Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА НАЛОГОВЫМИ ДОХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Лебедева, Елена Ильинична
Место защиты Москва
Год 2006
Шифр ВАК РФ 08.00.10

Автореферат диссертации по теме "СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЗА НАЛОГОВЫМИ ДОХОДАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА"

На правах рукописи

ЛЕБЕДЕВА Елена Ильинична

Совершенствование государственного финансового контроля за налоговыми доходами федерального бюджета

Специальность08.00.10-финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва-2006

Работа выпонена на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Чичсрова Елена Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Фалысо Сергей Григорьевич

кандидат экономических наук, доцент Чалова Ала Юрьевна

Ведущая организация: Всероссийская государственная налого-

вая академия Министерства финансов Российской Федерации

Защита состоится 25 апреля 2006 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.006.05 по экономическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: ! 19606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 3304.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (корпус 1,ком. 914),

Автореферат разослан 24 марта 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Р. А. Ч ванов

1. Общая характеристика исследования

Актуальность темы исследования. Государственный финансовый контроль является особой функцией управления, которая осуществляется в интересах как государства, общества в целом, так и каждого налогоплательщика. Применение государственного финансового контроля в современном виде обусловлено переориентацией российской экономики с командного на рыночный путь развития.

С переходом к рыночной экономике именно налоговая система стала основообразующей всех без исключения структурных, институциональных и других экономических преобразований, осуществляемых в нашей стране. Она определяет напоняемость бюджетов всех уровней и, особенно, федерального. При этом действенность применения созданного налогового механизма, как для экономики сграиы, так и при формировании бюджетных доходов, оценивается результатами независимого государственного контроля. В ходе проведения мероприятий государственного финансового контроля выявляется современное состояние налогообложения & России, разрабатываются и обосновываются рекомендации по совершенствованию применяемой налоговой системы. За счет совершенствования системы внешнего контроля за соблюдением норм бюджетного, таможенного и налогового законодательства обеспечивается значительное увеличение доходов федерального бюджета.

В то же время несмотря на огромный контрольный аппарат, эффективность его работы остается недостаточно высокой. В связи с вышеизложенным теоретически и практически востребованным представляется научное исследование состояния и направлений совершенствования государственного финансового контроля налоговых доходов федерального бюджета.

Научная разработанность проблемы. Вопросы соотношения рыночного и государственного регулирования экономики рассматривались многими классиками экономической мысли: Т, Вебленом, Дж. М. Кейнсом, Дж. Б. Кларком, Н.И. Кондратьевым, В.В. Леонтьевым, А. Маршалом, Д. Рикардо, А. Смитом, Л. Эрхардом и др.

В современной отечественной литературе существует большое количество работ, посвященных теоретическим и практическим вопросам развития н организации государственного финансового контроля. Известными исследователями этой проблемы являются Л. И. Абакин,

И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, А.Я. Быстряков, Ю.А. Данилевский, Л.А. Дробозина, В Л. Иноземцев, А.Д. Ралыгин, Л.И. Якобсон и другие ученые. Вопросы совершенствования налогов освещены в работах Г.И. Букаева, В.Г. Князева, Л.П.Окуневой, Г.Б. Поляка, В.Г. Панскова, Б.Е. Пенькова, ДГ. Черника, Р.А.Чванова, С.Д. Шаталова и многих других экономистов.

Применение финансового контроля на практике и обоснование предложений по его дальнейшему развитию рассматривались в работах Т.А. Башкатовой, В.Г. Белолипецкого, Ю.М. Воронина, И.Г. Дахова, Н.П.Ефимова, Ю.М. Нткина, Л.М. Крамарове кого, А.Н. Козыри на, Ю.И. Любимцева, Л.П. Павловой, Н.Д. Погосяна, С.В. Степашина, АЛ. Шеремета и ряда других авторов.

