Совершенствование организации управления собственностью муниципального образования тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Демидов, Евгений Иванович |
| Место защиты | Екатеринбург |
| Год | 2012 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Совершенствование организации управления собственностью муниципального образования"
На правах рукописи
005016183
ДЕМИДОВ ЕВГЕНИЙ ИВАНОВИЧ
Совершенствование организации управления собственностью муниципального образования
Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
3 МАП У 12
Екатеринбург - 2012
Диссертационная работа выпонена на кафедре экономической теории ФГАОУ ВПО Российский государственный профессионально-педагогический
университет
Научный руководитель:
Мокроиосов Александр Германович
доктор экономических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Тур гель Ирина Дмитриевна, доктор экономических наук, профессор, Уральский институт - филиал Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российская академия народного хозяйства и государственной службы, кафедра экономики и управления, заведующая кафедрой
Хайкин Владимир Зиновьевич, кандидат экономических наук, ООО Корпорация АФК, испонительный директор
Ведущая организация:
ФГБУО ВПО Уральский государственный экономический университет, г. Екатеринбург.
Защита состоится л 15 мая 2012 г. в 10 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 004.022.01 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки\Инсппуте экономики Уральского отделения Российской академии наук по адресугб20014, г. Екатеринбург, ул. Московская, д. 29.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института экономики Уральского отделения Российской академии наук.
Автореферат разослан л 13 апреля 2012 г. Ученый секретарь диссертационного совета ^^ B.C. Бочко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Реальностью последних десятилетий стали устойчивые тенденции роста требований населения к качеству и разнообразию потребляемых им товаров и услуг. Это касается и вопросов формирования комфортных условий жизнедеятельности.
Органы местного самоуправления дожны гибко и оперативно реагировать на меняющиеся экономические условия, концентрировать усилия местного сообщества на достижение новых стандартов качества жизни. Требуется переход к воспроизводству муниципальных услуг с учетом их максимальной адаптации к потребностям населения.
Между тем, решение задач социально-экономического развития территорий затрудняется вследствие недостаточно эффективной организации управления муниципальной собственностью.
Существующий в настоящее время подход к управлению муниципальной собственностью предполагает непосредственное участие муниципального образования в организации производства комплекса муниципальных товаров и услуг для населения, а, следовательно, и владение специфическими производственными активами, необходимыми для его осуществления. При этом задачи организации управления муниципальной собственностью решаются в рамках классических механизмов построения формальных организаций, обеспечивающих координацию индивидуальных или колективных действий подразделений местных администраций и организаций муниципального сектора экономики по использованию муниципального имущества на основе делегирования властных пономочий и ответственности по вертикали власти-подчинения. Указанные процессы сопровождаются формированием многоуровневых структур управления со сложной архитектурой бизнес-процессов.
Кроме того, сложившиеся организационные механизмы управления муниципальной собственностью формировались еще в условиях трансформационного периода в российской экономике. Первоначально они были ориентированы на решение задач массовой приватизации, являясь инструментом тотального разгосударствления. На более позднем этапе становление новой роли государственного и муниципального управления в экономике потребовало уточнения предметов ведения и пономочий органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления. Указанные процессы сопровождались соответствующим перераспределением активов между уровнями публичной собственности в натурально-вещественной форме.
Организационная структура, созданная для решения вышеназванных задач, ориентирована преимущественно на текущее управление, заключающееся в осуществлении правомочий собственника в отношении конкретных, определенных индивидуальными признаками, объектов муниципальной собственности. При этом процессы управления различными видами муниципальных активов слабо скоординированы и осуществляются различными структурными подразделениями в составе администраций муниципальных образований.
Очевидно, что указанный подход неизбежно приводит к решению частных проблем в ущерб конечным результатам управления муниципальной собственностью.
В этой связи возрастает значимость стратегического подхода, обеспечивающего адаптивную реакцию органов местного самоуправления на меняющиеся потребности местного сообщества. В частности, необходимо повышение гибкости управления за счет делегирования муниципалитетами функции непосредственного производства большинства муниципальных товаров и услуг организациям частного сектора экономики при сохранении за собой роли координатора их деятельности. Кроме того, особую значимость приобретают задачи устранения излишних и дублирующих процедур, интеграции отдельных подпроцессов управления для достижения общих целей по максимизации благосостояния местного населения от использования муниципального имущества.
Актуальность решения вышеназванных задач определила выбор темы настоящего исследования.
Уровень изученности проблемы. Общие вопросы организации управления широко освещаются как в отечественной, так и зарубежной экономической литературе. В частности, указанной проблематике посвящены труды Альберта М., Вебера М., Файоля А., Клеланда Д., МинцбергаГ., Мэскона М., Томпсона Дж., Стрикленда А., Виханского О.С., Хедоури Ф., Шапиро В.Д., Бельцеровича JL, Татаркина А.И., Макарова A.B., Шеломенцева А.Г., Романовой O.A., Власовой Н.Ю. и других.
Трансакционная теория построения организаций рассматривается в работах Уильямсона О., Капелюшникова Р.И., Коуза Р. и других.
Методологии построения организаций на основе сетевых структур посвящены работы Ачола Р., Котлера Ф., Мильнера Б.З., Патюрель Р., Третьяк О. и других.
Методология организации управления бизнес-процессами и процессно-ориентированной реструктуризации современных организаций, в том числе на муниципальном уровне, рассматривается в работах Люти А., Крана А., Робсона М., Хаммера М., Ковалева Н.Р., Калянова Г.Н., Ойхмана Е.Г., Попова Э.В., Улаха Ф.,' Чампи Дж. и других.
Вопросам управления муниципальной собственностью посвящены труды Амелина Д.Е., Анимицы Е.Г., Власовой Н.Ю., Дороговцева А.П., Гричука А.Г., Пыткина А.Н., Рудакова Ю.В. Романовой O.A., Рябцева А.Н., Татаркина А.И. и других.
