Совершенствование использования федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона

Коноплева, Валерия Сергеевна

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Совершенствование использования федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Коноплева, Валерия Сергеевна
Место защиты	Ростов-на-Дону
Год	2006
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Совершенствование использования федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона"

На правах рукописи

КОНОПБВА Валерия Сергеевна

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА (НА ПРИМЕРЕ АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Майкоп-2006

Диссертация выпонена в Институте управления, бизнеса и права, г. Ростов-на-Дону.

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Доктор экономических наук, профессор Акперов Имран Гурруевич

доктор -экономических наук, профессор Игнатова Татьяна Владимировна

кандидат экономических наук, доцент Иванов Геннадий Ильич

Ростовский государственный экономический университет РИНХ

Защита состоится 16 мая 2006 г. в _ на заседании диссертацион-

ного совета КМ 212.113.02 при Майкопском государственном технологическом университете по адресу: 385000, г. Майкоп, ул. Первомайская, 191, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Майкопского государственного технологического университета

Автореферат разослан л/Зу> з^^2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор философских наук, доцент

Т.А. Овсянникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Федеральные целевые программы (ФЦП) в системе государственного управления социально-экономическим развитием территорий имеют давнюю и позитивную историю в мировой практике.

Содержание ФЦП состоит в концентрации инвестиционных и иных ресурсов на ограниченном количестве базовых направлений в соответствии с системой целей, определяемых на период действия программы на основе глубокого анализа общественных потребностей и закономерностей развития экономики и общества в целом.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, преобразования бюджетной системы, перехода от планирования ресурсов к планированию результатов. Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обусловливает повышение значимости программно-целевых методов. Важным инструментом реализации обозначенных целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и догосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, и путей достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Сложившаяся система организации бюджетного процесса находится в стадии трансформации, что предопределяет переориентацию и усиление роли программно-целевых методов и, прежде всего, федеральных целевых программ как основного инструмента управления социально-экономического развития

региона. Это позволяет повысить эффект ! федеральных

средств, направленных на решение приоритетных задач социально-экономического развития региона.

Степень разработанности проблемы.

Программно-целевой метод управления регионом нашел достаточное отражение в работах как отечественных, так и зарубежных ученых.

Значительный вклад в разработку теоретических и методологических проблем целевого программирования внесли Г.Г. Балаян, В.Н. Бурков, Б. Да-нев, А.К. Еналаев, В.А. Ириков, Д. Клиланд, Н.С. Косов, А.Р. Лейбкинд, В.Н. Лексин, И. Макаров, Дж. Моррисей, Д.А. Новиков, Г.С. Поспелов, Б.А. Рай-зберг, Ю.М. Самохин, Н.П. Федоренко, А.Н. Швецов. В работах упомянутых авторов были рассмотрены вопросы социально-экономического управления регионами, изучен программно-целевой подход, реализацией которого выступает целевая программа.

Вместе с тем, до сих пор однозначно не решен вопрос о принципах и методах формирования целевых программ. Нет достаточно пригодных для тиражирования методик эффективного использования ФЦП как инструментов регионального развития, несмотря на то, что в данном направлении ведутся научные исследования как на уровне Российской Федерации (Минэкономразвития, Минрегион), так и в ряде субъектов РФ. Обобщение опыта имеющихся разработок в русле рассматриваемой в диссертационном исследовании проблемы показало, что данный вопрос еще не получил исчерпывающей научной интерпретации, несмотря на большое количество специальной литературы по данной теме. Все это обусловило выбор темы диссертационной работы, определило цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертации является разработка методологического обоснования повышения эффективности реализации мероприятий федеральных целевых программ на уровне Архангельской области (как субъекта Российской Федерации) в рамках существующего нормативно-правового обеспечения и организационного механизма.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:

- изучить подходы к управлению социально-экономическим развитием региона;

- выявить сущность и место федеральных целевых программ в системе управления социально-экономическим развитием региона;

- исследовать и детерминировать подходы к формированию федеральных целевых программ;

- обосновать систему критериев и приоритетов при формировании федеральных целевых программ;

- оценить порядок рассмотрения бюджетных заявок на участие в федеральных целевых программах;

- методологически обосновать агоритм участия Архангельской области в федеральных целевых программах.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования выступает Архангельская область как целостный социальный, экономический, управленческий организм, встроенный в национальную экономику. Предметом исследования являются федеральные целевые программы в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации.

Теоретико-методологической основой исследования послужили фундаментальные положения в области социально-экономического управления регионом, а также методика программно-целевого подхода к управлению, изложенные в трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых и практиков, материалах научно-практических конференций. В работе использованы законодательные и нормативные акты, регулирующие бюджетные вопросы, развитие и реализацию федеральных целевых программ Российской Федерации.