Вместе с тем, еще недостаточно раскрыты вопросы теоретико-методологических основ государственного финансового контроля за налоговыми доходами федерального бюджета в современных условиях и не четко определены перспективные направления его совершенствования в Российской Федерации. Нуждаются в уточнении и основные приоритеты государственного финансового контроля при обеспечении формирования финансовых ресурсов в ходе укрепления рыночных основ хозяйствования, основные подходы с учетом совершенствования налоговой системы России, интеграции России в мировую систему хозяйствования, создании условий для повышения эффективности государственного финансового контроля.

Актуальность проблемы н ее недостаточная научная разработанность предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в обобщении теории и практики осуществления государственного финансового контроля за налоговыми доходами федерального бюджета н определении приоритетного направления его развития в условиях социально ориентированной рыночной экономики, выборе оптимальной системы экономических, организационных и правовых мер, предпринимаемых государством для повышения эффективности и действенности государственного финансового контроля.

В соответствии с этой целью в диссертационной работе решены следующие задачи:

-рассмотрены методологические основы осуществления государственного финансового контроля;

Хисследовано современное состояние системы государственного финансового контроля и выявлена его роль в реформировании российского нал о гообложен ия;

-исследован практический опыт организации государственного контроля за бюджетными доходами в странах с развитой рыночной экономикой для выяснения возможностей использования его в Российской Федерации;

-определено влияние государственного финансового контроля на попонение федерального бюджета страны и уточнена роль Счетной палаты Российской Федерации в этом процессе, конкретизированы критерии оценки эффективности государственного финансового контроля налоговых доходов;

-оценены перспективы разработки и применения единой концепции государственного финансового контроля в сфере осуществления контроля за налоговыми доходами.

Объектом исследования является система государственного финансового контроля налоговых доходов федерального бюджета в современной России.

Предметом исследования являются финансовые отношения, складывающиеся между государственными органами и хозяйствующими субъектами в процессе проведения контроля за начислением и поступлением налоговых доходов в федеральный бюджет в условиях становления социально ориентированного рыночного хозяйства в России и действующей налоговой системы.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых по теории финансов, налоговой политике, налогам и налогообложению, финансовому контролю.

При проведении исследования использовася диалектический метод изучения экономических явлений в процессе их постоянного развития, возникающих взаимоотношений и взаимозависимостей между явлениями, методы системного, сравнительного, экономического, статистического анализа и обобщения.

Информационной базой проведения исследования послужили действующие федеральные законодательные и нормативные правовые акты, аналитические материалы, содержащиеся в работах отечественных ученых-экономистов, справочной правовой системы Гарант, статистические сборники Госкомстата России (Федеральной службы государственной

статистики) за 2004 год, отчеты ГТК России (Федеральной таможенной службы) по таможенной статистике, отчеты Счетной палаты Российской Федерации о результатах деятельности за 2000 - 2004 годы.

Научные результаты, полученные нчно автором, и их новизна заключаются в следующем:

1. Установлено, что при проведении любой формы контроля за налоговыми доходами Ч предварительного, текущего и последующего, в современных условиях приоритет дожен отдаваться анализу как методу контроля, позволяющему оценить обоснованность расчета налоговых доходов, ход выпонения бюджетных показателей, эффективность хозяйственной деятельности организаций-налогоплательщиков, администрирования налогов и испонения бюджета государства. Применение анализа базируется на методологических подходах к решению задач государственного финансового контроля налоговых доходов, основанных на присущих государственному финансовому контролю специфических функциях - фиксации отклонений, ананзу причин отклонений, корректировке, социальной превенции, правоохране и других.

