотраслевого и отраслевого управления. В большинстве стран Латинской Америки проблемно-целевой принцип пока играет лишь субсидиарную роль при построении системы министерств. Представляется, что в современных условиях, когда правительствам не удается добиться консолидации политических сил, сложно так определить приоритеты развития, чтобы они были приняты населением в качестве национальных целей. В результате система министерств перестраивается в соответствии не со стратегическими задачами управления, а с тактическими установками политических лидеров. Пожалуй, лишь в Аргентине проблемно-целевой принцип стал основой формирования системы центральных административных органов. Каждое из десяти федеральных министерств (обороны; внутренних дел; международных отношений, международной торговли и культов; юстиции и прав человека; экономики и производства; планирования, публичных инвестиций и служб; социального развития; здравоохранения; образования и культуры; труда, занятости и социальной безопасности) нацелено на решение важнейших общественных проблем. В связи с появлением суперминистерств министерское звено получило дополнительные полномочия по вопросам стратегического управления и стало освобождаться от обилия распорядительных полномочий по текущему управлению подведомственными объектами. Со второй половины XX в. расширились политические функции министерств, касающиеся планирования соответствующей отрасли хозяйства и подготовки законопроектов на длительную перспективу. Показательны в этом отношении функции министерств, установленные Законом Никарагуа 1998 г. Об организации, компетенции и процедурах исполнительной власти. Никарагуанские министерства должны исполнять и обеспечивать исполнение норм, установленных законом; формулировать и предлагать Президенту Республики политику соответствующей отрасли управления; формулировать и предлагать Президенту проекты законов, декретов, регламентов, соглашений, резолюций и приказов; контрасигновать декреты и положения о согласовании, как это определено в ст. 151 Конституции; формулировать, предлагать, координировать и направлять планы работы и бюджеты министерства и подведомственных предприятий; проводить с помощью компетентного органа решения, касающиеся технического и финансового сотрудничества министерства и отрасли, ратификацию или присоединение к конвенциям и другим юридическим международным документам. Функции стратегического управления подчеркиваются и в венесуэльском Органическом законе о публичной администрации: министерства уполномочены формулировать, принимать, инициировать и развивать политику, стратегию, генеральные планы, программы и проекты по вопросам своей компетенции . Министерства латиноамериканских государств строят свою работу по всем правилам бюрократической организации труда, предполагающим строго определенную специализацию органов, четкую регламентацию прав и обязанностей всех работников, иерархические связи и формализацию основных процедур. Законодательство весьма детально определяет структуру министерств, указывая место каждого подразделения в строгой иерархической системе. Так, в Декрете № 4.276 от 12 февраля 2006 г. иерархия министерских органов в Венесуэле представлена следующим образом: кабинет министра - кабинеты вице-министров (заместителей министров) - генеральные дирекции - линейные дирекции - отделы . Закон об исполнительной власти Перу 1990 г. устанавливает (ст. 46-49), что министерскими органами являются линейные отраслевые управления, два функциональных управления - внутреннего контроля, планирования и бюджета, а также генеральные директораты, разрабатывающие технические нормативы в соответствующих секторах министерской деятельности. Структурные подразделения министерств в каждой стране называются по-своему, но принципы организации министерской деятельности едины. Всюду выстраивается две подсистемы иерархических подразделений: одна - по внутриотраслевому (линейные подразделения), другая - по функциональному признаку. Если к ведению министерства отнесены сразу несколько отраслей экономики, то для управления каждым сектором назначается соответствующий заместитель министра (вице-министр). Практика свидетельствует, что функции политического руководства и оперативного управления внутри министерства разграничиваются. Политическим руководителем и юридически, и фактически является министр. Он имеет право делегировать свои полномочия непосредственным подчиненным, сохраняя за собой всю полноту ответственности. В некоторых странах законодательство прямо устанавливает, какие полномочия не подлежат делегированию. Так, в соответствии со ст. 60 Органического закона о публичной администрации Венесуэлы не могут быть делегированы полномочия: по принятию нормативных актов; осуществляемые в порядке делегирования; по своей природе либо по конституционным или законодательным основаниям не допускающие делегирования. Министры обычно передают полномочия, связанные с текущим, рутинным управлением, руководителю генерального секретариата (или заместителю министра, выполняющему соответствующие функции). В связи с этим управление процессом реализации министерских функций, как правило, распределяется между министром и генеральным секретарем. Генеральный секретарь министерства - функционер гражданской службы. Он обеспечивает должное функционирование всех подразделений министерства, направляет техническую работу его отделов и служб, консультирует министра по вопросам состояния дел в отрасли, контролирует надлежащее использование финансовых средств, материальных и людских ресурсов. Главы наиболее крупных внутренних подразделений министерства непосредственно подчиняются генеральному секретарю и только через него - министру. Так, в Перу согласно ст. 10 Декрета-закона № 25993 О секторе юстиции генеральный секретарь Министерства юстиции помогает министру и вице-министру в решении технико-административных задач, координирует работу органов министерства, руководит ведением документации и архивами министерства, а также отвечает за связи с общественностью. В большинстве случаев генеральный секретарь играет главную роль в руководстве текущей работой министерства, поскольку он благодаря значительному стажу работы на управленческих должностях в министерстве как никто другой разбирается в технике руководства данной отраслью. Министры как политические назначенцы сменяют друг друга довольно часто. Непрерывность и преемственность работы центрального специализированного органа обеспечивает генеральный секретарь министерства. Разделение управленческих функций между министром и генеральным секретарем позволяет обеспечить относительно стабильное функционирование центрального специализированного органа, создать для него такие условия деятельности, которые позволяют сохранить управляемость даже при глубочайших политических кризисах. В связи с важнейшей ролью профессионального управления, которую оно играет в министерствах, можно говорить о существовании так называемого министериализма в странах Латинской Америки - о руководстве министерством, осуществляемом бюрократией, несменяемыми государственными служащими. Министериализм обеспечивает определенную автономию министерств