Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Воздействие бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Богомолова, Анна Викторовна
Место защиты	Москва
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Воздействие бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов"

На правах рукописи

Богомолова Анна Викторовна

Воздействие бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов

Специальность 08.00.05 - "Экономика и управление народным хозяйством" (макроэкономика)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выпонена на кафедре макроэкономического регулирования и цианирования экономического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Телешова Ирина Георгиевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук,

заведующий лабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования РАН Блохин Андрей Алексеевич

кандидат экономических наук, доцент Берездивина Елена Викторовна

Ведущая организация

Институт экономики РАН

Защита состоится 22 декабря 2005 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 501.001.08 при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, 2-й учебный корпус гуманитарных факультетов, экономический факультет, аудитория №

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ им. М.В. Ломоносова (2-й учебный корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан "л?/ " ноября 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д 501 .ОС'

кандидат экономических наук

2006-4 1147933

С^О с-) ^ I ОБШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы

Бюджетная политика, осуществляемая федеральным центром по отношению к субъектам Российской Федерации, на протяжении прошедшего десятилетия и, в особенности, в последние годы, ежегодно претерпевала изменения. Преобразования касались разграничения доходных пономочий и расходных обязательств между федеральным центром, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, методик расчета трансфертов региональным бюджетам. Однако проведенный анализ продемонстрировал, что бюджетная политика федерального центра по отношению к регионам не выпоняла ни выравнивающую, ни стимулирующую функции. Бюджетная политика была ориентирована на выравнивание текущей бюджетной обеспеченности, однако в догосрочном периоде дифференциация между уровнями социально-экономического развития регионов не только не сокращалась, но и продожала нарастать. Разница в валовом региональном продукте (ВРП) на душу населения между самым благополучным и самым неблагополучным регионом к 2003 г. достигла 26,95 раз при значении в 1995 г. -12,16 раз (с учетом данных по автономным округам разница в 2003 г. составляла 38,68 раза)1. Схожая сшуация характерна и для таких показателей социально-экономического развития, как коэффициент младенческой смертности, ожидаемая продожительность жизни, соотношение душевых денежных доходов с прожиточным минимумом, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. Коэффициенты вариации по большинству из перечисленных показателей колеблются в пределах 35-60%, демонстрируя неоднородность регионов.

Анализ действовавшей на протяжении последнего десятилетия бюджетной политики не выявил инструментов, выпонявших стимулирующую функцию. Федеральные целевые программы (ФЦП), ориентированные на регулирование регионального развития, характеризовались нечеткой постановкой целей и задач, отсутствием в ряде случаев адекватных поставленным целям показателей оценки

' Расчеты автора на основе данных официального сайта Росста

реализации программ. Кроме того, большая часть средств, расходуемых на Ф1Щ регионального развития, была потрачена на обусловленные политическими мотивами программы социально-экономического развития некоторых регионов.

Несмотря на существенные изменения в российском законодательстве, произошедшие в 2004-2005 гг. в сфере разграничения расходных пономочий, продожают существовать проблемы, связанные с финансированием структур федеральных испонительных органов власти из местных бюджетов, а также с финансированием некоторых местных вопросов из бюджетов более высоких уровней.

Степень разработанности проблемы

Анализ воздействия бюджетной политики, проводимой федеральным центром, на социально-экономическое развитие регионов предполагает изучение комплекса вопросов в области бюджетного федерализма, государственных финансов, регионального развития.

Активную рабогу в области исследования бюджетной политики, осуществляемой федеральным центром по отношению к регионам, проводят специалисты Центра фискальной политики, Института экономики переходного периода, Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, выпоняющих как самостоятельные проекты, так и работы в рамках взаимодействия с Всемирным банком, Минэкономразвития России, Минфином России и другими государственными и негосударственными организациями.

Несмотря на активизацию интереса к проблемам регионального развития, некоторые теоретические и практические вопросы пока не получили отражения в литературе. В настоящее время большею внимания заслуживают вопросы, связанные с исследованием влияния бюджетной политики, в частности методики расчета и распределения финансовой помощи, на социально-экономическое развитие регионов. Актуальность и недостаточная разработанность указанной проблемы обусловили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель исследования - разработка теоретических основ и практических рекомендаций для совершенствования бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития в РФ.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и решены следующие задачи:

- проведено исследование теоретических подходов к определению основных понятий федеральной региональной политики - регион, социально-экономическое развитие региона;

- осуществлен анализ статистических показателей, отражающих уровень социально-экономического развития регионов, с точки зрения их достоинств и недостатков;

- проанализированы нормативные акты и программные документы РФ с целью выявления и классификации инструментов региональной политики, использовавшихся в рассматриваемый период;

- определено место бюджетной полигики в комплексе инструментов федеральной региональной социально-экономической политики;

- проведено сравнение российского и международного опыта бюджетной политики, применяемой федеральной властью по отношению к регионам;

- разработаны рекомендации по совершенствованию федеральной бюджетной политики, осуществляемой по отношению к субъекгам РФ.

Объектом исследования является федеральная бюджетная политика, регулирующая региональное развитие в РФ.

Предмет исследования - влияние на региональное социально-экономическое развитие разграничения расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы и финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы зарубежных и российских авторов в области региональной политики и бюджетного федерализма. Автором широко использованы результаты исследований, проведенных специалистами Центра фискальной политики в области совершенствования бюджетной политики, материалы российской и зарубежной периодической печати, официальные публикации Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Организации экономического

сотрудничества и развития, Департамента финансов США, Департамента финансов Канады.

Информационной базой исследования стали нормативно-правовые документы, регламентирующие региональную политику и взаимодействие между бюджетами различных уровней в РФ, США и Канаде, а также статистические данные. В частности, была иснользована социально-экономическая статистика, публикуемая в ежегодных сборниках Росстата - Российский статистический ежегодник, Регионы России, Социальное положение и уровень жизни населения за 1999-2004 гг., а также статистика об испонении муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета за 1998-2004 гг. из базы данных Министерства финансов РФ.

Анализ международного опыта базировася на статистических данных, представленных в электронных публикациях на официальных сайгах статистических агентств США (Ссыка на домен более не работает/statcan.ca).

Обработка информации проводилась с использованием статистического программного пакета SPSS 10.0.

Научная новизна исследования

Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем:

1. Обоснован методологический подход к определению региона как объекта бюджетной политики. В связи с несоответствием действующего российского законодательства сложившейся практике реализации бюджетной политики, предлагается рассматривать регион как часть природного, социально-экономического, инфраструктурного, культурно-исторического пространства страны, на территории которой органами государственной власти или самоуправления принимается и испоняется бюджет, а также по отношению к которой осуществляется бюджетное регулирование.

2. На основе проведенной классификации использовавшихся в РФ инструментов региональной политики разработана схема их взаимодействия. Определены место и взаимосвязи инструментов бюджетной поли гики как составляющей региональной

политики с другими инструментами воздействия на региональное развитие. Выделены три группы инструментов региональной политики: прогнозирование и программирование; инструменты воздействия на бюджетные характеристики; инструменты воздействия па субъекты региональной экономики. На основе анализа программных документов проведена классификация инструментов, входящих в перечисленные группы.

3. Выявлены причины неэффективности федеральной бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития, проводившейся в 1995-2005 тт. Причинами неэффективности, в частности, являются: неупорядоченность финансовой помощи регионам, отсутствие ориентации на достижение результатов в средне- и догосрочном периодах, несовершенство методик расчета финансовой помощи регионам. Доказательством неэффективности бюджетной политики стала усугубляющаяся на протяжении десятилетия межрегиональная дифференциация, что подтверждается ростом коэффициентов вариации по многим показателям социально-экономического развития регионов, а также незначимые коэффициенты корреляции между объемами финансовой помощи регионам и конечными показателями их социально-экономического развития.

4. Выработаны практические рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития, включающие в себя:

- Упорядочение видов финансовой помощи регионам. По мнению автора, целесообразно осуществлять финансирование федеральных мандатов через единый бюджетный фонд. Фонд регионального развития следует использовать для аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи или отказаться от выделения данного фонда как структурной единицы бюджета, финансируя инвестиционные потребности нуждающихся регионов через федеральные целевые программы.

- Внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в методику расчета и распределения финансовой помощи регионам. С целью повышения эффективности трансфертов, необходима корректировка методик

расчета и распределения финансовой помощи регионам, базирующаяся на регулярных экспертных оценках качества бюджетных услуг в регионах, получавших трансферты.

- Совершенствование механизмов разработки федеральных целевых программ. В качестве основы для разработки федеральных целевых программ целесообразно использовать типологию регионов по характерным для них проблемам. Федеральные целевые программы развития регионов следует рассматривать как объединение набора подпрограмм, направленных на решение конкретных проблем. Оценка целей, задач, качества управления и итогов реализации программы может осуществляться с помощью специального инструмента, аналогичного программе PART, используемой в США.

- Устранение противоречий в законодательстве в сфере разграничения расходных обязательств, заключающееся в уточнении предметов исключительного ведения РФ, а также снятии с органов местного самоуправления обязательств по финансированию федеральных органов испонительной власти.

Практическая значимость

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке путей совершенствования бюджетной политики государства, ориентированных на сокращение межрегиональной дифференциации и стимулирование регионального развития.

Созданная в ходе исследования реляционная база по региональной и муниципальной бюджетной и социально-экономической статистике может быть использована для научных исследований и принятия управленческих решений в области регионального развития, как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях.

Разработанный в ходе диссертационного исследования рубрикатор бюджетных понятий может быть применен для организации, классификации и создания информационных баз документов в органах государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации могут оказать помощь в подготовке специалистов в

области государственного управления, государственных финансов, макроэкономического регулирования.

Апробация работы

Положения настоящего исследования были использованы при подготовке аналитического доклада Формирование перечня важнейших индикаторов состояния социально-трудовых отношений в регионах и разработка на его основе рейтингов регионов по уровню социального развития, выпоненного в Бюро экономического анализа для Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Результаты исследования доложены автором на Научной конференции "Ломоносовские чтения -2002" (апрель 2002 г.), Международной научно-практической конференции "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" (май 2002 г.), Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2003" (апрель 2003 г.), Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2004" (апрель 2004 г.).

Положения диссертации опубликованы в 8 печатных работах общим объемом 2 усл. печ. листа.

Логика и структура диссертации определена поставленной целью и задачами.

В соответствии с логикой исследования сформирована следующая структура работы:

Введение

Глава 1. Теоретические основы бюджетной политики, направленной на регулирование социально-экономического развития регионов

1.1. Социально-экономическое развитие регионов: понятия, система оценки

1.2. Региональная политика и меры бюджетного регулирования

Глава 2. Практика применения бюджетной политики для регулирования социально-экономического развития регионов

2.1. Международная практика осуществления бюджетной политики в целях регионального развития

2.2. Распределение расходных обязательств и доходных пономочий между

уровнями бюджетной системы РФ

2.3. Финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней

Глава 3. Пути совершенствования бюджетной политики в области регулирования социально-экономического развития регионов РФ

3.1. Реформирование системы финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней

3.2. Реформирование системы разграничения расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы

Заключение

Список литературы

Приложения

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ

1. Методологический подход к определению региона как объекта бюджетной политики

В соответствии с российским законодательством "Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, либо объединять территории нескольких субъектов РФ" (Указ Президента РФ от 03.06.1996 №803). Таким образом, понятие регион применимо к одному субъекту РФ или нескольким субъектам РФ, объединенным какими-либо признаками, например, федеральным округам. Согласно данному определению, муниципальные образования не являются регионами, а следовательно, к гам не может применяться региональная политика, так как в соответствии с тем же Указом под региональной политикой в РФ понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. По мнению автора, такой подход к определению региона противоречит реальной практике государственного управления, использования инструментов бюджетного регулирования для регулирования регионального развития Распределение доходных пономочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, выделение финансовой помощи, реализуемое в рамках поставленных целей и задач по управлению социально-экономическим

развитием, осуществляется как на уровне федерального центра по отношению к субъектам федерации, так и на уровне субъектов федерации по отношению к муниципальным образованиям.

С целью анализа воздействия бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов предлагается рассматривать регион как часть природного, социально-экономического, инфраструктурного, культурно-исторического пространства страны, на территории которой органами государственной власти или самоуправления принимается и испоняется бюджет, а также по отношению к которой осуществляется бюджетное регулирование. Данный подход предполагает такую совокупность пространственных признаков, к которой применимы регулятивные действия, в частности, осуществление мер бюджетной политики, как со стороны центральной власти, так и со стороны органов власти или самоуправления этой территории.

Предложенный подход к определению региона позволяет рассматривать в качестве объекта применения региональной политики не только субъекты РФ или их объединения, но также и муниципальные образования, что имеет значение при классификации инструментов региональной политики.

2. Классификация инструментов региональной политики, место и взаимосвязь инструментов бюджетной политики с другими инструментами воздействия на региональное развитие

Система инструментов региональной политики включает в себя три группы:

- прогнозирование и программирование;

- инструменты воздействия на бюджетные характеристики;

- инструменты воздействия на субъекты региональной экономики.

Центральным звеном взаимосвязанного комплекса инструментов федеральной

региональной экономической политики является бюджет как основной механизм перераспределения финансовых средств. В основе бюджетов всех уровней лежат прогнозы и программы социально-экономического развития, в соответствии с которыми дожны определяться приоритеты распределения государственных финансовых ресурсов. С другой стороны, бюджет является и негру ментом

достижения целей, поставленных в программах.

На основе анализа программных документов автором выявлены взаимосвязи между всеми группами инструментов региональной политики, отраженные в разработанной схеме, представленной на рис. 1.

Рис. 1. Инструменты федеральной региональной экономической политики

Среди программных документов, на которых базируется представленная схема, - проект Основных направлений социально-экономической политики Правительства

РФ на догосрочную перспективу, программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, послания Президента Федеральному Собранию РФ. В соответствии с перечисленными документами к инструментам воздействия на субъекты региональной экономики нами были отнесены: бюджетное финансирование инвестиционных проектов, федеральные заказы, поддержка отдельных отраслей или предприятий, предоставление налоговых льгот и кредитов, поддержка кластеров. Инструменты регулирования бюджетных характеристик определяют напоняемость бюджета, а, следовательно, возможность реализации мер воздействия на субъекты региональной экономики, и включают в себя разграничение расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы, а также систему предоставления финансовой помощи региональным бюджетам. Группа инструментов прогнозирования и программирования включает в себя концепции социально-экономического развития РФ на догосрочную перспективу, программы и концепции социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, а также федеральные целевые профаммы. Федеральные целевые программы, в свою очередь, объединяют в себе такие виды, как президентская программа, программа развития регионов, государственная целевая программа.

Анализ нормативной базы позволил упорядочить понятийный аппарат, использовавшийся на протяжении десятилетия для обозначения различных видов федеральных целевых программ.

Совокупность инструментов регулирования бюджетных характеристик представляет бюджетную политику, проводимую федеральным центром но отношению к регионам. Систематизация инструментов бюджетной политики как элемента региональной политики необходима для выявленЩ причин неэффективности бюджетной политики.

3. Причины неэффективности бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития

В период с 1994 г. по настоящее время система финансовой помощи, использовавшаяся для выравнивания и стимулирования социально-экономического развития регионов, а также практика разграничения расходных обязательств и доходных пономочий способствовала углублению межрегиональной

дифференциации в РФ. Коэффициенты вариации по многим показателям социально-экономического развития в рассматриваемый период колебались в пределах 40-60%2, а соотношения минимальных и максимальных значений показателей имели тенденцию к росту, например, по показателю младенческой смертности - с 2,8 до 4 раз; по ожидаемой продожительности жизни - с 16 лет до 21,8 лет3.

Причинами неэффективности бюджетной политики, по мнению автора, стали:

-отсутствие ориентации финансовой помощи из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ на достижение средне- и догосрочных целей;

-несовершенство методик расчета трансфертов, в частности, использование устаревшей информационной базы, сложные, непрозрачные и непонятные на местах процедуры их расчета;

-неупорядоченность видов финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ;

-недостаточная четкость разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Методики расчета финансовой помощи из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), использовавшиеся в период с 1995 г. по настоящее время имели ряд недостатков. Об этом свидетельствуют рассчитанные автором коэффициенты корреляции между объемами финансовой помощи и статистическими показателями социального развития регионов, представленные в таблице 1.