2. Доказано влияние государственного финансового контроля на применение государством таких инструментов налогового регулирования, как налоговые льготы и налоговые санкции для достижения паритета интересов во взаимоотношениях государства и организаций-налогоплательщиков. Предложенные уточнения в организации способов проведения контрольных мероприятий по налоговым доходам федерального бюджета в части предоставления льгот будут способствовать выявлению их влияния на развитие предпринимательской деятельности в аспекте соблюдения государственных экономических интересов. Использование результатов государственного финансового контроля при разработке налоговой политики позволяет определить приоритеты с учетом позиций всех сторон налоговых отношений, которые, с одной стороны, проявляются в стремлении экономических субъектов к минимизации налогов, а с другой стороны - в существовании интересов государства, заключающихся в необходимости поной реализации своих функций.

3, Раскрыты особенности функционирования современной налоговой системы, состоящие в большом количестве постоянно вносимых в налоговое законодательство изменений, в недостаточном качестве налогового администрирования, в отсутствии устойчивых взаимосвязей в системе внутреннего и внешнего государственного финансового контроля за нало-

говыми поступлениями & бюджет, и на згой основе аргументирована с учетом зарубежного опыта необходимость обеспечения контроля за администрированием налоговых доходов в России.

4. рняряенн недостатки в развитии государственного финансового контроля за налоговыми доходами федерального бюджета, в том числе отсутствие единых Правовых и методологических основ осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации, дублирование пономочий н компетенции органов государственного финансового контроля, слабая проработанность механизма взаимодействия системы органов государственного финансового контроля; недостаточная стандартизирован]] ость государственного аудита, отсутствие системы обеспечения кадрового состава; отсутствие единой информационной системы о выявленных нарушениях в бюджетной и налоговой сферах экономики, нерешенность вопросов усиления заинтересованности органов государственной власти в проведении контрольных мероприятий. Обосновано, что преодолению перечисленных недостатков будет способствовать создание единой системы финансового контроля.

5. Предложено оценивать результаты государственного финансового контроля за налоговыми доходами бюджета, определяя эффективность этой деятельности путем использования в качестве базы для расчета специфических показателей: объем налоговых доходов федерального бюджета', сумма начисленных налогоплательщиком налогов; объем непоступивших налоговых платежей. На их основе рассчитаны коэффициенты эффективности финансового контроля, комплексно характеризующие оценку контрольной деятельности структурного подразделения Счетной палаты Российской Федерации по контролю за налоговыми доходами федерального бюджета. Числовые значения коэффициентов характеризуют критерии, принятые для оценки эффективности контрольного органа, такие как результативность, действенность, экономичность.

Основные положения диссертации, выносимые на зашиту: -обоснование необходимости обеспечения системности в организации контроля за налоговыми доходами в современной России с позншш проведения внутреннего и внешнего государственного контроля, что будет являться ориентиром для органов государственной власти при решении вопросов, касающихся регулирования и функционирования органов государственного финансового контроля;

-постановка вопроса о своевременности совершенствования государственного финансового контроля за налоговыми доходами в части использования предоставленных законом налоговых льгот;

-обоснование критериев оценки результатов государственного финансового контроля за налоговыми доходами в конституционном органе финансового контроля Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что применение на практике разработанных предложений и рекомендаций по организации и проведению контрольных мероприятий позволит оказать помощь специалистам в выработке конкретных мер, связанных с совершенствованием государственного финансового контроля за бюджетными средствами и за федеральными налогами в частности, развитием системы органов финансового контроля, устранением дублирования их функций, координацией действий, уточнением задач и пономочий высшего органа финансового контроля - Счетной палаты Российской Федерации & целях обеспечения поступления доходов в федеральный бюджет России.

Основные положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы законодательными органами и Правительством Российской Федерации для разработки отдельных положений нормативно-правовых актов в целях совершенствования правовой базы государственного финансового контроля.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплины Государственные и муниципальные финансы, в программах переподготовки государственных служащих.

Апробация и реализация результатов исследования. Основные положения и выводы получили свое отражение в публикациях общим объемом 1,4 пл.