Диссертационная работа выпонена в соответствии с Паспортом научной специальности ВАК 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: раздела 5 - региональная экономика, п. 5.16 - Управление экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и ме-

ханизм управления; разработка, методологическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления.

Инструментарно-методический аппарат диссертационного исследования. Исследование проводилось с применением общенаучных методов познания: наблюдения, сравнения, системного анализа, синтеза практического и теоретического материала. В процессе исследования были использованы методы оптимизации распределения ресурсов и экспертных оценок. Аргументация выводов и обоснования теоретических положений осуществлялась при помощи общенаучных методов сравнительного и экономико-статистического анализа. Обработка результатов экспертных процедур на основе агоритма метода анализа иерархий проводилась на базе специализированного пакета прикладной программы Баа1у.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили статистические и аналитические данные, опубликованные в отечественной научной литературе и периодической печати, материалы монографий и научно-практических конференций, данные Федеральной государственной статистической службы, эмпирическая диагностика Архангельской области.

Рабочая гипотеза состоит в обосновании научной позиции, согласно которой, в рамках реформирования бюджетного процесса на всех уровнях перехода к среднесрочному планированию и к бюджетированию по результатам возрастает роль программно-целевого подхода к управлению социально-экономическим развитием региона, основным инструментом которого являются федеральные целевых программы.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Повышение роли программно-целевых методов в управлении социально-экономическим развитием региона обусловлено направленностью государственной политики на достижение конкретных целей и результатов. ФЦП являются важным инструментом реализации целей социально-экономического

развития региона, что позволяет концентрировать усилия для комплексного и системного решения региональных проблем в рамках программно-целевого метода.

2. Мотивирующий подход к распределению ограниченных бюджетных ресурсов является основой формирования ФЦП. Суть данного подхода заключается в создании стимулов для потребителей к формированию заявки на ресурс, содержащую свои реальные потребности.

3. Предложенная система оценочных критериев при отборе проектов, претендующих на финансирование в рамках ФЦП, выстраивается по косвенным данным, так как на сегодняшний день законодательно оформленной (например, в виде Федерального закона О приоритетах социально-экономического развития Российской Федерации) системы целей и приоритетов регионального развития не существует.

4. Необходимо методологически обосновать формирование ФЦП, так как порядок представления предложений и обосновывающих материалов в ФЦП непрозрачен и недостаточно эффективен: бюджетные заявки субъектов федерации имеют значительную вариацию, вследствие чего невозможно провести пообъектную и комплексную диагностику соответствия приоритетам и совпадения интересов регионов и федерального центра.

5. Существующий агоритм участия региона в ФЦП не позволяет концентрировать финансовые ресурсы на объектах и мероприятиях высокой социально-экономической значимости и реализовывать процедуру контроля за использованием бюджетных средств по следующим причинам: приоритеты социально-экономического развития слабо учитывают специфику регионов; бюджетные заявки подаются в разном формате; отбор заявок государственными заказчиками проводится без привлечения независимых экспертов; бюджетные заявки вторично урезаются под реальные бюджетные возможности планируемого шда.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в авторской разработке методологических основ участия региона в федеральных целе-

вых программах на основе использования методологии эффективного отбора проектов и организационно-экономических технологий и инструментов.

Элементы приращения научного знания заключаются в следующем:

1. Отражением научного программно-целевого подхода к решению проблем социально-экономического развития региона является разработка и реализация ФЦП. Функционирование региона на базе внедрения ФЦП выступает основным фактором его инновационного развития.

2. Предложена систематизация подходов к формированию ФЦП в управлении социально-экономическим развитием региона, их деление на приоритетные и мотивирующие, свойства которых описаны на примере типовой задачи распределения ресурсов. При приоритетных подходах в формировании планов используются показатели приоритета потребителя (рассчитываемые с применением методов на базе экспертных оценок с использованием бальной шкалы или парных сравнений или исходя из показателей эффективности использования ресурса потребителями), характеризующие ожидаемую эффективность его деятельности и устанавливающие планы пропорционально эффективности. Основным свойством мотивирующих подходов является создание стимулов для потребителя к формированию заявки, отражающей реальные потребности в ресурсе; оптимальным подходом в оценке проектов для бюджетного финансирования является мотивирующий подход.

3. Уточнена система критериев при отборе проектов для включения в состав федеральных целевых программ, среди которых необходимо отметить следующие группы: целевые; внешние и экологические; критерии реципиента, реализующего проект; критерии научно-технической перспективности; коммерческие; производственные; рыночные; критерии региональных особенностей реализации проекта.

4. Определена демаркация основных требований к предложениям и необходимым обоснованиям на участие в ФЦП, представляемым структурными подразделениями администрации Архангельской области, муниципальными

образованиями, предприятиями, организациями и научными учреждениями на основе методики ранжирования проблем социально-экономического развития области и внедрения метода экспертных оценок.