2 Расчеты автора на основе' Регионы России Социально-экономические показатели 2004: Стат сб./Росстат -М.: 2004. - стр 166, 349. Регионы России' Стат сб /Госкомстат России. - М, 2000. - стр 128 Регионы России Социально-экономические показатели: Стат.сб./Госкомстат России. - М, 2002 - стр. 132. Регионы России. Социально-экономические показатели 2003 Стат сб /Госкомстат России - М , 2003 - стр. 148

3 Расчеты автора на основе Регионы России Социально-экономические показатели. 2004 Стат сб/Росстат -М.. 2004 г.

Таблица I4

Коэффициенты корреляции между показателями социального развития регионов и финансовой помощью региональным бюджетам на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

1998 1999 2002 2003

ВРП на душу населения -0,364** -0,430** -0,414** -0,457**

Уровень безработицы 0,309* 0,249* 0,271* 0,272*

Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума 0,437** 0,385** 0,409** 0,374**

Соотношение среднедушевых доходов и прожиточного минимума -0,377** -0,324** -0,243 -0,172

Младенческая смертность 0,101 0,167 0,160 0,144

Удельный вес жилья с канализацией -0,297* -0,297*

Доля расходов на покупку продуктов питания в структуре потребительских расходов домашних хозяйств 0,131 0,167 0,071 0,05

Площадь жилья в среднем на одного жителя -0,326** -0,334** -0,292** -0,306**

Численность врачей на 10000 человек населения 0,020 0,031 0,021 -0,004

Удельный вес учащихся государственных и муниципальных дневных общеобразовательных учреждений, занимающихся во вторую смену 0,095 0,114 0,185 0,183

** - коэффициент корреляции значим на уровне 0,1

* - коэффициент корреляции значим на уровне 0,05

Как видно из таблицы, существует достаточно сильная отрицательная корреляция между трансфертами и ВРП на душу населения, что соответствует логике, так как расчет трансферта осуществляется на основе валовой добавленной стоимости, тесно взаимосвязанной с валовым региональным продуктом. Чем более развита экономика региона, тем меньше объем финансовой помощи, в которой нуждается регион для покрытия текущих бюджетных расходов. Положительная значимая корреляция между трансфертами и уровнем безработицы, а также долей населения с

4 Расчеты автора на основе' Регионы России Социально-экономические показатели 2004 Стат сб /Росстат -M , 2004 - 64, 119, 166,168,174, 204, 208, 236, 294, 349

Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2002 год" № 194-ФЗ от 30 12 2001 (http7/www consultant ru)

доходами ниже прожиточного минимума в годы, предшествующие выплате трансферта, объяснима - чем ниже уровень социально-экономического развития регионов, тем больше трансферты на выравнивание, передаваемые в их бюджеты. О том же свидетельствует и значимая отрицательная корреляция между площадью жилья, приходящейся в среднем на одного жителя, и объемом финансовой помощи. Следует отметить, что в случае, если бы методика распределения финансовой помощи учитывала такие факторы как качество бюджетных услуг, предоставляемых на ее основе, а также была бы ориентирована на содействие реализации среднесрочных и догосрочных целей региональной политики, то можно было бы ожидать изменения направления корреляции между трансфертами и перечисленными показателями социально-экономического развития. Однако расчеты с лагом в один год такой тенденции не продемонстрировали. Кроме того, как показано в таблице 1, отсутствует значимая корреляция между трансфертами и младенческой смертностью, являющейся одним из важных показателей качества медицинской помощи и здоровья населения, а также обеспеченностью социальной инфраструктурой. Данный факт свидетельствует о том, что размер трансферта, рассчитываемого на основе индекса бюджетных расходов и индекса налогового потенциала, агрегирующих в себе непрозрачным образом большое количество показателей, в конечном итоге не связан со значимыми элементами социального развития региона. Между тем, одной из целей региональной, а, следовательно, и бюджетной политики, дожно являться стимулирование социально-экономического развития регионов, выраженное количественным образом в положительной динамике показателей социально-экономического развития, включая перечисленные.

Корни проблем методики расчета финансовой помощи из ФФПР заключались в неадекватной статистической базе для расчета индекса налогового потенциала (ИНП), а также в сложности и непрозрачности формул расчета.

Несовершенство статистической базы для расчета трансфертов из ФФПР заключалось в использовании данных о валовой добавленной стоимости (ВДС) с двухлетним лагом. Это означает, что расчет трансфертов из ФФПР, например на 2003 г., базировася на данных за 1998-2000 гг., что естественным образом влекло за собой искажения в реальной потребности регионов в трансфертах из центра. Расчеты

автора показывают, что если бы в формуле расчета трансфертов на 2003 г. использовались данные о ВДС за 2000-2002 гг., то уровень реальной бюджетной обеспеченности почти у трети регионов отличася бы от расчетного более чем на 10%. Таким образом, существовавшая методика определения налогового потенциала не отражала реальную бюджетную обеспеченность регионов.

Формулы расчета финансовой помощи включали множество показателей, что делало их непонятными для региональных властей, а, следовательно, неприемлемыми. Например, в существовавшей методике расчета трансфертов определялись нормативные расходные потребности по 16 функциональным категориям. При этом, для учета особых условий в регионах использовалось большое число специально рассчитываемых поправочных коэффициентов.

Другой сохраняющейся проблемой методики расчета трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности является отсутствие взаимосвязи между качеством предоставляемых в субъектах - реципиентах бюджетных услуг и их финансированием, в том числе, за счет федеральной помощи. Методика расчета трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности ориентирована на максимально возможную формализацию расчета требуемых размеров финансовой помощи, однако, в ее рамках не может быть учтен ряд факторов, связанных с качеством финансового менеджмента и бюджетных услуг.

Неупорядоченность видов финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета, заключается в существовании двух специальных бюджетных фондов, через которые перечисляется финансовая помощь на осуществление федеральных мандатов. Целью создания Фонда софинансирования социальных расходов было "стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере", однако такие расходы не были определены, что объясняется сложностью в выделении приоритетов между равнозначными видами социальной помощи. Таким образом, по мнению автора, разделение источников финансирования федеральных мандатов неоправданно.

Не выпоняет функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам созданный в 2000 г. Фонд регионального развития

(ФРР) Совокупная доля средств, перечисляемых из ФРР в 2002-2004 гг. на федеральные целевые программы "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан", "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан", составила 70-74%5. Экономическая целесообразность данных ФЦП представляется сомнительной. В ФЦП Социально-экономическое развитие Республики Татарстан 63% средств федерального бюджета предназначено для финансирования прочих мероприятий под которыми подразумеваются мероприятия, направленные на оздоровление государственных финансов в Республике Татарстан для сохранения достигнутого уровня бюджетной обеспеченности населения методом сковывания бюджетных расходов с поэтапным (последовательным) достижением к 2006 году расширения налогооблагаемой базы и приближения (приведения) жизненного уровня населения к социальным нормативам и нормам6. Состав данных мероприятий в программе не конкретизирован, а в качестве ожидаемого результата предлагается лобеспечение работы существующих и вновь создаваемых учреждений бюджетной сферы Республики Татарстан, что недопустимо, так как делает невозможным контроль за эффективностью использования средств Схожая ситуация сложилась и с ФЦП Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан.

В 2005 г. существование Фонда регионального развития как структурной единицы федерального бюджета практически потеряло смысл, т к. через него финансировалась лишь одна ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)". В федеральном бюджете на 2006 г. система организации финансовой помощи региональным бюджетам вновь претерпела существенные изменения, в результате которых через Фонд регионального развития дожны перечисляться субсидии для развития общественной инфраструктуры регионального значения и поддержки фондов муниципального развития, а федеральные целевые программы развития регионов финансируются по подразделам финансовая помощь бюджетам других уровней и другие межбюджетные трансферты, что в еще большей степени

5 ФЗ О федеральном бюджете на 2002 год, О федеральном бюджете на 2003 год, О федеральном бюджете на 2004 год (Ссыка на домен более не работаетp>

6 Федеральная целевая программа "Сониально-чкономическое развитие Республики Татарстан яо 2006 года" // http7/www.programs-gov ru/ext/139/content htm

затрудняет контроль и анализ направлений использования федеральной финансовой помощи в регионах.

