Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Кузнецова, Елена Владимировна |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2012 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения"
На правах рукописи
Кузнецова Елена Владимировна
СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва 2012
005054720
Работа выпонена на кафедре Финансы ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации.
Научный руководитель:
кандидат экономических наук, доцент Солянникова Светлана Петровна
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, доцент Ларина Светлана Евгеньевна,
ФГБОУ ВПО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора
кандидат экономических наук, доцент Мешакина Раиса Егоровна, Счетная палата Российской Федерации, начальник инспекции
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО Удмуртский государственный университет
Защита состоится 1 ноября 2012 г. в 10-00 часов на заседании диссертационного совета Д 505.001.02 на базе ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, ауд. 406, г. Москва, 125993.
С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечно-информационного комплекса ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации по адресу: Ленинградский проспект, д. 49, комн. 203, г. Москва, 125993.
Автореферат разослан 27 сентября 2012 г. Объявление о защите диссертации и автореферат диссертации 27 сентября 2012 г. размещены на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации по адресу Ссыка на домен более не работает/www.fa.ru.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 505.001.02, к.э.н., доцент
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации невозможно без обеспечения сбалансированного развития субъектов Российской Федерации, особенно в условиях децентрализации экономических, социальных и политических процессов. В связи с расширением границ самостоятельности субъектов Российской Федерации значительно возрастает их роль в регулировании экономики и решении социальных проблем.
Тенденции регионального развития современной России заключаются в расширении круга задач, решаемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что в условиях высокого уровня дифференциации их социально-экономического развития ведет к существенным различиям в объеме и качестве государственных и муниципальных услуг в различных публично-правовых образованиях. В то же время согласно части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства и других обстоятельств.
Однако существующие условия социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации обусловливают низкий уровень их бюджетной обеспеченности, что в совокупности с несовершенством бюджетного и налогового законодательства препятствует эффективному решению задач, стоящих перед региональными органами государственной власти. При этом сложившаяся в Российской Федерации нормативно-правовая и методическая база не позволяет в поной мере обеспечить решение проблем сбалансированности бюджетов субъектов федерации в догосрочном периоде.
Одним из главных недостатков сложившегося механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации является отсутствие методологической основы для выбора эффективных методов и инструментов управления бюджетным дефицитом, критериев объективной оценки состояния бюджетов субъектов федерации и оценки качества их сбалансированности.
В этой связи вопросы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе установления оптимального соотношения между доходами и расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия их дефицита, в настоящее время являются весьма актуальными.
Степень разработанности проблемы. Проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов в течение длительного периода времени являются предметом научных исследований. Методологические аспекты проблемы сбалансированности бюджетов рассматривались в работах зарубежных (Дж. М. Кейнс,
Р.У. Рефьюз, П. Самуэльсон, А. Смит, Дж.Ю. Стиглиц, М. Фридмен, X. Циммерман и др.) и отечественных (С.Ю. Витте, В.Н. Коковцов, Г.В. Курляндская, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.Б. Христенко и др.) экономистов.
Исследованию отдельных аспектов сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации посвящены труды таких отечественных ученых и практиков, как О.Г. Бежаев, A.M. Годин, В.П. Горегляд, O.A. Гришанова, Е.Т. Гурвич, А.Г. Игудин, В.В. Климанов, A.M. Лавров, И.В. Подпорина, В.М. Родионова, М.В. Романовский, А.Г. Силуанов, Р.Г. Сомоев и др. Следует отметить, что в работах указанных авторов основное внимание уделено вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям. Вместе с тем теоретические и практические проблемы сбалансированности бюджетов выходят за рамки вопросов межбюджетных отношений и требуют более детального исследования с учетом требований эффективного и ответственного управления общественными финансами и дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В современных условиях существует необходимость разработки научно-обоснованных моделей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, основанных на рациональном управлении доходами и расходами бюджетов субъектов федерации при одновременном четком определении ответственности региональных органов государственной власти в рамках бюджетного процесса. Особого внимания заслуживают вопросы определения понятия качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и подходов к его оценке, которые слабо разработаны и поэтому практически не применяются, что снижает устойчивость бюджетной системы страны.