5. Предложено методологическое обоснование организации процедур участия объектов Архангельской области в ФЦП, которое включает агоритм отбора проектов для финансирования из средств федерального бюджета и организационно-экономические технологии, позволяющие концентрировать финансовые ресурсы на объектах и мероприятиях высокой социально-экономической значимости и контролировать их использование.

Теоретическая н практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется нарастающей потребностью в разработке методологической основы стратегического планирования развития регионов Российской Федерации и обеспечении их управленческого единства.

Практическая значимость заключается в выделении спектра ключевых проблем как системного, так и локального характера, требующих решения на региональном уровне через механизмы федеральных программ. В соответствии с проблематикой сформирован комплекс задач на основе критериального отбора, разработаны методические рекомендации по подготовке Архангельской области к участию в федеральных целевых программах и Федеральной адресной инвестиционной программе.

Основные теоретические положения диссертации могут использоваться в ходе преподавания следующих дисциплин: Прогнозирование и планирование в условиях рынка, Региональная экономика, Стратегический менеджмент, Инновационный менеджмент.

Апробация результатов исследования. На основе результатов диссертационной работы были разработаны и широко используются структурными подразделениями администрации Архангельской области Методические рекомендации по подготовке и представлению предложений Архангельской об-

ласти на участие в федеральных целевых программах и Федеральной адресной инвестиционной программе.

По результатам работы было опубликовано 7 научных работ общим объемом 1,6 п.л.

Логическая структура и объем диссертации. Диссертация изложена на 143 страницах машинописного текста, содержит введение, три главы, состоящих из 8 параграфов, заключение, 4 таблицы, 3 рисунка, 134 наименования библиографического списка, 4 приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет, методологическая, теоретическая и информационная основы, сформулированы положения, выносимые на защиту, излагается научная новизна работы, дано описание логической структуры диссертации, а также рассматривается теоретическая и практическая значимость проведенного исследования.

В первой главе Место федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона освещены подходы к социально-экономическому управлению регионом, роль, сущность и особенности федеральных целевых программ.

Социально-экономическое развитие регионов предполагает сочетание отраслей рыночной специализации, имеющих общегосударственное значение, отраслей, допоняющих региональный комплекс. Вследствие природно-географических, исторических, экономических, демографических и других различий регионы имеют различные условия самообеспечения и разный хозяйственный потенциал.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, преобразования бюджетной системы, перехода от

планирования ресурсов к планированию результатов. Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обусловливает повышение роли программно-целевых методов, основным инструментом которых являются ФЦП.

ФЦП представляют собой увязанный по ресурсам, испонителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.

На сегодняшний день федеральные целевые программы являются наиболее прозрачным инструментом проведения социально-экономической политики с использованием поддержки из средств федерального бюджета. Федеральные целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий, время реализации и объемы финансирования, в том числе из федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, находятся в режиме прямого доступа на сайтах Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России, государственных заказчиков, публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства Российской Федерации).

Основными достоинствами и особенностями данного инструмента являются:

Х концентрация ресурсов на решении приоритетных комплексных задач, стоящих перед страной;

Х длительный горизонт планирования, сопоставимый со сроками отдачи и окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать среднесрочные и догосрочные социально-экономические эффекты;

Х системный подход к формированию комплекса взаимоувязанных по ресурсам и срокам реализации мероприятий для достижения поставленных целей;

Х открытый порядок формирования федеральных целевых программ и хода их реализации;

Х высокая степень прозрачности государственных заказов и закупок в рам- ках программных мероприятий;

Х обеспечение контроля за эффективностью расходования средств государственного бюджета;

Х возможность в рамках программ комбинировать и объединять усилия федеральных, региональных органов испонительной власти и частного сектора экономики.

К сожалению, в силу объективных обстоятельств рассматриваемый инструмент в Российской Федерации в последнее десятилетие был недостаточно эффективен, и ФЦП из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития превратились в инструмент допонительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти.

Необходимо подчеркнуть, что невысокая эффективность программ, в первую очередь и главным образом, связана с недоработками государственных заказчиков на всех этапах жизненного цикла федеральных целевых программ, а именно при их формировании, реализации и выработке механизмов контроля. Необходимость модернизации ФЦП и повышения их эффективности и результативности диктуется как задачами достижения высоких темпов экономического роста, так и перестройкой государственной системы управления.

Мы считаем, что разработанный механизм управления социально-экономическим развитием региона в виде реализации ФЦП по существу недостаточно увязан с бюджетным процессом. В первую очередь, плохо разработан механизм отбора проблем, решаемых посредством ФЦП в соответствии с приоритетами социально-экономического развития региона, что нередко отражает-

ся в формальном характере обоснования необходимости использования программно-целевых методов. В результате число программ (включая подпрограммы) велико, часть программ незначительны по своему размеру и направлены на решение меких частных задач, не требующих программно-целевого

подхода. Таким образом, необходимо обеспечить отбор весьма ограничекного количества самых необходимых проблем, которые не могут быть решены иными способами, кроме программной концентрации сил, средств и ресурсов на их осуществление.