В сфере разграничения расходных обязательств сохраняются проблемы, которые были выявлены при анализе расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в разрезе целевых статей и видов расходов функциональной классификации расходов за 2003-2005 гг.

Среди проблем можно выделить несоответствие сложившейся практики осуществления расходов из бюджетов различных уровней Конституции РФ. Например, согласно ст. 124 Конституции РФ, "Финансирование судов производится только из федерального бюджета и дожно обеспечивать возможность поного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом". Однако расходы из региональных бюджетов на содержание деятельности мировых судей и обеспечение работы конституционных (уставных) судов осуществляются, что свидетельствует о существовании не только федеральной, но и региональной судебной системы. Такая ситуация, с одной стороны, соответствует критериям разграничения расходных пономочий, с другой - противоречит Конституции РФ.

Проблемой в сфере разграничения расходных пономочий также является наложение обязательств на органы местного самоуправления по финансированию федеральных органов испонительной власти, а именно - структур МВД, МЧС. С одной стороны, организация охраны общественного порядка, мероприятия по гражданской обороне и защите населения от чрезвычайных ситуаций, в соответствии с действующим законодательством, относятся к вопросам местного значения. С другой, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако могут при этом наделяться отдельными государственными пономочиями (ст. 132). Следу еч заметить, что согласно федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, охрана общественного порядка считается вопросом местного значения, а не государственным пономочием. С точки зрения критериев разграничения расходных пономочий, передача охраны общественного порядка, куда входит и содержание дорожно-патрульных служб, и содержание лечебно-исправительных учреждений, в велетше муниципалитетов оправдана. Однако

наложение нефинансируемых обязательств на органы местного самоуправления по обеспечению и содержанию структурных подразделений федеральных ведомств приводит к их недофинансированию, а также противоречит условиям эффективности деятельности бюрократии, сформулированным М. Вебером.

Другой проблемой в сфере разграничения расходных обязательств является существование подведомственных (помимо подведомственных профильным министерствам) учреждений культуры, образования и здравоохранения, финансируемых из федерального бюджета. В результате чего из федерального бюджета осуществляется финансирование некоторых вопросов местного значения, например, содержание детских садов. Существование подведомственных учреждений объясняется двумя группами причин. Первая группа описывает ситуацию, когда качество функционирования федерального ведомства прямо зависит от таких учреждений. Вторая группа причин заключается в существовании специальной формы поощрения сотрудников федеральных ведомств, ввиду их недостаточно высоких заработных плат в сравнении с частным сектором.

Перечисленные примеры проблем в сфере разграничения расходных обязательств приводят к размыванию ответственности между уровнями государственного управления и местного самоуправления, что становится причиной недофинансирования оказания бюджетных услуг, а следовательно, их низкого качества, что, в конечном итоге, снижает потенциал социально-экономического развития регионов.

На основе выявленных проблем действующей бюджетной политики автором разработаны практические рекомендации, касающиеся методологии внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в методику распределения финансовой помощи из федерального бюджета, упорядочению видов финансовой помощи, а также устранения нечеткости разграничения расходных обязательств.

4. Направления повышения эффективности бюджетной политики федерального центра по отношению к регионам

Одной из причин неэффективности бюджетной политики является отсутствие

ориентации финансовой помощи из федерального бюджета на достижение средне- и догосрочных целей в области социально-экономического развития. Способом повышения эффективности трансфертов, наряду со среднесрочным планированием объема средств, могла бы стать проводимая один раз в несколько лет экспертная оценка качества бюджетных услуг в регионах, получавших трансферты, на основе рассчитываемых Росстатом показателей, а также выборочных обследований населения, предприятий и организаций. Выборочные обследования дожны включать перечень вопросов, позволяющих сделать вывод об эффективности расходования бюджетных средств. На основе перечисленных данных дожна корректироваться методика распределения трансфертов с целью поощрения регионов, добившихся определенных успехов. Базируясь на действующей функциональной классификации, выборочные обследования могут включать в себя соответствующие разделы: общегосударственные вопросы, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей природной среды, образование, культура, здравоохранение и спорт, социальная политика. Каждый из данных разделов дожен характеризоваться набором показателей, позволяющих сделать вывод о качестве бюджетных услуг. Например, в разделе социальная политика могут присутствовагь вопросы, позволяющие оценить осведомленность населения, проживающего в определенном регионе, о реализуемых программах социальной помощи, а также позволяющие сделать выводы о причинах иеобращения за социальной помощью. В области здравоохранения такими показателями могут стать вопросы о причинах необращения за медицинской помощью, причинах обращения за платной медицинской помощью, сумме средств, потраченных на лечение неофициально и т.д. В области ЖКХ -вопросы о комфортности жилья, удовлетворенности жилищными условиями и т.д. В области общегосударственного управления - наряду с прочими можно использовать уже разработанные Министерством финансов показатели качества управления бюджетами субъектов РФ, а также показатели, позволяющие оценить работу каждой из ветвей власти в регионах.

Помимо внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в методику распределения финансовой помощи, необходимо упорядочивание ее видов. В частности, это дожно касаться прекращения практики финансирования

федеральных мандатов через два различных фонда и интеграции всей федеральной помощи на финансирование мандатов в едином фонде. Кроме того, целесообразно возвратить Фонду регионального развития первоначально предполагавшуюся, но нереализованную функцшо аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам, либо отказаться от его выделения в рамках федерального бюджета как структурного элемента. Мы полагаем, что в ФРР дожны быть аккумулированы все программы, ориентированные на стимулирование регионального развития, однако большая часть целевых программ дожна быть направлена на решение конкретных проблем, в том числе тех, которые являются причиной отставания отдельных субъектов РФ. Для этого необходимо провести типологию проблем и группировку регионов в зависимости от задач, которые необходимо решать в том или ином регионе. По мнению автора, типология регионов по основным характерным для них проблемам, например, объектно-признаковая модель проблемных регионов, разработанная в Институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН, наряду с развитой экспертной системой оценки социально-экономического развития регионов на основе системы индикаторов, дожна лечь в основу разработки федеральных целевых программ. Именно для решения выявленных проблем дожны устанавливаться цели и задачи, определяться показатели для контроля достижения целей, а тюке разрабатываться программные мероприятия. Объединение всех перечисленных направлений в одну программу развития региона возможно, но только в виде подпрограмм, в противном случае происходит распыление целей и задач. Кроме того, каждое из программных мероприятий дожно быть увязано с задачами, а, в конечном итоге, с целями, таким образом, чтобы наряду с периодом проведения и источниками финансирования указывались те задачи, к решению которых приведет реализация данного проекта. В свою очередь, каждая из задач дожна быть привязана к определенной среднесрочной цели (в том случае, если программа носит догосрочный характер).

В ходе исследования автором разработан и предложен порядок формирования и реализации федеральных целевых программ, ориентированных на региональное развитие, представленный в схеме на рис. 2.

Рис. 2. Схема разработки и реализации ФЦП, направленных на регулирование

регионального развития

Этапу реализации федеральных целевых программ дожна предшествовать оценка целей и задач с точки зрения критериев SMART (специфичность; измеримость; достижимость; релевантность; определенность по срокам). Например, цели дожны оцениваться с точки зрения их ясности для общества и для получателей бюджетных средств, ответственных за реализацию программы, ориентации на решение конкретных проблем, наличия измеримых показателей, с помощью которых можно оценить степень достижения целей. Объемы финансирования программ на следующий за отчетным год дожны определяться на основе оценки качества управления и анализа итогов реализации. Анализ качества управления программами и итогов их реализации может осуществляться с помощью инструмента, аналогичного программе оценки эффективности федеральных программ (Program Assessment Rating Tool - PART), используемой в США. Программа PART включает в себя 25 базовых вопросов, сгруппированным по четырем блокам. Каждый из вопросов оценивается определенным количеством балов, сумма которых в итоге преобразуется в рейтинг федеральной программы: эффективная, умеренно эффективная, отвечающая

требованиям, неэффективная, безрезультатная, - в зависимости от которого принимается решение о продожении финансирования и об объемах финансирования на следующий финансовый год.