на практике (хотя это и не признается законодательством), относительную независимость служащих министерства от политического руководства. Так, в конце 1980 - начале 1990-х гг. в Перу шесть раз менялись министры экономики, но фактическая политика министерства оставалась неизменной. В условиях проведения административных реформ такая самостоятельность министерств часто бывает нежелательной, поэтому в некоторых странах предпринимаются попытки усилить роль политического лидерства в министерствах, создать новые административные должности высшего ранга. В федеральных министерствах Бразилии, например, оперативным руководителем центрального отраслевого органа наряду с генеральным секретарем признается глава обслуживающего персонала. Он осуществляет политическую координацию действий руководителей министерских подразделений, контролирует документацию, отвечает за подбор министерских назначенцев, их добросовестную и квалифицированную работу. Организационная и функциональная дифференциация политического руководства и оперативного управления на уровне центральных отраслевых органов приводит к внешне противоречивой закономерности. С одной стороны, система министерств постоянно модифицируется и является одним из наиболее изменяемых элементов публичной администрации. С другой стороны, бюрократическая министерская система как определенная форма управления не только является постоянным атрибутом государственного аппарата, но и оказывает консервативное, стабилизирующее воздействие на всю публичную администрацию. Она стала самовоспроизводящейся и подверженной минимальным сущностным изменениям моделью. Структурные элементы системы министерств неустойчивы и подвержены частым перестройкам. С учетом политических требований момента упраздняются одни и создаются другие министерства; они то объединяются, то разукрупняются. Но функционально министерская система на редкость устойчива и незаменима. Методы и принципы ее деятельности, а также формы реализации политических решений сохраняются и имеют тенденцию к непрерывному воспроизводству. На особенности организации труда в министерствах латиноамериканские административисты указывают постоянно, отмечая, подобно эквадорцу Х. Валенсии, прежде всего отрицательные черты. Примат в правовой регламентации политических аспектов над технико-организационными, создание новых структурных подразделений без должного обеспечения их материальными ресурсами и квалифицированными кадрами - вот главные управленческие ошибки, которые, по мнению эквадорского исследователя, боровшегося за реформирование Министерства труда, препятствуют эффективной работе государственного аппарата. С этими и подобными замечаниями соглашаются как политики, так и практики, ориентирующиеся на комплексный подход к реформированию публичной администрации. Но представляется, что сама специфика министерского труда, призванного формировать и поддерживать управленческую систему, не способствует быстрой, вслед за изменившимся политическим курсом правительства, перестройке деятельности министерств. Попытки отказаться от бюрократических форм организации министерского труда и принципиально перестроить управление в органах централизованной администрации, как правило, оказывались неудачными и приводили к краху многие административные реформы в латиноамериканских странах. Более плодотворными были те трансформации, в ходе которых не разрушалась система управления, а дополнялась новыми управленческими структурами. Министерское звено управления включается в государственный аппарат через систему вертикальных связей: правительство - министерство - подчиненные органы. При министерствах образуются различные учреждения, службы, предприятия, являющиеся объектами регулирующего министерского воздействия. Часть полномочий министерства может в порядке делегирования передаваться этим структурам. Так, в Венесуэле подчиненные министерствам ведомства работают в субъектах федерации, а Президент Республики, действуя в Совете министров, создает в качестве деконцентрированных учреждений подведомственные министерствам автономные службы без статуса юридического лица. При этом Президент в соответствующем декрете указывает компетенцию служб, источники их доходов, степень бюджетной, административной и финансовой самостоятельности, специальные механизмы контроля . Таким образом, министерства образуют строго централизованные замкнутые управленческие системы. Корпоративную замкнутость лвертикального министерского управления многие латиноамериканские правительства пытаются преодолеть путем введения в государственный аппарат функциональных лгоризонтальных звеньев централизованной администрации. Функциональные органы, имеющие неминистерский статус, обеспечивают единство государственного аппарата, устанавливая горизонтальное взаимодействие отраслевых органов на определенном этапе реализации государственной политики, непосредственно связанном с той или иной стадией управленческого цикла - прогнозированием, организацией, координированием или контролем . Функциональные межотраслевые органы создаются прежде всего в том случае, когда механизм осуществления правительственной политики требует согласованных действий по наиболее сложным вопросам. Как указывалось в российской литературе, лфункциональные органы как раз и призваны усилить горизонтальные, межотраслевые связи и тем самым, хотя бы частично, компенсировать отсутствие или слабость координирующего и управляющего центра в 3 государственном секторе . В настоящее время в латиноамериканских государствах создана разветвленная система функциональных органов. В некоторых странах (Мексике, Колумбии) ведущими органами этого типа являются административные департаменты, которые даже по названию выделяются из других звеньев централизованной администрации. Они имеют особый правовой статус, позволяющий давать обязательные указания всем отраслевым органам по определенному кругу вопросов своей компетенции и контролировать выполнение отдельных правительственных программ. Так, в Колумбии административные департаменты управляют службами Президента, а также планированием, безопасностью, гражданской службой, транспортом, интендантствами и комиссариатами, статистикой и кооперативами, т.