Необходимость проведения системного исследования вопросов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, направленного на разработку современных моделей и агоритмов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, определяет постановку его цели и задач.
Цель диссертации состоит в развитии методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, что имеет существенное значение для развития теории управления бюджетом и повышения эффективности межбюджетных отношений.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи: - разработать методологические подходы к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации в условиях макроэкономической нестабильности и высокой степени зависимости субъектов федерации от федеральной бюджетно-налоговой политики;
- разработать модели обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации с определением методов и агоритмов их реализации в рамках ответственной бюджетной политики;
- сформулировать концептуштьные подходы к определению понятия качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации и методику оценки качества сбалансированности региональных бюджетов;
- разработать комплекс мер по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и совершенствованию системы оказания финансовой помощи1 бюджетам субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются бюджеты субъектов федерации.
Предметом исследования являются теоретические и организационно-правовые аспекты сбалансированности бюджетов субъектов федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: методах эмпирического исследования (сравнение, сбор и изучение данных), статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, системный подход. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, управления бюджетами субъектов Российской Федерации. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетных отношений, управление бюджетами субъектов Российской Федерации, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.
Информационно-статистическую базу диссертации составили данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации.
1 В российской практике к финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета можно отнести межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) и бюджетные кредиты.
Диссертация выпонена в соответствии с пунктами 2.7 и 2.8 Паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Научная новизна исследования заключается в совершенствовании методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации. Новыми являются следующие научные результаты:
1) Разработаны модели обеспечения сбалансированности для бюджетов субъектов федерации с первичным дефицитом и профицитом, предложены и проранжированы меры по устранению несбалансированности в зависимости от ее продожительности (однократная, постоянная), включающие предложения по управлению доходами и расходами региональных бюджетов, проведению договой политики, использованию бюджетных резервов и предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней. Это позволило разработать агоритм действий для органов государственной власти субъектов федерации при составлении и испонении региональных бюджетов с целью повышения обоснованности и эффективности мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджетов.
2) Обоснованы концептуальные подходы к выбору методов обеспечения сбалансированности регионального бюджета на основе разработанной классификации видов дефицита бюджета субъекта федерации в зависимости от причин его возникновения.
3) Дано определение понятия лответственная бюджетная политика субъектов федерации и выделены факторы, обеспечивающие ее проведение, в состав которых включены факторы, связанные с соблюдением финансово-бюджетных ограничений, разработкой и реализацией региональной финансовой политики, а также обусловленные качеством бюджетного планирования, особенностями испонения расходных обязательств субъектов федерации, формированием бюджетных резервов.
4) Определены содержание понятия качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации и параметры для ее оценки, позволяющие: (а) прогнозировать возможные трудности с финансовым обеспечением расходных обязательств субъектов федерации и принимать необходимые меры для их предотвращения; (б) уточнить механизм предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов федерации из федерального бюджета.
5) Предложена система коэффициентов для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, которая объективно отражает состояние бюджета субъекта федерации с учетом возможных изменений экономической ситуации, условий заимствований, направлений проводимой федеральными органами государственной власти бюджетной политики и межбюджетных отношений. Данная система показателей
может быть использована в качестве комплексного индикатора состояния бюджета субъекта федерации, в том числе при принятии управленческих решений федеральными органами государственной 'власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления бюджетами субъектов федерации, определяют современные подходы к формированию механизма и выбору методов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, проведению мониторинга качества сбалансированности этих бюджетов на основании разработанной системы коэффициентов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические модели, практические рекомендации, методики, агоритмы, предложения по внесению изменений и допонений в нормативные правовые акты направлены на повышение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и могут быть использованы как органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и федеральными органами государственной власти при уточнении организационно-правовых основ и процедур управления региональными бюджетами, совершенствовании межбюджетных отношений.