Устранение нечеткости разграничения расходных обязательств как одной из причин неэффективности бюджетной политики требует реализации следующих рекомендаций.

Необходимо уточнить предметы исключительного ведения федерального центра в связи с тем, что в настоящий момент они в значительной степени обобщены, что порождает проблемы финансирования соответствующих бюджетных функций, а также вопросы, связанные с определением прав собственности. К таким предметам, например, можно отнести метеорологическую службу, геодезию и картографию, статистический учет, которые не только могут, но и дожны осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сбор некоторых статистических показателей необходим для осуществления государственного управления на уровне субъектов РФ, между тем, эти же показатели могут быть не востребованы или востребованы редко на федеральном уровне. То же касается и геодезии и картографии. Зачастую создание геоинформационных систем востребовано и необходимо на уровне субъектов РФ или на местном уровне, однако федеральная власть не может знать о данной потребности в силу удаленности от потребителя. Таким образом, некоторые функции, определяемые Конституцией РФ как предметы исключительного ведения, по мнению автора, дожны относиться к предметам совместного ведения, о чем свидетельствует как практика, так и следование теоретическим критериям разграничения расходных обязательств.

Прочие предметы, отнесенпые к исключительному ведению, целесообразно финансировать только из федерального бюджета, хотя статья 78 Конституции РФ предусматриваег возможность передачи части обязательств от федеральных органов испонительной власти органам испонительной власти субъектов РФ и наоборот по взаимному соглашению. Здесь следует отметить, что понятие расходные обязательства включает в себя ряд аспектов: нормативное регулирование обязательства, обеспечение его финансовыми средствами (за счет собственных доходных источников без использования финансовой помощи), осуществление

расходов (за счет всех источников, в том числе за счет полученной финансовой помощи). Очевидно, что в ситуации передачи части пономочий от вышестоящих органов испонительной власти нижестоящим, речь идет либо об обеспечении финансовыми средствами, либо об осуществлении расходов. В случае, если на уровень субъектов РФ передается обязательство в части обеспечения финансовыми средствами, то с федерального уровня снимается ответственность за осуществление данной функции, а, следовательно, нет смысла говорить о функции как о предмете исключительного ведения.

Таким образом, по предметам исключительного ведения РФ не дожно быть правовых норм, обязывающих субфедеральные органы власти и управления обеспечивать данные функции финансовыми ресурсами. С точки зрения практики, данная рекомендация означает, что все расходы, связанные с национальной обороной, обеспечением деятельности федеральных органов власти, функционированием федеральной судебной системы дожны осуществляться из федерального бюджета.

Проблему наложения обязательств на органы местного самоуправления по финансированию федеральных органов испонительной власти, по мнению автора, необходимо решать путем предоставления органам местного самоуправления возможности выбора - либо создавать собственные службы по охране общественного порядка и защите населения, либо заключать контракты с соответствующими государственными ведомствами. Именно таким образом организована охрана общественного порядка на муниципальном уровне в Канаде. В провинциях Онтарио и Квебек созданы собственные правоохранительные органы, власти остальных провинций имеют контракты на осуществление охраны общественного порядка с Канадской королевской конной полицией. При этом, конституционно, канадские муниципалитеты в гораздо меньшей степени обособлены от системы государственной власти, чем в российском законодательстве.

Предложенные рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, включающие в себя: подходы к внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в методику расчета финансовой помощи регионам; методологию разработки федеральных целевых программ; предложения по модернизации законодательства с целью упорядочивания расходных обязательств

между уровнями государственной власти и самоуправления, - могут стать основой для повышения эффективности бюджетной политики, ориентированной как на выравнивание, так и на стимулирование регионального развития.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Бюджетные основы местного самоуправления / Сб. ст. Некоторые направления антикризисного регулирования экономики России. М.: Макс ПРЕСС, 2001 г. - 0,5 п.л.

2. Оценка социально-экономического развития регионов и варианты их группировки для осуществления мер региональной политики // Материалы Международной конференции студентов и аспирантов Ломоносов - 2002 - М.: Макс ПРЕСС, 2002 -0,2 п.л.

3. Опыт создания информационной системы Бюджетная система РФ для мониторинга бюджетной сферы // Материалы международной научно-практической конференции Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы -Петрозаводск, 2002 г. - 0,2 п.л.

4. Информационный проект Бюджетная система Российской Федерации. / Сб.науч. труд Экономика и эффективная организация производства - Брянск, 2002 г. ( в соавт. -лично автора - 0,2 п.л.)

5. Региональное прогнозирование как основа государственного управления региональным развитием // Материалы Научной конференции Ломоносовские чтения - 2002 - М.: "Теис", 2002 - 0,1 п.л.

6. Цели и задачи государственной региональной политики в РФ // Материалы Научной конференции Ломоносовские чтения - 2003 - М.: "Теис", 2003 г. - 0,1 п.л.

7. "УИС РОССИЯ: Социально-экономическая статистика по муниципалитетам РФ в формате реляционной базы" // Материалы Научной конференции "Электронные библиотеки: перспективные методы и технологии, электронные колекции - Пущино, 2004 г. - (в соавг. - лично автора - 0,1 п.л.)

8. Местное самоуправление и создание гражданского общества в России / Сб. ст. Рыночная система в России: эволюция экономической роли государства. М.: Теис, 2001 г. (в соавт. - лично автора - 0,5 п.л.)

Подписано в печать 21.11.2005 Формат 60x88 1/16. Объем 1.5 пл. Тираж 100 экз. Заказ № 160 Отпечатано в ООО Соцветие красок 119992 г.Москва, Ленинские горы, д.1 Главное здание МГУ, к. 102

РНБ Русский фонд

2006-4 26964

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Богомолова, Анна Викторовна

Введение.

Глава 1. Теоретические основы бюджетной политики, направленной на регулирование социально-экономического развития регионов.

з1.1. Социально-экономическое развитие регионов: понятия, система оценки.

з1.2. Региональная политика и меры бюджетного регулирования.

Глава 2. Практика применения бюджетной политики для регулирования социально-экономического развития регионов.

з2.1. Международная практика осуществления бюджетной политики в целях регионального развития.

з2.2. Распределение расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы РФ.

з2.3. Финансовая помощь бюджетам нижестоящих уровней.

Глава 3. Пути совершенствования бюджетной политики в области регулирования социально-экономического развития регионов РФ.

з3.1. Реформирование системы финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.

з3.2. Реформирование системы разграничения расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Воздействие бюджетной политики на социально-экономическое развитие регионов"

Актуальность темы исследования

Бюджетная политика, осуществляемая федеральным центром по отношению к субъектам Российской Федерации, на протяжении прошедшего десятилетия и, в особенности, в последние годы, ежегодно претерпевала изменения. Преобразования касались разграничения доходных пономочий и расходных обязательств между федеральным центром, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, методик расчета трансфертов региональным бюджетам. Однако проведенный анализ продемонстрировал, что бюджетная политика федерального центра по отношению к регионам не выпоняла ни выравнивающую, ни стимулирующую функции. Бюджетная политика была ориентирована на выравнивание текущей бюджетной обеспеченности, при этом, в догосрочном периоде дифференциация между уровнями социально-экономического развития регионов не только не сокращалась, но и продожала нарастать. Разница в валовом региональном продукте (ВРП) на душу населения между самым благополучным и самым неблагополучным регионом к 2003 г. достигла 26,95 раз при значении в 1995 г. - 12,16 раз (с учетом данных по автономным округам разница в 2003 г. составляла 38,68 раза)1. Схожая ситуация характерна и для таких показателей социально-экономического развития, как коэффициент младенческой смертности, ожидаемая продожительность жизни, соотношение душевых денежных доходов с прожиточным минимумом, доля населения с доходами ниже прожиточного минимума. Коэффициенты вариации по большинству из перечисленных показателей колеблются в пределах 35-60%, демонстрируя неоднородность регионов.