е. занимаются управлением такими важнейшими сферами государственной политики, как подготовка общенациональных планов, финансирование, распределение материальных и людских ресурсов. Административные департаменты подчинены непосредственно Президенту и потому статус их довольно высок. Однако если учитывать особенности принятия политико- административных решений в этой стране, то оценить положение административных департаментов можно иначе. Президент, рассматривая вопросы в сферах компетенции этих органов, вовсе не обязан учитывать мнение их руководителей и вправе самостоятельно решить любой вопрос. В связи с этим оправданна позиция тех латиноамериканских ученых, которые полагают, что в процессе выработки политических решений административные департаменты осуществляют технико-управленческие функции . Типичную для стран Латинской Америки эволюцию административных департаментов можно проследить на примере Мексики. Там административные департаменты были задуманы как не связанные с политической борьбой специализированные органы, профессионально выполняющие поставленные перед ними задачи. Но по мере развития управления деятельность административных департаментов приобретала все более явно выраженный политический характер. Закон о государственных секретариатах 1935 г. ввел глав исполнительных департаментов в состав Совета министров и предоставил им право контрасигнатуры президентских актов. Органический закон о федеральной публичной администрации 1977 г. вслед за поправками к Конституции Мексиканских Соединенных Штатов установил, что руководители административных департаментов так же, как государственные секретари (министры), лпосле открытия очередных сессий отчитываются перед Федеральным Конгрессом о состоянии дел в соответствующих отраслях. Из всех черт, изначально характерных для этих функциональных органов Мексики, в настоящее время сохранилось, пожалуй, лишь их строгое подчинение Президенту. Надминистерские функциональные органы в латиноамериканских странах фактически, а иногда и формально включаются в структуры президентской власти. Это положение противоречит важнейшей тенденции, наметившейся в условиях демократизации, - тенденции ограничения единоличных полномочий президента. Чтобы разрешить возникшее противоречие, во многих странах Латинской Америки в последние годы проводится унификация правового статуса центральных органов управления специальной компетенции. Ранее правовое положение административных департаментов во многом отличалось от статуса министерств, а руководители департаментов, в отличие от министров, не имели права контрасигнатуры и не должны были давать обязательных отчетов парламенту. Но в Мексике с 1974 г., а в Колумбии с 1991 г. полномочия центральных отраслевых и функциональных органов управляемой администрации были уравнены. Теперь они имеют равные права во взаимоотношениях с президентом и парламентом. Нововведения направлены прежде всего на повышение ответственности функциональных органов и усиление парламентского контроля за деятельностью публичной администрации. Считается, что новое распределение политико-административных полномочий между ведущими звеньями государственного аппарата препятствует процессам концентрации власти. В странах Латинской Америки создаются и другие функциональные органы управления, но они либо включаются в состав контролируемой администрации, либо подчиняются министерствам и выполняют функции органов суботраслевого управления. Применение функционального принципа организации государственного аппарата в странах Латинской Америки обусловлено не только, а порой и не столько техническими, сколько политическими задачами. Часто функциональные органы создаются в целях ослабления политических разногласий в правящих кругах. В таких случаях образование новых функциональных органов приводит к разбуханию государственного аппарата, обостряя и без того сложную проблему нехватки финансовых средств. Чтобы добиться эффективности публичной администрации, недостаточно обеспечить координацию работы ее различных звеньев. Публичная администрация действует слаженно в том случае, когда достигнуто взаимопонимание между государственным аппаратом и обществом. В связи с этим во многих латиноамериканских странах создаются межведомственные корпоративные советы и комитеты для обеспечения прямых связей государственных органов с общественными структурами. Задача таких советов и комитетов - согласование проектов управленческих решений с представителями наиболее активных социально-политических структур. Так, в соответствии со ст. 89 Конституции Бразилии высшим консультативным органом Президентства является Совет Республики. В его состав входят: Вице- президент, председатели палат Национального Конгресса (Палаты депутатов и Федерального сената), главы правительственного большинства и оппозиции в Палате депутатов и Федеральном сенате, министр юстиции, а также шесть бразильских граждан по рождению старше 35 лет, двое из которых назначаются Президентом, по двое избираются Федеральным сенатом и Палатой депутатов на три года. Президент может приглашать на заседания Совета государственных министров, если Совет рассматривает вопросы, относящиеся к их полномочиям. Подобные советы образуются для разработки правительственных программ и подготовки заключений по ним. Они способствуют осуществлению одной из первых стадий подготовки политико-административных решений, причем до последующих этапов управленческого действия, как правило, не допускаются. Межминистерские советы и комитеты являются консультативными, совещательными учреждениями и не располагают самостоятельными государственно-властными полномочиями. Их решения имеют характер рекомендаций и претворяются в жизнь только после принятия другими административными органами. Однако значение таких совещательных учреждений чрезвычайно велико, ведь они способствуют обеспечению единства общественного и государственного управления. Представители высших эшелонов государственного аппарата имеют возможность, с одной стороны, получать важную информацию непосредственно от делегатов различных социальных групп и корректировать свои позиции с учетом общественного мнения, а с другой - информировать представителей общественности о предстоящих правительственных программах. Как только закончится официальная процедура принятия этих программ, их исполнение уже будет идеологически и организационно подготовлено. Данная форма так называемой корпоративной демократии, по сути, является институализированным лоббизмом. Воздействие общественных групп на высшие государственные органы канализируется официальными структурами, контролируется и направляется ими. Тем самым снижается уровень конфликтного противостояния в обществе, обеспечивается более стабильная работа государственного аппарата. Корпоративные совещательные учреждения создаются на всех управленческих уровнях. В настоящее время множество подобных советов и комитетов образуется при министерствах. Министерские советы должны способствовать подготовке сбалансированной и обоснованной государственной политики и могут участвовать в контроле за осуществлением отраслевых программ. Так, при колумбийском Министерстве национального образования создаются: Верховный совет сектора образования и контроля за качеством, а также Национальный совет перспектив развития образования. Первый является совещательным учреждением при министре, второй - исследовательским центром при заместителе министра национального образования . В Перу в соответствии с Законом об исполнительной власти каждое министерство образует консультативную комиссию, в состав которой входят от 6 до 12 высококвалифицированных специалистов данной области (ст. 44). Другим методом совершенствования деятельности государственного аппарата в латиноамериканских странах считается последовательное внедрение принципов децентрализации, прежде всего за счет создания функциональных децентрализованных учреждений. Эти своеобразные звенья публичной администрации подключены к работе государственного аппарата и в законодательстве объединяются понятиями контролируемой, децентрализованной или парагосударственной