Совершенствование формирования и реализации ФЦП позволит, на наш взгляд, достичь устойчивого повышения уровня социально-экономического развития региона.

Во второй главе Совершенствование формирования федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона систематизированы подходы к формированию состава федеральных целевых программ, описана методология расчетов, опирающаяся на основные подходы распределения ресурсов, рассмотрен математический аппарат решения задачи распределения ограниченных ресурсов применительно к тематике исследования. Предложен подход к формированию федеральных целевых программ с использованием метода Т. Саати (метод анализа иерархий) для проведения про-^ цедур экспертной оценки эффективности подходов в распределении ресурсов. Также во второй главе изложена проблема выбора критериев и приоритетов для использования программных решений, приведены схемы конкурсных процедур.

Формирование ФЦП заключается в диагностике и отборе заявок субъектов Российской Федерации на финансирование из средств федерального бюджета.

Методология оценки заявок субъектов Российской Федерации основывается на решении задачи оптимального (с точки зрения государственных нужд) распределения ограниченного ресурса денежных средств С! (предельного объема бюджетного финансирования) среди некоего множества N имеющихся объектов (заявок), каждая из которых имеет свой объем финансирования п,.

При сравнении предельного объема бюджетного финансирования и суммы средств, запрашиваемых в рамках всех поступивших заявок, возможны три варианта:

1. о я, - сумма средств, запрашиваемых в рамках всех поступивших зая-

вок, равна предельному объему финансирования;

2. ?> - сумма средств, запрашиваемых в рамках всех поступивших зая-

вок, меньше предельного объема финансирования;

3. <2<^Гп,- сумма средств, запрашиваемых в рамках всех поступивших зая-

вок, больше предельного объема финансирования.

В первом и во втором случаях проблемы распределения средств не было бы в принципе. Однако данные варианты в практике работы, как правило, не реализуются. Напротив, как показывают исследования, сумма средств, запрашиваемых регионами в заявках, многократно превышает предельный объем бюджетного финансирования ФЦП.

Задача оптимизации теоретически может быть решена двумя способами: увеличением объема предельного бюджетного финансирования либо сокращением суммы запрашиваемых регионами средств. Первый вариант в современных условиях российской экономики не реализуем по причине ограниченности бюджетных ресурсов. Согласно второму варианту сокращение может идти либо по пути лурезания финансирования по каждой заявке индивидуально, либо по пути поного исключения некоторой части заявок, либо по некой комбинации первого и второго.

В практике работы государственных заказчиков, как правило, используется третий путь. При условии соответствия заявки предъявляемым требованиям в ее технической части (наличие утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации и др.) сокращение финансирования за счет лурезания смет представляет собой лэкстремальный вариант, ведущий к по-

явлению большого количества недостроенных и не сданных в срок объектов. Это, по сути, является распылением средств, вызывающим как объективные проблемы реализации программ и стратегий, так и большие нарекания со стороны Правительства Российской Федерации. В этой связи данная практика дожна быть сведена до минимума и не может стать предметом каких-либо научных или методических изысканий.

Следовательно, предметом исследования дожна стать, прежде всего, такая система анализа проектов, которая бы обеспечивала сокращение количества поступивших заявок N до некоторого уровня М, и при которой обеспечивалось бы равенство:

б = л, при условии М<14.

Главным элементом данной системы является, безусловно, подход к отбору заявок, позволяющий разделить все проекты на хорошие и плохие. То есть, так или иначе, возникает вопрос принятия решения о выборе одного или нескольких вариантов из ограниченного числа альтернатив.

Основные подходы к управлению формированием состава программ и распределением ресурсов между ними делятся на приоритетные и мотивирующие подходы (рис.1.).

Рис. 1 - Классификация основных подходов к управлению формированием состава программ

К первому классу относятся подходы, в которых при формировании программ в существенной степени используются некоторые показатели приоритета заявок потребителей. Как правило, показатели приоритета характеризуют ожидаемую эффективность деятельности потребителей, и поэтому программы устанавливаются пропорционально эффективности. Такие подходы соответственно и называются - приоритетные. Можно выделить два типа приоритетных подходов: прямые и обратные приоритеты.

При использовании подхода прямых приоритетов каждой заявке потребителя присваивается определенный приоритет (приоритеты могут быть получены путем экспертных оценок с использованием бальной шкалы или парных сравнений или исходя из показателей эффективности использования ресурса потребителями). При этом потребители подразделяются на приоритетных (защищенных), чьи заявки удовлетворяются поностью и неприоритетных, чьи заявки могут быть секвестированы. Недостаток этого подхода заключается в том, что каждый потребитель (кроме защищенных) получает меньше, чем просит, что, в свою очередь, токает их к завышению заявок в условиях дефицита.

