Теория, методология и направления бюджетной децентрализации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Ларина, Светлана Евгеньевна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2010 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Теория, методология и направления бюджетной децентрализации"
На правах рукописи
ЛАРИНА Светлана Евгеньевна
ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
Специальности: 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит 08.00.01 - экономическая теория
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
Москва-2010
004601686
Диссертация выпонена на кафедре финансов и отраслевой экономики федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный консультант: доктор экономических наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Ишина Ирина Валерьевна
доктор экономических наук, профессор Кадомцева Светлана Владимировна
доктор экономических наук, профессор,
академик РАЕН
Павлов Вячеслав Иванович
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации
Защита состоится л18 мая 2010 года в 14 часов на заседании диссертационного совета по экономическим наукам Д 502.006.05 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606 г. Москва, пр. Вернадского 84, кор. 1, ауд. № 2228.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС и на сайте Ссыка на домен более не работаетp>
Автореферат разослан 16 апреля 2010 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.М. Яковлев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена реальным усилением процесса децентрализации государственного управления и становлением действенного института местного самоуправления, совершенствованием механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в рамках единой бюджетной системы страны, разработкой стимулов к эффективной и ответственной деятельности территориальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере, оптимизацией бюджетного процесса на всех уровнях управления общественными финансами.
Финансовая координация и взаимодействие между уровнями государственной власти призваны допоняться комплексным исследованием перспектив развития бюджетов муниципальных образований, органы управления которых дожны реализовывать предпочтения граждан в локальных общественных благах, иметь ресурсы для эффективного их производства. Поэтому возникает необходимость разработки теоретических моделей и практических рекомендаций по развитию государственных и муниципальных финансов. Последние базируются на обоснованной бюджетной децентрализации, опираются на принципы и механизмы разграничения обязанностей по предоставлению общественных благ и их финансового обеспечения, на стимулирование ответственного управления бюджетными доходами и расходами, укрепление организационно-управленческого, социально-экономического, бюджетного потенциалов территорий в целях наиболее поного, эффективного и результативного удовлетворения общественных потребностей.
В то же время проблемы межбюджетных отношений и формирования местных бюджетов обостряются в условиях финансового кризиса, который выявил, помимо прочего, ограниченные возможности региональных и муниципальных властей в проведении инициативной антикризисной бюджетной политики, и еще раз продемонстрировал ведущую роль федерального центра в бюджетном процессе на территориальном уровне.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием теоретических и практических проблем, присущих бюджетной системе в целом, функционированию органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в России, в частности, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов развития бюджетной децентрализации.
Степень разработанности темы. Исследование проблем бюджетной
децентрализации многопланово. Оно представлено в трудах зарубежных и отечественных специалистов с различных позиций и с разными акцентами.
Так, в работах С.Б.Авдашевой, А.А.Аузана, Д.Кеттла, В.Л.Тамбовцева,
A.Е.Шаститко и др. с позиций неоинституциональной экономики поднимаются вопросы децентрализации государственного управления, прежде всего, с точки зрения необходимости повышения эффективности в реализации функций государства по предоставлению публичных благ и услуг. На основе теории общественного сектора и государственных финансов разрабатываются варианты оптимизации производства общественных благ, их финансового обеспечения, в том числе с выделением локальных общественных благ и обоснованием их децентрализованного предоставления. В особенности, такие модели рассмотрены в трудах Э.Б.Аткинсона, Г.А.Ахинова, Дж.Бькженена, Е.Н.Жильцова, В.С.Занадворова, И.В.Ишиной, С.В.Кадомцевой, М.Осона, У.Оутса, П.Самуэльсона, Дж.Э.Стиглица, Ч.Тибу, Л.И.Якобсона и др.
Особое значение вопросы бюджетной децентрализации приобретают в контексте развития бюджетного федерализма. Выделим в данной связи работы А.В.Белова, Д.Брюммерхоффа, Т.В.Грицюк, Т.А.Голиковой, Н.Б.Ерма-совой, А.Г.Игудина, Г.В.Курлянской, В.Н.Лексина, Р.Масгрейва, И.Н.Мыс-ляевой, Ю.И. Любим цева, Н.И.Ляховой, И.В.Подпориной, Е.В.Пономаренко,
B.Б.Христенко, А.Шаха, Р.Д.Эбела, М.Н.Яндиева и др.
Изучению специфики муниципальных финансов в современных условиях посвящен ряд исследований, проведенных такими экономистами, как Т.Н.Богатырева, Л.Л.Игонина, С.А.Карчевская, И.Д.Мацкуляк, Г.Б.Поляк, Л.И.Пронина, Л.Г.Рагозина, О.В.Савранская, Э.Слэк, И.В.Стародубровская,
C.Г.Ходасевич, А.В.Чернявский, А.Н.Швецов, Г.И.Юрьева и др.
Отдельные вопросы совершенствования бюджетной политики и бюджетного процесса, в том числе на основе результативного бюджетирования, включая территориальный уровень управления общественными финансами, обсуждаются в трудах М.П.Афанасьева, П.Брука, Ю.М.Воронина, В.С.Ефимовой, В.В.Климанова, А.М.Лаврова, А.В.Осташкова, В.И.Павлова, М.П.Придачука, М.В.Романовского, А.В.Улюкаева и др.
Характер проблем формирования территориальных бюджетов и необходимость модернизации управления общественными финансами обусловливает значительный интерес научного сообщества к механизмам развития взаимоотношений бюджетов разных уровней, о чем также свидетельствуют материалы научно-практических конференций, семинаров и
круглых столов1.
Однако, важнейшие вопросы специфики функционирования органов власти по предоставлению государственных (муниципальных) услуг и ее влияния на механизмы их финансового обеспечения, формирования эффективных схем регулирования бюджетных и межбюджетных взаимосвязей с целью развития потенциала территориальных бюджетов, систематизации противоречий бюджетной системы, которые обусловлены как собственно бюджетной децентрализацией, так и особенностями национальных подходов в ее осуществлении, и которые обостряются в условиях финансовой и экономической нестабильности, - эти вопросы вызывают необходимость их глубокой и всесторонней теоретической проработки.
Требует нового научного осмысления экономическое обоснование функционирования общественных финансов и система управления ими, которое в свете реалий развития современных бюджетных систем и бюджетного процесса дожно учитывать стратегические ориентиры в реализации бюджетной децентрализации, совокупность факторов, определяющих возможности саморазвития территориальных административных образований, обоснованность инструментария межбюджетного регулирования, формирующего характер бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях.
Отсюда рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что теоретико-методологическое обоснование бюджетной децентрализации (как содержательной составляющей построения многоуровневой бюджетной системы) позволяет формировать научную базу для разработки механизмов координации, регулирования и взаимодействия органов власти в управлении бюджетными ресурсами с целью самообеспечения ими территорий и их развития с учетом социально-экономического положения субъектов федерации и муниципальных образований.
В исследовании предпринята попытка осуществить комплексный подход к решению проблем развития бюджетной децентрализации, а также выработать практические рекомендации по модернизации системы управ-
1 См., напр.: Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009; Стенограмма круглого стола Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы от 23 июня 2008 г. - М.: Центр стратегических разработок, 2008. // улууу.с^.гш. Итоговый семинар Проекта Совершенствование управления государственными расходами, Москва, 13-15 декабря 2006 г. - М.: Центр исследования бюджетных технологии, 2007. // у.лулу.гг-сстгсти: Материалы семинара по вопросам межбюджетных отношений и бюджетной политики, Москва, 18-21 апреля 2006 г. - М.: Центр фискальной политики, 2006. // www.fpcenter.rti: Материалы международной конференции по бюджетной децентрализации. - М.: Институт экономики города, 2003. // \\лулу.urbaneconomics.ru
ления общественными финансами с целью сбалансированного функционирования государственного (муниципального) сектора, повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами.
Актуальность и недостаточная разработанность указанных вопросов определили выбор темы исследования. Она отражает один из важнейших аспектов научных исследований Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере, повышение качества управления территориальными финансами.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач теоретического и прикладного характера:
- определить содержание бюджетной децентрализации в системе финансово-экономических и организационных отношений, ее влияние на развитие бюджетной системы и управление бюджетными ресурсами;
- раскрыть теоретические основы типологии моделей бюджетной децентрализации, концептуальные позиции по их структурированию, развитию механизмов и направлений реализации;
- конкретизировать методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации;
- выделить общие тенденции бюджетной децентрализации и специфику деятельности органов власти субнационального уровня в бюджетных системах федеративного и унитарного устройства;
- выявить системные противоречия бюджетной децентрализации в Российской Федерации и предложить пути их преодоления;
- оценить особенности развития института самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов, трансформации финансовых основ местного самоуправления в России;
- обосновать перспективы роста доходов территориальных бюджетов и меры по обеспечению эффективности их расходов в наши дни;
- разработать модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований;
- сформулировать методологические и методические положения по разработке антикризисного бюджета субъекта федерации;
- оценить действующую систему мониторинга качества управления муниципальными финансами и разработать предложения по ее совершенст-
вованию.
Объектом исследования являются региональные и местные бюджеты, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти по их формированию в децентрглизованных бюджетных системах.
Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в процессе бюджетной децентрализации на современном этапе модернизации бюджетной системы России.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 -финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.2; 2.3; 2.5; и специальности 08.00.01 - экономическая теория: п. 1,1; 4.4.
Теоретическую базу диссертации составили положения теории общественного сектора, неоинституциональной экономики, государственного и муниципального управления, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов, разработки специалистов по различным направлениям организации отношений между органами публичной власти в многоуровневых бюджетных системах, развитию бюджетной политики и реформированию бюджетного процесса.
В качестве методологической основы исследования использовались общенаучные принципы системного и диалектического подходов, методы структурно-функционального анализа, формализации и обобщения логических зависимостей, сравнения, аналогии, экстраполяции тенденций, экспертных оценок.
Информационной базой данного исследования послужили официальные материалы Минфина, Минэкономразвития, Минрегионразвития РФ, Федеральной службы государственной статистики; нормативные правовые документы представительных и испонительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней; обзорные, аналитические и справочные данные, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам бюджетной децентрализации, развитию местных бюджетов, совершенствованию межбюджетных отношений, опубликованные в специальной периодической печати и сети Интернет.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в комплексном теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, формирующей более эффективную систему регулирования межбюджетных отношений,
обеспечивающей ответственное управление бюджетными ресурсами на региональном и муниципальном уровнях и ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере. В ней решена теоретически и методологически крупная, имеющая важное народнохозяйственное значение проблема формирования региональных и местных бюджетов, регулирования финансовых ресурсов в децентрализованных бюджетных системах, обоснованы направления реализации потенциала бюджетной децентрализации; предложено решение фундаментальных теоретических и практических задач её развития с целью повышения социально- экономической устойчивости и стимулирования территорий к саморазвитию.
Наиболее значимые научные результаты выпоненного исследования в области специальности 08.00.10 Ч финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:
1. Разработана теоретическая концепция бюджетной децентрализации как балансирующей и динамичной системы, трансформирующей бюджетные и межбюджетные взаимосвязи; определены направления её развития, обусловленные ростом значимости местного самоуправления и муниципальных бюджетов в предоставлении локальных общественных благ, определяемых конкретной исторической ситуацией и институциональными особенностями функционирования органов публичной власти, их пономочиями и ответственностью в бюджетно-налоговой сфере (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
2. Введена в научный оборот расширенная типология моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов публичной власти в бюджетной сфере. Выделены типы моделей бюджетной децентрализации (формальные, административные и комбинированные); раскрыты их характерные признаки в реализации элементов моделей, масштабах процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации, наличии преимуществ и недостатков. Установлено, что значимость модели бюджетной децентрализации определяется достижением равновесия между централизацией и децентрализацией, распределением пономочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
3. Аргументировано, что важнейшим элементом бюджетной децентрализации являются регулятивные механизмы, целевые установки которых варьируются от недопущения снижения достигнутого уровня управ-
ления общественными финансами до стимулирования повышения эффективности бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях. Определен методологический подход к их разработке, сочетающий базовые принципы обоснованности и комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) с принципом спецификации, который предусматривает формирование допонительного компенсационного инструментария для сохранения стабильности системы управления территориальными финансами при изменении социально-экономических условий (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
4. Обосновано, что соотношение между системой бюджетных ограничений и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; допонительные и жесткие бюджетные ограничения дожны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами. При этом инструментарий бюджетной децентрализации ориентирует органы власти на повышение качества управления общественными финансами, способствует реализации программ предоставления общественных услуг с учетом территориальной специфики, стимулирует развитие инициативы региональных и муниципальных властей в общественном секторе, формирует механизмы ответственности за проводимую бюджетную политику (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
5. Определены методологические позиции по разработке антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, исходя из относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах. Обосновано, что необходимость антикризисного бюджета возникает в результате как низкой эффективности управления региональными (муниципальными) финансами, так и цикличности экономического развития, вследствие усиления факторов, действующих в кризисный период. В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности и усилению ответственности в политике управления государственным (муниципальным) имуществом и бюджетными расходами с использованием инструментария их корректировки и методов результативного бюджетирования на основе строгой приоритетза-ции расходов (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
6. Разработана модель и агоритм инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований через софинансирование, которые ориентированы на оптимизацию бюджетных инвестиций, повышение эффективности бюджетных расходов, сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Предлагаемое методическое обеспечение инвестиционного софинансирования муниципальных образований направлено не только на развитие социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование местных властей к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирования системы ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
7. Предложена модель мониторинга и оценки качества управления муниципальными ресурсами, включающая индикаторы и агоритм выработки оценочных показателей по двум взаимосвязанным подсистемам сбора информации: оперативной - оценка финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и резюмирующей -оценка обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами и влиянию этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципалитета. Результаты данного мониторинга и оценки призваны способствовать повышению качества взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, формированию системы превентивных мер в условиях кризисных ситуаций, выявлению тенденций в качестве работы местных органов власти по управлению бюджетными средствами, изменений финансовых условий развития территорий с последующим их учетом при распределении финансовой помощи, в том числе по программам социально-экономического развития и инвестиционных проектов (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
Наиболее значимые научные результаты выпоненного исследования в области специальности 08.00.01 Ч экономическая теория состоят в следующем:
8. Уточнен категориальный аппарат методологии исследования бюджетной децентрализации, позволяющий рассматривать её в общетеоретическом аспекте и во взаимосвязи с состоянием национальной экономики, бюджетной системы, межбюджетного регулирования. Предложено авторское определение содержания понятий бюджетная децентрализация, модель бюджетной децентрализации, регулятивные механизмы бюд-
жетной децентрализации, лантикризисный бюджет субъекта федерации и муниципального образования. Так, бюджетная децентрализация представлена как совокупность отношений между государственными и муниципальными органами власти, которые возникают в процессе разделения прав и ответственности в сфере принятия решений по поводу формирования и использования бюджетных ресурсов (пункт 4.4 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
9. Раскрыт характер влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и местными бюджетами, выражающийся в формировании новых тенденций управленческих процессов на основе результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе. Конкретизированы методологические принципы управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации и выделены критерии эффективности управления территориальными финансами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
10. Выявлены системные противоречия бюджетной децентрализации в России по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Аргументирован вывод, что в России, несмотря на реформирование данных сфер, остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики её реализации, и доказана необходимость использования в таких условиях допонительных административных ресурсов и механизмов для поддержания сложившегося соотношения зон ответственности в управлении бюджетными ресурсами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, допоняют и развивают экономическую теорию финансов, инструментарий их функционирования в условиях бюджетной децентрализации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что предлагаемая система обобщенного объяснения бюджетной децентрализации и её частных проявлений на основе оптимизации процессов централизации и децентрализации в управлении бюджетными ресурсами позволяет обосновать перспективные направления и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в многоуровневых бюджетных системах, способствующие развитию общественного сектора экономики. Методолога-
ческая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию потенциала бюджетной децентрализации с учетом национальной специфики функционирования местного самоуправления, повышение качества управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях, развитие институционального обеспечения данного процесса, совершенствование финансовых взаимосвязей в условиях бюджетной децентрализации в целях социально-экономического развития страны и её территорий.