Наиболее значимыми авторскими разработками являются:
- методические рекомендации по оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации на основе разработанной системы параметров и показателей оценки состояния региональных бюджетов, которые могут использоваться при принятии управленческих решений в рамках бюджетного процесса как на федеральном, так и региональном уровнях;
- система мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, представляющая собой комплексную систему нормативно регламентированных непрерывных наблюдений за показателями бюджетов субъектов Российской Федерации (как на стадии проекта, так и при испонении утвержденного бюджета), их оценки, анализа и прогнозирования изменений с целью выявления тенденций и принятия на этой основе решений по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках бюджетного процесса;
- агоритмы действий по реализации моделей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях первичного профицита и дефицита.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на I Международной заочной научно-практической конференции Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире (г. Краснодар, Автономная некоммерческая организация Центр социально-политических исследований Премьер, 27 января 2011 г.); Международной заочной научно-практической конференции Использование финансов для развития инновационной экономики (г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 26-29 октября 2011 г.); научно-практическом семинаре Управление государственными и муниципальными финансами: проблемы теории и практики (г. Москва, Финуниверситет, 19 апреля 2012 г.).
Диссертация выпонена в рамках научных исследований, проводимых ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации по проекту: Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации (заказчик - Аппарат Правительства Российской Федерации).
В практической деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации при проведении оценки эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации и подготовке аналитических материалов используются результаты мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, проводимого по разработанной в диссертации методике. В систему оценки эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации включены предложенные в диссертации коэффициенты для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, что позволило повысить объективность оценки состояния бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом возможных изменений экономической ситуации, целей и задач государственной финансовой политики.
Материалы диссертации используются кафедрой Финансы ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин: Государственные и муниципальные финансы, Бюджетное устройство и бюджетный процесс.
Публикации. По теме диссертации опубликованы пять работ общим объемом 3,35 п.л. (весь объем авторский), в том числе две статьи авторским объемом 1,5 п.л. опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 133 источников и 3 приложений. Основной текст диссертации изложен на 182 страницах, содержит 21 таблицу и 11 рисунков.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены четыре группы проблем.
Первая группа проблем связана с исследованием методологических подходов к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации и подготовкой предложений по их уточнению в условиях макроэкономической нестабильности и высокой степени зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации от федеральной бюджетно-налоговой политики.
С экономической точки зрения сбалансированность - это такое состояние бюджетов субъектов федерации, при котором объем расходов бюджета количественно соответствует суммарному объему поступлений из всех источников их финансового обеспечения2, что обеспечивает устойчивость региональных бюджетов. Таким образом, традиционное определение сбалансированности бюджета можно отразить в следующем виде:
^поступлений в бюджет доходов бюджета + АИФДБ ^ расходов бюджета ^ расходов бюджета
Сбалансированность - обязательное требование, предъявляемое при составлении, утверждении и испонении бюджета, которое призвано обеспечить условия для поного выпонения органами государственной власти субъектов федерации возложенных на них пономочий, эффективного функционирования экономики и социальной сферы регионов. Законодательное регулирование вопросов сбалансированности бюджетов и закрепление соответствующего принципа в настоящее время является неотъемлемым элементом функционирования бюджетной системы большинства государств.
Утверждение бюджета с профицитом нежелательно, так как это может быть связано с чрезмерной налоговой нагрузкой на экономику и снижением обоснованности и эффективности использования бюджетных средств. В случае возникновения профицита бюджета субъекта федерации целесообразно его использовать на создание и попонение бюджетных резервов. В сложные периоды развития экономики, когда стоимость привлечения финансовых ресурсов существенно растет, использование бюджетных резервов позволяет минимизировать допонительные расходы на привлечение источников финансирования дефицита бюджета и не допустить резкого снижения качества сбалансированности бюджета.