Подход прямых приоритетов основывается на предположении о том, что, чем меньше требуется потребителю ресурса, тем больше эффективность его использования. При этом подходе не происходит неоправданного завышения заявок. Недостатком является то, что заявки, скорее всего, оказываются меньше реальных потребностей, вследствие чего искажается информация о реальном дефиците ресурса.

Особый класс приоритетных подходов образуют конкурсные подходы, в которых в зависимости от ожидаемой эффективности определяются победители, получающие право на выпонение того или иного проекта, финансирование или получение дефицитного ресурса.

В рассмотренных выше подходах распределения ресурсов потребители могут добиться лучшего для себя решения центра путем искажения информации. Таким образом, центр не получает достоверных данных о запросах потре-

бителей. Возможность эффективно управлять на основании недостоверной информации представляется сомнительной, поэтому, по нашему мнению, интересен мотивирующий подход, идея которого заключается в создании для потребителей стимулов к сообщению в заявке своих реальных потребностей. При этом подходе распределение ресурсов проводится в несколько этапов. На первом этапе ресурс распределяется поровну между всеми потребителями. Заявки, которые не превышают предоставленный ресурс поностью удовлетворяются. На втором этапе оставшийся ресурс разделяется поровну между оставшимися потребителями. Но на каком-то этапе оказывается, что, разделив ресурс поровну между оставшимися потребителями, не удается удовлетворить ни одной заявки. Тогда все эти потребители получают ресурса поровну. В конечном итоге, все потребители делятся на приоритетных и неприоритетных. Приоритетные получают столько, сколько просят, поэтому им не имеет смысла искажать свои реальные потребности. Неприоритетные не могут увеличить выделенный им ресурс ни повышая, ни понижая свою заявку.

В мотивирующем подходе часто прибегают к проведению экспертного опроса, если требуется определить объем финансирования крупного проекта или программы. Одним из современных методов работы с экспертами является метод анализа иерархий, в основу которого положены принципы, разработанные американским ученым Томасом Саати.

Необходимым условием применения данного метода для отбора заявок, претендующих на финансирование за счет средств федерального бюджета в рамках ФЦП является выбор системы критериев и приоритетов социально-экономического развития региона.

Классический подход к оценке инвестиционных проектов (а таковыми, по сути, являются рассматриваемые в данном исследовании заявки), претендующих на включение в состав ФЦП, предусматривает применение разнообразных критериев оценки, которые с некоторой долей условности можно разделить на внешние и экологические; критерии реципиента, осуществляющего

проект; критерии научно-технической перспективности; коммерческие; производственные; рыночные и критерии региональных особенностей реализации проекта.

При всей правильности приведенного набора показателей можно сказать, что одна из причин разработки многочисленных подходов критериального отбора - сложность практического выбора и определения приоритетности критериев ранжирования объектов. Не исключение и методика отбора заявок, претендующих на финансирование за счет средств федерального бюджета в рамках ФЦП. Причем данная проблема возникает еще до проведения собственно отбора заявок, а именно при формировании государственного бюджета в части распределения средств и определения предельных объемов финансирования по направлениям, отраслям и комплексам.

Подразумевается, что данное распределение осуществляется в соответствии с приоритетами государственной политики на соответствующий период. К сожалению, на сегодняшний день законодательно оформленной (например, в виде Федерального закона О приоритетах социально-экономического развития Российской Федерацию)) системы целей и приоритетов развития государства не существует. Поэтому в целях настоящей работы система критериев дожна выстраиваться по косвенным данным.

В качестве базы формирования данной системы в федеральной части могут быть использованы приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации, реализация которых предусматривается посредством различных ФЦП (Развитие инфраструктуры, Новое поколение (образование, культура и охрана здоровья), Реформа правосудия, Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды, Новая экономика, Региональный паритет). Также источниками информации о приоритетах могут служить программные документы о перспективах социально-экономического развития государства, подготавливаемые Минэкономразвития РФ и утверждаемые Правительством Российской Федерации.

Следующим, после Российской Федерации, уровнем в иерархии управления, а значит и в иерархии приоритетов является уровень федеральных округов. Для Северо-Западного федерального округа (СЗФО) они таковы:

1. Создание инфраструктуры управления инновационной активностью предприятий реального сектора экономики.

2. Повышение конкурентоспособности базовых отраслей.

3. Привлечение грузопотоков на Северо-Запад и соответствующее развитие транспортно-логистической инфраструктуры.

4. Комплексное решение кризиса инженерно-коммунальной инфраструктуры крупных и средних городов Северо-Запада.