На основе проведенных исследований в Счетной палате Российской Федерации были разработаны и утверждены в декабре 2004 года Методические рекомендации по организации и проведению контрольных мероприятий в системе таможенных органов по соблюдению законности и обоснованности предоставления, а также целевого использования таможенных льгот.

Результаты исследования, включенные в диссертацию, лоложены на научно-практическом семинаре Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России, состоявшимся в Фи-

маисовой академии при Правительстве Российской Федерации 25 февраля 2003 года.

Структура диссертации. Логика и структура работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит ш введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. Основное содержание работы

Во введении излагается теоретическое и практическое значение диссертационной работы, ее актуальность, характеризуется степень исследования выбранной темы, определяются цель и задачи диссертации, формулируются научная новизна и положения, выносимые на защиту, приводится информация о практической значимости и апробации результатов исследования.

В первой главе обосновывается необходимость проведения государственного финансового контроля доходов бюджета в рыночной системе хозяйствования современной России, рассматриваются основные направления его проведения, анализируются методологические подходы к организации и осуществлению государственного финансового контроля, приводятся исследования направлений реформирования действующей системы налогообложения в Российской Федерации и зарубежного опыта государственного финансового контроля доходов государственного бюджета.

Понятие государственного финансового контроля основано на законности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления при контроле за образованием, распределением и использованием ресурсов всех звеньев финансовой системы страны.

Задачи контроля состоят в предупреждении, выявлении и устранении негативных явлений в развитии производительных сил и производственных отношений с целью их регулирования в расширенном воспроизводстве.

Исходя из обозначенных задач, объектами финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу поной мобилизации, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выпонения государством своих функций. С точки зрения контроля за налоговыми доходами бюджета - это денеж-

ные отношения по поводу начисления налогов и их перечисления в доход бюджета.

Классификацию функций государственного финансового контроля в работе предлагается проводить по двум признакам: во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля. Первый признак, в отличие от функционального подхода, касается социального управления, политического руководства, демократии, правового регулирования. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохранительная функция.

Для проведения государственного финансового контроля используются различные методы, способствующие достижению поставленной цели - контролю правильности произведенных финансовых операций. Наиболее универсальным методом финансового контроля является экономический анализ. В отличие от ревизии и счетной проверки, которые являются методами последующего контроля, анализ может быть использован при проведении всех трех форм контроля: предварительной, последующей и текущей, и предполагает всестороннее изучение испонения доходной и расходной частей бюджетов всех уровней. При этом анализу подвергается и бюджетно-налоговая система сама по себе, и ее влияние на различные стороны жизни общества, что позволяет автору отнести анализ к наиболее предпочтительным методам контроля при проведении аудита эффективности.

В работе рассмотрены отдельные инструменты налогового регулирования и их влияние на оптимизацию налоговой нагрузки.

В условиях становления основ механизма рыночных отношений, когда еще не в поном мере действует собственно рыночный механизм (современный этап развития рыночной экономики России) особо актуальной становится система экономического принуждения в сочетании с финансовой заинтересованностью хозяйствующих субъектов. Главным звеном этой системы выступают налоги. Налоги представляют собой основной по сути, и по величине доход государства.

Рис.1. Доля налоговых доходов в валовом внутреннем продукте Российской Федерации

Налогообложение является одной из важнейших проблем современного государства. Сейчас, когда Россия находится на пути к конкурентной рыночной экономике, проблемы налогообложения особенно актуальны, поскольку они затрагивают все социально-экономические сферы жизни российского общества.

Значимость осуществления финансового контроля за налоговыми доходами подтверждается долей налогов в валовом внутреннем продукте, которая в России составляла в 1995 году чуть более 25 процентов. Сегодняшняя Россия переживает этап экономических реформ, и ключевой их элемент - налоговая реформа. В период проведения налоговой реформы доля налогов в ВВП значительно сократилась и составила в 1999 году только 20,9 процента с постепенным достижением ранее утраченного уровня. В 2003 году этот показатель составил опять же 25 процентов и продожал расти в 2004 году. За прошедший год наблюдается тенденция снижения доли налоговых доходов, в том числе и за счет действия двух факторов - значительного роста числового значения внутреннего валового продукта, и исключения таможенных платежей из состава налоговых платежей (см. рис.1).