администрации. Децентрализованные учреждения создаются либо для помощи министерствам, либо для замены централизованных структур, скомпрометированных перед обществом. В первом случае автономные организации дополняют деятельность государственного аппарата в соответствующей сфере управления, во втором - вытесняют органы централизованной администрации и, когда требуются неполитические методы руководства, выступают от имени всего общества во взаимоотношениях с частными лицами. Учреждения контролируемой администрации образуются прежде всего в экономической и социальной областях. В законодательстве Бразилии, например, выделены следующие виды децентрализованных органов: 1) государственные учреждения регулирования экономики; 2) государственные транспортные корпорации; 3) органы социального обеспечения; 4) организации культуры, научно-исследовательские учреждения, университеты; 5) учреждения народной экономики, кредитные и банковские народные учреждения . В экономической области на правах децентрализованных учреждений действуют структуры, занимающиеся как управленческой, так и хозяйственной деятельностью. Управленческие структуры, например Национальная служба санитарии и качества сельскохозяйственных продуктов питания или Управление по регулированию в электроэнергетике Аргентины, имеют статус автономных учреждений. К другому виду функциональных децентрализованных организаций отнесены государственные предприятия и предприятия с преобладающим государственным участием. В соответствии со ст. 46 Органического закона о федеральной публичной администрации Мексики в контролируемую публичную администрацию входят предприятия с преобладающим государственным участием, удовлетворяющие одному из следующих требований: не менее 50% их общественного капитала принадлежит Федеральному правительству, правительству Федерального округа, децентрализованному учреждению, другому предприятию с преобладающим государственным участием, либо национальному кредитному учреждению, национальной вспомогательной организации кредита, национальному страховому или залоговому учреждению или фидейкомиссу; в их учреждающих документах предусмотрены акции специальной серии, подписываемые только Федеральным правительством; Федеральному правительству принадлежит право назначать членов руководящих органов таких предприятий. Действующие в социальной области публичные фонды, учреждения социального страхования, здравоохранения, образования, искусства и науки, а также организации, регулирующие деятельность лиц свободных профессий, имеют правовую форму публичных либо государственных учреждений или организаций. Децентрализованные учреждения создаются и в административно- политической управленческой сфере. Так, в Колумбии при Министерстве национальной обороны действуют: жилищное управление; ротационные фонды армии, военно-воздушных сил, национальной полиции; военный клуб. Министерству внутренних дел и юстиции Колумбии приписаны: Национальный фонд пенитенциарных учреждений, Автономный институт кассы пенитенциарных работ, Институт социального прогнозирования технического персонала судебной политики. Эти децентрализованные учреждения не имеют права выполнять административно-политические функции государства, они занимаются социально-экономическими вопросами. Подавляющее большинство децентрализованных учреждений образуется лсверху, на основе актов делегирования, когда государственные органы передают автономным организациям свои функции или полномочия. Но возможен иной путь формирования децентрализованных учреждений - лснизу, когда общественные организации сами берутся за осуществление функций управления, и государственное вмешательство в данную сферу становится излишним. Государство в таком случае лишь признает за действующими общественными структурами права самоуправления. Так могут формироваться саморегулируемые организации, осуществляющие регулирование общественных отношений на основе самоорганизации, без непосредственного вмешательства государства . Но в странах Латинской Америки стихийное, без участия государства, образование саморегулируемых организаций допускается крайне редко. Чтобы сильная организация саморегулирования возникла самостоятельно, недостаточно желания наиболее активных участников регулируемых общественных отношений. Необходимо, чтобы государство допускало самостоятельное структурирование гражданского общества. Поскольку в начале XXI в. даже после десятилетия демократизации в большинстве латиноамериканских государств функционирует политический режим управляемой демократии, образование децентрализованных учреждений лснизу является исключением. Децентрализованные учреждения в странах Латинской Америки функционируют на различных уровнях управления: национальном, региональном и местном. Общенациональные учреждения контролируемой администрации, как правило, создаются на основе актов парламента. Так, Политическая конституция Республики Коста-Рика 1947 г. в редакции 1968 г. определила, что автономные учреждения образуются Законодательным собранием при поддержке не менее двух третей голосов депутатов, включенных в его списочный состав. Аналогичные положения содержит также Конституция Гондураса 1982 г. Ст. 142 Конституции Венесуэлы 1999 г. воспроизвела положения действовавшего ранее федерального законодательства: Автономные учреждения могут создаваться только законом. Естественно, эта норма ослабляет позиции исполнительной власти, затрудняет создание новых децентрализованных структур. Фактически же парагосударственные образования в Венесуэле зачастую учреждались в обход установленных законодательных процедур. Административными полномочиями по созданию децентрализованных учреждений в порядке субделегирования наделялись не только министерства, но даже торговые общества и гражданские ассоциации, деятельность которых регулировалась нормами частного права . Хотя юридически они не имели статуса учреждений публичной администрации, выполняемые ими функции приравнивали их к автономным административным органам. Складывалась абсурдная с юридической точки зрения ситуация: публичные децентрализованные учреждения образовывались субъектами частного права. Более жесткий контроль за процедурой делегирования во время правления У. Чавеса позволил изменить эту практику. Но от однозначного решения вопроса о создании автономных учреждений действующее законодательство все же отказалось. Основываясь на положениях п. 8 ст. 236 Конституции, предоставляющей возможность Президенту Республики в рамках делегированных ему Национальным конгрессом полномочий принимать акты, равные по силе закону, Органический закон о публичной администрации установил: автономные учреждения могут создаваться национальным законом, законом штата или ордонансом (ст. 95); государственные предприятия и государственные организации учреждаются Президентом Республики, действующим в составе Совета министров, губернатором или алькальдом, в зависимости от уровня деятельности государственного предприятия или организации (ст. 101, 109); государственные ассоциации и гражданские общества создаются декретом Президента Республики либо резолюцией высшего органа управления ассоциации или общества (ст. 114). Однако