Однако в подавляющем большинстве случаев возникает не профицит, а дефицит бюджета субъекта федерации, который оказывает большее влияние на социально-
2 Под поступлениями в бюджет понимается объем доходов с учетом чистого сальдо поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.
экономические процессы. Из данных таблицы 1 видно, что испонение бюджетов субъектов Российской Федерации на протяжении 2007-2011 гг. происходило преимущественно с дефицитом, количество дефицитных бюджетов в указанный период существенно увеличилось.
Таблица 1
Показатели испонения региональных бюджетов в 2007-2011 годах3
Наименование показателя 2007 год 2008 год 2009 год 2010 год 2011 го.
Расходы, мрд. рублей 3 983,5 5 228,5 5 227,5 5 548,4 6 498,8
Доходы, мрд. рублей 4 008,3 5 184,5 4 950,7 5 460,8 6 478,9
Дефицит/ мрд. рублей 24,9 -44,0 -276,9 -87,6 -19,9
профицит % 0,6% - 0,8% -5,3% -1,6% -0,3%
Количество региональных бюджетов с дефицитом 40 46 58 61 56
с профицитом 43 37 25 22 27
Комплексный анализ причин возникновения дефицита бюджета субъекта федерации позволяет осуществить обоснованный выбор методов его финансирования и в дальнейшем устранить его при минимальных негативных последствиях, а возможно и с позитивным эффектом для экономики и бюджета региона. В этой связи предлагаем следующую классификацию дефицита бюджетов субъектов федерации (см. рис. 1).
Проведенный анализ научных концепций и зарубежного опыта их реализации позволяет сделать вывод о том, что в условиях нестабильности мировой экономики, сокращения продожительности экономических циклов и удорожания ресурсов на финансовых рынках к общим рекомендациям по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации можно отнести:
- покрытие роста расходов бюджета преимущественно за счет роста его доходов вследствие развития производительных сил и расширения налоговой базы региона;
- использование государственных капитальных вложений в качестве катализатора экономического роста субъектов федерации;
- осуществление заимствований только после проведения комплексного предварительного анализа эффективности планируемых за их счет расходов;
- установление целей и проведение мониторинга результатов использования привлеченных заемных средств.
3 Таблица составлена на основании отчетности об испонении бюджетов субъектов Российской Федерации, размещенной на официальном сайте Федерального казначейства. - Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетreports/cb.html, свободный
Рисунок 1. Классификация дефицита бюджетов субъектов федерации
На наш взгляд, в догосрочной перспективе такой подход к обеспечению сбалансированности региональных бюджетов дожен стать неотъемлемым элементом эффективной и ответственной бюджетной политики на уровне субъектов федерации, что предполагает анализ и оценку всех принимаемых в рамках бюджетного процесса управленческих решений, достижение конечного результата с наименьшими затратами финансовых ресурсов для публично-правового образования в догосрочной перспективе.
Органы государственной власти субъектов федерации могут пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налоговой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму и наиболее важным моментом при обеспечении сбалансированности бюджета субъекта федерации становится выбор направлений расходования допонительно привлеченных средств. Например, бюджетные инвестиции стимулируют развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора, т.е. обеспечивают расширение доходной базы бюджетов разных уровней, поэтому в рамках проведения ответственной политики предпочтительнее по сравнению с текущими расходами.
В зависимости от причин бюджетного дисбаланса и природы возникновения дефицита бюджета субъекта федерации для повышения эффективности управления региональными бюджетами в диссертации предложены подходы к выбору отдельных методов обеспечения его сбалансированности (см. табл. 2).