В целом, следует заключить, что в современной отечественной специальной литературе проблемы организации управления муниципальной собственностью освещены крайне недостаточно. Подавляющее число исследований носит общеметодологический характер или ориентировано преимущественно на решение проблем построения организаций частного сектора экономики. Не сформулированы требования к организации управления муниципальной собственностью с учетом специфической роли органов местного самоуправления в экономике и публично-правового статуса муниципальной собственности. Кроме того, отсутствует четкий понятийный аппарат по данной проблематике.
Объект исследования - муниципальный сектор экономики как совокупность организаций, вовлеченных в процессы управления муниципальной собственностью.
Предмет исследования - экономические отношения, возникающие в процессе организации управления собственностью муниципального образования.
Цель исследования - развитие теоретических положений и разработка методического инструментария организации управления муниципальной собственностью.
Задачи исследования:
1) уточнить экономическую сущность понятия лорганизация управления муниципальной собственностью, обосновать принципы и разработать концептуальную модель процесса организации управления муниципальной собственностью;
2) разработать методический подход к формированию управляющей подсистемы управления муниципальной собственностью с использованием методов реинжиниринга бизнес-процессов;
3) разработать методический подход к формированию управляемой подсистемы управления муниципальной собственностью на основе сетевых структур;
4) разработать методику оценки экономического эффекта совершенствования организации управления собственностью муниципального образования.
Теоретическая и методологическая основы исследования. Работа основывается на трудах отечественных и зарубежных ученых по вопросам экономической теории собственности, управления публичной собственностью, развития муниципального сектора экономики, теории организации, проблемам организационного проектирования и реструктуризации организаций.
В ходе исследования использовались принципы системного и институционального подходов к научным исследованиям, ситуационного и процессного подходов к менеджменту, трансакционной теории фирмы, методы логико-структурного и сравнительного анализа.
Информационную базу исследования составили данные Федеральной службы государственной статистики России, оперативная и отчетная информация Администрации города Оренбурга, правовые акты Российской Федерации, органов местного самоуправления городов Екатеринбурга, Оренбурга, Челябинска, Перми, Тюмени, регулирующие вопросы управления муниципальной собственностью и муниципальным сектором экономики.
В ходе диссертационного исследования автором получены следующие научные результаты, обладающие научной новизной и являющиеся предметом защиты:
1. Развиты теоретические положения организации управления собственностью муниципальных образований: дана авторская трактовка содержания понятия лорганизация управления муниципальной собственностью как процесса определения функций и их распределения между субъектами управления муниципальными активами; разработана классификация функций управления муниципальной собственностью, базирующаяся на их структурировании в соответствии с критериями принадлежности к уровням стратегического, текущего и оперативного управления муниципальными активами, а также признаками принадлежности к основной, управляющей и обслуживающей подсистемам управления муниципальной собственностью; разработана концептуальная модель, раскрывающая основные этапы реструктуризации управления муниципальной собственностью с учетом приоритетов социально-экономического развития территории (п. 5.8 Паспорта специальности 08.00.05).
2. Разработан методический подход к организации основной подсистемы управления муниципальной собственностью, предусматривающий построение адаптивных сетевых структур путем выбора способа производства муниципальных услуг, в том числе рыночных или контрактных механизмов координации и формирования корпораций с участием частного и муниципального капитала, базирующийся на
группировке муниципальных услуг в зависимости от уровня специфичности используемых при их оказании активов (п. 5.16 Паспорта специальности 08.00.05).
3. Предложен методический подход к реинжинирингу управляющей подсистемы управления муниципальной собственностью, отличающийся от существующих подходов интеграцией на основе согласования по целям и результатам отдельных подпроцессов управления различными видами муниципальных активов и закреплением функций по их осуществлению в рамках специализированного органа управления, что обеспечивает возможность использования активов в соответствии с приоритетами социально-экономического развития территории (п. 5.16 Паспорта специальности 08.00.05).
4. Разработана методика оценки результатов совершенствования организации управления собственностью муниципального образования, особенностью которой является сценарное прогнозирование изменения текущих и стратегических эффектов от использования муниципальных активов в виде прироста объема муниципальных услуг населению при различных вариантах построения организационной структуры управления (п. 5.16 Паспорта специальности 08.00.05).
Практическая значимость работы обусловлена тем фактом, что достигнутые в процессе исследования результаты могут использоваться при решении важных методических и организационных задач по совершенствованию механизмов управления муниципальной собственностью и организациями муниципального сектора экономики.
Схожесть стоящих перед любыми публичными образованиями проблем и задач расширяет круг возможностей предлагаемых автором концептуальных моделей и методических подходов. Этот факт позволяет распространить рекомендации автора в качестве теоретической и методической основы при разработке стратегии управления собственностью в деятельности представительных и испонительных органов власти субъектов Российской Федерации и любых муниципальных образований.
Материалы диссертационного исследования используются в рамках учебных курсов основ стратегического управления, современных технологий управления на кафедре теории и практики управления Оренбургского филиала ФБГОУ ВПО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы были доложены на международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях: Современный этап реформирования системы органов государственной власти и местного самоуправления (г. Оренбург, 2008), Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в Оренбургской области на современном этапе: организация и основные проблемы (г. Оренбург,
2008), Актуальные проблемы экономики, менеджмента, маркетинга (г. Бегород',
2009), Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития (г. Екатеринбург, 2009).
Публикации по теме исследования. Основные положения работы нашли отражение в 6 научных публикациях автора, в том числе в двух изданиях, рекомендованном ВАК, общим объемом 2,1 п.л., в том числе авторских - 1,95 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, библиографии. Библиография включает 176 источников. Основ-
ное содержание работы изложено на 242 страницах машинописного текста, включает 23 таблицы, 20 рисунков.