теперь ни министерства, ни другие специализированные структуры создавать децентрализованные учреждения не могут, поскольку такое субделегирование запрещено законом (подп. 3 и 4 ст. 35 Органического закона о публичной администрации). В ряде латиноамериканских стран закон прямо наделяет главу государства полномочиями по созданию децентрализованных учреждений. Так, в соответствии с мексиканским законодательством децентрализованные учреждения образуются на основе постановлений Федерального Конгресса либо в соответствующих случаях Федеральной исполнительной властью. В Аргентине из 70 действующих на федеральном уровне децентрализованных учреждений 42 были образованы на основе положений законов, 18 - декретами Президента, 10 - актами делегированного законодательства . Стремление латиноамериканского законодателя вывести вопрос об образовании парагосударственных структур на высший политический уровень оправданно. Децентрализованные учреждения составляют основу государственного сектора латиноамериканских стран. Они способны точно учитывать потребности оперативного управления, представляют собой наиболее гибкое звено публичной администрации и потому считаются главным и ведущим инструментом проведения административных реформ. Контролируемой администрации поручается исполнение ведущих социально- экономических программ, осуществление связей государства с частным сектором. Действуя самостоятельно, децентрализованные учреждения фактически становятся влиятельной политической силой (хотя собственно политическими правами юридически не наделяются). В связи с этим решение вопроса об учреждении автономных, парагосударственных органов не признается внутренним делом исполнительной власти и не всегда доверяется единолично даже Президенту. Количество децентрализованных учреждений государственного сектора в течение последнего столетия неизменно увеличивалось. В Мексике действуют более 800 парагосударственных структур, в Аргентине более 70 децентрализованных учреждений общенациональной компетенции, в Колумбии - более 100. В Венесуэле в соответствии с Декретом № 1.127 от 2001 г. в ведении 14 федеральных министерств находились 118 децентрализованных учреждений . Быстрое расширение контролируемой администрации привело к дополнительным сложностям в обеспечении единства государственного аппарата, а также заметно уменьшило роль министерского звена управления. Поскольку децентрализованные учреждения успешно противостоят строго централизованной министерской бюрократии и создают своеобразную дихотомию в государственном аппарате, законодательство латиноамериканских стран предусматривает специальные ограничения, которые должны, с одной стороны, препятствовать разбуханию автономной администрации, а с другой - предоставлять возможность эффективного контроля ее деятельности. Так, Политическая конституция Республики Гондурас 1982 г. установила, что децентрализованные учреждения создаются специальным законом, когда есть гарантии: большей эффективности управления в национальных интересах; удовлетворения общественных нужд, не связанного с целью извлечения выгоды; большей эффективности в выполнении задач, стоящих перед публичной администрацией; экономической и административной целесообразности расходов на их деятельность, получения ожидаемой полезности, рентабельности либо предполагаемой экономии; исключительности их компетенции, чтобы не возникало дублирования функций с уже существующим органом управления; надлежащего использования имущества и ресурсов государства, его участия в тех областях экономической деятельности, которые оно сочтет необходимыми для социального прогресса и всеобщего благосостояния. Компетенция каждого децентрализованного учреждения подробно прописывается в акте о его создании и определяется на основе принципа позитивного регулирования: лразрешено лишь то, что прямо предписано. Этот подход характерен для закрепления компетенции любой децентрализованной структуры и является необходимым условием административной автономии. Однако если для территориальных децентрализованных органов (муниципальных или региональных) латиноамериканское законодательство устанавливает конкретные полномочия, то функциональным автономным учреждениям оно передает те или иные функции управления. В этом выражается сама суть функциональной децентрализации, не допускающей мелочного регламентирования. Такой подход таит в себе опасность разбалансированности государственного аппарата и даже потери качеств управляемости, с чем неоднократно встречались многие латиноамериканские страны. В настоящее время законодательство стремится компенсировать отсутствие детальной регламентации четким указанием на цели деятельности каждого децентрализованного учреждения. Так, в соответствии со ст. 96 Органического закона о публичной администрации Венесуэлы национальный закон, закон штата или ордонанс, создавая автономное учреждение, должны точно указать его цель, компетенцию и виды деятельности, которым оно может заниматься. Статья 46 Федерального закона о парагосударственных учреждениях Мексики предписывает, что цели деятельности парагосударственных структур должны быть конкретизированы в отраслевых программах, подготовленных соответствующим государственным координационным органом . Возможен иной подход к закреплению компетенции функционального децентрализованного учреждения: предоставление ему полномочий ad hoc для реализации конкретной правительственной программы. В таком случае децентрализованная структура образуется как временная организация, и в соответствующих правовых актах определяются не только цели и задачи ее деятельности, но и конкретные результаты, которых необходимо достичь за соответствующий период. При построении контролируемой администрации используется как отраслевой, так и функциональный принцип. Децентрализованные учреждения могут наделяться внутриотраслевой компетенцией, и тогда они подпадают под контроль определенного министерства или, по распространенной в латиноамериканском регионе терминологии, приписываются к тому или иному министерству. Если децентрализованные учреждения получают межотраслевые функции, то им может быть предоставлен статус надминистерских органов. Кроме того, в связи с переходом к проблемно-целевому принципу формирования министерств автономным учреждениям стали предоставляться полномочия в определенной отрасли управления. Однако среди всех видов децентрализованных учреждений количественно преобладают внутриотраслевые структуры. Автономные парагосударственные учреждения можно классифицировать в зависимости от осуществляемых ими функций на: регулирующие, координирующие, распределяющие, контролирующие и юрисдикционные. Регулирующие учреждения, такие как Мексиканская комиссия по регулированию землевладений, имеют полномочия по подготовке и принятию административных актов, устанавливающих определенные стандарты в конкретной управленческой области. Они образуются в тех случаях, когда общество и государство заинтересованы в неполитическом регулировании сложных проблем. Статус децентрализованных регулирующих учреждений могут иметь саморегулируемые организации, защищающие профессиональные интересы определенных категорий лиц. Они самостоятельно регулируют деятельность лиц свободных профессий (адвокатов, нотариусов, журналистов), могут создаваться так же, и как внутриотраслевые структуры управления, для установления общих правил деятельности участников рынка, производящих схожие товары и услуги. Однако большинство регулирующих учреждений имеет иную правовую форму и относится к организациям со-регулирования. В отличие от органов централизованной администрации, с одной стороны, и саморегулируемых организаций, с другой, они должны не просто отражать позицию участников регулируемых отношений, а находить сбалансированные решения, учитывающие интересы и государства, и общества, и частных лиц. Регулирование общественных отношений в таких случаях осуществляется представителями всех заинтересованных сторон совместно: представителями государства, общественных организаций, социальных групп, бизнеса и т.