Для достижения целей, стоящих перед налоговой политикой, устранения возникающих диспропорций функционирования налогового механизма, государство использует различные инструменты, К инструментам

налогового регулирования можно отнести конкретные виды налогов и их элементы, такие, как объекты, субъекты, льготы, сроки уплаты, ставки, санкции. По нашему мнению наиболее гибким и эффективным инструментом является налоговая льгота, то есть частичное освобождение экономического субъекта от бремени налогообложения (таб. 1).

Таблица 1.

Классификация налоговых льгот по способу предоставления.

№ п/п Группа льгот Содержание

Налоговые скидки Необлагаемый минимум. Система необлагаемого минимума является мерой социальной защиты малообеспеченных слоев населения, привилегией для некоторых слоев населения, имеющих заслуги перед государством. Скидка с суммы налога (на НИОКР, инвестиции)

2. Налоговые кредиты Стимулирует инвестиции, расширение затрат на НИОКР и другие затраты субъектов предпринимательства на цели, затраты которые являются приоритетными для экономики государства на конкретном этапе ее развития

5. Поное или час-тачное освобождение от налогообложения Снижение налоговой ставки. Имеет целью стимулирование определенной деятельности или повышение конкурентоспособности продукции отдельных предприятий, отраслей экономики

4. Введение допонительных протекционистских мер (ввозные таможенные ПОШЛИНЫ, квоты) Имеет целью стимулирование определенной деятельности или повышение конкурентоспособности продукции отдельных предприятий, отраслей национальной экономики

5. Налоговые каникулы Освобождение от уплаты на определенный период особенно важно для крупных компаний (освобождение от налогообложения прибыли, полученной за рубежом, до ее репатриации в страну при сроке в 5-7 дет н современном уровне ставки банковского кредита и депозита фактически равно освобождению от налога). Стимулирует национальный капитал к захвату ключевых позиций на иностранных рынках.

Использование налоговых льгот, или преференций, является характерным примером прямого воздействия на процессы регулирования и

стимулирования. Поное освобождение от уплаты отдельных налогов, базой которых служит доход или прибыль, используется в государстве, как правило, для развития новых отраслей Экономики или сфер деятельности, для стимулирования инвестиций в малоосвоенные или неблагоприятные регионы страны.

Другим важным инструментом налогового регулирования экономики являются налоговые санкции. Их роль двойственна, так как, во-первых, они обеспечивают испонение налогового законодательства (санкции применяются за ненадлежащее выпонение обязательств перед бюджетом или внебюджетными фондами), а во-вторых, они ориентируют хозяйствующие субъекты на использование в своей деятельности более эффективных форм хозяйствования, проявляющееся в стремлении оптимизации налогообложения. Вместе с тем, нельзя не отметить, что применение и действенность санкций зависит от эффективной работы надзирающих и контролирующих органов.

Инструменты налогового регулирования оказывают воздействие на развитие экономики, при этом деятельность контролирующих органов позволяет выявить и оценить их воздействие с последующим учетом государственными органами при принятии корректирующих законодательных актов.

Организация финансового контроля, в том числе и в аспекте налоговых доходов, применяемая в различных странах, свидетельствует о том, что государственный финансовый контроль используется как важный инструмент установления баланса между действием рыночных сил и влиянием государства, когда высшие органы финансового контроля содействуют законодателям в осуществлении внешнего контроля за использованием государственного бюджета.

В ряде стран высшим органам финансового контроля предоставлены поные контрольные пономочия, что предполагает проверку всей деятельности государства, начиная от проведения финансового аудита и заканчивая осуществлением аудита эффективности, в отдельных странах высшим органам финансового контроля приданы судебные функции.