Во введении обосновывается актуальность темы, ставятся цели и задачи, определяются объект и предмет исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость полученных в работе результатов.
В первой главе теоретико-методологические аспекты организации процессов управления муниципальной собственностью раскрывается содержание основополагающих методологических подходов к исследованию и проектированию организаций. Выявляются особенности и структура функций управления муниципальной собственностью как объекта организации, обусловленные спецификой его целей по повышению благосостояния населения муниципального образования как выгодоприобретателя от использования муниципальных активов.
На основе вышеназванных положений дается авторское определение и предлагается концептуальная модель организации управления муниципальной собственностью как процесса, раскрывающие его основные задачи и этапы.
Во второй главе методические подходы к организации процессов управления муниципальной собственностью проведен анализ применяемых на практике подходов к организации управления муниципальной собственностью крупных городов, позволивший выявить характерные особенности и существенные недостатки таких подходов, которые в условиях изменившихся целей и задач являются препятствием для достижения цели максимизации благосостояния местного населения от использовании муниципальных активов.
Обоснован авторский методический подход к департаментализации в рамках основной подсистемы управления муниципальной собственностью, предусматривающий уход от использования неэффективных организационных структур на основе иерархического контроля и выстраивание взаимодействия специализированных субъектов в процессе использования муниципальных активов в форме сетевых организаций.
На основе современных принципов департаментализации и реинжиниринга бизнес-процессов разрабатывается модель организационной структуры управления собственностью муниципального образования, которая предполагает концентрацию функций стратегического управления различными видами активов в рамках единого стратегического субъекта управления собственностью и децентрализацию функций текущего и оперативного управления имуществом, позволяя обеспечить организационную интеграцию подпроцессов управления отдельными видами муниципальных активов.
В третьей главе разработка рекомендаций по совершенствованию организации управления собственностью города оренбурга с использованием предложенных автором теоретико-методических подходов проведен анализ существующих подходов к организации управления муниципальной собственностью города Оренбурга. На основе его результатов разрабатываются рекомендации по совершенствованию структуры управления администрации муниципального образования, которые обеспечивают четкую структуризацию и организационное разграничение функций менеджмента и процессов основной деятельности по управлению муниципальной собственностью, устранение существующих межфункциональных барьеров, а также излишних и дублирующих процедур.
В заключении представлены основные выводы и результаты исследования, а также формулируются рекомендации по их практическому применению.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
1. Развитие теоретических положений организации управления собственностью муниципальных образований: авторская трактовка содержания понятия лорганизация управления муниципальной собственностью; классификация функций управления муниципальной собственностью, базирующаяся на их структурировании в соответствии с критериями принадлежности к уровням стратегического, текущего и оперативного управления муниципальными активами, а также признаками принадлежности к основной, управляющей и обслуживающей подсистемам управления муниципальной собственностью; концептуальная модель, раскрывающая основные этапы реструктуризации управления муниципальной собственностью с учетом приоритетов социально-экономического развития территории.
В наиболее общем виде организация как процесс представляет собой совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого.
Автором выявлены особенности управления муниципальной собственностью как объекта организации, обусловленные специфичностью его целей по максимизации благосостояния населения территории, являющегося выгодоприобретателем от использования муниципальных активов, а также необходимостью для их достижения создания условий эффективного взаимодействия различных специализированных субъектов, к числу которых относятся подразделения местных администраций, а также организации муниципального и, в ряде случаев, частного сектора экономики.
На основе структурно-логического анализа указанных выше положений диссертантом обосновывается авторская трактовка содержания организации управления собственностью муниципального образования. В соответствии с предложенным в работе определением данное понятие рассматривается как процесс идентификации состава функций управления муниципальной собственностью и такого их распределения между органами местного самоуправления, организациями муниципального и частного сектора экономики, а также порядка взаимодействия указанных субъектов, которые обеспечивают способность путем согласованных индивидуальных или колективных действий перечисленных субъектов в рамках существующих условий обеспечивать алокацию и использование муниципальных активов в соответствии с целями максимизации благосостояния населения территории соответствующего муниципального образования.
С этих позиций в работе обосновывается концептуальная модель (рис. 1), в соответствии с которой в современных условиях процесс организации управления муниципальной собственностью предполагает переосмысление подходов к реализации функций управления муниципальной собственностью и сводится к решению следующих задач:
1) усиление управляющей подсистемы функциями стратегической адаптации имущественного потенциала органов местного самоуправления к меняющимся условиям;
2) координация осуществления функций оперативного управления муниципальными активами, заключающихся в использовании индивидуально определенными объектами имущества, на основе рыночных механизмов или контрактных отноше-
У.Э Гражданский кодекс, Бюджетный кодекс. Федеральные законы о государственных и муниципальных предприятиях, об автономных учреждениях, об акционерных обществах
Рисунок 1 - Концептуальная модель процесса организации управления муниципальной собственностью
ний взамен традиционным подходам на основе иерархического контроля, расширение практики публично-частного партнерства;
3) в рамках функций, подлежащих интериоризации, то есть осуществлению внутрихозяйственным способом на основе иерархических механизмов контроля, выбор оптимальной департаментализации с целью сочетания преимуществ специализации при сохранении интеграции и единой целевой направленности процессов.
Анализ современных методологических подходов свидетельствует, что отсутствует какой-либо единый эффективный подход к проектированию организаций. Установление связей и согласованных действий дифференцированных элементов определяется набором функций, необходимых для достижения целей существования организации в рамках макросистемы и особенностями условий внешней и внутренней среды.