д. Задача со-регулирующих учреждений - выработать правила, приемлемые для всех заинтересованных сторон. Координирующие децентрализованные учреждения, как правило, должны организовывать совместную работу государственных и частных структур, направленную на достижение установленных целей. Они нередко отвечают за успешное развитие того или иного региона. Так, в задачи Венесуэльской корпорации Гуайаны входят обеспечение комплексного и целостного развития региона, эффективное использование и воспроизводство его природных ресурсов, координация деятельности публичных и частных организаций национального, регионального и местного уровней . Децентрализованные учреждения могут наделяться координационными функциями и для стимулирования перспективных форм экономической деятельности. В этом отношении типична Корпорация развития малых и средних предприятий в Аргентине, созданная в соответствии с законом № 20568 еще в 1974 г. и уполномоченная обеспечивать технико-экономическое, финансовое, торговое и административное развитие малых и средних предприятий в промышленности, горнорудной, агропромышленной и других производственных отраслях, а также в сфере торговли и обслуживания. Контролирующие децентрализованные учреждения создаются в ряде латиноамериканских государств (Аргентина, Колумбия, Эквадор) в форме суперинтендантств. Так, согласно ст. 222 Конституции Республики Эквадор лсуперинтендантства являются техническими учреждениями, обладающими административной, экономической и финансовой автономией и правами юридического лица публичного права, наделенными полномочиями контролировать публичные и частные учреждения, чтобы экономическая деятельность и оказываемые ими услуги осуществлялись в соответствии с законом и общими интересами. В Колумбии для надзора и контроля за выполнением правительственных программ в частном секторе создаются суперинтендантства: нотариата и регистра; банков; контроля и обмена; промышленности и торговли. Суперинтендантство банков, например, компетентно осуществлять надзор за деятельностью в стране национальных и международных банков. В контролируемую администрацию могут включаться также юрисдикционные, квазисудебные органы, полномочные рассматривать определенные категории административных споров. Так, в Аргентине при Министерстве промышленности действует Национальный трибунал защиты компетенции, при Министерстве экономики - Национальный налоговый трибунал. Децентрализованные учреждения основывают свою деятельность на принципах автономии: им предоставлена имущественная, финансовая и административная самостоятельность. Так, в соответствии со ст. 125 Конституции Республики Никарагуа луниверситеты и высшие технические учебные заведения наделены правом академической, финансовой, структурной и административной автономии в соответствии с законом. Они освобождаются от уплаты любых налогов, включая региональные и муниципальные. Их имущество и источники доходов не могут являться объектом вмешательства, экспроприации и ареста, за исключением случаев, когда необходимость совершения указанных действий вытекает из гражданских, торговых и трудовых договоров . Децентрализованные учреждения имеют собственное имущество, выделенное из государственного имущества, свой бюджет и собственные источники доходов, которые лишь частично поступают из национального, регионального или местного бюджета. Так, имущество Венесуэльской корпорации Гуайаны составляют: имущество и права любой природы, предоставленные законом о создании Корпорации; поступления, предусмотренные Законом о бюджете; имущество, права и обязанности любой природы, приобретенные в результате осуществления деятельности Корпорации; ежегодные платежи опекаемых предприятий ; платежи и дотации публичных и частных организаций . Децентрализованные учреждения вправе самостоятельно решать вопросы собственной компетенции, руководствуясь только законом. Этот формула прямо закреплена в Конституции Гондураса: Поскольку децентрализованные учреждения независимы в исполнении своих функций и управлении, они самостоятельно регламентируют свою деятельность в соответствии с 3 законом . Правовая природа функциональных децентрализованных учреждений публичной администрации, как правило, двойственна. Во-первых, они являются административными органами в той мере, в какой обладают управленческими, исполнительно-распорядительными полномочиями. Во- вторых, большинство из них также имеет статус хозяйственных организаций, поскольку они могут заниматься непосредственной производственной или коммерческой деятельностью (что для органов централизованной администрации в странах Латинской Америки, как правило, запрещено) или оказывать платные публичные услуги. Вопросы, касающиеся властно- управленческих полномочий контролируемой администрации и отношений ее с государственным аппаратом, регламентирует административное право. Рыночные отношения децентрализованных учреждений с частными организациями подпадают под действие норм частноправовых отраслей. Таким образом, децентрализованные учреждения входят в систему экономических связей через использование рыночных механизмов, а в систему административных органов - посредством включения их в государственный аппарат и распространения на них действия административно-правовых режимов. В ходе проводимых в конце ХХ - начале XXI в. административных реформ структура и роль децентрализованной публичной администрации существенно изменяются. Децентрализованные учреждения начинают все более заменять собой органы централизованной администрации. В некоторых странах проявляется тенденция полной передачи отдельных управленческих функций децентрализованным учреждениям. Этот процесс наблюдается прежде всего в государствах, провозглашающих самостоятельность контрольно- надзорных органов или предусматривающих существование соответствующей ветви власти (контрольной, гражданской, иной аналогичной). Так, в соответствии со ст. 154 и 155 Конституции Никарагуа 1987 г. Главное контрольное управление Республики, обладающее административной автономией, осуществляет контроль и надзор за использованием государственного имущества и средств, в частности обеспечивает контроль за надлежащим использованием государственных фондов, исполнением государственного бюджета, финансовой деятельностью государственных