Поскольку в странах, применяющих рыночные механизмы регулирования экономики, налоговые системы характеризуются устойчивостью к максимальной модернизации и сбалансированностью по составу налогов, их состояние не требует такого пристального внимания со стороны высших органов финансового контроля, как в России, Предпринимательство в

странах с рыночной экономикой, как правило, основано на неукоснительном испонении принятых в странах законов, а нарушения, чаше всего, не носят системного характера. Соответственно, контроль за поступлением налоговых доходов в бюджеты стран не является первостепенной задачей для высших контрольных органов отчасти ввиду адаптированности этих систем к отслеживанию отклонений от законодательства в рамках уголовного права, отчасти ввиду прозрачности и ясности устройства самих этих систем.

С точки зрения становления налоговой системы приоритетной задачей, которую следует решать высшему органу финансового контроля в части контроля за поступлением налоговых доходов в бюджеты Российской Федерации, является определение эффективности работы по организации налогового администрирования и подготовка предложений по своевременной корректировке налоговой системы страны.

Во второй главе рассматриваются проблемы и анализируются направления совершенствования государственного финансового контроля федеральных налогов, прежде всего по обеспечению структурирования системы органов государственного финансового контроля, уточнению показателей оценки эффективности государственного финансового контроля за налоговыми доходами, по разрешению противоречия между двумя проектами концепций государственного финансового контроля.

Государственный финансовый контроль, в том числе и налоговых доходов бюджета, осуществляется через систему органов, созданных на законной основе и действующих в пределах выделенных им пономочий (см. рис.2).

В области финансовых отношений законодательство Российской Федерации не разграничивает пономочия и функции финансового контроля для органов представительной власти и других компетентных органов.

Задачи и функции различных контрольных органов испонительной и представительной ветвей власти в области формирования и использования бюджетно-финансовых ресурсов в значительной степени переплетены, характеризуются элементами дублирования и паралелизма.

На практике близкие по содержанию функции одновременно выпоняются органами казначейства, налоговыми органами, финансово-бюджетного контроля, финансовыми управлениями региональных адмнни-

страций, счетных палат субъектов Федерации, органами ведомственного контроля.

Рис.2. Структурирование органов государственного управления, осуществляющих государственный финансовый контроль.

В части контроля за налоговыми доходами федерального бюджета ряд функций присущи как Минфину России, так и Счетной палате. Особенно это касается контроля за администрированием налоговых доходов в части поноты начисления и своевременности уплаты налоговых платежей, текущего контроля за испонением доходной части бюджета по поступлению налогов.

На основе проведенного анализа и научного обобщения нормативно-

правовых актов, регулирующих деятельность контролирующих органов и организаций, сформулированы следующие общие принципы контрольной деятельности, применяемые как при контроле за движением финансовых потоков со стороны налогоплательщиков в бюджет, так и контроле за расходованием бюджетных средств, направляемых на финансирование государственных нужд. 1. Контроль осуществляется в пределах тех объектов, предметов и других условий, рамки для которых установлены законом. 2. Контрольное мероприятие проводится без предвзятости, то есть объективно и справедливо. 3. Контроль подразумевает соблюдение равенства с точки зрения закона, по отношению к которому равны как проверяемые, так и проверяющие (субъекты контроля и объекты контроля).

4. Соблюдаются права, свободы и законные интересы объектов контроля.

5. Открытость контроля, б. Верховенство судебной власти. 7. Гласность. 8. Презумпция невиновности.

В работе обосновываются критерии оценки результатов государственного финансового контроля и приводятся результаты расчета коэффициентов эффективности финансового контроля на примере показателей контрольной деятельности подразделения Счетной палаш Российской Федерации по контролю за налоговыми доходами федерального бюджета.