В диссертационном исследовании обоснован необходимый и достаточный набор функций управления собственностью муниципального образования, который целесообразно делить на две большие группы.
1. Основные функции - к этой группе следует относить виды деятельности, непосредственно связанные с процессом преобразования внешних ресурсов в продукцию и услуги. Применительно к управлению муниципальной собственностью основными функциями являются использование муниципальных активов в рамках деятельности непосредственно самих органов местного самоуправления по осуществлению базовых функций управления (целеполагание, нормативное регулирование вопросов местного значения и термоконтроля), а также подведомственных им организаций муниципального сектора экономики по производству муниципальных товаров и услуг. При этом осуществляется организация движения имущества с момента возникнове-пня до момента прекращения прав собственности муниципального образования на него. Таким образом, данная функция может быть детализирована путем деления на подфункции, сформированные на основе этапов логистического цикла:
1) приобретение имущества;
2) использование имущества в процессе деятельности по производству муниципальных товаров или услуг;
3) отчуждение излишних или используемых не по назначению активов.
Результатом использования имущества для первой группы видов деятельности
будет являться выпуск муниципальных товаров или услуг необходимого количества и качества.
2. Функции менеджмента - функции управляющей подсистемы управления собственностью муниципального образования, связанные с регулированием состояния органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих производство муниципальных товаров или услуг, для достижения общих целей и задач в сфере использования муниципальных активов.
Автор считает целесообразным в рамках данной группы выделять функции текущего управления муниципальной собственностью и функции стратегического управления муниципальной собственностью.
Функции текущего управления муниципальной собственностью заключаются в организации движения имущества с момента возникновения до момента прекращения прав муниципального образования на него и выстраиванием связанных с движением имущества информационных потоков. К этому блоку функций необходимо отнести осуществление деятельности по планированию, организации, учету и контролю процессов использования муниципальных активов.
Указанные общие функции менеджмента при управлении муниципальной собственностью реализуются через совокупность подфункций.
Функция планирования реализуется через следующие подфункции:
1) планирование приобретения недвижимого имущества в форме строительства путем разработки инвестиционной программы или перечня объектов капитального строительства, осуществляемого с использованием муниципальных активов;
2) планирование создания, реорганизации, ликвидации, приватизации организаций муниципального сектора экономики;
3) планирование объемов активов, направляемых на развитие отдельных видов деятельности организаций муниципального сектора экономики соответствующего муниципального образования (определение размеров взносов в уставные фонды муниципальных предприятий, уставный капитал хозяйственных обществ и т.д.);
4) планирование приобретения имущества в казну муниципального образования;
5) планирование приобретения имущества в рамках реализации ведомственных целевых программ.
Функция организации предусматривает реализацию подфункций:
1) непосредственное создание, реорганизация, ликвидация, приватизация организаций муниципального сектора экономики;
2) утверждение уставов организаций муниципального сектора экономики в части установления правил и ограничений правоспособности в отношении реализации правомочий собственника.
Функции учета и контроля за использованием муниципальных активов осуществляется путем реализации подфункций:
1) учет находящихся в муниципальной собственности нежилых зданий, сооружений, нежилых помещений и объектов незавершенного строительства, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, временно (до момента приватизации) находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, образованных в процессе приватизации, имущественных взносов в фонды и автономные некоммерческие организации, а также вкладов в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
2) учет имущества, относящегося к казне муниципального образования, оценку муниципального имущества и проведение его инвентаризации;
3) проведение проверок использования объектов муниципальной собственности, переданных в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление, а также за использованием имущественных прав, приобретенных муниципальным образованием по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, организацию аудиторских проверок отчетности муниципальных предприятий.
Происходит усложнение условий внешней среды органов местного самоуправления. Растут и становятся более разнообразными потребности населения территорий в отношении качества жизни и условий жизнедеятельности. В этих условиях муниципалитеты дожны гибко реагировать и адаптировать свой имущественный потенциал, обеспечивая, тем самым, максимальную способность производства муниципальных товаров и услуг необходимого качества
Учитывая вышесказанное, делается вывод о необходимости усиления функций управления муниципальной собственностью функциями стратегического управления, предусматривающими выбор направлений и форм использования муниципальных активов, а также определение объемов инвестиций на их развитие с учетом меняющихся условий.
Традиционно выделяют также функции обеспечения, направленные на создание необходимых условий для реализации основных функций и функций менеджмента. Однако применительно к процессам управления муниципальной собственностью данная категория функций не выявлена.
В схематической форме предлагаемая классификация функций по управлению муниципальной собственностью представлена на рис. 2.
2. Разработка методического подхода к организации основной подсистемы управления муниципальной собственностью, базирующегося на построении адаптивных сетевых структур на основе рыночных или контрактных механизмов координации и формировании корпоративных структур с участием частного и муниципального капитала, который позволяет усилить имущественный потенциал муниципального сектора экономики за счет частного капитала, снизить затраты на осуществление координации процессов текущего н оперативного управления муниципальной собственностью.
Широко распространенный в настоящее время подход предполагает непосредственное участие муниципального образования в организации производства общественных благ, связанных с решением вопросов местного значения, и владение специфическими активами, необходимыми для их производства. При этом задачи организации управления муниципальной собственностью сводятся к оптимальному распределению функций по органам местного самоуправления и координации их деятельности на основе иерархического подхода к организационному проектированию на основе делегирования пономочий и ответственности по вертикали власти-подчинения.
Анализ указанного существующего подхода на основе положений институциональной экономики, заключающихся в сопоставлении внутренних и внешних тран-сакционных затрат, позволило автору выявить рамки его эффективного применения в сфере организации процессов управления муниципальной собственностью и рассматривать его наравне с возможностью использования альтернативных способов координации специализированных субъектов на основе рыночных трансакций или контрактных отношений.