и финансируемых государством учреждений и предприятий. Правовое положение таких контрольно-надзорных децентрализованных учреждений приближается к статусу функциональных органов централизованной администрации. Они также являются субъектами только публичного права и не вправе заниматься хозяйственной деятельностью. Отличие состоит лишь в том, что децентрализованные учреждения действуют самостоятельно и не подчинены ни правительству, ни президенту. В то же время увеличилось количество публичных децентрализованных учреждений, основная деятельность которых полностью регламентируется частным правом. Многие децентрализованные организации теряют привилегии, предоставлявшиеся им ранее нормами публичного права, и входят в систему рыночных отношений на равных основаниях с частными юридическими лицами. Так, в соответствии с венесуэльским Органическим законом о публичной администрации 2001 г. к функциональным децентрализованным учреждениям относятся: автономные учреждения (institutos autonomos), государственные предприятия (empresas del Estado), государственные организации (fundaciones del Estado). Государство устанавливает порядок образования, состав и функции руководящих органов, требования к правообразующим документам всех децентрализованных учреждений. Но полностью под административно-правовой режим подпадает деятельность только автономных учреждений. Государственные предприятия занимаются производственной и торговой деятельностью по общим для коммерческих организаций правилам. Многие аспекты деятельности научных, художественных, социальных и иных государственных организаций регулируются нормами гражданского кодекса. В латиноамериканских странах отчетливо проявляется и противоположная тенденция - предоставление публично-правового статуса организациям частного сектора. В связи с ограничением вмешательства государства в экономику отдельные управленческие функции передаются частным структурам. Эти частные структуры по мере осуществления в публичных интересах делегированных полномочий, включаются в децентрализованную администрацию и подчиняются нормам не частного, а публичного права. В Колумбии данная тенденция закреплена даже на конституционном уровне: ст. 210 Конституции 1991 г. установила, что частные лица могут осуществлять отдельные полномочия, переданные им органами исполнительной власти, на условиях, установленных законом. Таким образом, границы частноправового и публично-правового регулирования размываются, перераспределяются также объекты административных, гражданских, торговых и трудовых правоотношений. Главным критерием отнесения того или иного учреждения к публично- правовым структурам становится не форма собственности, а характер выполняемых функций. Во главе парагосударственных учреждений в отличие от министерств, как правило, стоят коллегиальные органы. Коллегиальность руководящих органов децентрализованных учреждений должна обеспечить учет позиций заинтересованных сторон, гарантировать неполитический характер, объективность и взвешенность принимаемых решений. Так, в состав управляющего совета децентрализованного учреждения Мексики в соответствии со ст. 18 Федерального закона о парагосударственных учреждениях должны входить от 5 до 15 членов, причем Закон устанавливает строгие ограничения для кандидатов на руководящие должности (ст. 19). Не могут быть членами руководящих советов: генеральный директор парагосударственного учреждения; супруги, а также родственники до четвертой степени родства и свойственники до четвертой степени свойства члена правительственного совета или генерального директора; лица, подавшие иск против учреждения; лица, осужденные за имущественные преступления, не имеющие права заниматься торговлей, занимать должности или выполнять работу на публичной службе; депутаты Национального конгресса и сенаторы. Законодательство, как правило, определяет те вопросы компетенции руководящих советов, которые не подлежат делегированию другим органам или должностным лицам. Исполняет решения руководящего совета децентрализованного учреждения управляющий, директор или генеральный директор. Поскольку он также весьма самостоятелен в выборе законных методов и средств реализации полномочий, законодательство латиноамериканских стран, как правило, устанавливает жесткие квалификационные требования и определяет полномочия директоров децентрализованных учреждений. К кандидату на должность директора автономной организации в Никарагуа предъявляются те же требования, что и к кандидату на должность государственного министра. Эти должности не могут замещать: военные, находящиеся на действительной военной службе; лица, замещающие одновременно другую должность в органах какой-либо из ветвей власти; лица, занимавшиеся сбором налогов или управлявшие государственными или муниципальными фондами, чьи счета еще не закрыты; должники, просрочившие платежи в государственную казну; родственники до четвертого колена и свойственники до второго колена уполномоченных представителей власти, осуществляющих назначения на указанные посты . Предоставляя децентрализованным учреждениям административную автономию, законодательство сохраняет за органами исполнительной власти полномочия по подбору и расстановке руководящих кадров парагосударственных структур. В Коста-Рике, например, правом назначать директоров автономных учреждений обладает правительство. Руководящие органы децентрализованных учреждений решают вопросы назначения персонала, управления им и осуществления дисциплинарного контроля. Внутренняя структура каждого децентрализованного учреждения устанавливается его руководящими органами. Внешне структурные подразделения децентрализованных учреждений и министерств обычно немногим различаются: те же иерархичность и специализация. Нередко государство стремится воздействовать на децентрализованные учреждения, закрепляя определенные принципы и правила формирования их внутренней организации. Так, в Колумбии директивный совет, определяя внутреннюю структуру публичного учреждения, должен в соответствии с положениями декрета 3130 от 1968 г. создавать следующие подразделения: органы, непосредственно подчиненные управляющему, директору, вице-президенту или секретарю; канцелярии, комитеты, советы; отделы, секции, группы, в крайнем случае - генеральные дирекции; комиссии или хунты. А на суперинтендантства распространены нормы, определяющие структуру министерств: в составе центральных органов должны создаваться генеральный секретариат, юридический и плановый отделы, генеральные дирекции, отраслевые и функциональные отделы, группы. Таким образом, автономным учреждениям навязывается внутренняя структура, по основным параметрам сопоставимая с министерской. Но характер работы децентрализованных учреждений и внутренние связи их структурных единиц могут быть иными, поскольку предпринимательский элемент в их деятельности требует ориентации на конечные результаты, большей мобильности, максимального учета личных способностей работников, препятствует разбуханию штатов. Парагосударственные структуры сами определяют основные направления, формы и методы своей деятельности, которая, однако, не должна противоречить законам и актам вышестоящих