Практическая значимость работы выражается в том, что сформированный аналитический и методический аппарат может быть использован для повышения эффективности развития общественного сектора страны, работы органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере, совершенствования инструментария межбюджетного регулирования.
Материалы диссертации могут найти практическое применение в учебном процессе при изучении дисциплин Государственные и муниципальные финансы, Бюджетный процесс в Российской Федерации, Экономика и финансы общественного сектора, Экономическая теория государственных (муниципальных) финансов; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по вопросам бюджетной децентрализации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах в период с 2002 по 2010 годы, в т.ч.: на международном форуме Муниципальное развитие: европейский опыт и российская практика (Калуга, 2007); второй-четвертой научно-практических конференциях Современная экономическая теория и реформирование экономики России (М.: РУДН, 2006, 2007, 2008); круглых столах Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России (М.: РАГС, 2008), Современные проблемы управления государственными и муниципальными финансами (М.: ФГОУ ВПО Финансовая академия при Правительстве РФ, 2009), Эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на государственное управление: региональный аспект (М.: Счетная палата РФ, 2009), Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса (М.: РАГС, 2009).
Теоретические и методологические положения исследования используются при проведении учебных занятий по дисциплинам специальности Государственные и муниципальные финансы, курсов повышения квали-
фикации и переподготовки специалистов и руководителей различных ведомств, испонительных органов власти субъектов России, руководителей и специалистов органов государственного и муниципального управления.
Основные положения диссертации опубликованы в 26 работах общим объемом свыше 51 п.л., в т.ч. в монографиях: Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. - М.: Наука, 2009. (15 п.л.); Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы. - М.: Изд-во РАГС, 2008. (7,9 п.л.); Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. -М.: Экономика, 2007. (в соавторстве, 7,7 п.л.); Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования. - М.: ООО НИПКЦ Восход-А, 2006. (в соавторстве, 13,5 п.л.) и 9 статьях в ведущих рецензируемых журналах ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и состоит из введения, 3 разделов, включающих 14 глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Содержание диссертационной работы раскрывается в следующей последовательности: Введение
Раздел I. Теория и методология бюджетной децентрализации
Глава 1. Развитие теоретических концепций по вопросам бюджетной децентрализации
Глава 2. Бюджетная децентрализация как объект исследования Глава 3. Модели и направления бюджетной децентрализации Глава 4. Влияние бюджетной децентрализации на управление территориальными финансами: методологические основы
Глава 5. Общее и особенное в развитии бюджетной децентрализации Раздел II. Системные противоречия бюджетной децентрализации в России
Глава 6. Взаимосвязь развития межбюджетных отношений и бюджетной децентрализации в Российской Федерации
Глава 7. Трансформация финансовых основ местного самоуправления в России
Глава 8. Институциональные аспекты самостоятельности территориальных бюджетов
Глава 9. Проблемы реформирования бюджетного процесса Раздел III. Направления развития бюджетной децентрализации в Российской Федерации
Глава 10. Факторы роста доходов территориальных бюджетов Глава 11. Повышение эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне
Глава 12. Модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований
Глава 13. Модель и методические подходы к разработке антикризисного бюджета субъекта России
Глава 14. Развитие системы мониторинга качества управления муниципальными финансами Заключение
Список использованных источников и литературы Приложения
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ
НА ЗАЩИТУ
1. Теоретические обобщения, раскрывающие содержание и направления бюджетной децентрализации как балансирующей динамичной системы, трансформирующей межбюджетные взаимосвязи и влияющей на развитие общественного сектора экономики.
Первая группа обобщений выстраивается на основе анализа положений и конструкций теорий государственного управления, общественного сектора (включая соответствующие финансы) и неоинституционализма по вопросам целесообразности централизации/децентрализации государственного управления финансовыми (бюджетными) ресурсами, необходимости детерминирования отношений центр - субъект бюджетной децентрализации в структурно-функциональном аспекте, обоснования бюджетной децентрализации в развитии общественного сектора и институтов управления.
В диссертации сделан вывод о том, что объединяющим посылом теоретических воззрений различных школ и направлений экономической науки в обосновании соотношения централизации/децентрализации выступает необходимость повышения эффективности государственной политики в сфере управления бюджетными расходами и доходами с целью оптимизации предложения всего разнообразия общественных благ, не нарушая принципов роста общественного благосостояния, при обязательном сохранении контроля за финансовыми потоками бюджетной системы, при действенной координации управленческих решений во властных структурах.
В работе аргументировано, что выделение локальных общественных благ и критериев оптимизации их предложения (территориального соответствия, неделимой ответственности, полезности, внешних эффектов) ак-
туализирует значимость теоретических разработок относительно роли и места локальных территориальных сообществ в общественном секторе, наделения их управленческих структур соответствующими пономочиями в бюджетной сфере. При этом бюджетную децентрализацию важно рассматривать в контексте федеративного и унитарного типа государственного устройства. Общими основаниями являются наличие органов местного самоуправления и выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень бюджетных систем. К особенным характеристикам относится вертикально е структурирование органов государственных власти, что в федеративных государствах проявляется в системе публично-правовых образований федеральный центр - субъекты федерации, а в унитарных - может сопровождаться выделением субнациональных центров ответственности в предоставлении государственных услуг.
Бюджетная децентрализация формирует определенное сочетание централизации и децентрализации, т.е. систему отношений центр и субъект децентрализации, в которой присутствуют зоны автономной ответственности и пересекающихся компетенций, зарождаются внутренние конфликты, предопределяющие необходимость совершенствования подходов и схем разграничения пономочий и компетенций в бюджетной сфере. Бюджетная децентрализация при этом является способом как повышения эффективности в реализации основной функции государства - предоставлении общественных благ, так и апперцепции качества жизни граждан.
Вторая группа обобщений связана с содержательными характеристиками собственно бюджетной децентрализации. В диссертации дана триединая трактовка бюджетной децентрализации как совокупности отношений, как динамичной и балансирующей системы, как процесса, имеющего определенные направления реализации и развития.
Так, под бюджетной децентрализацией в работе понимается совокупность отношений между государственными и муниципальными органами власти, которые возникают в процессе разделения прав и ответственности в сфере принятия решений по формированию и использованию бюджетных ресурсов.
Исследование бюджетной децентрализации как системы рассматривается в работе с точки зрения организации управления бюджетными ресурсами и разноуровневыми бюджетными (и межбюджетными) отношениями, выявления взаимосвязей и взаимозависимостей как между элементами внутри данной системы, так и всей системы с внешней средой - обществом и экономикой в целом.
С точки зрения внутренних взаимосвязей в работе обосновывается широкое и узкое токование бюджетной децентрализации. В широком смысле бюджетная децентрализация есть разделение ответственности между властными структурами разных уровней (включая национальные правительства, региональные органы власти и органы местного самоуправления) по управлению бюджетными ресурсами. Содержание бюджетной децентрализации в узком токовании подразумевает наличие определенных функций и пономочий на местном уровне, автономию муниципальных органов власти в принятии самостоятельных решений в налогово-бюджетной сфере.
В контексте проявлений с внешней средой бюджетная децентрализация обусловлена институциональными особенностями деятельности публичных органов власти в бюджетной сфере, конкретной исторической и социально-экономической ситуацией, но вектор её воздействия ориентирован на формирование новых характеристик системы или ее трансформацию. Так, система, которая возникает в связи с развитием бюджетной децентрализации, - это децентрализованная бюджетная система, а для государств с федеративным устройством - это сочетание бюджетного федерализма и местного самоуправления.
Бюджетная децентрализация есть и процесс воздействия на бюджетные взаимосвязи, механизмы взаимодействия и управления, предполагающие соответствие финансовых компетенций государственных и муниципальных управленческих структур их ответственности за предоставление бюджетных услуг, инструментарий межбюджетных отношений, бюджетного процесса и контроля.
Одновременно в работе подчеркивается, что разграничение пономочий, финансовой компетенции и ответственности (что составляет суть бюджетной децентрализации) представляет собой не статичный, а динамичный во времени процесс. Следовательно, бюджетная децентрализация Ч это динамичная система и развивающийся процесс, подчиняющийся определенной логике, и имеющий множество практических решений. Динамизм бюджетной децентрализации и формирование определенного баланса интересов органов публичной власти предопределяют бюджетную децентрализацию как балансирующую систему, которая дожна иметь механизмы реагирования на изменения внешних и внутренних факторов. В таком контексте бюджетная децентрализация представляет собой систему оптимизации интересов и деятельности органов публичной власти в общественном секторе посредством регулятивных механизмов, призванных повысить эффективность бюджетной политики, проводимой на региональном и муниципальном уровнях.
Третья группа теоретических обобщений объясняет выделение направлений бюджетной децентрализации. Исходя из понимания местного сообщества как базовой единицы локального общественного сектора экономики, обоснования муниципальных органов власти как самостоятельного уровня управления, концентрированным выражением конструкции бюджетной децентрализации является развитие финансово независимого института местного самоуправления и выделение местных (муниципальных) бюджетов в самостоятельный уровень бюджетной системы. Поэтому в качестве направлений бюджетной децентрализации раскрываются особенности формирования местных бюджетов, система отношений государственных и муниципальных органов власти в бюджетной сфере, их взаимодействие по производству и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) услуг, вовлечение органов местного самоуправления в межбюджетные отношения, развитие методов управления бюджетными ресурсами и специфика бюджетного процесса на муниципальном уровне.
2. Обоснование необходимости углубления методологии исследования бюджетной децентрализации, формирующей конструктивные подходы к преодолению возникающих противоречий бюджетной децентрализации в отечественных условиях.
Методология исследования бюджетной децентрализации базируется на анализе противоречий, многоаспектных эффектов и проблем собственно бюджетной децентрализации. Подходы, принципы и методы, которые при этом могут применяться, формируют исследовательскую программу бюджетной децентрализации.
В диссертации представлен методологический инструментарий, который позволяет проанализировать бюджетную децентрализацию с различных позиций в целях выявления её потенциала и границ.
Так, базовым принципом экономической теории государственных финансов является выделение трех основных функциональных сфер: распределение, перераспределение и стабилизация. При этом распределительная (алокационная) функция с учетом временных и пространственных факторов обосновывает целесообразность бюджетной децентрализации, т.к. общественные блага предоставляются с минимальными затратами и их предложение соответствует предпочтениям потребителей.
В то же время, макроэкономический подход позволил выделить дилемму треугольника в бюджетной децентрализации как противоречивость сочетания достижения целей экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности, которые в практиче-
ской плоскости накладываются на вертикальный и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы (табл. 1). Таблица 1 - Дилемма треугольника в бюджетной децентрализации
Цели Методы Последствия
Х Обеспечение макроэкономической стабильности Х Повышение социальной справедливости снижение горизонтального дисбаланса за счет усиления централизации налоговой базы и роста нецелевых дотаций Х Снижение налоговой автономии территорий Х Падение эффективности в перераспределении ресурсов и предоставлении общественных услуг
Х Обеспечение макроэкономической стабильности Х Повышение экономической эффективности сокращение вертикального дисбаланса бюджетной системы за счет усиления налоговой автономии территорий Х Усиление горизонтального неравенства территорий Х Усиление социальной несправедливости
Х Усиление социальной справедливости Х Повышение экономической эффективности усиление налоговой автономии территорий при одновременном росте нецелевых дотаций Х Снижение макроэкономической стабильности
Источник: По материалам: Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. М. де Сильвы, Г. Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. - М.: Изд-во Весь Мир, 2006. С. 6-8.
Наличие таких противоречий не исключает бюджетную децентрализацию, но формирует систему ограничений, определяет значимость политической составляющей в данном процессе и обусловливает важность разработки сбалансированной системы межбюджетных отношений (организационно-правовой базы, системы распределения доходов, расходов и финансовой помощи, механизма заимствования на территориальном уровне), и наличия эффективного финансового контроля на всех уровнях управления.
В методологический инструментарий бюджетной децентрализации необходимо включать и принцип верификации, тж. ряд допущений и гипотез по вопросам бюджетной децентрализации не подтверждается эмпирическими исследованиями.
В диссертации, например, рассматривается гипотеза Левиафана, согласно которой динамика общего размера государственного сектора дожна находиться в обратной зависимости от степени бюджетной децентрализации: децентрализация усиливает конкуренцию между муниципалитетами, что в конечном итоге дожно привести к сокращению государственного сектора. В диссертации подчеркивается, что данная идея так и осталась гипотезой. Более того, в странах с развитым институтом местного самоуправления динамика государственных расходов показывает их неуклонный рост
(табл.2), что проявляется в повышении роли государственного предпринимательства и в усилении социальной функции государственных финансов.
Таблица 2 - Доля государственных расходов в ВВП ряда стран мира
Страны 1960 1970 1980 1990 2000 2001 2005 2015 (прогноз)
Великобритания 32,6 39,3 43.0 39,9 39,7 40,2 42.6 43,4
Германия 32,0 37,6 47,9 45,1 47.4 48,3 48,2 42,8
США 27,8 32,2 31.4 32,8 33,1 34,9 29,3 36,5
Франция 34,6 38,9 46,1 49,8 53,2 52,5 53,8 45,5
Швеция 31,1 43,8 60,1 59,1 60.8 57,2 52,8 н/д
Источник: Занадворов B.C. Экономическая теория государственных финансов: учеб. пособие для вузов. / B.C. Занадворов, М.Г. Колосницына. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С. 22; Государственные и муниципальные финансы: Учебник. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 340; Воронин Ю.Ы., Степашин C.B. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики. - М.: Издательство Форгрейфер, 2008. С. 10.
Принцип верификации предполагает учет национальных особенностей процессов децентрализации. Решающими факторами здесь являются исходные макроэкономические параметры, причины запуска процессов децентрализации, выбор модели бюджетной децентрализации, институциональные условия, в которых она реализуется, уровень демократизации общества.
Определенность методологического инструментария необходима и по вопросам развития бюджетной децентрализации, которые раскрываются в диссертации на основе междисциплинарного подхода с выделением политического и институционального факторов, формирующих две стратегические альтернативы: спонтанного порядка и управляемого развития.