5. Эффективное использование природных ресурсов.

6. Развитие сервисной инфраструктуры и новых технологий в агропромышленном комплексе.

7. Сохранение и развитие духовных, исторических и культурных ценностей.

В соответствии с этими приоритетами и дожен осуществляться отбор

объектов Архангельской области для финансирования в рамках целевых программ.

Нами рассмотрен процесс формирования (упорядочивания) списка объектов (строек) для программного финансирования, предусматривающий несколько этапов, основными из которых являются следующие:

1. Предварительное распределение по отраслям и комплексам предельного объема инвестиций и группировка проектов по направлениям.

2. Первичный (качественный) отбор проектов в каждой отраслевой группе.

3. Проведение конкурсного отбора проектов по отраслям и комплексам.

В действующем механизме формирования ФЦП мы отметили ряд недостатков. Во-первых, приоритеты социально-экономического развития страны формируются Минэкономразвития России преимущественно на основании макроэкономического анализа и слабо учитывают специфику регионов. Во-вторых, бюджетные заявки субъектов федерации подаются в разном формате и не позволяют провести пообъектный и комплексный анализ на предмет соот-

ветствия приоритетам и совпадения интересов регионов и федерального центра. В-третьих, отбор заявок государственными заказчиками - профильными министерствами - и представление в Минэкономразвития России происходит исходя из ведомственных соображений и проводится чиновниками без привлечения независимых экспертов. В-четвертых, в структуре Минэкономразвития России бюджетные заявки вторично урезаются под реальные бюджетные возможности планируемого года. Эта работа также проводится исключительно силами аппарата Минэкономразвтия России при отсутствии какой-либо методики, регламентирующей данный процесс.

Экспертиза проекта ФЦП на 2005 год по объектам СЗФО на выходе из Минэкономразвития России показала, что только треть объектов финансирования соответствуют федеральным и межрегиональным приоритетам. Остальные либо требуют допонительной аргументации получения средств федерального центра, либо однозначно являются объектами, строительство которых дожно вестись за счет региональных и местных бюджетов.

В силу этого, по нашему мнению, возникает необходимость разработки механизма взаимодействия федеральных ведомств, пономочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе и региональных администраций в определении федеральных приоритетов в развитии макрорегиона; разработки методики, позволяющей проводить обоснованный отбор бюджетных заявок, претендующих на финансирование в рамках ФЦП; создания условий для практической реализации приоритетов в рамках ФЦП.

Ситуация усложняется необходимостью решения задачи в рамках действующего нормативно-правового регулирования бюджетного процесса. Возможные направления решения этой задачи рассматриваются применительно к уровню управления субъекта Российской Федерации, входящего в состав Северо-Западного федерального округа (Архангельская область): процессы рас-

смотрения заявок и формирования ФАИП на уровне субъекта Российской Федерации.

В третьей главе Совершенствование формирования и реализации федеральных целевых программ в системе управления социально-экономическим развитием Архангельской области проделан детальный анализ социально-экономической ситуации в Архангельской области, выявлен спектр ключевых проблем как системного, так и локального характера. Проведен отбор и ранжирование проблем региона для решения с помощью ФЦП. Сформирован комплекс задач развития Архангельской области, предполагаемых для решения программно-целевым методом, при этом разработаны критерии оценок для их отбора. Методологически обосновано участие Архангельской области в ФЦП.

При отборе комплекса задач для решения программно-целевым методом кроме сугубо формальных требований (наличие документации, согласований и т.д.), мы предлагаем ввести систему оценочных критериев для отбора заявок на участие в ФЦП. Критерии оценки заявок и проектов подразделяются (условно) на следующие группы:

1) целевые критерии определяются социально-экономической ситуацией в стране (некоторые целевые критерии могут пересекаться с критериями других групп, так как они используются только на стадии отбора приоритетных направлений инвестирования);

2) внешние и экологические критерии включают правовую обеспеченность проекта, его непротиворечивость действующему законодательству; возможное влияние перспективного законодательства на проект; возможную реакцию общественного мнения на осуществление проекта; наличие вредных продуктов и производственных процессов (положительное, отрицательное, нейтральное); воздействие проекта на уровень занятости;

3) критерии реципиента, осуществляющего проект включают навыки управления и опыт предпринимателей, качество руководящего персонала, компетентность и связи, характеристику управляющих третьей стороной; страте-

гию в области маркетинга, наличие опыта и данные об объеме операций на внешнем рынке; данные о финансовой состоятельности, стабильности финансовой истории; достигнутые результаты деятельности и их тенденцию; данные о потенциале роста; показатели диверсификации (высокая, низкая, средняя);