Критерии эффективности финансового контроля - результативность, действенность, экономичность - позволяют судить о работе только в общей форме. Конкретно оценивать практические результаты финансового контроля за налоговыми доходами бюджета помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей - показателен. Исходя из главной задачи, определенной Счетной палате действующим законодательством, основным показателем эффективности работы органов государственного финансового контроля может являться возмещение выявленного ущерба государству и контроль эффективного использования бюджетных средств и государственной собственности. Специфика государственного финансового контроля налоговых доходов бюджета проявляется в том, что в результате контрольных мероприятий выявляется не прямой ущерб бюджету, а предположительный объем налоговых доходов, непоступивших в бюджет из-за неправильного применения тех или иных законодательных и нормативных документов.

При применении коэффициентов в оценке работы структурного подразделения отдельные показатели заменяются на более применимые при контроле доходной части федерального бюджета. Так, показатель лобъем

проверенных средств может быть заменен либо объемом налоговых доходов федерального бюджета либо общей суммой начисленных налогоплательщиком налогов для перечисления в федеральный бюджет. Выбор конкретного показателя будет зависеть от контролируемой совокупности объектов и, соответственно, влиять на сопоставимость использованных показателей при расчете коэффициентов эффективности. Показатель лобъем нецелевого использования средств федерального бюджета, выявленный при проведении контрольного мероприятия, и сумма начисленных штрафных санкций при применении его к контрольным мероприятиям по доходам федерального бюджета уточняется более приемлемым показателем -выявленный ущерб для федерального бюджета в виде недопоступивших средств по налогам.

На примере данных о деятельности подразделения Счетной палаты по контролю за доходами федерального бюджета рассчитаны показатели эффективности контрольной работы за 2000 - 2004 годы. При этом количественная величина возмещения федеральному бюджету недопоступивших средств включает и те средства, которые явились результатом проведения контрольной работы по испонению доходной части федерального бюджета, а объем проверенных средств в расчетах заменен показателем объема налоговых доходов федерального бюджета.

Коэффициент результативности контроля, отражающий отношение выявленного ущерба для федерального бюджета в виде непоступивших средств по налогам к общему объему проверенных средств, в 2000 году составлял 3%, в анализируемом периоде степень охвата контрольными мероприятиями колебалась, составляя в отдельные годы менее 0,1%, а в 2004 году - 1%. Коэффициент реализуемости контроля (соотношение представлений, направленных в проверенные организации, и количества проведенных контрольных мероприятий) показывает, что такой инструмент, как представления по результатам контроля использовася во всех случаях контроля. В отдельных случаях представления направлялись не только руководству проверенного объекта, но и руководителям вышестоящих органов испонительной власти, на которых возложена ответственность за соблюдение российского законодательства. В 2000 году значение коэффициента составляло 2, то есть, в среднем, по каждому контрольному мероприятию было направлено 2 представления с требованием об устранении выявленных нарушений законодательства и внесения средств в федеральный бюджет. В последующем этот коэффициент составлял 1.

Коэффициент действенности контроля, отражающий степень возврата в федеральный бюджет выявленного ущерба, в анализируемом периоде составлял от ] до 200 %, однако без использования абсолютной величины выявленного ущерба этот показатель является недостаточным.

Основной измеритель эффективности - коэффициент окупаемости работы, который определяется отношением суммы возмещения ущерба к затратам на содержание, показывает, что в 2000 году затраченный на содержание подразделения по контролю за доходами I рубль принес бюджету 39 рублей возвращенных средств, в 2001 году - 73 рубля, в 2002 году -20 рублей, в 2003 году - 62 рубля. В 2004 году этот показатель достиг 533 рубля на рубль вложенных средств- Такие колебания значений показателя свидетельствуют о его непоной объективности, учете элемента случайности, что имеет существенное значение при определении их размера, и невозможности использования в отрыве от других коэффициентов.