Механизмы бюджетной децентрализации по спонтанному порядку разрабатываются как необходимая реакция на развитие институтов территориального управления и местного самоуправления. Такая стратегия приводит к неравномерности и асимметричности институциональных условий развития территорий, к снижению стимулов территориального саморазвития, упущенным возможностям в формировании наиболее рациональной структуры предоставления общественных благ. Это есть реализация пассивного ожидания иных обстоятельств, регулирование процессов бюджетной децентрализации по мере необходимости.
Стратегия управляемого развития бюджетной децентрализацией предполагает сознательное формирование институциональных условий и эффективных механизмов бюджетной децентрализации по двум сценариям. В первом варианте разрабатываются определенные формализованные процедуры и минимально допустимые для данной национальной системы границы фискальной автономии территориальных публично-правовых образований для
сохранения достигнутого уровня развития общественного сектора. Второй сценарий ориентирован на формирование активных целеобразующих субъектов управления как инициаторов территориального развития и условий для комплексной реализации преимуществ бюджетной децентрализации. При этом принципиально важно создание предпосылок и закрепление институциональных гарантий для инициативного и ответственного управления развитием территорий, что реализуется через бюджетные реформы, реформы межбюджетных отношений, направленные на повышение эффективности и качества управления общественными финансами.
Бюджетная децентрализация актуализирует и реализацию принципа кооперации и координации между уровнями власти, который предполагает наличие прозрачных, формализованных и ясных процедур взаимодействия, обеспечивающих ответственность соответствующих органов публичной власти, мотивирующих их на повышение эффективности управления общественным сектором.
Междисциплинарный подход (комбинация экономических, финансовых и управленческих аспектов) позволяет и более взвешенно подходить к проблеме соотнесения преимуществ и возможных последствий бюджетной децентрализации. Так, анализ возможных проявлений рисков бюджетной децентрализации предопределяет необходимость обобщения инструментария управления ими, который включает методы межбюджетного регулирования и взаимодействия, схемы вмешательства вышестоящих властей в управление территориальным развитием, софинансирование расходов, различные формы межтерриториального сотрудничества, установление критериев однородности налоговой политики и жестких требований к диапазону изменений налоговой базы и налоговых ставок, разработку четкого механизма обоснования стоимости и качества общественных благ, финансируемых из соответствующего бюджета, соответствие бюджетных функций административным инструментам, развитие финансовой координации по вертикали и горизонтали управления общественным сектором и т.д.
Противоречивость бюджетной децентрализации определяет возможности реализации потенциала бюджетной децентрализации, но не обеспечивает автоматического решения экономических и финансовых проблем управления бюджетными ресурсами. В этой связи допонительным методологическим инструментарием исследования бюджетной децентрализации является выделение регуляций как нормативных правил и схем, вводимых центральной властью, в целях реализации выбранной стратегии бюджетной децентрализации и, как минимум, недопущения снижения достигнутого уровня
управления общественными финансами.
Регулятивные механизмы бюджетной децентрализации определяются в диссертации как совокупность форм и методов воздействия на организацию бюджетных отношений территориального уровня, устанавливаемых для решения задач регулирования процесса бюджетной децентрализации. Их разработка дожна осуществляться комплексно, сочетая принципы обоснованности и комплементарности в качестве общих базовых оснований, и принципа спецификации как допонительного компенсационного инструментария с четко детерминированными условиями восстановления нарушенных бюджетных взаимосвязей для сохранения стабильности системы управления общественными финансами. Регулятивные механизмы, кроме установления норм управления территориальными финансами и требований к его качеству в условиях бюджетной децентрализации, призваны содержать стимулирующие элементы, вырабатывающие ответственную самостоятельность в проведении бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях; ориентированы на то, чтобы не допустить неэффективной траектории процесса бюджетной децентрализации.
3. Авторский подход к выделению содержательных характеристик и моделей бюджетной децентрализации, особенностей их практической реализации в различных условиях субъектов федерации, включая преодоление последствий мирового финансового кризиса в России.
Предлагаемый в диссертации концептуальный подход исходит из объективной целесообразности формирования административных территориальных единиц, имеющих пономочия по производству (предоставлению) локальных общественных благ и финансовые ресурсы для данной деятельности, предполагает наличие альтернатив в выборе моделей бюджетной децентрализации, которые структурируются по ряду составляющих (рис. 1).
При этом наличие местного самоуправления, органы которого имеют определенную самостоятельность в проведении инициативной бюджетной политики, является базовым фактором при комплексном анализе моделей бюджетной децентрализации, критерием ее соответствия современным тенденциям развития общественного сектора и системы управления общественными финансами. Обобщение национальных особенностей бюджетной децентрализации позволило обосновать типологию моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и местных органов публичной власти в бюджетной сфере, и выделить формальную, административную и комбинированную модели бюджетной децентрализации (табл. 3).
Рис. 1. Концептуальная схема бюджетной децентрализации
Таблица 3 - Общая характеристика моделей бюджетной децентрализации
Модель Специфика Преимущества Недостатки
Модель формальной бюджетной децентрализации высокая степень децентрализации; самостоятельность территориальных органов власти, закрепленная на правовых основаниях, органы МСУ автономны и могут проводить независимую бюджетно-налоговую политику разграничение доходов и расходов но уровням бюджетной системы; бюджетные позиции территориальных органов влас ти в значительной степени зависят от объема доходов, получаемых с подведомственной территории, органы МСУ имеют собственные бюджеты; возможность наиболее поно и оперативно реагировать на изменение местных предпочтении неравномерность ресурсного обеспечения деятельности территориальных органов власти; риски потери управляемости процессов территориального развития, риски нарушения макроэкономической устойчивости; риски углубления дифференциации доходов; особые требования к системе межбюджетного регулирования
Модель административной бюджетной децентрализации минимальная степень бюджетно-налоговой автономии; концентрация основных финансовых ресурсов на уровне центрального правительства; все важнейшие решения в сфере налогообложения и бюджетных пономочий принимаются на центральном уровне управления; территориальные органы подотчетны вышестоящим структурам по вертикали бюджетной системы, органы МСУ является проводником государственной политики центральное правительство имеет мощные организационные, экономические и финансовые рычага воздействия на территориальное развитие и сохранение макроэкономической стабилизации; возможность установления уравнительного (минимального возможного или допустимого) уровня потребления общественных благ и услуг низкая самостоятельность территориальных органов власти; отсутствие стимулов к реализации местных инициатив и заинтересованности в повышении эффективности управления; искажение информационных потоков; высокая зависимость от методов регулирования и управления, применяемых центральным уровнем; существенное нарушение связи между налоговым бременем и предоставляемыми бюджетными услугами; отсутствие (или минимизация) вариативности набора общественных благ, предоставляемых населению
Комбинированная модель бюджетной децентрализации определенная автономия территориальных органов власти; как правило, существенная децентрализация расходных пономочий и высокая централизация доходных источников; органы МСУ имеют собственные бюджеты, но могут находиться под патронажем государства разграничение доходных источников и расходных обязательств по уровням бюджетной системы; возможность сохранения контроля процесса территориального развития, бюджетные позиции территориальных органов власти в определенной степени зависят от объема доходов, получаемых с подведомственной территории; возможность проведения самостоятельной политики, но при определенных условиях и под контролем центрального уровня власти широкий спектр делегированных функций региональным органам власти и органам МСУ; проблемы ресурсного обеспечения испонения пономочий; нарушение связи между налоговым бременем и предоставляемыми бюджетными услугами; необходимость разработки гибкого инструментария бюджетной децентрализации и институциональных гарантий его предсказуемости; инициативность местных властей может быть символичной
В диссертации показано, что модели бюджетной децентрализации отличаются различным характером реализации элементов; масштабом процессов управления бюджетной децентрализацией; имеют свои преимущества и недостатки. Однако выбор модели определяется спецификой развития национальных бюджетных систем и природой взаимодействия государства и местного самоуправления. При этом вопрос оптимальности выбора заключается не в преимуществах самой модели как таковой, а в достижении динамического равновесия между централизацией и децентрализацией распределения пономочий (ответственности) и управления финансовыми ресурсами.
При прочих равных условиях, важнейшими институциональными факторами бюджетной децентрализации являются, во-первых, развитие общественного контроля и, во-вторых, наличие эффективной системы взаимодействия между уровнями власти. Их отсутствие или слабое выражение повышают вероятность неэффективности децентрализации, формируя предпосыки для витка централизации, который вызывает ловушку централизации: централизация административной власти... может способствовать объединению на определенном этапе в определенном месте всех сил нации, однако она оказывает негативное воздействие на обновление этих сил1.
Кроме того, соотношение между системой бюджетных ограничений как элемента регуляций и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; допонительные и жесткие бюджетные ограничения дожны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами.
Такой подход означает, что бюджетная децентрализация, не являясь объектом точного прогнозирования и планирования, акцентируется на стратегических целях управления бюджетными ресурсами, способах их достижения, на определении вектора развития бюджетных отношений в поле координат, которое задает выбранная модель бюджетной децентрализации.
4. Вывод о многообразии влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и муниципальными финансами, предполагающее различные, в т.ч. позитивные изменения в отечественной экономике.
Развитие территориальных финансов в условиях децентрализованной
1 Токвшь А. де Демократия в Америке. - М.: Прогресс - Литера, 1994. С. 84.
ответственности предоставления общественных благ актуализирует значимость системы управления общественными финансами. В пределах своей финансовой компетенции органы власти территориального уровня дожны рационально функционировать, определяя наиболее эффективные способы использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики, обеспечивая испонение принятых решений в условиях подотчетности своей деятельности и публичности её результатов.
Влияние бюджетной децентрализации на развитие системы управления территориальными финансами раскрывается в работе на основе необходимости практической реализации совокупности методологических принципов финансового управления, в т.ч. посредством внедрения результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе.
Исходя из данных обстоятельств, конкретизированы методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации. В частности, выделены следующие принципы: бюджетная автономия административно-территориальных образований; цикличность процесса управления; преемственность и обоснованность приоритетов, их определенность в бюджетном процессе; системный подход в управлении бюджетными ресурсами; догосрочная устойчивость бюджета; бюджетная результативность, прозрачность и подотчетность; жесткие бюджетные ограничения; функционирование в рамках действующей нормативно-правовой базы; эффективный финансовый контроль и мониторинг деятельности.
Бюджетная результативность на основе новых концептуальных подходов к качеству управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации предусматривает:
- установление системы целей, задач и ожидаемых результатов деятельности органов власти, обеспечивающих реализацию приоритетов, достижение задач социально-экономической политики государства и территориального развития;
- обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности органов власти в процессе достижения планируемых результатов в рамках принятых финансовых ограничений;
- использование конкурентных оснований при распределении бюджетных средств в соответствии с объемом и качеством предоставляемых общественных благ (бюджетных услуг).
Принципы управления территориальными финансами получают даль-
нейшее развитие в условиях реализации концепции финансового менеджмента органов испонительной власти. При этом субъектами управления общественными финансами дожны стать не только управленческие властные структуры, но и бюджетные учреждения, непосредственно оказывающие бюджетные услуги населению.
Основные элементы современной системы финансового менеджмента в общественном секторе и результативного бюджетирования как новаций управленческого процесса оказывают существенное влияние на теорию и практику управления финансами, но носят рисковый характер. С учетом достигнутого уровня бюджетной децентрализации и качества управления общественными финансами на территориальном уровне, в работе доказывается целесообразность реализации определенной логической последовательности в модернизации системы управления:
- первая (базовая) платформа, определяемая как уровень управления на основе соблюдения основных требований бюджетной прозрачности, устойчивости и подотчетности, которые определяются в качестве неотъемлемого, исходного признака самого наличия системы управления общественными финансами;
- вторая (улучшенная) платформа характеризуется обеспечением реальной автономии административно-территориальных образований и их органов публичной власти, консолидацией бюджета и бюджетного процесса;
- третья (продвинутая) платформа предполагает внедрение управленческой модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе финансового менеджмента на уровне ведомств, организаций и бюджетных программ по всей вертикали бюджетной системы.
Каждый уровень (платформа) задает определенные предпосыки для внедрения новых методов управления общественными финансами. При этом опыт их модернизации показывает, что переход на следующую платформу эффективнее, если реализованы основные взаимодопоняющие элементы предыдущей платформы, что требует, в том числе постоянного обновления системы требований к качеству управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях.
5. Результаты анализа системных противоречий бюджетной децентрализации в России, доказывающие наличие существенной проблемы несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики ее реализации.
Системные противоречия бюджетной децентрализации в России анализируются в диссертации по ряду направлений: в межбюджетных отно-
шениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Анализ противоречии в работе строится на соотношении общего и особенного, и его результаты показали, что, несмотря на реформирование указанных сфер, в России остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики ее реализации.
В качестве отдельных выводов аргументированы следующие позиции. В результате реформирования межбюджетных отношений, с одной стороны, сформированы принципы разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, упорядочены межбюджетные трансферты. С другой стороны, продожает возрастать уровень централизации бюджетных доходов и децентрализации бюджетных расходов (рис. 2, 3).
20 18 16 14 12 10 г б 4
Чв Ч федеральный бюджет региональные бюджеты местные бюджет
1559 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Рис. 2. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней, % ВВП
Источник: Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации. // www.urbaneconomics.rLi
Как следствие, увеличивается финансовая зависимость территориальных бюджетов от фискальных решений вышестоящего уровня бюджетной системы. При этом финансовая помощь в условиях крайне ограниченной бюджетно-налоговой автономии региональных и местных органов власти ориентирована в основном на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и реализацию приоритетов бюджетной политики федерального центра. Если в 2004 г. объем межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) из федерального бюджета бюджетам субъектов России составлял 343 мрд. руб., то к 2008 г. он достиг 762,5 мрд. руб.1. Темпы прироста
1 Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации. // чуту.тшгеет'оп.ш
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, более чем в два раза превосходят темпы прироста доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации.
Рис. 3. Доля некоторых показателей бюджетов субъектов федерации в консолидированном бюджете России в 1999-2008 гг. (%)
Источник: Составлено по: Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 30). - М.: ИЭПП, 2009. С. 77.
Совершенствование трансфертного механизма в целях его упорядочения и формализации обострило проблему методического обеспечения и качества оказания финансовой помощи, возобновило практику мягких бюджетных ограничений в форме активного использования дотаций на сбалансированность.
В ходе муниципальной реформы появилась система местных бюджетов, достигнут определенный прогресс в методах их регулирования. Однако усложнение территориальной модели организации местного самоуправления, игнорирование социально-экономических и инфраструктурных возможностей муниципалитетов при определении вопросов местного значения, их постоянное перераспределение, слабость и неопределенность финансовой базы муниципального развития, - все это, наряду с общими проблемами межбюджетных отношений в России, привело к снижению бюджетной автономии муниципалитетов, воспроизводя пассивную позицию местных администраций в управлении муниципальными финансами и инертность, экстенсивное потребление располагаемых ресурсов. Трудности в реализации муниципальной реформы породили ее регионализацию и формальный подход к оценке ее результатов.
Предлагаемый в рамках реформы финансовый механизм изначально не мог обеспечить существенный уровень собственных доходов основной массе муниципалитетов: уже на концептуальном этапе реформы прогнозировалось, что финансовая помощь неизбежно будет играть значительную
роль б финансировании основной массы муниципальных образований. Об этом свидетельствует и анализ изменения укрупненной структуры доходов местных бюджетов (рис. 4).