Автором разработана классификация производимых муниципальными образованиями товаров и услуг, предусматривающая их деление по основаниям: а) принадлежности к категориям общественных благ, потребление которых носит колективный характер и характеризуется неисюпочаемостью отдельных лиц из процесса их потребления, и частных благ, потребление которых индивидуально; б) виду субъектов, являющихся заказчиком и непосредственным плательщиком производителю таких товаров; в) уровню специфичности активов, задействованных в их производстве (табл. 1). Указанная классификация позволяет выявить особенности отдельных категорий муниципальных товаров и услуг с позиции возникающих при их производстве трансакционных и трансформационных затрат и выбрать оптимальную форму организации их производства.
Рис. 2 Дерево функций управления муниципальной собственностью
Ряд муниципальных товаров характеризуется наличием высокого спроса со стороны населения муниципального образования. При этом используемые в производстве таких товаров активы не обладают высоким уровнем специфичности.
В частности, к данной группе следует отнести услуги и работы, осуществляемые в рамках благоустройства, озеленения территории, обслуживания жилого фонда. Затраты на осуществление трансакций в случае аутсорсинга функций по их производству и закупки у организаций частного сектора экономики будут ниже трансформационных затрат и затрат на координацию при их производстве внутрихозяйственным способом.
В этой связи используемые при производстве данной категории товаров или услуг муниципальные активы дожны быть переориентированы и направлены на формирование имущественного потенциала производства товаров, в рамках которого участия органов местного самоуправления более актуально.
Непосредственное же участие муниципального образования целесообразно в производстве лишь тех товаров и услуг, которые характеризуются высоким уровнем специфичности используемых в их производстве активов. Это, в частности, относится к услугам, являющимся продуктами естественных монополий: газо-, водо- и электроснабжение. Передача функций по оказанию таких услуг частному сектору экономики создает условия для злоупотреблений со стороны их производителя. В этом случае требуется выбор соответствующей формы защиты постконтрактных отношений, в качестве которых автором предлагается рассматривать организацию производства внутрихозяйственным способом путем создания муниципальных учреждений или предприятий, либо формирования корпоративных структур с участием частного и муниципального капитала.
С целью выбора границ эффективного использования указанных форм предлагается ввести показатель рентабельности муниципальных активов, экономический смысл которого заключается в расчете социально-экономического эффекта в стоимостном выражении на рубль затрат муниципальных активов.
В формализованном виде данный показатель можно представить следующей формулой:
= Ч, (1) где:
ОЕ] - дисконтированный совокупный социально-экономический эффект от использования муниципальных активов в рамках /-ой формы организации управления муниципальными активами;
ГХУ - дисконтированная сумма совокупных затрат муниципальных активов на организацию производства муниципальных товаров или услуг при /-ой форме организации управления муниципальными активами, включают в себя размер трансформационных, трансакционных затрат и затрат на координацию при использовании /-той формы организации управления муниципальными активами при производстве муниципальных товаров или услуг;
] - порядковый номер одной из сравниваемых форм защиты трансакций по производству муниципальных товаров и услуг (например, создания муниципальных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, формирование корпоративных структур с участием частного и муниципального капитала).
Таблица I - Классификация муниципальных товаров и услуг и рекомендуемые формы использования муниципальных активов
при их производстве
Вид блага Потребитель товаров или услуг Заказчик и плательщик за потребляемые товары или услуги Уровень специфичности используемых в производстве товара или услуги активов Перечень муниципальных товаров Рекомендуемый способ организации производства и оптимальная форма использования муниципальных активов
1 2 3 4 5 6
Товары или услуги, являющиеся общественными благами население МО администрация муниципального образования высокий уровень специфичности уличное освещение Публично-частное партнерство, формирование корпоративных структур с участием муниципального образования
низкий уровень специфичности благоустройство, ремонт дорожного фонда Аутсорсинг, использование муниципальных активов в форме средств городского бюджета для приобретения услуг
домохозяйства домохозяйства низкий уровень специфичности вывоз бытовых отходов, ремонт жилого фонда, благоустройство придворовых территорий Приватизация, отказ от использования муниципальных активов
Товары или услуги, являющиеся частными благами индивидуальные субъекты индивидуальные субъекты низкий уровень услуги пассажирского транспорта, Приватизация, отказ от использования муниципальных активов
высокий уровень специфичности водо-, электро-, теплоснабжение Публично-частное партнерство, формирование корпоративных структур с участием муниципального образования
Проведенный на основе указанного показателя анализ позволяет сделать вывод об относительной неэффективности классического подхода к организации управления муниципальной собственностью на основе формирования иерархических структур и производства муниципальных товаров внутрихозяйственным способом. Минимизируя трансакционные затраты на поиск и правовое оформление взаимоотношений с поставщиками, такой подход, однако, сопровождается значительным ростом затрат на осуществление внутреннего контроля и оперативное управление имуществом. Диссертантом показано, что наиболее целесообразной формой организации производства муниципальных товаров или услуг, предполагающих использования высоко специфичных активов, является формирование корпоративных структур с участием муниципального образования. Это позволяет, во-первых, привлечь частных инвесторов для решения вопросов местного значения, а во-вторых, сохранить контроль местной администрации за использованием производственных активов и минимизировать риск оппортунистического поведения со стороны их частных собственников.
3. Разработка методического подхода к реинжинирингу управляющей подсистемы управления муниципальной собственностью, базирующегося на создании упономоченных органов по управлению муниципальным имуществом в форме штабных подразделений с функциональным объемом пономочий, который обеспечивает разграничение функций управляющей и управляемой подсистем, интеграцию подпроцессов управления различными видами муниципальных активов, исключение дублируемых и излишних процедур.