Таким образом, использование конкретных данных в расчетах коэффициентов еще раа подтвердило несовершенство количественной оценки результатов проведения контрольной работы и невозможность на современной этапе без применения сложных математических расчетов использовать коэффициенты эффективности для различных структурных уровнях контрольных органов.

По нашему мнению, предлагаемые теоретические и методологические подходы к оценке эффективности государственного финансового контроля нуждаются в допонительном осмыслении при использовании их в конкретной контрольной работе. Однако несомненно, что при их доработке они позволят существенно повлиять на повышение ответственности за рсз^путативностъ контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности Счетной палаты.

В качестве превентивной леры сохранения действенности работы системы органов государственного финансового контроля обоснована необходимость выработки единой идеологии проведения государственного финансового контроля.

Недостатки в развитии государственного финансового контроля объясняются тем, что органы финансового контроля заняты решением конкретных задач п не всегда заинтересованы в проведении глобальных контрольных мероприятий с привлечением других ведомств, разрабатываемые стандарты и нормативы не являются общепризнанными и, соответственно, не могут быть применены прн оценке результатов контроля, проводимого

вне зависимости от ведомственной подчиненности. Отдельные шаги по созданию информационной системы предпринимаются и проводятся на двусторонней основе между Счетной палатой и рядом органов испонительной власти, наделенных контрольными функциями. Однако в целом проблема остается нерешенной.

По нашему мнению, для преодоления недостатков дожен быть выработан и применен концептуальный подход, что позволит достигнуть методологического единства в определении принципов, механизмов, структуры и функциях конкретных органов, содержания контроля. В основу единой идеологии дожно быть заложено разделение контроля на внешний и внутренний.

Существующие проекты концепций государственного финансового контроля во главу угла ставят приоритетность какого-либо из контролирующих органов. Вариант такой концепции, разработанный органом испонительной власти - Минфином России, на наш взгляд имеет существенный недостаток, заключающийся в том, что Минфин России одновременно разрабатывает и испоняет бюджет. Если же и контроль за испонением бюджета предусмотреть в компетенции Минфина, то тем самым, не будет соблюден принцип объективности контроля.

С точки зрения координатора действия системы государственного финансового контроля, как по расходной, так и по доходной частям бюджета, может выступать орган внешнего финансового контроля, которым в России является Счетная палата Российской Федерации. Такое положение не умаляет значение других субъектов государственного финансового контроля, в частности относящихся к органам испонительной власти.

Единая концепция, разработанная с применением базовых принципов работы контрольных органов, позволит достичь единства целей и согласованности действий в области финансового контроля вообще и за налоговыми доходами бюджета, в частности, и, тем самым, повысить эффективность системы государственного финансового контроля.

В заключении дастся обобщение основных положений работы, делаются соответствующие теоретические и практические выводы и рекомендации.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора:

1. Лебедева Е.И. Государственный финансовый контроль за федеральными налогами. //Сборник Бюджетная реформа в России: современный этап под ред. В М.Родионова. - М.: Финансовая академия, 2003. (0,6 пл.). Стр. 170-176.

2. Лебедева ЕЛ. Теоретические аспекты организации государственного финансового контроля. //Сборник Стратегические приоритеты экономического роста в России под общ. ред. А.Т.Спицына, Б.К. Злоби-на. - М.: Экономика, 2004. (0,5 пл.). Стр. 152-157.

3. Лебедева Е.И. Актуальные проблемы совершенствования государственного финансового контроля за налоговыми доходами бюджета. //Финансы. -2006. - № 3. (0,3 пл.). Стр. 53-55.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Лебедева Елена Ильинична

Тема диссертационного исследования Совершенствование государственного финансового контроля за налоговыми доходами федерального бюджета

Научный руководитель доктор экономических наук, профессор Чичерова Елена Юрьевна

Изготовление оригинал-макета Лебедева Елена Ильинична

Подписано в печать 2006г. Тираж 80 экз. Уел.1,00 пл.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

Похожие диссертации