органов. В Гондурасе, например, децентрализованные учреждения должны представить оперативный план своей работы центральному правительству, сопроводив его докладом о каждой из областей намечаемой деятельности и детальным описанием бюджета. Министерство народного хозяйства и кредитов, а также Высший совет экономического планирования разрабатывают акты, которые конкретизируют этот план и затем утверждаются Президентом Республики. Кроме того, децентрализованные учреждения должны представлять проект годового бюджета Национальному конгрессу . Органы централизованной администрации не вправе вмешиваться в оперативную деятельность парагосударственных структур. Даже полномочия высших государственных органов ограничиваются при воздействии на децентрализованные учреждения. Так, в Конституции Коста-Рики установлено, что для обсуждения и одобрения проектов, касающихся какого-либо автономного учреждения, Законодательная ассамблея предварительно выслушивает мнение этого учреждения (ст. 190). Органы централизованной администрации не вправе давать обязательные указания руководителям парагосударственных структур, а могут лишь контролировать их деятельность, используя методы административной опеки. Контролируемые учреждения, в свою очередь, несут ответственность перед централизованной администрацией только за законность своих действий. Не случайно поэтому их нередко называют, как в законодательстве Бразилии, непрямой публичной администрацией. У каждого из видов парагосударственных органов по-своему строятся взаимоотношения с централизованной администрацией. Координационно-регулирующие децентрализованные учреждения, приближающиеся по статусу к функциональным административным органам, имеют наиболее тесные связи с правительством, министерствами и парламентом, контролируются ими по широкому спектру вопросов и, как указывалось в российской литературе, лвыступают, по существу, в роли автономных органов государства . Государственные и полугосударственные предприятия, в отличие от координационно-регулирующих децентрализованных учреждений, обычно являются внутриотраслевыми объектами управления и контролируются прежде всего министерствами. Децентрализованные учреждения, для которых одинаково важны и административные, и производственные функции, имеют двойственную правовую природу и поддерживают контакты как с правительственными, так и с министерскими структурами. Деятельность децентрализованных учреждений оценивается по конечным, поддающимся количественным измерениям результатам. В Мексике, например, министерства и административные департаменты объединяют децентрализованные органы в сектора, программируют основные направления деятельности парагосударственных структур и оценивают осуществляемые ими операции . Труд служащих децентрализованных учреждений мотивирован и нацелен на эффективность, дает возможности для инициативы и творчества. Во многом это предопределено финансовой автономией этих организаций, ведь их доходы лишь частично определяются бюджетными поступлениями, слагаясь главным образом из средств, получаемых от собственной хозяйственно-экономической деятельности. Таким образом, административная автономия децентрализованных учреждений отнюдь не является их полной независимостью. Напротив, право самостоятельно решать поставленные перед ними задачи предполагает существование правовых механизмов планирования, контроля и оценки результатов деятельности парагосударственных структур со стороны органов исполнительной и законодательной власти. В Коста-Рике главным ограничением административной самостоятельности децентрализованных учреждений считаются финансовые методы, косвенным образом регулирующие работу контролируемой администрации - это право Генерального контрольного управления Республики изучать, утверждать или отказывать в утверждении бюджета автономных учреждений, контролировать его выполнение. Контроль осуществляется по строго определенному кругу вопросов, прежде всего по вопросам финансовой дисциплины, что позволяет исследователям сделать вывод о применении института административной опеки, осуществляемой органами управляемой администрации, прежде всего министерствами, по отношению к децентрализованным учреждениям. Административно-правовые нормы контроля за децентрализованной администрацией разнообразны, порой казуистичны, порой сформулированы таким образом, что допускают расширительное толкование и возможность централизованной администрации фактически лишать автономии любые парагосударственные структуры или вовсе ликвидировать их. Такой подход, более откровенно зафиксированный в законодательстве одних стран (например, в Гондурасе) или нашедший отражение в завуалированной форме (как в Коста- Рике), прослеживается в административном праве всех латиноамериканских государств. Он отражает общую тенденцию, характерную для государственного управления в странах Латинской Америки на современном этапе: создание парагосударственных структур не является ни самоцелью, ни данью какой-либо кампании или моде, а преследует цель формирования более эффективной публичной администрации. Если деятельность децентрализованного учреждения оказывается неэффективной или нецелесообразной с точки зрения органов, осуществляющих политическое руководство публичной администрацией, они имеют возможность изменить функции децентрализованного учреждения либо ликвидировать его. Контролируемая администрация рассматривается как дополнительное звено управления, вспомогательное по отношению к бюрократическому аппарату и выполняющее сугубо прагматические задачи. Итак, в странах Латинской Америки явно прослеживаются две основные тенденции: во-первых, стремление правовыми способами гарантировать стабильное государственное управление, а во-вторых - способствовать ускоренному общественному развитию. Латиноамериканские государства пошли по пути диверсификации управленческих средств и форм для реализации этих тенденций. В результате были образованы две подсистемы публичной администрации, одна из которых преимущественно решает задачи стабилизации управления, а другая нацелена главным образом на обеспечение ускоренного развития. Ни одна из этих подсистем не действует самостоятельно, функции каждой из них переплетаются, и они работают в тесном контакте, дополняя одна другую. При этом латиноамериканские государства стремятся решать задачи формирования рациональной бюрократии и применения новых небюрократических методов управления, изменяя для этого деятельность как контролируемой, так и управляемой администрации. Внутренняя противоречивость целей административных реформ приводит государства региона к неизменному воспроизводству дихотомии противоположных управленческих моделей: бюрократизм - менеджеризм, политизация - профессионализм. Но все же централизованная администрация остается консервативным бюрократическим элементом государственного аппарата, в то время как более гибким, подвижным и способным к восприятию новых идей становится контролируемая администрация. |
|
| << Предыдушая | Следующая >> |
| = К содержанию = | |
Похожие документы: "Централизованная и функциональная децентрализованная публичная администрация в странах Латинской Америки" |
|
|