В настоящее время широко распространены два аспекта организационного деления функций управления муниципальной собственностью: дифференциация процессов управления по видам имущества и фрагментация этапов логистического цикла, включающего функции приобретения имущества (материально-техническое обеспечения), его использования в процессе осуществления базовых функций органов местного самоуправления и муниципальных организаций и последующего отчуждения излишнего имущества. При этом управление отдельными видами активов или реализация различных этапов логистического цикла осуществляется различными структурными подразделениями. В частности подразделения местных администраций, являющиеся упономоченными органами по управлению различными видами муниципальных активов, зачастую сочетают реализацию функций управления в отношении организаций муниципального сектора экономики в части использования имущества и осуществление функций основной деятельности по приобретению, использованию и отчуждению имущества муниципальной казны.
Указанный подход оказывается неэффективным и ведет к возникновению межфункциональных барьеров, проблем субоптимизации в рамках элементов структуры управления муниципальной собственностью (рис 3).
В соответствии с современными концептуальными подходами к депаргамента-лизации и принципами реинжиниринга бизнес-процессов диссертантом разработан методический подход к формированию новой структуры управления, базирующийся на следующих основных положениях.
Автор считает целесообразным четкое разграничение субъектно-объектного состава в сфере отношений муниципальной собственности. Для решения данной задачи предлагается передача функций оперативного управления, связанных с непосредственными действиями по реализации правомочий собственника в отношении
Рис. 3 Модель существующей архитектуры процесса планирования распределения активов муниципального образования между направлениями деятельности муниципальных организаций
объектов муниципальной собственности, на уровень подразделений местной администрации или организаций муниципального сектора экономики, которые используют муниципальное имущество для производства муниципальных товаров и услуг. Данные организации осуществляют основные виды деятельности и будут формироваться в статусе линейных подразделений. Для обозначения данной категории субъектов управления муниципальной собственностью предлагается введение понятия Специфицированные субъекты управления объектами муниципальной собственности.
В рамках упономоченных органов по управлению муниципальной собственностью при этом сохраняются исключительно функции стратегического управления, заключающиеся в трансформации имущественного потенциала муниципального сектора экономики в связи с меняющимися целями развития территории и условиями внешней среды.
Реализация такого подхода позволит за счет децентрализации и группировки отдельных этапов логистического цикла обеспечить необходимый уровень координации процессов формирования имущественного потенциала муниципального сектора экономики при достижении вертикального сжатия процессов (сохранения минимального количества уровней управления) управления муниципальными активами. Кроме того, в этом случае поностью исключается необходимость в существовании упономоченного органа по управлению казенным имуществом, так как в состав казны будут входить только средства местных бюджетов.
В работе также доказано, что целесообразно рассмотрение всех подпроцессов управления, сформированных по видам имущества, как единого интегрированного процесса формирования имущественного потенциала видов и направлений деятельности органов местного самоуправления и организаций муниципального сектора экономики (рис. 4).
В этой связи для эффективной разработки и реализации стратегии управления муниципальной собственностью целесообразно создание единого стратегического упономоченного органа по управлению муниципальной собственностью, представляющего собой штабное подразделение с функциональным объемом пономочий, способное обеспечивать комплексный анализ и обоснованный выбор направлений использования муниципальных активов для решения вопросов местного значения, реализуя портфельный подход к управлению активами муниципального образования (рис. 5).
4. Разработка методики оценки результатов совершенствования организации управления собственностью муниципального образования с использованием методов экономико-математического моделирования теории графов и операционно-ориентированного метода калькулирования затрат.
В распоряжении муниципалитета находится совокупность видов ограниченных ресурсов, к числу которых относятся средства местного бюджета, имущество муниципальной казны, активы, закрепленные в хозяйственном ведении и оперативном управлении за муниципальными унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями.
Рис. 4 Предлагаемый подход к построению архитектуры исследуемого процесса распределения муниципальных активов
Управление социальной защита населения
Управление по культурен искусству
Комитет ао физической культуре и спорту
Иные подразделения городской администрации
Фунхш овальные (отраслевые) подразделения Администрации муниципального обр) зования, осуществляющие базовые фуи гцки
Деятельность 1 Деталь- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель- Деятель-
ность 2 ность п ность 1 ность 2 ность!) ность 1 ность 2 ность п ность 1 ность 2 ность а
Виды деятельности по производству муниципальных товаров или услуг, осуществляемые с использованием муниципальных активов
Рисунок 5 - Модель рекомендуемой организационной структуры управления муниципальной собственностью
Кроме того, для осуществления отдельных видов деятельности в рамках решения вопросов местного значения могут привлекаться средства частных инвесторов. В стратегическом аспекте основным результатом управления указанными муниципальными активами является выбор такого варианта использования имеющихся ресурсов, которое обеспечит максимизацию социально-экономического эффекта населения.
Организационные механизмы процессов управления муниципальной собственностью в части выстраивания взаимодействия структурных подразделений местной администрации и организаций муниципального сектора экономики могут способствовать или быть препятствием определению и практической реализации такого оптимального распределения активов.
С целью оценки влияния и обоснования решений по совершенствованию организации управления муниципальной собственностью разработана методика экономико-математического моделирования потоков активов в рамках муниципального сектора экономики в зависимости от принимаемых организационных схем.
Предложенный автором подход предусматривает расчет прироста объема муниципальных услуг населению при различных вариантах объемов инвестиций в развитие видов деятельности муниципалитета с использованием методов математической формализации на основе модели задачи линейного программирования, по форме напоминающей транспортную задачу.