100% 90% 80% 70% 60% 50% 4054 30% 20% 10% 0%
Рис. 4. Укрупненная структура доходов местных бюджетов в 2003-2007гг.
Источник: Составлено по данным Аналитического доклада Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовой состояние муниципальных образований Российской Федерации. // www.4rbaneconomics.ru
Местные налоги (земельный и налог на имущество физических лиц) не играют существенной роли в доходах местных бюджетов: их доля в налоговых доходах местных бюджетов с 2006 г. находится на уровне !0-12%'. В связи с дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется порядка 64% налоговых доходов, муниципальных районов - около 30 %, поселений - 6%~.
Особенностью межбюджетного регулирования муниципального развития является усиление роли субсидий и субвенций при общем росте объемов межбюджетных трансфертов, что также является подтверждением тезиса о снижении финансовой самостоятельности муниципальных образований в распоряжении средствами и расширении их административных функций по государственным пономочиям.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в бюд-
' Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 г. // www.mmfg.ru: Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. II www.mmfm.nl
2 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы. /7 www.nnnfi m
T,S.......... "Tfi......... "2;з.......... 2,2
41,7 39,5 52,4 58 58
5,6 6,5
8,6
51,6 52,4 9 10
37 30,7 29,7j
2003 2004 2005 2006 2007
^доходы от предпринимательской деятельности О безвозмездные поступления
^неналоговые доходы а налоговые доходы
жетную практику актуализирует вопросы и децентрализации бюджета (в горизонтальном аспекте испонительных структур), и бюджетной децентрализации по вертикали бюджетной системы. В то же время отсутствие заинтересованности территориальных органов власти в использовании новых технологий бюджетного процесса становится дестабилизирующим фактором в повышении эффективности перераспределительных процессов, в результативном использовании бюджетных средств на базе обоснованных приоритетов территориального социально-экономического развития.
Эти и другие противоречия в отечественной модели бюджетной децентрализации сглаживаются использованием допонительных административных ресурсов и механизмов, формированием системы допонительных требований в управлении бюджетными ресурсами.
6. Доказательство объективной необходимости и целесообразности разработки антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, полезности его методологического инструментария.
Антикризисный бюджет административно-территориальных образований в условиях бюджетной децентрализации представляет собой необходимый элемент управления бюджетными ресурсами в кризисных ситуациях, механизм противодействия факторам, негативно влияющим на финансовую устойчивость региональных (местных) бюджетов.
В диссертации доказано, что необходимость разработки антикризисного бюджета исходит к относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах, и возникает как в результате низкой эффективности управления региональными (муниципальными) финансами, так и с точки зрения цикличности экономического развития. Авторский подход к разработке антикризисного бюджета состоит в том, что это модель бюджета, определяющая такую структуру расходов, которая обеспечивает испонение социальных обязательств публично-правового образования, поддерживает экономический рост и создает предпосыки для выхода из кризиса.
Антикризисный бюджет призван обеспечить сбалансированность доходов и расходов бюджета в условиях экономической неопределенности, учитывать бюджетные ограничения, предопределяемые бюджетным законодательством, а также обоснованно принимать риски антикризисной политики на основе регулярного мониторинга факторов экономического развития и финансовой устойчивости соответствующего бюджета.
Особое содержание антикризисный бюджет имеет при введении вре-
менной финансовой администрации. При всей значимости института временной финансовой администрации, его позиционирование в отечественной бюджетной практике сводится исключительно к урегулированию просроченной задоженности, размеры которой превысили установленные нормативы. Между тем, оздоровление бюджета окажется илюзорным, если мероприятия будут сводиться, главным образом, к погашению просроченных договых и бюджетных обязательств. Поэтому главным мотивом обеспечения устойчивости бюджета при введении временной финансовой администрации дожна стать антикризисная политика (и модель антикризисного бюджета как финансового инструмента ее реализации) в целях экономического развития административно-территориальных образований. Оказание услуг и выпонение функций административно-территориальных образования не может быть поставлено в зависимость от его финансового состояния. Восстановления платежеспособности, финансовая реабилитация региональных (муниципальных) бюджетов являются лишь инструментом бюджетной политики и системы антикризисных мер.
Одними из главных индикаторов эффективности бюджетной политики, степени устойчивости и экономически безопасного развития региона (муниципального образования) дожны стать учет и оценка обязательств, их изменений. Именно это следует использовать в качестве исходной базы для остальных оценок и расчета показателей, на основании которых принимаются решения о введении временной финансовой администрации и разработке антикризисного бюджета.
В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности использования государственного (муниципального) имущества, повышению ответственности в политике управления расходами антикризисного бюджета. Согласно предлагаемой модели, помимо реализации подходов к повышению эффективности бюджетных расходов на основе результативного бюджетирования, управление расходами дожно включать методы корректировки, среди которых выделены: строгая приоритезация расходов как на уровне общего объема (видов) расходов, так и на уровне главных администраторов бюджетных средств; обоснованная оптимизация инвестиционных расходов на основе оценки их эффективности и приоритетов развития территории при обеспечении догосрочной сбалансированности бюджетной политики; контроль за кредиторской задоженностью; управление ликвидностью через создание финансовых резервов; принятие инициативных допонительных и жестких бюджетных ограничений.
7. Рекомендации по развитию взаимодействия между государственными и муниципальными органами власти России, региональными и местными бюджетами, направленные на повышение качества управления территориальными финансами.
В рамках диссертационного исследования обоснованы рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне, методика инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований, модель и агоритм мониторинга качества управления муниципальными финансами.
Повышение эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне предлагается осуществлять на основе модернизации сложившейся практики управления территориальными финансами, сосредоточив основные усилия на следующих направлениях:
- оптимизация расходов на предоставление бюджетных услуг, включая определенность государственных (муниципальных) услуг и бюджетных расходов на их предоставление, создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах и увязки бюджетных ассигнований с оценкой потребности в этих услугах при заданных параметрах их качества, реализацию механизма ответственности органов власти по вопросам оказания бюджетных услуг;
- повышение качества финансового менеджмента органов испонительной власти в управлении бюджетными расходами, включая управление бюджетными целевыми программами на основе взаимосвязи целей и задач отдельных ведомств со стратегическими приоритетами, стандартизации качества предоставляемых бюджетных услуг, а также достижения количественно определенных показателей реализации программ и результатов предоставления конкретной бюджетной услуги;
- формирование действенной системы финансового контроля на территориальном уровне, включая новые требования к контролю за достижением планируемых результатов.
Модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований через софинансирование ориентирована на оптимизацию бюджетных инвестиций через сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Методически выделение инвестиционных межбюджетных субсидий целесообразно сопровождать регламентирующими процедурами в планировании капитальных расходов на основе программно-целевого метода, конкурсном отборе проектов, учитывающем как уровень бюджетной обеспеченности отдельного муниципа-
литета, так и развитие конкурентных начал в предоставлении финансовой помощи, а также включает обязательный мониторинг реализации инвестиционных проектов (программ). В диссертации представлена развернутая методика инвестиционной финансовой помощи, которая ориентирует муниципалитеты не только на развитие общественной социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирует систему ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования и соответствующего контроля за инвестиционным софинансировакием.
В работе также аргументировано, что при комплексном подходе к мониторингу качества управления муниципальными ресурсами целесообразно формировать две взаимосвязанные подсистемы: оперативную оценку финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и оценку обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами, с учетом влияния этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципального образования в целом. Вариативность применения результатов мониторинга и оценки определяется возможностью создания на их основе системы превентивных мер, выявления тенденций в качестве управления бюджетными ресурсами, оперативного отслеживания изменений финансовых условий развития территорий с последующим их учетом при распределении финансовой помощи, при подготовке и реализации программ социально-экономического развития, предоставления государственных гарантий по обязательствам муниципального образования, инвестиционных проектов, и т.д.
III. ОСНОВНЫЕ КРАТКИЕ ВЫВОДЫ
1. Бюджетная децентрализация проводится в целях оптимизации предложения общественных благ, проявляется в возрастании роли локальных территориальных управленческих структур и органов местного самоуправления, формировании децентрализованных бюджетных систем с выделением самостоятельного уровня муниципальных бюджетов, развитии форм и методов управления бюджетными ресурсами, взаимодействии государственных и муниципальных органов власти в рамках единой бюджетной системы страны.
2. Концептуально бюджетная децентрализация базируется на основе стратегических ориентиров в ее развитии и предполагает наличие пономочий по предоставлению локальных общественных благ, финансовых ре-
сурсов для данной деятельности, альтернатив в выборе моделей бюджетной децентрализации. Типология моделей бюджетной децентрализации выстраивается по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов власти в бюджетной сфере. Значимость моделей бюджетной децентрализации проявляется в достижении динамичного равновесия между централизацией и децентрализацией распределения пономочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем и института местного самоуправления.
3. Развитие системы управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации предопределяется оптимизацией разграничения функций органов власти в общественном секторе, качеством, эффективностью и результативностью предоставляемых государственных (муниципальных) благ, формированием действенных механизмов межбюджетного взаимодействия и контроля. При этом максимизация результата деятельности органов власти, исходя из перспективных целей и текущих задач территориального развития, определяется пределами возможного уровня использования финансовых ресурсов, который обусловлен финансовой компетенцией региональных и муниципальных органов власти, устанавливаемой в процессе бюджетной децентрализации.
4. В России остаются существенными проблемы развития бюджетной децентрализации. Так, разграничение расходных пономочий и доходных источников по уровням бюджетной системы в результате реформирования межбюджетных отношений закрепило на новых принципах правовое поле бюджетной децентрализации, но привело к углублению вертикального фискального разрыва в бюджетной системе; совершенствование трансфертного механизма в целях его упорядочения и формализации обострило проблему методического обеспечения и качества оказания финансовой помощи, возобновило практику мягких бюджетных ограничений; в ходе муниципальной реформы произошла трансформация финансовых основ местного самоуправления в сторону снижения бюджетной автономии по доходам и расходам, а трудности в реализации муниципальной реформы породили ее регионализацию и формальный подход к оценке ее результатов.
5. Антикризисный бюджет является финансовой основой антикризисной политики субъекта федерации (муниципального образования) и исходит из необходимости согласования бюджетных доходов и расходов в изменяющихся условиях при обязательном соблюдении норм бюджетного законодательства. Антикризисный бюджет определяет такую структуру
расходов, которая обеспечивает испонение социальных обязательств публично-правового образования, поддерживает экономический рост и создает предпосыки для выхода из кризиса.
6. Развитие взаимодействия между государственными и муниципальными органами власти России, региональными и местными бюджетами осуществляется в целях координации программ предоставления государственных (муниципальных) услуг и направлено на повышение качества управления финансами на территориальном уровне. Предлагаемые меры затрагивают, прежде всего, стандартизацию качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, развитие социальной и инженерной инфраструктуры территориального развития посредством софинанси-рования инвестиционных расходов, а также контроль за качеством управления муниципальными финансами, инструментом которого является действенная система мониторинга.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора:
а) монографии:
1. Ларина С.Е. Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. -М.: Наука, 2009. - 15 п.л.
2. Ларина С.Е. Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы (Монография). -М.: Изд-во РАГС, 2008. - 7,9 п.л.
3. Ларина С.Е., Ваганова А.Р. Межбюджетные отношения а Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. - М.: Экономика, 2007. - 7,7 п.л.
4. Ларина С.Е., Макаренко A.A. Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования. - М.: ООО НИПКЦ Восход-А, 2006. - 13,5 п.л.
б) статьи в журналах, которые включены в перечень ВАК Минобр-
науки РФ:
5. Ларина С.Е. Теория, методология и направления бюджетной децентрализации. // Финансовая экономика. - 2010. - № 1. - 0,8 п.л.
6. Ларина С.Е. Проблемы управления муниципальными финансами в современных условиях. // Финансы и кредит. - 2009. - № 32 (368). - 0,7 п.л.
7. Ларина С.Е. Новая концепция бюджетирования по результатам в Российской Федерации. // Проблемы современной экономики. Евразийский международный научно-аналитический журнал. - 2009. - № 3 (31). - 0,5 п.л.
8. Ларина С.Е. Реформа бюджетного процесса на муниципальном уровне. // Вестник АКСОР. - 2009. - № 1. - 0,7 п.л.
9. Ларина С.Е., Рыбакова О.В. Реформирование бюджетного процесса и модернизация управления финансами в бюджетных организациях. // Государственная служба. - 2008. - № 1 (51). - 0,8 п.л.
10. Ларина С.Е. Институциональные аспекты развития муниципальных финансов в России. // Финансы. - 2007. - № 11. - 0,8 п.л.
11. Ларина С.Е. Формирование межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе. // Экономист. - 2007. -№11.-1 п.л.
12. Ларина С.Е. Опыт реализации Программы реформирования региональных финансов Республики Саха (Якутия). // Региональная экономика: теория и практика. - 2007. - № 8 (47). - 0,8 п.л.
13. Ларина С.Е., Баталова А.Р. Самостоятельность бюджетов и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Регионология. - 2006. - № 4. - 0,5 п.л.
в) другие научные издания:
14. Ларина С.Е. Об антикризисном бюджете субъекта Российской Федерации. // Финансовая экономика. - 2009. - № 5. - 0,8 п.л.
15. Ларина С.Е. Развитие государственного финансового контроля в условиях реформирования бюджетного процесса. / Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 89-101.-0,75 п.л.
16. Ларина С.Е. Анализ догосрочных программ социально- экономического развития субъектов РФ. // Стратегии и программы социально- экономического развития: Федерация и регионы России. / Под общ. ред. А.Я. Бы-стрякова, Н.П. Гусакова, Е.В. Пономаренко. - М.: РУДН, 2009. С. 290-314. -1,5 п.л.
17. Ларина С.Е. Мировой опыт реформирования бюджетного процесса на основе программно-целевого управления результатами. // Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009. С. 122-139. - 1 п.л.
18. Ларина С.Е. Бюджетная децентрализация: дальнейшее развитие или потеря управляемости? // Современная экономическая теория и реформирование экономики России. Материалы IV научно-практической конференции. РУДН. -М.: Экономика, 2008. С. 127-133. - 0,4 п.л.
19. Ларина С.Е., Болаев К.К. и др. Стратегические приоритеты развития региональной экономики: догосрочный аспект. / Под общ. ред. Борликова Г.М., Мантаевой Э.И. - Элиста: ЗАОр НП Джангар, 2008. - 10,6 п.л.
20. Ларина С.Е. Особенности финансового обеспечения местного самоуправления в переходный период реализации муниципальной реформы. // Исследование организационно-экономических проблем муниципального управления: российский и зарубежный опыт: Кол. монография по результатам международного форума Муниципальное развитие: европейский опыт и российская практика. Ч Калуга: ООО Креатив, 2007. С. 164-177. - 0,8 и .л.
21. Ларина С.Е. Финансовые аспекты реформы местного самоуправления в Российской Федерации. // Современная экономическая теория и реформирование экономики России. Материалы III научно-практической конференции. РУДН. - М.: Экономика, 2007. С. 244-251. - 0,45 п.л.