Анализ действовавшей на протяжении последнего десятилетия бюджетной политики не выявил инструментов, выпонявших стимулирующую функцию. Федеральные целевые программы (ФЦП), ориентированные на регулирование регионального развития, характеризовались нечеткой

1 Расчеты автора на основе данных официального сайта Росстата Ссыка на домен более не работаетp>

Несмотря на существенные изменения в российском законодательстве, произошедшие в 2004-2005 гг. в сфере разграничения расходных пономочий, продожают существовать проблемы, связанные с финансированием структур федеральных испонительных органов власти из местных бюджетов, а также с финансированием некоторых местных вопросов из бюджетов более высоких уровней.

Актуальность и недостаточная разработанность указанной проблемы обусловили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования. Цель и задачи

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ и практических рекомендаций для совершенствования бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития в РФ.

Для достижения указанной цели в диссертационной работе поставлены и решены следующие задачи:

Х проведено исследование теоретических подходов к определению основных понятий федеральной региональной политики - регион, социально-экономическое развитие региона;

Х осуществлен анализ статистических показателей, отражающих уровень социально-экономического развития регионов, с точки зрения их достоинств и недостатков;

Х проанализированы нормативные акты и программные документы РФ с целью выявления и классификации инструментов региональной политики, использовавшихся в рассматриваемый период;

Х определено место бюджетной политики в комплексе инструментов федеральной региональной социально-экономической политики;

Х проведено сравнение российского и международного опыта бюджетной политики, применяемой федеральной властью по отношению к регионам;

Х разработаны рекомендации по совершенствованию федеральной бюджетной политики, осуществляемой по отношению к субъектам РФ.

Объект исследования

Объектом исследования настоящей работы является федеральная бюджетная политика, регулирующая региональное развитие в РФ. Предмет исследования

Предмет исследования данной работы - влияние на региональное развитие системы разграничения расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы и финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. Теоретическая и методологическая основа исследования Теоретической и методологической основой диссертации послужили работы зарубежных и российских авторов в области региональной политики и бюджетного федерализма. Автором широко использованы результаты исследований, проведенных специалистами Центра фискальной политики в области совершенствования бюджетной политики, материалы российской и зарубежной периодической печати, официальные публикации Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Организации экономического сотрудничества и развития, Департамента финансов США, Департамента финансов Канады.

Информационная база

В процессе исследования были использованы нормативно-правовые документы, регламентирующие региональную политику и взаимодействие между бюджетами различных уровней в РФ, США и Канаде, а также статистические данные. В частности, была использована социальноэкономическая статистика, публикуемая в ежегодных сборниках Росстата -Российский статистический ежегодник, Регионы России, Социальное положение и уровень жизни населения за 1999-2004 гг., а также статистика об испонении муниципальных бюджетов, бюджетов субъектов РФ и федерального бюджета за 1998-2004 гг. из базы данных Министерства финансов РФ.

Анализ международного опыта базировася на статистических данных, представленных в электронных публикациях на официальных сайтах статистических агентств США (Ссыка на домен более не работает/statcan.ca).

Обработка информации проводилась с использованием статистического программного пакета SPSS 10.0.

Научная новизна

1. Обоснован методологический подход к определению региона как объекта бюджетной политики. В связи с несоответствием действующего российского законодательства сложившейся практике реализации бюджетной политики, предлагается рассматривать регион как часть природного, социально-экономического, инфраструктурного, культурно-исторического пространства страны, на территории которой органами государственной власти или самоуправления принимается и испоняется бюджет, а также по отношению к которой осуществляется бюджетное регулирование.

2. На основе проведенной классификации использовавшихся в РФ инструментов региональной политики разработана схема их взаимодействия. Определены место и взаимосвязи инструментов бюджетной политики как составляющей региональной политики с другими инструментами воздействия на региональное развитие. Выделены три группы инструментов региональной политики: прогнозирование и программирование; инструменты воздействия на бюджетные характеристики; инструменты воздействия на субъекты региональной экономики. На основе анализа программных документов проведена классификация инструментов, входящих в перечисленные группы.

3. Выявлены причины неэффективности федеральной бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития, проводившейся в 1995-2005 гг. Причинами неэффективности, в частности, являются: неупорядоченность финансовой помощи регионам, отсутствие ориентации на достижение результатов в средне- и догосрочном периодах, несовершенство методик расчета финансовой помощи регионам. Доказательством неэффективности бюджетной политики стала усугубляющаяся на протяжении десятилетия межрегиональная дифференциация, что подтверждается ростом коэффициентов вариации по многим показателям социально-экономического развития регионов, а также незначимые коэффициенты корреляции между объемами финансовой помощи регионам и конечными показателями их социально-экономического развития.

4. Выработаны практические рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, направленной на регулирование регионального развития, включающие в себя:

Х Упорядочение видов финансовой помощи регионам. По мнению автора, целесообразно осуществлять финансирование федеральных мандатов через единый бюджетный фонд. Фонд регионального развития следует использовать для аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи или отказаться от выделения данного фонда как структурной единицы бюджета, финансируя инвестиционные потребности нуждающихся регионов через федеральные целевые программы.

Х Внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в методику расчета и распределения финансовой помощи регионам. С целью повышения эффективности трансфертов, необходима корректировка методик расчета и распределения финансовой помощи регионам, базирующаяся на регулярных экспертных оценках качества бюджетных услуг в регионах, получавших трансферты.

Х Совершенствование механизмов разработки федеральных целевых программ. В качестве основы для разработки федеральных целевых программ целесообразно использовать типологию регионов по характерным для них проблемам. Федеральные целевые программы развития регионов следует рассматривать как объединение набора подпрограмм, направленных на решение конкретных проблем. Оценка целей, задач, качества управления и итогов реализации программы может осуществляться с помощью специального инструмента, аналогичного программе PART, используемой в США. Х Устранение противоречий в законодательстве в сфере разграничения расходных обязательств, заключающееся в уточнении предметов исключительного ведения РФ, а также снятии с органов местного самоуправления обязательств по финансированию федеральных органов испонительной власти.

Практическая значимость

Практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в разработке путей совершенствования бюджетной политики государства, ориентированных на сокращение межрегиональной дифференциации и стимулирование регионального развития.

Созданная в ходе исследования реляционная база по региональной и муниципальной бюджетной и социально-экономической статистике может быть использована для научных исследований и принятия управленческих решений в области регионального развития, как на федеральном, так и на субфедеральном уровнях.

Разработанный в ходе диссертационного исследования рубрикатор бюджетных понятий может быть применен для организации, классификации и создания информационных баз документов в органах государственной власти и местного самоуправления.

Материалы диссертации могут оказать помощь в подготовке специалистов в области государственного управления, государственных финансов, макроэкономического регулирования.

Апробация работы

Положения настоящего исследования были использованы при подготовке аналитического доклада Формирование перечня важнейших индикаторов состояния социально-трудовых отношений в регионах и разработка на его основе рейтингов регионов по уровню социального развития, выпоненного в Бюро экономического анализа для Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Результаты исследования доложены автором на Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2002" (апрель 2002 г.), Международной научно-практической конференции "Бюджетная политика регионов, городов и коммун на Севере Европы" (май 2002 г.), Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2003" (апрель 2003 г.), Научной конференции "Ломоносовские чтения - 2004" (апрель 2004 г.).

Положения диссертации опубликованы в 8 печатных работах общим объемом 2 усл. печ. листа.

Логика и структура работы

В соответствии с предметом, целью и задачами диссертационной работы была принята следующая логика исследования.

Во введении обоснованы актуальность выбранной темы, цель и основные задачи диссертационной работы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования.

В первой главе работы проанализированы статистические показатели, отражающие социально-экономическое развитие регионов с точки зрения их достоинств и недостатков, предложен перечень показателей, отражающих различные аспекты социально-экономического развития регионов. Также проведена классификация комплекса инструментов региональной политики с точки зрения определения места и роли бюджетной политики.

Во второй главе проанализирован и сопоставлен с российской практикой опыт США, Германии, Канады в области применения бюджетной политики для регионального развития. С учетом сравнительной оценки выявлены недостатки бюджетной политики, осуществляемой в РФ, в сфере разграничения расходных обязательств и доходных пономочий между уровнями бюджетной системы и финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.

В третьей главе работы предложены рекомендации по совершенствованию бюджетной политики, применяемой для сокращения межрегиональной дифференциации и стимулирования регионального развития.