При этом принимается во внимание влияние на возможности перераспределения активов ряда принципиальных решений в сфере организации процессов управления:
1) многовариантность организационно-правовых форм муниципальных организаций, в результате которой рассматривается возможность создания организаций муниципального сектора экономики-получателей активов в форме муниципальных унитарных предприятий, бюджетных учреждений или хозяйственных обществ;
2) возможность перехода к использованию механизмов публично-частного партнерства путем формирования корпоративных структур, от которой зависит привлечение в развитие муниципального сектора экономики допонительных активов в виде средств частных инвесторов;
3) принятие решения о создании или отказе от создания стратегического упономоченного органа по управлению муниципальной собственностью. Создание такого структурного подразделения в составе местной администрации обеспечивает интеграцию отдельных подпроцессов управления, сформированных по видам имущества, давая возможность перетока активов между различными организациями муниципального сектора экономики и более гибкое использование казенного имущества;
4) учет приоритетности развития различных направлений деятельности в составе муниципального сектора экономики.
В графическом виде полученная задача будет выглядеть так, как представлено на рис. 6.
Рисунок 6 - Граф, отражающий возможные потоки активов в рамках муниципального сектора экономики:
МУП 1(МБУ 1, ОАО 1) - муниципальное предприятие (бюджетное учреждение открытое акционерное общество), осуществляющее 1-ый вид деятельности;
МУПп (МБУп, ОАОп) - муниципальное предприятие (бюджетное учреждение открытое акционерное общество), осуществляющее л-ый вид деятельности;
Казна - средства муниципальной казны;
ЧИ - средства частных инвесторов;
СУОУМС - стратегический упономоченный орган по управлению муниципальной собственностью, дугами обозначены возможные направления движения активов.
Математическая постановка задачи распределения активов муниципального образования с учетом выбранных подходов к организации управления муниципальной собственностью состоит в нахождении для каждого значения параметра I Е [0,1]
1, если принято решение о создании стратегического
упономоченного органа по управлению муниципальным имуществом; О Ч в противном случае.
максимального значения функции
при условиях
Xij> 0 (Х = !,Д) (/ = !,Д)
^Xij<Aj
а, при i=j а * t, при -р}.
где: F - целевая функция, характеризующая социально-экономический эффект для местного населения в виде объема муниципальных услуг и чистой прибыли организаций муниципального сектора экономики, п - количество видов муниципальных активов, т - количество видов муниципальных услуг, Wj - коэффициенты значимости развития у'-го вида муниципальных услуг в составе муниципального сектора экономики, Xij - сумма активов, направляемых на развитие j-ro вида муниципальных услуг из i-ro источника, Cij - коэффициент фондоотдачи, рассчитываемый как отношение суммы социально-экономического эффекта к сумме инвестиций в развитие соответствующего направления, Aj - объем накопленных ресурсов по видам активов муниципалитета, Bi - потребность в инвестициях на развитие имущественного потенциала /'-го вида муниципальных услуг.
Предлагаемый автором подход обеспечивает выбор организационных решений в исследуемой области, создающих условия для максимизации общей фондоотдачи использования муниципальных активов с учетом относительной социально-экономической значимости отдельных видов деятельности муниципалитета.
В результате совершенствования организации управления собственностью муниципалитета происходит уточнение состава функций, исключение избыточных и дублирующих процедур. Это позволяет достичь, помимо стратегических результатов, также текущего экономического эффекта в виде снижения размера бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления за счет сокращения численности муниципальных служащих, вовлеченных в процессы управления активами муниципалитета.
В качестве метода расчета экономического эффекта в виде экономии затрат автором предлагается использовать операционно-ориентированный метод калькуляции себестоимости (Activity based costing (ABC)).
Проведение анализа затрат в сфере управления собственностью муниципалитета на основе указанного метода носит итерационный характер и предполагает следующие этапы:
1. Отнесение стоимости использованных ресурсов (персонал, оборудование и транспорт, помещения и земля) по структурным подразделениям местной админист-
рации пропорционально выбранным драйверам затрат (площадь занимаемых подразделением помещений, количество единиц компьютерной и оргтехники, штатная численность персонала и т.д.).
2. Определение структуры работ (процессов) в рамках управляющей подсистемы управления муниципальной собственностью.
^ 3. Отнесение стоимости ресурсов, затраченных в рамках различных подразделений, на виды работ, которые осуществляют данные подразделения, пропорционально показателям трудозатрат на получение результатов таких работ (драйверам ресурсов).
4. Расчет экономии затрат местного бюджета в результате ликвидации излишних или дублируемых процедур.
Разработанные в рамках настоящего диссертационного исследования методические подходы прошли успешную апробацию на примере процессов управления муниципальной собственностью города Оренбурга.
Во-первых, по инициативе и при непосредственном участии автора Администрацией города Оренбурга проведен экономический эксперимент, содержанием которого являлось сокращение доли муниципальных услуг общественного пассажирского транспорта города Оренбурга и привлечение для их дальнейшего развития средств частных инвесторов. Основные показатели, характеризующие результаты данного эксперимента, приведены в табл. 2.
Таблица 2 - Динамика объема услуг общественного транспорта в городе Оренбурге
№ п/п Показатель Значения по годам
2008 2009 2010 2011
1. Муниципальный транспорт Выручка от реализации, тыс. рублей 80000 82 508 82 195 85 500
Тариф населению, рублей 8 8 8 8
Объем услуг в натуральных показателях, в том числе:
кол-во перевезенных пассажиров, чел. 9 500 000 10 559 300 11 858 800 11 881 000
кол-во маршрутов, шт. 20 20 21 21
2. Услуги частных пассажиропере возок Выручка от реализации, тыс. рублей 85 000 316 779 355 764 356 430
Тариф населению, рублей 10 10 10 10
Объем услуг в натуральных показателях, в том числе:
кол-во перевезенных пассажиров, чел. 8 500 000 31 677 900 35 576 400 35 643 000
кол-во маршрутов, шт. 20 20 50 50
3. иощий объем пассажироперевозок, тыс. рублей 165 000 316 862 355 846 356 516
4. Фондоотдача муниципальных активов в сфере пассажироперевозок, коэф. 0,96 2,46 2,41 2,21
Во-вторых, на основе задачи параметрического программирования смоделировано изменение объема муниципальных услуг населению Оренбурга при различных сценариях организации управления собственностью города Оренбурга. Полученные выводы свидетельствуют, что при реализации обоснованных в рамках настоящего исследования подходов, при которых обеспечивается переток активов между видами деятельности в составе муниципального сектора экономики за счет создания координирующего органа в сфере управления муниципальной собственностью и активно используются механизмы публично-частного партнерства, достигается максимальное значение объема муниципальных услуг населению (табл. 3).