22. Ларина С.Е. Современный этап бюджетной реформы в Российской Федерации. // Современная экономическая теория и реформирование экономики России. Материалы II научно-практической конференции. РУДН. -М.: Экономика, 2006. С. 353-359. - 0,4 п.л.
г) учебно-методические работы:
23. Владимирова М.П., Ларина С.Е. и др. Финансово-кредитная, бюджетная и налоговая политика государства: учебная программа для курсов переподготовки государственных гражданских служащих; под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 6,7 п.л.
24. Ларина С.Е., Быстряков А.Я. Особенности муниципальных финансов. // Государственные и муниципальные финансы. Учебник. - Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. Ч М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 166-181. - 1 п.л.
25. Ларина С.Е. Новикова В.Ф. Финансовое обеспечение образования: модели, формы и проблемы в Российской Федерации: Учебно- методическое пособие. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 4 п.л.
26. Быстряков А .Я., Ларина С.Е. и др. Программа обязательных дисциплин специализации: Государственные и муниципальные финансы. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка, А.Я. Быстрякова. - М.: РАГС, 2003. - 10 п.л. (в т.ч. авт. - 3 п.л.)
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
Ларина Светлана Евгеньевна
тема диссертационного исследования
ТЕОРИЯ, МЕТОДОЛОГИЯ И НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ
Научный консультант -доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Мацкуляк Иван Дмитриевич
Изготовление оригинал-макета Ларина Светлана Евгеньевна
Подписано в печать апреля 2010 г.
Тираж 100 экз. Усл. п.л. - 2,00 Отпечатано ОПМГ РАГС. Заказ № 146 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Ларина, Светлана Евгеньевна
Введение
Раздел I Теория и методология бюджетной децентрализации
Глава 1 Развитие теоретических концепций по вопросам бюджетной децентрализации
Глава 2 Бюджетная децентрализация как объект исследования
Глава 3 Модели и направления бюджетной децентрализации
Глава 4 Влияние бюджетной децентрализации на управление территориальными финансами: методологические основы
Глава 5 Общее и особенное в развитии бюджетной децентрализации
Раздел II Системные противоречия бюджетной децентрализации в России
Глава 6 Взаимосвязь развития межбюджетных отношений и бюджетной децентрализации в Российской Федерации
Глава 7 Трансформация финансовых основ местного самоуправления в России
Глава 8 Институциональные аспекты самостоятельности территориальных бюджетов
Глава 9 Проблемы реформирования бюджетного процесса
Раздел III Направления развития бюджетной децентрализации в
Российской Федерации
Глава 10 Факторы роста доходов территориальных бюджетов
Глава 11 Повышение эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне
Глава 12 Модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований
Глава 13 Модель и методические подходы к разработке антикризисного бюджета субъекта России 287 !
Глава 14 Развитие системы мониторинга качества управления муниципальными финансами
Диссертация: введение по экономике, на тему "Теория, методология и направления бюджетной децентрализации"
Актуальность темы исследования обусловлена реальным усилением процесса децентрализации государственного управления и становлением действенного института местного самоуправления, совершенствованием механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в рамках единой бюджетной системы страны, разработкой стимулов к эффективной и ответственной деятельности территориальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере, оптимизацией бюджетного процесса на всех уровнях управления общественными финансами.
Финансовая координация и взаимодействие между уровнями государственной власти призваны допоняться комплексным исследованием перспектив развития бюджетов муниципальных образований, органы управления которых дожны реализовывать предпочтения граждан в локальных общественных благах, иметь ресурсы для эффективного их производства. Поэтому возникает необходимость разработки теоретических моделей и практических рекомендаций по развитию государственных и муниципальных финансов. Последние базируются на обоснованной бюджетной децентрализации, опираются на принципы и механизмы разграничения обязанностей по предоставлению общественных благ и их финансового обеспечения, на стимулирование ответственного управления бюджетными доходами и расходами, укрепление организационно-управленческого, социально-экономического, бюджетного потенциалов территорий в целях наиболее поного, эффективного и результативного удовлетворения общественных потребностей.
В то же время проблемы межбюджетных отношений и формирования местных бюджетов обостряются в условиях финансового кризиса, который выявил, помимо прочего, ограниченные возможности региональных и муниципальных властей в проведении инициативной антикризисной бюджетной политики, и еще раз продемонстрировал ведущую роль федерального центра в бюджетном процессе на территориальном уровне.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием теоретических и практических проблем, присущих бюджетной системе в целом, функционированию органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в России, в частности, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов развития бюджетной децентрализации.
Степень разработанности темы. Исследование проблем бюджетной децентрализации многопланово. Оно представлено в трудах зарубежных и отечественных специалистов с различных позиций и с разными акцентами.
Так, в работах С.Б. Авдашевой, A.A. Аузана, Д. Кеттла, B.JI. Тамбовце-ва, А.Е. Шаститко и др. с позиций неоинституциональной экономики поднимаются вопросы децентрализации государственного управления, прежде всего, с точки зрения необходимости повышения эффективности в реализации функций государства по предоставлению публичных благ и услуг. На основе теории общественного сектора и государственных финансов разрабатываются варианты оптимизации производства общественных благ, их финансового обеспечения, в том числе с выделением локальных общественных благ и обоснованием их децентрализованного предоставления. В особенности, такие модели рассмотрены в трудах Э.Б. Аткинсона, Г.А. Ахинова, Дж. Бьюкенена, E.H. Жильцова, B.C. Занадворова, И.В. Ишиной, C.B. Кадомцевой, М. Осона, У. Оутса, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица, Ч. Тибу, Л.И. Якобсона и др.
Особое значение вопросы бюджетной децентрализации приобретают в контексте развития бюджетного федерализма. Выделим в данной связи работы
A.B. Белова, Д. Брюммерхоффа, Т.В. Грицюк, Т.А. Голиковой, Н.Б. Ермасо-вой, А.Г. Игудина, Г.В. Курлянской, В.Н. Лексина, Р. Масгрейва, И.Н. Мыс-ляевой, Ю.И. Любимцева, Н.И. Ляховой, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко,
B.Б. Христенко, А. Шаха, Р.Д. Эбела, М.Н. Яндиева и др.
Изучению специфики муниципальных финансов в современных условиях посвящен ряд исследований, проведенных такими экономистами, как
Т.Н. Богатырева, JI.JI. Игонина, С.А. Карчевская, И.Д. Мацкуляк, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, Л.Г. Рагозина, О.В. Савранская, Э. Слэк, И.В. Стародубровская, С.Г. Ходасевич, A.B. Чернявский, А.Н. Швецов, Г.И. Юрьева и др.
Отдельные вопросы совершенствования бюджетной политики и бюджетного процесса, в том числе на основе результативного бюджетирования, включая территориальный уровень управления общественными финансами, обсуждаются в трудах М.П. Афанасьева, П. Брука, Ю.М.Воронина, B.C. Ефимовой, В.В. Климанова, A.M. Лаврова, A.B. Осташкова, В.И. Павлова, М.П. Придачука, М.В. Романовского, A.B. Улюкаева и др.
Характер проблем формирования территориальных бюджетов и необходимость модернизации управления общественными финансами обусловливает значительный интерес научного сообщества к механизмам развития взаимоотношений бюджетов разных уровней, о чем также свидетельствуют материалы научно-практических конференций, семинаров и круглых столов1.
Однако, важнейшие вопросы специфики функционирования органов власти по предоставлению государственных (муниципальных) услуг и ее влияния на механизмы их финансового обеспечения, формирования эффективных схем регулирования бюджетных и межбюджетных взаимосвязей с целью развития потенциала территориальных бюджетов, систематизации противоречий бюджетной системы, которые обусловлены как собственно бюджетной децентрализацией, так и особенностями национальных подходов в ее осуществлении, и которые обостряются в условиях финансовой и экономической нестабильности, - эти вопросы вызывают необходимость их глубокой и всесторонней теоретической проработки.
Требует нового научного осмысления экономическое обоснование
1 См., напр.: Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. - М.: Изд-во РАГС, 2009; Стенограмма круглого стола Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы от 23 июня 2008 г. - М.: Центр стратегических разработок, 2008. // www.csr.ru; Итоговый семинар Проекта Совершенствование управления государственными расходами, Москва, 13-15 декабря 2006 г. - М.: Центр исследования бюджетных технологий, 2007. // www.rt-centre.ru; Материалы семинара по вопросам межбюджетных отношений и бюджетной политики, Москва, 18-21 апреля 2006 г. - М.: Центр фискальной политики, 2006. // www.fpcenter.ru: Материалы международной конференции по бюджетной децентрализации. - М.: Институт экономики города, 2003. // www.urbaneconomic5.ru функционирования общественных финансов и система управления ими, которое в свете реалий развития современных бюджетных систем и бюджетного процесса дожно учитывать стратегические ориентиры в реализации бюджетной децентрализации, совокупность факторов, определяющих возможности саморазвития территориальных административных образований, обоснованность инструментария межбюджетного регулирования, формирующего характер бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях.
Отсюда рабочая гипотеза исследования заключается в предположении, что теоретико-методологическое обоснование бюджетной децентрализации (как содержательной составляющей построения многоуровневой бюджетной системы) позволяет формировать научную базу для разработки механизмов координации, регулирования и взаимодействия органов власти в управлении бюджетными ресурсами с целью самообеспечения ими территорий и их развития с учетом социально-экономического положения субъектов федерации и муниципальных образований.
В исследовании предпринята попытка осуществить комплексный подход к решению проблем развития бюджетной децентрализации, а также выработать практические рекомендации по модернизации системы управления общественными финансами с целью сбалансированного функционирования государственного (муниципального) сектора, повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами.
Актуальность и недостаточная разработанность указанных вопросов определили выбор темы исследования. Она отражает один из важнейших аспектов научных исследований Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере, повышение качества управления территориальными финансами.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач теоретического и прикладного характера:
- определить содержание бюджетной децентрализации в системе финансово-экономических и организационных отношений, ее влияние на развитие бюджетной системы и управление бюджетными ресурсами;
- раскрыть теоретические основы типологии моделей бюджетной децентрализации, концептуальные позиции по их структурированию, развитию механизмов и направлений реализации;
- конкретизировать методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации;
- выделить общие тенденции бюджетной децентрализации и специфику деятельности органов власти субнационального уровня в бюджетных системах федеративного и унитарного устройства;
- выявить системные противоречия бюджетной децентрализации в Российской Федерации и предложить пути их преодоления;
- оценить особенности развития института самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов, трансформации финансовых основ местного самоуправления в России;
- обосновать перспективы роста доходов территориальных бюджетов и меры по обеспечению эффективности их расходов в наши дни;
- разработать модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований;
- сформулировать методологические и методические положения по разработке антикризисного бюджета субъекта федерации;
- оценить действующую систему мониторинга качества управления муниципальными финансами и разработать предложения по ее совершенствованию.
Объектом исследования являются региональные и местные бюджеты, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти по их формированию в децентрализованных бюджетных системах.
Предметом исследования являются финансово-экономические отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в процессе бюджетной децентрализации на современном этапе модернизации бюджетной системы России.
Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.2; 2.3; 2.5; и специальности 08.00.01 -экономическая теория: п. 1.1; 4.4.
Теоретическую базу диссертации составили положения теории общественного сектора, неоинституциональной экономики, государственного и муниципального управления, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов, разработки специалистов по различным направлениям организации отношений между органами публичной власти в многоуровневых бюджетных системах, развитию бюджетной политики и реформированию бюджетного процесса.
В качестве методологической основы исследования использовались общенаучные принципы системного и диалектического подходов, методы структурно-функционального анализа, формализации и обобщения логических зависимостей, сравнения, аналогии, экстраполяции тенденций, экспертных оценок.
Информационной базой данного исследования послужили официальные материалы Минфина, Минэкономразвития, Минрегионразвития РФ, Федеральной службы государственной статистики; нормативные правовые документы представительных и испонительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровней; обзорные, аналитические и справочные данные, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам бюджетной децентрализации, развитию местных бюджетов, совершенствованию межбюджетных отношений, опубликованные в специальной периодической печати и сети Интернет.
Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в комплексном теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, формирующей более эффективную систему регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей ответственное управление бюджетными ресурсами на региональном и муниципальном уровнях и ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере. В ней решена теоретически и методологически крупная, имеющая важное народнохозяйственное значение проблема формирования региональных и местных бюджетов, регулирования финансовых ресурсов в децентрализованных бюджетных системах, обоснованы направления реализации потенциала бюджетной децентрализации; предложено решение фундаментальных теоретических и практических задач её развития с целью повышения социально-экономической устойчивости и стимулирования территорий к саморазвитию.
Наиболее значимые научные результаты выпоненного исследования в области специальности 08.00.10 Ч финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:
1. Разработана теоретическая концепция бюджетной децентрализации как балансирующей и динамичной системы, трансформирующей бюджетные и межбюджетные взаимосвязи; определены направления её развития, обусловленные ростом значимости местного самоуправления и муниципальных бюджетов в предоставлении локальных общественных благ, определяемых конкретной исторической ситуацией и институциональными особенностями функционирования органов публичной власти, их пономочиями и ответственностью в бюджетно-налоговой сфере (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
2. Введена в научный оборот расширенная типология моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов публичной власти в бюджетной сфере. Выделены типы моделей бюджетной децентрализации (формальные, административные и комбинированные); раскрыты их характерные признаки в реализации элементов моделей, масштабах процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации, наличии преимуществ и недостатков. Установлено, что значимость модели бюджетной децентрализации определяется достижением равновесия между централизацией и децентрализацией, распределением пономочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
3. Аргументировано, что важнейшим элементом бюджетной децентрализации являются регулятивные механизмы, целевые установки которых варьируются от недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами до стимулирования повышения эффективности бюджетной политики на региональном и муниципальном уровнях. Определен методологический подход к их разработке, сочетающий базовые принципы обоснованности и комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) с принципом спецификации, который предусматривает формирование допонительного компенсационного инструментария для сохранения стабильности системы управления территориальными финансами при изменении социально-экономических условий (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
4. Обосновано, что соотношение между системой бюджетных ограничений и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; допонительные и жесткие бюджетные ограничения дожны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами. При этом инструментарий бюджетной децентрализации ориентирует органы власти на повышение качества управления общественными финансами, способствует реализации программ предоставления общественных услуг с учетом территориальной специфики, стимулирует развитие инициативы региональных и муниципальных властей в общественном секторе, формирует механизмы ответственности за проводимую бюджетную политику (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
5. Определены методологические позиции по разработке антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, исходя из относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах. Обосновано, что необходимость антикризисного бюджета возникает в результате как низкой эффективности управления региональными (муниципальными) финансами, так и цикличности экономического развития, вследствие усиления факторов, действующих в кризисный период. В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности и усилению ответственности в политике управления государственным (муниципальным) имуществом и бюджетными расходами с использованием инструментария их корректировки и методов результативного бюджетирования на основе строгой приоритетзации расходов (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
6. Разработана модель и агоритм инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований через софинансирование, которые ориентированы на оптимизацию бюджетных инвестиций, повышение эффективности бюджетных расходов, сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Предлагаемое методическое обеспечение инвестиционного софинансирования муниципальных образований направлено не только на развитие социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование местных властей к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирования системы ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
7. Предложена модель мониторинга и оценки качества управления муниципальными ресурсами, включающая индикаторы и агоритм выработки оценочных показателей по двум взаимосвязанным подсистемам сбора информации: оперативной - оценка финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и резюмирующей - оценка обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами и влиянию этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципалитета. Результаты данного мониторинга и оценки призваны способствовать повышению качества взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, формированию системы превентивных мер в условиях кризисных ситуаций, выявлению тенденций в качестве работы местных органов власти по управлению бюджетными средствами, изменений финансовых условий развития территорий с последующим их учетом при распределении финансовой помощи, в том числе по программам социально-экономического развития и инвестиционных проектов (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
Наиболее значимые научные результаты выпоненного исследования в области специальности 08.00.01 Ч экономическая теория состоят в следующем:
8. Уточнен категориальный аппарат методологии исследования бюджетной децентрализации, позволяющий рассматривать её в общетеоретическом аспекте и во взаимосвязи с состоянием национальной экономики, бюджетной системы, межбюджетного регулирования. Предложено авторское определение содержания понятий бюджетная децентрализация, модель бюджетной децентрализации, регулятивные механизмы бюджетной децентрализации, лантикризисный бюджет субъекта федерации и муниципального образования. Так, бюджетная децентрализация представлена как совокупность отношений между государственными и муниципальными органами власти, которые возникают в процессе разделения прав и ответственности в сфере принятия решений по поводу формирования и использования бюджетных ресурсов (пункт 4.4 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
9. Раскрыт характер влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и местными бюджетами, выражающийся в формировании новых тенденций управленческих процессов на основе результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе. Конкретизированы методологические принципы управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации и выделены критерии эффективности управления территориальными финансами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
10. Выявлены системные противоречия бюджетной децентрализации в России по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Аргументирован вывод, что в России, несмотря на реформирование данных сфер, остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики её реализации, и доказана необходимость использования в таких условиях допонительных административных ресурсов и механизмов для поддержания сложившегося соотношения зон ответственности в управлении бюджетными ресурсами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
Основные положения диссертации, которые выносятся на защиту:
1. Теоретические обобщения, раскрывающие содержание и направления бюджетной децентрализации как балансирующей динамичной системы, трансформирующей межбюджетные взаимосвязи и влияющей на развитие общественного сектора экономики.