В заключении содержатся основные выводы, сделанные на основе проведенного исследования.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Богомолова, Анна Викторовна

Заключение

1. Определение региона, данное в российском законодательстве, регламентирующем региональную политику, на наш взгляд, не соответствует практике государственного управления. Согласно законодательству понятие регион применимо к одному или нескольким субъектам РФ, объединенным какими-либо признаками. В то же время, муниципальные образования, в соответствии с данным определением, не являются регионами, а, следовательно, к ним не может применяться региональная политика. При этом муниципальные образования являются поноправными субъектами региональной политики, одним из инструментов которой является бюджетная политика. Бюджетная политика включает в себя распределение доходных пономочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, выделение финансовой помощи и осуществляется как на уровне федерального центра по отношению к субъектам федерации, так и на уровне субъектов федерации по отношению к муниципальным образованиям. Учитывая то, что бюджеты муниципальных образований являются элементом бюджетной системы РФ, мы предлагаем в целях анализа воздействия бюджетной политики, проводимой органами государственного управления, на социально-экономическое развитие, трактовать понятие регион как часть природного, социально-экономического, инфраструктурного, культурно-исторического пространства страны, на территории которой органами государственной власти или самоуправления принимается и испоняется бюджет, а также по отношению к которой осуществляется бюджетное регулирование.

2. Комплекс инструментов региональной политики включает в себя три группы:

- прогнозирование, планирование, программирование;

- бюджетную политику;

- инструменты воздействия на субъекты региональной экономики, осуществляемые через первые две группы.

Таким образом, бюджетная политика - важнейший инструмент региональной политики, включающий в себя три аспекта - закрепление доходных пономочий, закрепление расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, предоставление финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций нижестоящим бюджетам.

3. Система разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы требует:

- Уточнения предметов исключительного ведения РФ. На наш взгляд, некоторые предметы исключительного ведения РФ, такие как метеорологическая служба, геодезия и картография, официальный статистический учет сформулированы обобщенно. Расходы на осуществление перечисленных функций могут и осуществляются как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом отнесение данных функций к предметам исключительного ведения порождает проблемы разграничения пономочий по функциям, осуществляемым в перечисленных сферах, между органами испонительной власти федерального и регионального уровня, а также проблемы разграничения прав собственности на созданные в ходе работ продукты.

Устранения противоречий, связанных с обязательствами, накладываемыми на органы местного самоуправления, не являющиеся органами государственной власти по финансированию подведомственных структур органов федеральной испонительной власти. Решением данной проблемы может быть предоставление муниципалитетам права самостоятельно решать вопрос либо о создании собственных служб по охране общественного порядка и защите населения, либо о заключении контрактов с государственными ведомствами.

4. Финансовые средства, выделяемые из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в догосрочной перспективе не выпоняли ни функцию сглаживания межрегиональной дифференциации, ни функцию стимулирования регионального развития. Об этом свидетельствуют усугублявшиеся на протяжении всего периода различия между регионами по ряду статистических показателей, отражающих их социально-экономическое развитие, а также растущие с течением времени коэффициенты вариации, демонстрирующие существенную неоднородность между регионами по рассматриваемым показателям. Причинами такой ситуации стало:

Несовершенство методик расчета трансфертов, в частности использование устаревшей информационной базы, сложные, непрозрачные и непонятные на местах процедуры их расчета;

- Неупорядоченность видов финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (средства, выделяемые из Фонда софинансирования социальных расходов и Фонда компенсаций, по сути, были направлены на решение одной и той же проблемы - финансирование федеральных мандатов; Фонд регионального развития так и не стал источником стимулирования регионального развития через государственные капитальные вложения). Систематизация и упорядочивание финансовой помощи бюджетам регионов, на наш взгляд, может заключаться в прекращении практики финансирования федеральных мандатов через два различных фонда и интеграции всей федеральной помощи на финансирование мандатов в едином фонде. Кроме того, мы предлагаем возвратить Фонду регионального развития первоначально предполагавшуюся, но нереализованную функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам, либо отказаться от выделения данного фонда в рамках федерального бюджета как структурного элемента.

- Отсутствие ориентации финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на достижение средне- и догосрочных целей. Средства, перечисляемые из ФФПР, ориентированы на выравнивание текущей бюджетной обеспеченности регионов, но не взаимоувязаны с целью выравнивания показателей социально-экономического развития регионов в более догой перспективе, для чего необходимо внедрение элементов бюджетирования, ориентированного на результат, хотя бы в части постановки системы целей и индикаторов, измеряющих их достижение.

5. Недостаточно успешное использование инструмента федеральных целевых программ в рамках региональной политики, на наш взгляд, связано с:

- превалированием политических мотивов в сфере определения регионов, достойных участия в ФЦП с большой долей участия федерального центра;

- отсутствием типологии регионов, основанной на комплексе социально-экономических показателей, с помощью которой можно было бы группировать регионы по присущим проблемам, причинам их возникновения, потенциальным источникам их преодоления;

- отсутствием разбивки ФЦП, ориентированных на региональное развитие, на подпрограммы, направленные на решение характерных для данного региона проблем.

По нашему мнению, в основу разработки федеральных целевых программ, направленных стимулирование регионального развития, дожна лечь типология регионов по основным характерным для них проблемам. Примером такой типологии наряду с развитой экспертной системой оценки социально-экономического развития регионов на основе системы индикаторов может стать объектно-признаковая модель проблемных регионов, разработанная в Институте экономики и организации промышленного производства Сибирского отделения РАН. Именно в рамках этих проблем дожны устанавливаться цели и задачи, определяться показатели для контроля достижения целей, а также разрабатываться программные мероприятия. Объединение всех перечисленных направлений в одну программу развития региона возможно, но только в виде подпрограмм, в противном случае происходит распыление целей и задач. Кроме того, каждое из программных мероприятий дожно быть увязано с задачами, а в конечном итоге целями, таким образом, чтобы наряду с периодом проведения и источниками финансирования указывались те задачи, к решению которых приведет реализация данного проекта. В свою очередь, каждая из задач дожна быть привязана к определенной среднесрочной цели (в том случае, если программа носит догосрочный характер).

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Богомолова, Анна Викторовна, Москва

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации N 145-ФЗ от 31.07.1998 г.

2. Закон РФ О милиции N 1026-1 от 18.04.1991 г.

3. Постановление Правительства РФ №717 от 11.10.2001 О федеральной целевой программе Сокращение различий в социально экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 - 2010 годы и до 2015 года)

4. Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 О реализации Федерального закона О поставках продукции для федеральных государственных нужд

5. Указ Президента РФ от 01.07.1994 №1387 О президентских программах.

6. Указ Президента РФ Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации от 03.06.1996 №803

7. Указ Президента РФ Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации №803 от 03.06.1996

8. ФЗ О высшем и послевузовском профессиональном образовании N 125-ФЗ от 22.08.1998 г. (Ссыка на домен более не работаетp>

9. ФЗ О государственном земельном кадастре N 28-ФЗ от 02.01.2000 г.

10. ФЗ О пожарной безопасности N 69-ФЗ от 21.12.1994 г.

11. ФЗ О принципах и порядке разграничения предметов ведения и пономочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации № 119-ФЗ от 24.06.1999

12. ФЗ О федеральном бюджете на 2000 год № 227-ФЗ от 31.12.1999

13. ФЗ О федеральном бюджете на 2001 год № 150-ФЗ от 27.12.2000

14. ФЗ О федеральном бюджете на 2002 год № 194-ФЗ от 30.12.2001

15. ФЗ О федеральном бюджете на 2003 год № 176-ФЗ от 24.12.2002

16. ФЗ О федеральном бюджете на 2004 год № 186-ФЗ от 23.12.2003

17. ФЗ О федеральном бюджете на 2005 год № 173-Ф3 от 23.12.2004

18. ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации №184-ФЗ от 06.10.1999 г.

19. ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации N 1Э1-ФЗ от 06.10.2003 г.

20. ФЗ №11-ФЗ от 20.07.1995 О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации

21. Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. М: Мысль, 1983 г.