4) критерии научно-технической перспективности свидетельствуют о перспективности используемых научно-технических решений; патентной чистоте изделий и патентоспособности используемых технических решений; перспективности применения полученных результатов в будущих разработках; положительном воздействии на другие проекты, представляющие государственный интерес;

5) коммерческие критерии включают данные о размере инвестиций, стартовых затратах на осуществление проекта; потенциальном годовом размере прибыли; ожидаемой норме чистой дисконтированной прибыли; значении внутренней нормы дохода, удовлетворяющей инвестора; соответствии проекта критериям экономической эффективности капитальных вложений; сроке окупаемости и сальдо реальных денежных потоков; стабильности поступления доходов от проекта; возможности использования налоговых льгот; оценке периода удержания продукта на рынке, вероятном объеме продаж по годам; необходимости привлечения заемного капитала (третьих лиц или банковского) и его доли в инвестициях; финансовом риске, связанном с осуществлением проекта;

6) производственные критерии включают данные о доступности сырья, материалов и необходимого допонительного оборудования; необходимости технологических нововведений для осуществления проекта; наличии производственного персонала (по численности и квалификации); возможности использования отходов производства; потребности в допонительных производственных мощностях (допонительном оборудовании);

7) рыночные критерии предусматривают соответствие проекта потребностям рынка; оценку общей емкости рынка по отношению к предлагаемой и аналогичной продукции (услугам, технологии) к моменту выхода предполагаемой

продукции на рынок (низкая, средняя, высокая); оценку вероятности коммерческого успеха; эластичность цены на продукцию; необходимость маркетинговых исследований и рекламы для продвижения предлагаемого продукта на рынок (обратная шкала); соответствие проекта уже существующим каналам сбыта; оценку препятствий для проникновения на рынок; защищенность от устаревания продукции; оценку ожидаемого характера конкуренции (ценовая, в области качества и т.д.) и ее влияние на цену продукта;

8) критерии региональных особенностей реализации проекта - вопросы риска при инвестиционных действиях (как в виде инноваций, так и в виде капитальных вложений в недвижимость или покупки действующих производств) -сильно дифференцируются по различным регионам Российской Федерации. Несмотря на единство экономической и правовой федеральной основы, автономные образования применяют ряд местных региональных актов, которые существенно влияют на степень инвестиционного риска по регионам России. Необходимо также учитывать ресурсные возможности региона, степень социальной нестабильности, состояние инфраструктуры (коммуникации, банковское обслуживание) и другие факторы.

Первая группа критериев определяет направления инвестиций, предполагающих поддержку со стороны государства, а остальные относятся к конкретному проекту. Критерии каждой из групп подразделяются на обязательные и оценочные. Невыпонение обязательных критериев влечет отказ от участия в проекте. Критерии каждой группы оцениваются как для всего проекта, так и для отдельных участников.

Как было отмечено во второй главе, процедура подачи и рассмотрения заявок на финансирование из федерального бюджета в рамках ФЦП, несмотря на ее регламентацию федеральными нормативными правовыми актами, имеет ряд существенных недостатков. В частности, неясными остаются вопросы взаимоотношений между региональной испонительной властью с одной стороны и

государственными заказчиками (министерствами и ведомствами) и Минэкономразвития России - с другой.

Поэтому в целях совершенствования формирования и реализации федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием Архангельской области были разработаны:

Х порядок представления предложений и обосновывающих материалов в федеральные целевые программы (рис. 2);

Х схема взаимодействия структурных подразделений администрации области по реализации ФЦП с государственными заказчиками программ, определяющая основные функции структурных подразделений администрации области в работе с ФЦП (рис. 3).

Рис. 2 - Порядок подготовки и представления предложений и обосновывающих материалов по участию субъекта РФ в ФЦП

1 - методические материалы по участию регионов в ФЦП; 2 - документы для участия в ФЦП; 3 - бюджетные заявки на участие в ФЦП; 4 - скорректированные и обобщенные заявки на участие в ФЦП; 5 - скорректированные и обобщенные заявки на участие в ФЦП, копия сопроводительного письма направленного в адрес госзаказчика.

Рис. 3 - Схема взаимодействия структурных подразделений администрации области при реализации ФЦП

Предложенный порядок работы с федеральными программами и схема взаимодействия структурных подразделений администрации между собой и с государственными заказчиками нашли применение в ходе проведения заявочной кампании на 2006 год.

В заключении сформулированы основные положения и выводы диссертационной работы, а также вытекающие из разработки проблемы рекомендации автора. Определены перспективные цели развития и совершенствования предложенного подхода.

Результаты диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Акперов И.Г., Коноплева B.C. Формирование механизма управления в условиях целевого программного подхода // Математические методы и информационные технологии в экономике, социологии и образовании. Сб

статей XV Международной научно-технической конференции. - Пенза, 2005. - 0,3 п.л. (в т.ч. автора 0,15 пл.).