2. Обоснование необходимости углубления методологии исследования бюджетной децентрализации, формирующей конструктивные подходы к преодолению возникающих противоречий бюджетной децентрализации в отечественных условиях.
3. Авторский подход к выделению содержательных характеристик и моделей бюджетной децентрализации, особенностей их практической реализации в различных условиях субъектов федерации, включая преодоление последствий мирового финансового кризиса в России.
4. Вывод о многообразии влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и муниципальными финансами, предполагающее различные, в т.ч. позитивные изменения в отечественной экономике.
5. Результаты анализа системных противоречий бюджетной децентрализации в России, доказывающие наличие существенной проблемы несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики ее реализации.
6. Доказательство объективной необходимости и целесообразности разработки антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, полезности его методологического инструментария.
7. Рекомендации по развитию взаимодействия между государственными и муниципальными органами власти России, региональными и местными бюджетами, направленные на повышение качества управления территориальными финансами.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, допоняют и развивают экономическую теорию финансов, инструментарий их функционирования в условиях бюджетной децентрализации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что предлагаемая система обобщенного объяснения бюджетной децентрализации и её частных проявлений на основе оптимизации процессов централизации и децентрализации в управлении бюджетными ресурсами позволяет обосновать перспективные направления и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в многоуровневых бюджетных системах, способствующие развитию общественного сектора экономики. Методологическая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию потенциала бюджетной децентрализации с учетом национальной специфики функционирования местного самоуправления, повышение качества управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях, развитие институционального обеспечения данного процесса, совершенствование финансовых взаимосвязей в условиях бюджетной децентрализации в целях социально-экономического развития страны и её территорий.
Практическая значимость работы выражается в том, что сформированный аналитический и методический аппарат может быть использован для повышения эффективности развития общественного сектора страны, работы органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере, совершенствования инструментария межбюджетного регулирования.
Материалы диссертации могут найти практическое применение в учебном процессе при изучении дисциплин Государственные и муниципальные финансы, Бюджетный процесс в Российской Федерации, Экономика и финансы общественного сектора, Экономическая теория государственных (муниципальных) финансов; программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; научно-исследовательской работе по вопросам бюджетной децентрализации.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались и получили одобрение на научно-практических конференциях, семинарах и круглых столах в период с 2002 по 2010 годы, в т.ч.: на международном форуме Муниципальное развитие: европейский опыт и российская практика (Калуга, 2007); второй-четвертой научно-практических конференциях Современная экономическая теория и реформирование экономики России (М.: РУДН, 2006, 2007, 2008); круглых столах Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России (М.: РАГС, 2008), Современные проблемы управления государственными и муниципальными финансами (М.: ФГОУ ВПО Финансовая академия при Правительстве РФ, 2009), Эффективность использования бюджетных средств, выделяемых на государственное управление: региональный аспект (М.: Счетная палата РФ, 2009), Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса (М.: РАГС, 2009).
Теоретические и методологические положения исследования используются при проведении учебных занятий по дисциплинам специальности Государственные и муниципальные финансы, курсов повышения квалификации и переподготовки специалистов и руководителей различных ведомств, испонительных органов власти субъектов России, руководителей и специалистов органов государственного и муниципального управления.
Основные положения диссертации опубликованы в 26 работах общим объемом свыше 51 п.л., в т.ч. в монографиях: Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации. - М.: Наука, 2009. (15 п.л.); Местные бюджеты в условиях реализации муниципальной реформы. - М.: Изд-во РАГС, 2008. (7,9 п.л.); Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и направления развития. - М.: Экономика, 2007. (в соавторстве, 7,7 п.л.); Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования. - М.: ООО НИПКЦ Восход-А, 2006. (в соавторстве, 13,5 п.л.) и 9 статьях в ведущих рецензируемых журналах ВАК Минобрнауки РФ.
Структура диссертации определяется общей концепцией, целью, задачами, логикой исследования и состоит из введения, трёх разделов, включающих 14 глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Ларина, Светлана Евгеньевна
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Тенденции развития национальных бюджетных систем в современных условиях связаны с нахождением баланса в распределении бюджетных ресурсов и управлении ими между различными уровнями публичной власти. Это выражается в усилении процесса децентрализации государственного управления и становлении действенного института местного самоуправления, совершенствовании механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в рамках единой бюджетной системы страны, разработке стимулов к эффективной и ответственной деятельности территориальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере, оптимизации бюджетного процесса на всех уровнях управления общественными финансами.
Развитие теоретических воззрений на процессы бюджетной децентрализации находится на стыке исследований в области политических и экономических процессов, обосновывается теориями государственного управления, общественного сектора (включая общественные финансы) и новой институциональной экономической теории. Объединяющим посылом здесь выступает необходимость повышения эффективности в сфере управления бюджетными расходами и доходами с целью оптимизации предложения общественных благ, не нарушая принципов роста общественного благосостояния, при обязательном сохранении контроля за финансовыми потоками бюджетной системы, при действенной координации управленческих решений во властных структурах.
В работе исследованы различные теоретические подходы к анализу бюджетной децентрализации, принципиально при этом подчеркивается, что бюджетная децентрализация проводится в целях оптимизации предложения общественных благ. Проявлением бюджетной децентрализации следует считать возрастание роли локальных территориальных сообществ в политическом и административном управлении, формирование децентрализованных бюджетных систем с выделением самостоятельного уровня муниципальных бюджетов, развитие форм и методов финансового управления бюджетами, их взаимодействие в рамках единой бюджетной системы страны.
Проблема выбора централизованного или децентрализованного предоставления общественных благ (прежде всего, локальных) предопределяется соотнесением преимуществ и возможных последствий бюджетной децентрализации. Анализ возможных проявлений экономических, финансовых и управленческих рисков бюджетной децентрализации предопределил необходимость обобщения инструментария управления ими и выделение методов межбюджетного регулирования и взаимодействия, разработка четкого механизма обоснования стоимости и качества общественных благ, финансируемых из соответствующего бюджета, соответствие бюджетных функций по структурам общественного сектора административным инструментам и т.д.
В работе аргументирована идея о том, что бюджетная децентрализация является балансирующей и динамичной системой. При этом в каждой стране в конкретной исторический период присутствует определенное соотношение между выгодами и издержками от бюджетной децентрализации, проявляющееся в институциональных особенностях деятельности публичных органов власти. С другой стороны, бюджетная децентрализация ориентирована на формирование новых характеристик системы или ее трансформации, что означает и процесс воздействия на бюджетные и межбюджетные взаимосвязи, формирование механизма соответствия финансовой компетенции государственных и муниципальных управленческих структур их ответственности за предоставление бюджетных услуг.
В диссертации предложена концептуальная схема бюджетной децентрализации, базирующаяся на выделении двух групп стратегических ориентиров в ее развитии: стратегия эволюционного развития и сознательного управления развитием институциональных условий, а также выделены механизмы бюджетной децентрализации. Обоснованы принципиальные различия в формировании и практической реализации указанных стратегий, и доказана решающая роль центрального правительства, политических и институциональных факторов в их выборе.
Развитие теоретических воззрений на проблемы бюджетной децентрализации представлено и в контексте типологии моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и местных органов публичной власти в бюджетной сфере. Выделены модели бюджетной децентрализации (формальная, административная и комбинированная), и их характерные признаки.
Особое внимание в работе уделяется регулятивным механизмам бюджетной децентрализации, которые рассматриваются как совокупность форм и методов воздействия на организацию бюджетных отношений субнационального уровня, и устанавливаются для решения задач регулирования процесса бюджетной децентрализации. При этом доказано, целевые установки применения регулятивных механизмов могут варьироваться от недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами до стимулирования повышения эффективности бюджетной политики, проводимой на региональном и муниципальной уровнях. В работе также выделено, что требования к разработке регулятивных механизмов дожны определяться на сочетании базовых принципов обоснованности и комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) с принципом спецификации как допонительного компенсационного инструментария для сохранения стабильности системы управления общественными финансами при изменении социально-экономических условий.
Раскрыто влияние бюджетной децентрализации на развитие системы управления территориальными финансами, что связано с необходимостью практической реализацией совокупности методологических принципов финансового управления, в том числе на основе результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе. Последние рассматриваются в работе как новые тенденции управленческих процессов в сфере общественных финансов, которые требуют количественной оценки и качественной определенности управления территориальными бюджетами. В прикладном аспекте это выражается в установлении границ финансовой компетенции региональных и местных органов власти, в необходимости постоянного обновления (повышения) системы требований к качеству управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях. Исходя из данных обстоятельств, конкретизированы методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации.
В отдельном блоке выводов представлены результаты исследования системных противоречий бюджетной децентрализации в России по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Аргументирован вывод, что в Российской Федерации, несмотря на реформирование данных сфер, остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики ее реализации, и доказана необходимость использования в таких условиях допонительных административных ресурсов и механизмов для поддержания сложившегося соотношения зон ответственности в управлении бюджетными ресурсами. В частности, разграничение расходных пономочий и доходных источников по уровням бюджетной системы в результате реформирования межбюджетных отношений закрепило на новых принципах правовое поле бюджетной децентрализации, но привело к углублению вертикального фискального разрыва в бюджетной системе; совершенствование трансфертного механизма в целях его упорядочения и формализации обострило проблему методического обеспечения и качества оказания финансовой помощи, возобновило практику мягких бюджетных ограничений; в ходе муниципальной реформы произошла трансформация финансовых основ местного самоуправления в сторону снижения бюджетной автономии по доходам и расходам, а трудности в реализации муниципальной реформы породили ее регионализацию и формальный подход к оценке ее результатов. Реформа бюджетного процесса, призванная сформировать инструментарий повышения эффективности и результативности в управлении общественными финансами, проходит асимметрично и неравномерно, выявляя методологические и методические проблемы внедрения новых технологий управления бюджетным процессом на основе результативного бюджетирования.
В целях развития межбюджетного регулирования разработана модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований, которая ориентирована на оптимизацию бюджетных инвестиций, повышение эффективности бюджетных расходов, сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Предлагаемое методическое обеспечение инвестиционного софинансировапия муниципальных образований направлено не только на развитие общественной социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование местных органов к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирует систему ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования.
Отдельной позицией диссертационного исследования является обоснование методических подходов к разработке антикризисного бюджета административно-территориального образования. Доказано, что необходимость разработки антикризисного бюджета исходит к относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах, и возникает как в результате низкой эффективности (или неэффективности) управления региональными (муниципальными) финансами, так и с точки зрения цикличности экономического развития, вследствие усиления факторов, действующих в кризисный период. В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности использования государственного (муниципального) имущества, повышению ответственности в политике управления расходами антикризисного бюджета.
На основе комплексного подхода к мониторингу качества управления муниципальными ресурсами, определены две взаимосвязанные подсистемы сбора информации: для оперативной оценки финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и для оценки обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами и влиянию этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципалитета в целом. Предлагаемая в работе модель мониторинга и оценки финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами учитывает эти составляющие, включает обоснованную систему индикаторов и агоритм формирования системы оценок.
Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Ларина, Светлана Евгеньевна, Москва
1. Конституция Российской Федерации. М.: Ось-89, 2009.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 15 января 2009 г.). -М.: Проспект, 2009.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации: в двух частях. 11-е изд. -М.: Ось-89, 2009.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6.10.2003г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.10.2003. - № 40, ст. 3822.
5. О внесении изменений и допонений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федеральный закон от 20.08.2004г. № 120-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации. 23.08.2004. - № 34; Ст. 3535.
6. О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов: Федеральный закон от 21.07.2007г. № 198-ФЗ.// Собрание законодательства Российской Федерации. 30.07.2007. - № 31, ст. 3995.
7. О федеральном бюджете на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов: Федеральный закон от 02.12.2009г. № 308.// Собрание законодательства Российской Федерации. 07.12.2009 № 49 (ч.1), ст. 5869 (начало); 07.12.2009 - № 49 (ч.2), ст. 5869 (окончание).
8. Об оценке эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.06.2007г. №825.// Собрание законодательства Российской Федерации. 2.07.2007. - № 27, ст. 3256.
9. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районо: Указ Президента РФ от 28.04.2008г. № 607.// Собрание законодательства Российской Федерации. -05.05.2008,-№ 18, ст. 2003.
10. О бюджетной политике в 2010-2012 годах: Бюджетное послание Президента РФ 25.05.2009г.// Парламентская газета. 29.05.2009. - № 28.
11. О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах: Постановление Правительства РФ от 30.07.1998г. № 862.// Собрание законодательства Российской Федерации. -10.08.1998.-№32, ст. 3905.
12. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства РФ от 15.08.2001г. № 584.// Собрание законодательства Российской Федерации. 20.09.2001. -№34, ст. 3503.
13. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004г. № 249.// Собрание законодательства Российской Федерации. 31.05.2004. - № 22, ст. 2180.
14. Приказы министерств и ведомств Российской Федерации и другие документы
15. О направлении методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006-2008 годы: письмо Министерства финансов РФ от 27.06.2005 г. № 02-АЛ/2008.// www.minfin.ru.
16. Основные направления бюджетной политики на 2009-2011 годы.// www.minfin.ru.
17. Проект Бюджетной стратегии на период до 2023 года.// www.minfin.ru.
18. Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.// www.minfin.ru.
19. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации.// www.minregion.ru.
20. Отчет о деятельности Министерства финансов Российской Федерации Российской Федерации в 2008 году и о задачах на 2009 год./ Материалы к расширенному заседанию колегии Министерства финансов Российской Федерации, апрель 2009.// www.minfin.ru.
21. Европейская хартия местного самоуправления.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 36, ст. 4466.
22. Лимская декларация руководящих принципов контроля.// Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. М.: Прометей, 1998.
23. Монографическая литература
24. Административные реформы в России: история и современность. / Под общ. ред. Р.Н. Байгузина. Ч М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭП), 2006. 220 с.
25. Белов A.B. Реформа бюджетного социализма: вертикальный аспект. СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. - 416 с.
26. Блауг М. Методология экономической науки, или Как экономисты объясняют. Пер. с англ. / Науч. ред. и вступ. Ст. B.C. Автомонова. М.: НП Журнал Вопросы экономики, 2004. - 416 с.
27. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов / Пер. седьмого немецкого издания / Под общей ред. A.J1. Кудрина, В.Д. Дзоева. Владикавказ: Пионер-Пресс, 2001. - 480 с.
28. Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики. Расчет согласия. Границы свободы. Соч.: Пер. с англ. Серия: Нобелевские лауреаты по экономике: Избр. тр.; Т. 1. / Ред. кол.: P.M. Нуреев (гл. ред.) и др. М.: Тау-рус-Альфа, 1997. - 556 с.
29. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Репринт, изд. 1928 г. - Обнинск: Ин-т муниципального управления, 1995. - 216 с.
30. Воронин Ю.М., Степашин С.В. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики. Ч М.: Издательство Форгрейфер, 2008. 660 с.
31. Губин Б.В., Павлов В.И., Сенчагов В.К. Экономическая безопасность России. -М.: Дело, 2005. 896 с.
32. Горегляд В.П. Перспективы и тенденции развития бюджетной системы Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2002. - 176 с.
33. Грицюк Т.В. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями. Российский и зарубежный опыт. М.: Едиториал'УРСС, 2003. -384 с.
34. Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. Ч М.: Финансы и статистика, 2004. 320 с.
35. Губин Б.В., Павлов В.И., Сенчагов В.К. Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию (под ред. СенчаговаВ.К). -М.: Изд-во Дело, 2004. 416 с.
36. Денежно-кредитная и финансовая политика государства в условиях преодоления кризиса: сборник научных статей: под общ. ред. А.Г. Куликова. -М.: Изд-во РАГС, 2009. 218 с.
37. Децентрализация бюджетной системы Российской Федерации в Российской Федерации: тенденции, проблемы, рекомендации. / Материалы проекта содействия налоговой реформе в Российской Федерации. М., 1998. - 207 с.
38. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместное исследование. М.: Изд-во РАГС, 2007. -384 с.
39. Де Брюйн X. Управление по результатам в государственном секторе / Пер. с англ. М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2005. - 192 с.
40. Исаев Э.А. Модернизация региональных финансов: монография / Э.А. Исаев. М.: Изд-во РАГС, 2009. - 224 с.
41. Климанов В.В. Региональное развитие и общественные финансы: Избран. статьи 1993-2008 гг. М.: ИРОФ, 2009. - 336 с.
42. Корчагин Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика. -Ростов н/Д: Феникс, 2006. 284 с.
43. Кризисная экономика современной России: тенденции и перспективы / А. Абрамов, Е. Апевалова, Е. Астафьева и др.; науч. ред. Е.Т. Гайдар. -М.: Проспект, 2010. 656 с.
44. Лавров A.M. Бюджетная реформа в России: От управления к затратам к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005. - 556 с.
45. Лавров А., Ливак Дж.М., Сазеррлэнд Д. Межбюджетные отношения в
46. Ларина С.Е., Вагапова А.Р. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: тенденции, проблемы и перспективы развития. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2007. - 126 с.
47. Ларина С.Е., Макаренко A.A. Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования. М.: ООО НИПКЦ Восход-А, 2006. - 216 с.
48. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: Эдитори-ал УРСС, 2002. - 368 с.
49. Мамсуров Т.Д., Кеселъбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: экономика и политика. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. - 383 с.
50. Материалы конференции на тему Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне. Модуль 14. Ч М.: РАГС, 2002.
51. Материалы семинара по вопросам межбюджетных отношений и бюджетной политики (М., апрель 2006 г.). Ч М.: Центр фискальной политики, 2006,- 160 с.
52. Мацкуляк И.Д. Экономика: научные очерки. Изд. 2-е, доп. и перераб. Ч М.: Изд-во РАГС, 2005. 504 с.
53. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения: Аналитическая записка. М.: Институт экономики города, 2006. - 73 с.
54. Мониторинг хода муниципальной реформы / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2006. - 402 с.
55. Муниципальная наука: теория, методология, практика / А.Г. Глады-шев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др.; Под общ. ред. В.Н. Иванова; Акад. наук социал. технологий и мест, самоуправления. -М.: Муниципальный мир, 2003. 288 с.
56. Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации: нем.-рос. проект. / Под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. -М.: КДУ, 2006. 456 с.
57. Мюлер Д. Общественный выбор III / Пер. с англ. под ред. А.П. Заост-ровцева, A.C. Скоробогатова; Гос. ун-т Высшая школа экономики, Институт Экономическая школа. - М., 2007. - 994 с.
58. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ / Под общ. ред. H.A. Вогина, С.В. Калашникова. -М.: Изд-во РАГС, 2005. 456 с.
59. Новации в управлении общественным сектором на региональном уровне / Под ред. В.В. Климанова. М.: ИРОФ, 2006. - 162 с.
60. Новые подходы к финансированию государственных услуг в социальной сфере: (сб. ст.) / Под ред. В.В. Климанова. М.: ИРОФ, 2008. - 184 с.
61. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. -М.: Фонд экономической книги Начала, 1997. 180 с.
62. Осон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998. - 432 с.
63. Осон М. Логика колективных действий. Общественные блага и теория групп. М.: Фонд экономической инициативы, 1995. - 165 с.
64. Оценка эффективности бюджетных инвестиций на региональном и муниципальном уровне: (сб. ст.) / Под ред. Е.В. Дмитришиной. М.: ИРОФ, 2008. - 176 с.
65. Панорама экономической мысли конца XX столетия / Под ред. Д. Гринэуэя, М. Блини, И. Стюарта: В 2-х т. / Пер. с англ. под ред. B.C. Автомо-нова и С.А. Афонцева. СПб: Экономическая школа, 2002, Т. 1. - 668 с.
66. S3. Пансков В.Г. Финансовые основы местного самоуправления. Ч М.: МЦФЭР, 1998.-239 с.
67. Переходная экономика: теоретические аспекты, российские проблемы, мировой опыт / Ответ, ред. В.А. Мартынов, B.C. Автономов, И.М. Осад-чая. Институт мировой экономики и международных отношений РАН. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2004. - 719 с.
68. Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации: научно-практическое пособие. Ч М.: Формула права, 2000. 448 с.
69. Потерович В.М. Элементы теории реформ / В.М. Потерович. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2007. - 447 с.
70. Поиомаренко Е.В. Финансы общественного сектора России. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2001. - 191 с.
71. Правовое обеспечение реформы федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. A.C. Карасевой. М.: ЛЕНАНД, 2005. - 112 с.
72. Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / Под ред. A.M. Лаврова. М.: КомКнига, 2005. - 176 с.
73. Проблема мягких бюджетных ограничений российских региональных властей / Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: ИЭПП, 2006. - 300 с.
74. Проблемы реформирования местного самоуправления в России (19902006 годы). Ч М.: Издательский отдел Управления информационного и доку-ментационного обеспечения Аппарата Совета Федерации, 2006. 141 с.
75. Проблемы реформы местного самоуправления: структурные и финансовые аспекты. -М.: ИЭПП, 2005. 544 с.
76. Проблемы совершенствования бюджетной политик регионов и муниципалитетов России и стран Северной Европы. Материалы Пятой ежегодной международной научно-практической конференции. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2005. Кн. I. - 267 е.; Кн. II - 232 с.
77. Проблемы совершенствования бюджетной политики регионов и муниципалитетов: труды Седьмой научно-практической конференции. Петрозаводск: Изд-во ПетрГУ, 2007. - 390 с.
78. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. Мигары Де Сильвы, Галины Курляндской; Науч. ред. Центр фискальной политики. -М.: Издательство Весь мир, 2006. 464 с.
79. Реформа бюджетного процесса в России: 2004-2005 гг. / Под ред. В.Л.Тамбовцева. -М.: РЕЦЭП, 2005. 211 с.
80. Реформа бюджетного процесса: Эволюция подходов. Сборник статей 2007-2009 гг./ Под ред. A.C. Бараховского. М.: ЛЕНАНД, 2009. - 144с.
81. Реформирование межбюджетных отношений / Под ред. A.M. Лаврова (Общественные финансы, вып. 6). М.: Едиториал УРСС, 2004. - 211 с.
82. Реформирование общественных финансов в городах: Сборник материалов / Под ред. В.В. Климанова. М.: ИРОФ, 2008. - 224 с.
83. Розанова Т.Г. Экономика региона: теория и практика. М.: Издательство МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2004. - 360 с.
84. Российская экономика в 2006 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 28). М.: ИЭПГ1, 2007. - 751 с.
85. Российская экономика в 2007 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 29). М.: ИЭПП, 2008. - 657 с.
86. Российская экономика в 2008 году. Тенденции и перспективы (Выпуск 30). М.: ИЭПП, 2009. - 655 с.
87. Рубинштейн А.Я. К вопросу расширения Чистой теории общественных расходов (научный доклад). М., 2007. - 57 с.
88. Солянникова С.П. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика, 1993.-96 с.
89. Совершенствование финансового механизма формирования инновационной экономики в России: сборник научных статей; под общ. ред. А.Г. Куликова. М.: Изд-во РАГС, 2008. - 320 с.
90. Стародубровская И., Славгородская М., Миронова Н. Муниципальная реформа в 2007 году: особенности реализации М.: ИЭПГГ, 2008. - 73 с.
91. Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат, на региональном и муниципальном уровнях: подходы и рекомендации. -М.: ИЭПП, 2008. 184 с.
92. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. -М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. 720 с.
93. Стратегии и программы социально-экономического развития: федерация и регионы России: Монография / Под общ. ред. А .Я. Быстрякова, Н.П. Гусакова, Е.В. Пономаренко. М.: РУДН, 2009. - 401 с.
94. Стратегические ориентиры экономического развития России: Науч. доклад. СПб.: Алетейя, 2010.-664.
95. Стратегические приоритеты развития региональной экономики: догосрочный аспект: монография / Под общ. ред. д.п.н., проф. Г.М. Борликова, д.э.н., проф. Э.И. Мантаевой. Элиста: ЗОАр НПП Джангар, 2008. - 184 с.
96. Сэндлер Тодд. Экономические концепции для общественных наук / Пер. с англ. Ч М.: Издательство Весь мир, 2006. -376 с.
97. Токвилъ А. Демократия в Америке. М.: Весь мир, 2001 - 560 с.
98. Улюкаев A.B. Проблемы государственной бюджетной политики: На-уч.-практич. пособие. М.: Дело, 2004. - 544 с.
99. Файолъ А. Общее и промышленное управление / Пер с франц. / Научное ред. и предисловие проф. Е.А. Кочерина. М.: Журнал Контролинг, 1992. - 142 с.
100. Фискальная децентрализация в странах с переходной экономикой: Сборник статей / Под ред. В.В. Климанова. М.: ИРОФ, 2007. - 160 с.
101. Финансовые аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления / Под ред. В.В. Климанова. М.: КомКнига, 2005. - 224 с.
102. Ходасевич С.Г. Муниципальные финансы в системе реформирования федеративных отношений и местного самоуправления. М.: ЗАО Издательство Экономика, 2005. - 240 с.
103. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. Ч М.: Дело, 2002. 608 с.
104. Чернявский A.B. Анализ развития муниципальных финансов в России 1992-2002 годах. -М.: Фонд Институт экономики города, 2003. 114 с.
105. Швецов А.Н. Экономическое ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. Изд. 2-е, испр. М.: Едиториал УРСС, 2002. - 200 с.
106. Швецов Ю.Г. Концептуальные основы формирования системы бюджетного регулирования в Российской Федерации: монография. Барнаул: Изд-во АтГУ, 2002. - 304 с.
107. Шевелева H.A. Бюджетная система России. Опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб.: Изд-во юрид. факультета СПбГУ, 2004. - 280 с.
108. Яндиев М.И. Финансы регионов. М.: Финансы и статистика, 2002. -240 с.
109. Учебники, учебные пособия и справочная литература
110. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дэ/с.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. под ред. Л.Л. Любимова. Ч М., Аспект Пресс, 1995. 832 с.
111. Афанасьев М.П., Криворогое И.В. Модернизация государственных финансов Текст.: учеб. пособие. 2-е изд. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. - 439 с.
112. Ахинов Г.А., Жильцов E.H. Экономика общественного сектора: учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2008. - 345 с.
113. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. 3-е изд., испр. и перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2003. - 838 с.
114. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2005. - 320 с.
115. Годин A.M., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. Изд. 4-е, испр., доп. М.: Издательский дом Дашков и К;, 2008. - 565 с.
116. Годин A.M., Горегляд В.П., Литовченко В.П., Подпорина И.В., Ишина КВ. Финансы: Учебник. М.: Дашков и К
117. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: учебное пособие / B.C. Мокрый, A.A. Сапожников, О.С. Ссмкина; под ред. A.A. Сапожпикова. М.: КНОРУС, 2008. - 216 с.
118. Государственные и муниципальные финансы: учебник / под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. Ч М.: Экономистъ, 2006. 763 с.
119. Государственные и муниципальные финансы России: учебное пособие / Л.С. Гринкевич, Н.К. Сагайская, В.В. Казаков, Ю.А. Рюмина. М.: КНОРУС, 2007. - 560 с.
120. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. - М.: Изд-во РАГС, 2007. - 640 с.
121. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: Учебник для вузов -М.: ГУ ВШЭ, 2003.-495 с.
122. Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. -М.: ТЭИС, 1998.- 193 с.
123. Ермасова Н.Б. Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах: учеб. пособие, 2-е изд. перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2008. - 516 с.
124. Занадворов B.C., Ильина И.П. Теория экономики города: Учеб. пособие. М.: Изд. дом ВШЭ, 1999. - 160 с.
125. Занадворов B.C., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: учеб. пособие для вузов; Гос. ун-т Высшая школа экономики. - М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006. - 392 с. '
126. Игонина Л.Л. Муниципальные финансы: Учеб. пособие М.: Экономистъ, 2003. - 330 с.
127. Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория: Учебник / Под общей ред. д.э.н., проф. A.A. Аузана. М.: ИНФРА-М, 2007.-416 с.
128. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 года (период мониторинг Ч 2007 год). М.: Минфин России, 2008. - 16 с.
129. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации в 2006-2008 годах. М.: Минфин России, 2009. - 21 с.
130. Кадомцева С.В. Государственные финансы: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2009. - 352 с.
131. Любимцев Ю.И. Финансовая политика: российский путь (материалы к лекциям): Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005. - 318 с.
132. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007. - 360 с.
133. Пономаренко Е.В., Исаев В.А. Экономика и финансы общественного сектора (основы теории эффективного государства): Учебник. М.: ИНФРА-М, 2007. - 427с.
134. Программы реформирования региональных финансов. 2005 год: Сборник документов / Сост. В.В. Климанов. М.: КомКнига, 2005. - 608 с.
135. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления.- СПб.: Питер, 2006. 336 с.
136. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне. / Под общ. ред. A.M. Лаврова, в 7 томах. -М.: Издательский дом Деловая и профессиональная литература, 2008. // Том 1 Основные положения. 257 с.
137. Самуэльсон П.А., Нордхаус В.Д. Экономика. / Пер. с англ. М.: Лаборатория базовых знаний, 2000. - 788 с.
138. Селезнев А.З. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие / под ред. проф. В.Ю. Катасонова. М.: Магистр, 2007. - 383 с.
139. Справка об испонении консолидированных и местных бюджетов субъектов Российской Федерации на 1 января 2009 года. М.: Минрегион, 2009. - 34 с.
140. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. М.: Юрайт-М., 2002. - 504 с.
141. Финансы: Учебник / Под ред. д-ра экон. наук, проф. В.А. Слепова. -2-е изд., перераб. и доп. М.: Экономиста, 2003 - 682 с.
142. Финансы, налоги и кредит: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. И.Д. Мацкуляка. М.: Изд-во РАГС, 2007. - 656 с.
143. Циммерманн X. Муниципальные финансы: Учебник / Пер. с нем. -М.: Издательство Дело и Сервис, 2003. 352 с.
144. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. Учебник. М.: Изд-во Экономика, 2003. - 518 с.
145. Экономика общественного сектора: Учебник. / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосяна, E.H. Жильцова. М.: ИНФРА-М, 2009. - 763 с.
146. Экономика муниципального сектора: учеб. пособие. / Под ред. A.B. Пикулькина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 464 с.
147. Юрьева Г.И., Богатырева Т.Н., Корпев A.B. Муниципальные финансы и бюджетный учет в системе местного самоуправления: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация Приз, 2006. - 484 с.
148. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: учебник для вузов. -М.: ГУ ВШЭ, 2000. 495 с.
149. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: учебник для вузов. М.: Аспект пресс, 1996. - 319 с.1. Периодическая литература
150. Алексеева Н. Об оценке эффективности межбюджетных отношений.// Экономист. 2007. - №8. - С. 84-88.
151. Алехин Б.И. Золотое правило государственных финансов.// Финансы. 2006. - №2. - С. 67-69.
152. Батина И.Н., Тульская А.Ю. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг.// Финансы. 2008. - №8. - С. 19-22.
153. Бежаев О. Основные задачи финансовых органов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по формированию межбюджетных отношений и местных бюджетов в 2006 году.// Бюджет. 2005. - №8. -С. 42-51.
154. Белов А. Финансовая децентрализация и экономический рост в регионах Российской Федерации.// Регион: Экономика и Социология. 2008. -№1. - С.45-57.
155. Бухвальд Е.М. Проблемы переходного периода муниципальной реформы^ пути их решения.// Федерализм. 2007. - №3. - С. 95-111.
156. Бухвальд Е.М., Игудин А.Г. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и местном уровне.// Федерализм. -2009.-№3.-С. 93-108.
157. Валентей С.Д. Первые итоги муниципальной реформы глазами экономиста.// Федерализм. 2008. - №3. - С. 5-18.
158. Валитова Л. Влияние межбюджетных отношений на экономические стимулы регионов.// Доклады РЕЦЭП. 2004. - №3. - С. 71-105.
159. Голикова Т.А. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствование бюджетного процесса.// Финансы. 2004. - №2. - С. 3-6.
160. Горский И. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений.// Финансы. 1999. - №6. - С. 27-29.
161. Государство в меняющемся мире (Всемирный банк. Отчет о мировомразвитии. 1997. Краткое содержание).// Вопросы экономики. 1997. - №7. - С. 4-34.
162. Ермилов В.Г. Проблемы доходной базы бюджетов субъектов Федерации.// Финансы. 2005. - №8. - С. 17-21.
163. Ефимова С.Б. Правовые и организационные основы формирования расходов бюджетов.// Финансы. 2008. - №4. - С. 17-20.
164. Завьялов Д.Ю. Тенденции трансформации бюджетной системы.// Финансы. 2008. - №6. - С. 15-19.
165. Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений.// Финансы. 2005. - №10. - С. 15-19.
166. Игудин А.Г. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления.// Финансы. 2006. - №7. - С. 11-15.
167. Игудин А.Г. Об основах разграничения расходных пономочий и доходных источников.// Финансы. 2008. - №2. - С. 8-11.
168. Игудин А.Г. О бюджетировании, ориентированном на результат, во взаимоотношениях с региональными и местными бюджетами.// Финансы. -2008. -№11. -С. 12-14.
169. Карчевская С.А. Повышение эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне.// Финансы. 2008. - №10. - С. 21-27.
170. Карчевская С.А. Совершенствование межбюджетного регулирования на муниципальном уровне.// Финансы. 2008. - №2. - С. 23-29.191 .Карчевская С.А., Хворостухина Д.С. Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления.// Финансы. 2008. - №4. - С. 7-13.
171. Карчевская С.А. Реформа местного самоуправления: проблемы и пути решения.// Финансы. 2009. - №1. - С. 3-8.
172. Клишнов В.В. О реестре государственных услуг в субъекте федерации.// Финансы. 2008. - №6. - С. 20-23.
173. Кпшиина М. Пути повышения качества государственных услуг. // Бюджет. 2007. - №1. - С. 25-27.
174. Ларина С.Е. Перспективы развития муниципальных финансов.// Финансы. 2007. - №11. - С. 21-23.
175. Ларина С.Е. Реформа бюджетного процесса на муниципальном уровне.// Вестник АКСОР. 2009. - №1. - С. 116-123.
176. Ларина С.Е. Формирование межбюджетных отношений в среднесрочной перспективе.// Экономист. 2007. - №11. - С. 45-51.
177. Ларина С.Е. Вагапоеа А.Р. Самостоятельность бюджетов и развитие межбюджетных отношений в регионах Российской Федерации.// Регионоло-гия. 2006. - №4. - С. 110-118.
178. Ларина С.Е., Рыбакова О.В. Реформирование бюджетного процесса и модернизация управления финансами в бюджетных организациях.// Государственная служба. 2008. - №1 (51). - С. 77-87.
179. Лексин В.Н. Практика и возможности участия субъектов РФ в принятии общегосударственных решений.// Федерализм. 2008. - № 1. - С. 5-26.
180. Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития. Аналитическая записка Института современного развития.// Муниципальная власть. 2008. - №4. - С. 39-42.
181. Николаев H.A., Марченко Т.Е., Титова М.В. Кулиш Ю.А. Российские регионы в борьбе с кризисом (аналитический доклад).// Бюджет. 2009. - №6. -С. 89-104.
182. Пири А. Реформа бюджетного процесса в Российской Федерации:дальнейшие шаги.// Бюджет. 2006. - №2. - С. 34-37.
183. Принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами.// Финансы. 2006. - №10. - С. 3-22.
184. Пронина Л.И. Местное самоуправление и совершенствование разграничения пономочий.// Финансы. 2007. - №9. - С. 18-20.
185. Пронина Л.И. Местное самоуправление в условиях среднесрочного финансового планирования.// Финансы. 2007. - №5. - С. 16-20.
186. Пронина Л.И. Об укреплении финансовой базы местных бюджетов.// Финансы. 2009. - №5. - С. 26-29.
187. Пронина Л.И. Реформа местного самоуправления: переходный период.// Финансы. 2008. - №5. - С. 18-20.
188. Пронина Л.И. Увеличение налогооблагаемой базы субъектов Федерации и муниципальных образований.// Финансы. 2006. - №3. - С. 15-19.
189. Пронина Л".И. Финансы муниципальных образований в условиях кризиса.// Финансы. 2009. - №7. - С. 10-13.
190. Силуанов А., Назаров В. Взаимодействие федерального центра и регионов при проведении антикризисной политики: международный опыт.// Вопросы экономики. 2009. - №9. - С. 110-118.
191. Тамбовцев В.Л. Государственное регулирование государства: вопросы теории, международный опыт, российские реформы.// Доклады РЕЦЭП. -2004. -№1.- С. 43-88.
192. Тимченко В. С., Пронина Л.И. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления.// Финансы. 2008. - №9. - С. 19-24.
193. Уровень бюджетной обеспеченности граждан Российской Федерации в 2004-2006 годах: Аналитическая записка.// Бюлетень Счетной палаты Российской Федерации. 2007. - №7. - С. 144-159.
194. Ходасевич С.Г. Финансовые последствия реформы местного самоуправления для муниципальных образований.// Фииансы и кредит. 2005. -№6. - С. 90-95.
195. Чернявский A.B., Вартапетов К. С. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ.// Вопросы экономики. 2003. -№10. - С. 94-107.
196. Черник И.Д. Некоторые вопросы правового регулирования местных налогов в европейских странах.// Налоговый вестник. 2002. - №2. - С. 15-18.
197. Шаститко А., Овчинников М. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития (постановка проблемы).// Вопросы экономики. 2008. - №3. - С. 134-151.
198. Швецов А.Н. Децентрализация федеральной региональной политики.// Федерализм. 2006. - №4. - С. 5-26.
199. Швецов Ю. Эволюция российского бюджетного федерализма.// Вопросы экономики. 2005. - №8. - С. 76-83.
200. Щвецов Ю.Г., Бутакова О.В. Функциональная направленность системы бюджетного регулирования.// Финансы. 2007. - №10. - С. 9-12.
201. Юрин A.B. О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах.// Финансы. 2008. - №6. - С. 9-14.
202. Якобсон Л. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам.// Вопросы экономики. 2006. - №8. - С. 31-45.
203. Яндиев М.И. О применении процедуры дисконтирования в бюджетном процессе.// Финансы. 2008. - №5. - С. 60-65.
204. Авторефераты и диссертации
205. Белое A.B. Инструменты и методы формирования эффективной бюджетной политики: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10. СПб: Санкт-Петербургский государственный университет, 2010.
206. Ефимова С.Б. Методология формирования результативной системы государственных расходов и бюджетной политики в России: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10 Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет, 2008.
207. Грабова О.Н. Динамика экономических отношений: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.01. Кострома: Костромской государственный университет им. H.A. Некрасова, 2007.
208. Голикова Т.А. Теория и методология управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.05, 08.00.10 СПб: Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет, 2008.
209. Жилина Т.А. Особенности функционирования общественного сектора в транзитивной экономике: автореф. дис. . канд. экон. наук: 08.00.01. -Челябинск: Южно-Уральский государственный университет, 2006.
210. Закревская Г. С. Развитие методологии организации и реформирования муниципального звена бюджетной системы Российской Федерации: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10. СПб: Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов, 2009.
211. Ляхова H.H. Методология оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10. Орел: Орловский государственный технический университет, 2008.
212. Придачук М.П. Бюджетный процесс в Российской Федерации: эволюционное развитие и качество управления: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10. Вогоград: Вогоградский государственный университет, 2006.
213. Степанов А.Г. Государственное регулирование развития региональных экономических систем: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.05, 08.00.10 -М.: Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, 2007.
214. Хачатрян А.Г. Финансовое регулирование территориального развития в России: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10 Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет, 2008.
215. Шуба В.Б. Методология формирования и развития межбюджетных отношений: автореф. дис. . д-ра экон. наук: 08.00.10 М.: Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова, 2004.1. Иностранная литература
216. Musgrave R.A. The Theory of Public Finance. N.Y.: McCraw-Hill, 1959.
217. Musgrave R., Musgrave P. Public Finance in Theory and Practice: 5th ed. McCraw-Hill Book Company, 1989.
218. Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Flarcourt Brace Jovanovich, Inc., 1972.
219. Public Finance and Public Choice. Two Contrasting Visions of the State. James M. Buchanan and Richard A. Musgrave. The MIT Press Cambridge, Massachusetts, 1994.
220. Shah A. Fiscal Federalism and Macroeconomic Governance: For Better or For Worse? / World Bank Policy Research Working Paper № 2005, Washington, DC: World Bank, 1998.
221. Shah A. The Reform of Intergovernmental Fiscal Relation in Developing and Emerging Market Economies. The World Bank, 1994.
222. Бюджетная реформа. Материалы Минфина России по бюджетной реформе. // Ссыка на домен более не работаетru/reforms/budret/.
223. Бюджетная реформа: от разработки к реализации. Материалы Центра фискальной политики. // Ссыка на домен более не работаетthemes/basic/materials-document.asp?folder= 1643&matID= 19210
224. Кеттл Д. Глобальная революция в государственном управлении. Ссыка на домен более не работает?numid=17&article:=821.
225. Кодекс лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Материалы, опубликованные на сайте Минфина России // Ссыка на домен более не работаетru/budget/regions/best practices.
226. Кодекс лучшей практики в сфере управления муниципальными финансами, разработанный фондом Институт экономики города (2003-2008 гг.) // Ссыка на домен более не работаетprojects/7mat id= 1 &pageid=2.
227. Местное самоуправление: ресурс развития страны: Доклад. М., 2007.// Ссыка на домен более не работаетcommon/data/pub/files/articles/19759/Doklad%20YSMS.pdt
228. Проект технического содействия реформе бюджетной системы на региональной уровне // Ссыка на домен более не работаетrftap/descriptions.htp.
229. Публикации Института реформирования общественных финансов // Ссыка на домен более не работаетpudlications/
230. Публикации и документы Центра исследования бюджетных отношений // Ссыка на домен более не работаетru/pages/documemts.
231. Стенограмма круглого стола Управление по результатам: оценка прогресса и перспективы / Центр стратегических разработок. 23 июня 2008 г. // Ссыка на домен более не работаетdocument/originall 371 .stm.
232. Эффективность и результативность бюджетных расходов. Материалы Центра фискальной политики. // Ссыка на домен более не работаетbasic/materials-document.asp?folder= 1643 &matID= 19306.
233. Bahl R. Implementation Rules for Fiscal Decentralization. Atlanta: Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University. // www.worldbank.org/decentralization
Похожие диссертации
- Экономическая стратегия трансформации системы лесоуправления: теория, методология, практика
- Управление диверсификацией деятельности промышленных предприятий: теория, методология, практика
- Экономическая стратегия развития птицепродуктового подкомплекса: теория, методология, практика
- Занятость инновационного типа: теория, методология исследования, управление
- Информационное обеспечение управления предприятиями АПК: теория, методология, практика