22. Андреева Е.А., Голованова Н.В. Децентрализация в Российской Федерации. М.: Центр фискальной политики, 2003 г. //Ссыка на домен более не работаетp>

23. Анисимов С.А., Максимов В.А. Бюджетная политика как источник экономического роста //Финансы №1, 2005 г.

24. Барбашова Н.Е. Проблема стабильности методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).- М.: Центр фискальной политики, 2003 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

25. Бюджетная система РФ: Учебник / под ред. М.В. Романовского, О. В. В рублевской. -М.: Юрайт, 2000 г.

26. Географический энциклопедический словарь. М.: Сов. энцикл., 1988 г.

27. Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ: Уч. пособие. Ч М.: Изд. дом Дашков и Ко, 2001 г.

28. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: ГУ-ВШЭ, 2001 г.

29. Григорьев JI. Разъезжаться дальше некуда.// Ссыка на домен более не работает2005/02/08/regiony.html

30. Гришин В.И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения// Финансы №4, 2005 г.

31. Гутман Г.В. Управление региональной экономикой. М.: Финансы и статистика, 2002 г.

32. Дмитриева О.Г. Региональная экономическая диагностика. СПб: Изд-во Санкт-Петербургского Университета экономики и финансов, 1992 г.

33. Добрынин А.И. Региональные пропорции воспроизводства. JL: 1977 г.

34. Конкурентоспособность регионов: теоретико-прикладные аспекты / Под ред.п., д.э.н. Ю.К. Перского, доц., к.э.н. Н.Я. Калюжной М.: ТЕИС, 2003 г.

35. Концепция и методика формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2006 год и на среднесрочную перспективу. М.: Министерство финансов РФ, 2005 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

36. Кристофер П., Брайен JL, Лесли Д. Словарь по экономике: пер. с англ. под ред. П.А.Ватника. Спб: 1988 г.

37. Кузнецова О. Теоретические основы государственного регулирования экономического развития регионов.// Вопросы экономики №4, 2002 г.

38. Лавровский Б. Л., Новиков A.B. Региональное выравнивание и межбюджетные отношения: уроки 1990-х. //Экономический журнал ВШЭ №1,2001 г.

39. Ларина Н.И., Кисельников A.A. Региональная политика в странах рыночной экономики. Экономика. М.: 1998 г.

40. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Ч М.: УРСС, 2000 г.

41. Лыкова Л.Н. Налоговая система федеративного государства: опыт Канады. М.: Институт экономики РАН - 2002 г.

42. Маршалова A.C., Новоселов A.C. Основы теории регионального воспроизводства: Курс лекций. М.: Изд-во Экономика, 1998 г.

43. Межбюджетные отношения и экономический рост в муниципальных образованиях / Под ред. Климанова B.B. -М.: МОНФ -2004 г.

44. Методика и результаты расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2002 год. М.: Министерство финансов РФ, 2001 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

45. Методика и результаты расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2003 год. М.: Министерство финансов РФ, 2002 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

46. Методика и результаты расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2004 год. М.: Министерство финансов РФ, 2003 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

47. Методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации- М.: Министерство финансов РФ, 2004 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

48. Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2000 г. М.: Министерство финансов РФ, 1999 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

49. Методика распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2001 г. М.: Министерство финансов РФ, 2000 r.//Ссыка на домен более не работаетp>

50. Некрасов H.H. Региональная экономика. Ч М.: Экономика, 1975 г.

51. Основные направления социально-экономической политики Правительства РФ на догосрочную перспективу (проект) //Ссыка на домен более не работаетp>

52. Основные принципы формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на 2004 год ина среднесрочную перспективу. М.: Министерство финансов РФ, 2003 г./уЪир ://www.minfm.ru

53. Попов Р., Сусаров А. Социальная напряженность и социальное неблагополучие // Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к Политическому альманаху России / Под ред. Петрова Н.; Моск. Центр Карнеги. М.: Гендальф, 2001

54. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы). Проект//Ьир://шшш.есопоту. gov.ru

55. Равномерность распределения налоговой базы и разграничение доходных источников по уровням бюджетной системы -М.: Центр фискальной политики, 2002 г.//Ссыка на домен более не работаетp>

56. Разграничение расходных пономочий между уровнями власти в Российской Федерации. -М.: ЦФП, 2003 г. //Ссыка на домен более не работаетp>

57. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. Под ред. А.Г. Гранберга.- М.: Экономика, 2000 г.

58. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: Стат.сб./Госкомстат России. М., 2003 г.

59. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2004: Стат.сб./Росстат. М., 2004 г.

60. Россия. Повышая эффективность государственных капитальных расходов. Всемирный банк. Доклад № 22693-1Ш, 2001 г. //Ссыка на домен более не работаетp>

61. Сигов И.И. Региональная экономика (понятийный аппарат). СПб.: 2000 г.

62. Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования//Финансы №6, 2004 г.

63. Третнер К.Х. О методике распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов //Финансы №9, 2004 г.

64. Трунин И., Межбюджетные трансферты в Российской Федерации. М.,1999 / Институт экономики переходного периода

65. Улюкаев A.B. Проблемы государственной бюджетной политики: Науч.-практич.пособие. М.: Дело, 2004 г.

66. Управление региональной экономикой / Г.В. Гутман, А. А. Мироедов, C.B. Федин. М.: Финансы и статистика, 2002 г.

67. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. -М.: ИКФ ЭКМОС, 2002 г.

68. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков/ Институт "Восток-Запад". М.: МАКС Пресс, 2001//Ссыка на домен более не работаетp>

69. Христенко В., Лавров А. Методика распределения трансфертов ФФПР: итоги реформы 1999-2001 гг. //Аналитические доклады РЕЦЭП. Июнь, 2001 г.

70. Шуба В.Б. Бюджетный федерализм: взгляды зарубежных исследователей //Финансы, №8, 2004 г.

71. Armstorng, Harvey. Regional economics and policy. Blackwell publishing, 2003.

72. Ben Canada. Federal Grants to State and Local Governments: Overview and Characteristics. CRS Report for Congress. 2002

73. Coloumbe S. Day K. Economic Growth and Regional Income Disparities in Canada and Northern United States//Canadian Public Policy №2, 1999

74. Eckhard Wurzel. Towards more efficient government: reforming federal fiscal relations in Germany. Economics department working papers NO. 209. OECD, 1999 //Ссыка на домен более не работаетp>

75. Federal Aid to States for fiscal year 2003. U.S.CENSUS BUREAU, 2004//Ссыка на домен более не работаетp>

76. Federal Grants to State and Local Governments: A Brief History. CRS Report for Congress. 2003

77. Financial Management System. Statistics Canada. 2004 //Ссыка на домен более не работаетp>

78. Fran9ois Vaillancourt, Richard M. Bird. Expenditure-Based Equalization Transfers. June 2005// Ссыка на домен более не работаетiib/

79. Historical Tables. Budget of the United States Government. FY2003.p 30//Ссыка на домен более не работаетp>

80. J.Meyer. Regional Economics: A Survey. The American Economic Review, 1963

81. Melville L McMillan. Municipal Relations with the Federal and Provincial Governments: A Fiscal Perspective. Prepared for the Municipal-Provincial-Federal Relations Conference Queen's University. April 2003

82. Musgrave R.A. Who Should Tax, Where and What? In C. McLure (ed.) Tax Assignment in Federal Countries. Canberra: Australian National University Press. 1983

83. P.Dunleavy. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Economic Explanations in Political Science. Pentice Hall, 1991.

84. Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions of the State. James M. Buchanan and Richard A. Musgrave. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1999

85. Ronald L. Watts, Paul Hobson. Fiscal Federalism in Germany. 2000, p54//http ://www.oecd. org

86. Territorial Formula Financing//Ссыка на домен более не работаетFEDPROV/tffe.html (Официальный сайт Департамента финансов Канады)

87. W. Oates. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature, sept., 1999

Похожие диссертации

• Повышение эффективности влияния речного транспорта на социально-экономическое развитие региона
• Формирование механизма планирования и прогнозирования социально-экономического развития региона
• Организационно-экономический механизм повышения роли хозяйствующих субъектов в социально-экономическом развитии региона
• Совершенствование системы государственного регулирования социально-экономического развития региона
• Стратегическое управление социально-экономическим развитием региона