2. Акперов И.Г., Коноплева B.C. Проблемы регионального программирования в системе управления субъектом РФ // Совершенствование системы управления организацией в современных условиях. Сб статей II Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2005. - 0,3 п.л. (в т.ч. автора 0,15 п.л.).

3. Акперов И.Г., Коноплева B.C. Целевые программы как эффективное средство реализации структурной политики субъекта РФ // Совершенствование системы управления организацией в современных условиях. Сб статей II Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2005. - 0,25 п.л. (в т.ч. автора 0,15 пл.).

4. Акперов И.Г., Коноплева B.C. Эффективность программно-целевого метода бюджетного планирования // Совершенствование системы управления организацией в современных условиях. Сб статей II Всероссийской научно-практической конференции. -Пенза, 2005.-03 пл. (в т.ч. автора 0,15 пл.).

5. Коноплева B.C. Анализ состояния основных направлений социально-экономического развития Архангельской области // Научное обозрение. -2005. - Вып. 6. - М.: Наука, 2005. - 0,4 п.л.

6. Коноплева B.C. Инвестиции как инструмент государственной экономической политики в регионе // Образование и наука - основной ресурс социально-экономического развития в третьем тысячелетии. Сборник материалов международной научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону: ИУБиП, 2006. - 0,3 п.л.

7. Коноплева B.C. Проблемы реализации федеральных целевых программ в процессе управления регионом // Образование и наука - основной ресурс социально-экономического развития в третьем тысячелетии. Сборник материалов международной научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону: ИУБиП, 2006.-0,3 п.л.

-76 25

Заказ Кг 1250. Тираж 100 экз. Подписано в печать 12.04.06 г. Усл. пл. 1 Издание Института управления, бизнеса и права Лицензия ПД № 10-65053 от 17.09.01 г. Формат 60x84/16. Набор компьютерный. Печать ризография. Бумага офсетная. Отпечатано в типографии ИУБиП 344068, г. Ростов-на-Дону, пр. М. Нагибина, 33 А/47

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Коноплева, Валерия Сергеевна

Введение

1. Место федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона

1.1 Подходы к управлению социально-экономическим развитием региона

1.2 Сущность и особенности федеральных целевых программ

1.3 Место и роль федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием регионов

2. Совершенствование формирования состава федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием ре- 31 гиона

2.1. Систематизация подходов к формированию федеральных целевых программ

2.2 Система критериев и приоритетов при формировании состава федеральных целевых программ

2.3 Процесс формирования состава федеральных целевых программ и его этапы

3. Совершенствование формирования и реализации федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развити- 73 ем Архангельской области

3.1 Отбор проблем и постановка задач социально-экономического о развития Архангельской области

3.2 Методологическое обоснование участия Архангельской области в федеральных целевых программах

Диссертация: введение по экономике, на тему "Совершенствование использования федеральных целевых программ в управлении социально-экономическим развитием региона"

Актуальность темы исследования. Федеральные целевые программы (ФЦП) в системе государственного управления социально-экономическим разо витием территорий имеют давнюю и позитивную историю в мировой практике.

Содержание ФЦП состоит в концентрации инвестиционных и иных ресурсов на ограниченном количестве базовых направлений в соответствии с системой целей, определяемых на период действия программы на основе глубокого анализа общественных потребностей и закономерностей развития экономики и общества в целом.

В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, преобразования бюджетной системы, перехода от Ф планирования ресурсов к планированию результатов. Направленность го-^ сударственной политики на достижение конкретных целей и результатов обусловливает повышение значимости программно-целевых методов. Важным инструментом реализации обозначенных целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и догосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, и путей достижения резуль-Х татов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Сложившаяся система организации бюджетного процесса находится в стадии трансформации, что предопределяет переориентацию ^ и усиление роли программно-целевых методов и, прежде всего, федеральных целевых программ как основного инструмента управления социально-экономического развития региона. Это позволяет повысить эффективность использования федеральных средств, направленных на решение приоритетных Ф задач социально-экономического развития региона.

Степень разработанности проблемы. Программно-целевой метод управления регионом нашел достаточное отражение в работах как отечественных, так и зарубежных ученых. Значительный вклад в разработку теоретических и методологических проблем целевого программирования внесли Г.Г. Балаян, В.Н. Бурков, Б. Данев, А.К. Еналаев, В.А. Ириков, Д. Клиланд, Н.С. Ко-сов, А.Р. Лейбкинд, В.Н. Лексин, И. Макаров, Дж. Моррисей, Д.А. Новиков, Г.С. Поспелов, Б.А. Райзберг, Ю.М. Самохин, Н.П. Федоренко, А.Н. Швецов. В работах упомянутых авторов были рассмотрены вопросы социально-экономического управления регионами, изучен программно-целевой подход, реализацией которого выступает целевая программа.