Таблица 3 - Социально-экономический эффект от использования муниципальных активов при различных сценариях организации управления собственностью города Оренбурга
Сценарий и значение параметра Выбранная ОПФ для организации детских садов Выбранная ОПФ для организации содержания дорожного хозяйства Объем услуг населению муниципального образования, мн. рублей Дефицит средств на развитие исследуемых направлений деятельности, мн. рублей Итоговое решение
Стратегический упономоченный орган по управлению муниципальной собственностью создан МУП МУП 52,92 50 Максимальное значение объема услуг населению 84,48 мн. рублей. Достигается при создании стратегического упономоченного органа и принятие решения о привлечении частных инвестиций.
МУП МБУ 53,68 50
МУП ОАО 73,20 0
МБУ МУП 54,94 50
МБУ МБУ 55,70 50
МБУ ОАО 75,45 40
ОАО МУП 67,69 40
ОАО МБУ 68,45 0
ОАО ОАО 84,48 0
Стратегический упономоченный орган по управлению муниципальной собственностью не создан МУП МУП 44,45 70
МУП МБУ 45,17 70
МУП ОАО 63,92 0
МБУ МУП 45,98 70
МБУ МБУ 46,74 70
МБУ ОАО 65,50 0
ОАО МУП 60,73 40
ОАО МБУ 61,49 40
ОАО ОАО 77,51 40
В-третьих, проведен расчет экономического эффекта в виде снижения размера расходов местного бюджета на содержание органов местного самоуправления за счет сокращения численности муниципальных служащих, вовлеченных в процессы управления муниципальной собственностью. Нами показано, что в результате совершенствования организации управления муниципальной собственностью достигается сокращение численности муниципальных служащих и расходов на
содержание аппарата управления Администрации города Оренбурга соответственно на 10 штатных единиц и 4,8 мн. рублей в год.
Таким образом, апробация результатов исследования подтвердила их эффективность и практическую значимость.
Обоснованные в процессе исследования методические подходы носят универсальный характер и могут рекомендоваться к использованию органами местного самоуправления при решении задач по совершенствованию механизмов управления муниципальной собственностью.
ОСНОВНЫЕ НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ Статьи в журналах, рекомендованных ВАК
1. Демидов Е.В., Мокроносов А.Г. Перспективы совершенствования организации управления собственностью муниципальных образований в контексте концепции неоинституционализма // Микроэкономика. 2010. № 2. С. 16-18 (0,2 п.л., авт 0,15 п.л.).
2. Демидов Е.И. Перспективы совершенствования организации управления собственностью муниципального образования в свете концепции неоинституционализма И Научный вестник Уральской академии государственной службы: политология, экономика, социология, право. 2010. № 3. С. 73-78 (0,5 п.л.).
Статьи в сборниках и материалы конференций
3. Васин В.В., Демидов Е.И. Концептуальные подходы к организации системы управления объектами права муниципальной собственности г. Оренбурга. II Современный этап реформирования системы органов государственной власти и местного самоуправления: Материалы научно-практической конференции, посвященной 10-летию филиала УрАГС в г. Оренбурге - Оренбург: ОГУ, 2008. - 233 с. С. 26-32 (0 4 пл., авт. 0,3 пл.).
4. Демидов Е.И. Управление муниципальной собственностью на современном этапе. // Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в Оренбургской области на современном этапе: организация и основные проблемы: Материалы П1 международной студенческой научно-практической конференции филиала УрАГС в г. Оренбурге (3 июля 2008 г., г. Оренбург) - Оренбург: ГУ РЦРО
2008.-147 с. С. 69-75 (0,4 пл.).
5. Демидов Е.И. Организация управления муниципальными активами на принципах аутсорсинга и формирования сетевых структур // Актуальные проблемы экономики, менеджмента, маркетинга: материалы Междунар. научно-пракг. конф. (Бегород 17-19 ноября 2009 г.): в 2 ч. - Бегород: Изд-во БеГУ, 2009 - 41 - 420 с С. 105-110(0,3 п.л.)
6. Демидов Е.В. Организация управления муниципальными активами на принципах аутсорсинга и формирования сетевых структур // Государство, политика, социум: вызовы и стратегические приоритеты развития. Международная конференция. Екатеринбург. 26-27 ноября 2009 г.- Сб. статей. Часть 2 - Екатеринбург УрАГС
2009.-288 с. С. 53-60. (0,3 пл.). '
Отпечатано с готового оригинал-макета 12.04.2012 г. Заказ № 2394. Тираж 100 экз.
Р№ 063109 от 04.02.1999 г. ООО Агентство Пресса г. Оренбург, ул. Комсомольская, 45, тел.: 30-61-83
Похожие диссертации
- Организация управления имуществом муниципальных унитарных предприятий
- Управление социально-экономическим развитием муниципального образования в условиях неопределенности
- Формирование экономического механизма управления муниципальными образованиями в условиях кризиса
- Управление развитием муниципальных образований в контексте экономического взаимодействия отраслей
- Совершенствование механизма управления развитием муниципальных образований в регионе