Таблица 2
Концептуальные подходы к выбору методов обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации4
Вид дефицита бюджета субъекта федерации Методы обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации
Чрезвычайный 1) Формирование и использование текущих бюджетных резервов 2) Получение финансовой помощи в форме бюджетных кредитов и дотаций на устранение последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и другие непредвиденные расходы 3) Оптимизация управления доходами и расходами регионального бюджета путем: исключения из состава расходов затрат, не обусловленных крайней необходимостью; мобилизации резервов роста доходов, в т. ч. за счет продажи государственной собственности субъекта федерации) 4) Привлечение заемных средств, в т. ч. путем краткосрочных заимствований, в целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в результате необходимости осуществления неотложных чрезвычайных расходов
Системный 1) Построение эффективной системы бюджетного регулирования и межбюджетных отношений (закрепление доходов за бюджетами субъектов федерации в объеме, достаточном для испонения их расходных обязательств; наделение субъектов федерации пономочиями по определению налоговых и неналоговых доходов, осуществлению налогового и тарифного регулирования; введение комплексной системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета, предусматривающей стимулы для развития налогового потенциала регионов) 2) Определение направлений инвестирования бюджетных средств на основе оценки их воздействия на рост доходов и решение стоящих перед субъектом федерации социально-экономических задач; совершенствование системы бюджетного финансирования; оптимизация перечня налогов, закрепляемых на постоянной основе за бюджетами субъектов федерации, и выбора методов их разграничения; укрепление доходного потенциала субъектов федерации 3) Оптимизация форм государственных заимствований субъектов федерации, удлинение сроков заимствований, контроль со стороны федерального центра за заимствованиями субъектов федерации; сохранение баланса процессов увеличения собственных доходов бюджетов субъектов федерации и наращивания дога; осуществление операций по рефинансированию дорогих в обслуживании догов более дешевыми 4) Формирование и использование текущих и стратегических бюджетных резервов
Циклический 1) Формирование и использование всех видов бюджетных резервов для обеспечения стабильности расходной части бюджета субъекта федерации вовремя колебаний объема доходов, обусловленных этапом экономического цикла
4 Данные методы проранжированы в порядке убывания значимости и целесообразности их использования для устранения различных видов дефицита бюджета субъекта федерации.
Продожение Таблицы 2
Вид дефицита бюджета субъекта федерации Методы обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации
2) Ограничение размера бюджетных расходов общим объемом доходов с учетом доходного потенциала региона, прогнозируемого в среднесрочной перспективе; строгое соблюдение установленных лимитов бюджетных обязательств, ориентированных на реально поступающие доходы; мобилизация резервов роста доходов бюджета субъекта федерации 3) Проведение эффективной политики заимствований и управления государственным догом субъекта федерации путем: обеспечения эквивалентности объема текущего дога и прогнозных поступлений налогов в будущем; проведения мер по трансформации политики роста дога в ограничительную политику, стабилизирующую рост дога; удлинения сроков заимствований 4) Наделение органов государственной власти субъекта федерации пономочиями по налоговому и тарифному регулированию; уточнение объема расходных обязательств в зависимости от этапа экономического цикла
Вторая группа проблем связана с разработкой моделей обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации и определения на этой основе концептуальных подходов к выбору методов и агоритмов их реализации в рамках ответственной бюджетной политики в условиях Российской Федерации.
Поступления в бюджет>Расходы
Увеличение расходов
| Сокращение поступлений в бюджет |
Увеличение объемов инвестиций в объекты государственной собственности субъектов федерации
Передача части доходов бюджетам других уровней в виде межбюджетных трансфертов
Рост расходов на поддержку отраслей экономики
Сокращение налоговых доходов бюджета
Сокращение неналоговых доходов бюджета
Сокращение объема поступлений из источников финансирования дефицита бюджета субъекта федерации
Рисунок 2. Модель обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации при профиците бюджета5
Несбалансированный бюджет может быть двух видов: профицитный и дефицитный. Устранение несбалансированности бюджета субъекта федерации в виде профицита может происходить по двум основным направлениям: увеличение расходов и снижение поступлений в бюджет (см. рис. 2).
При этом региональным органам власти целесообразно придерживаться представленного в таблице 3 агоритма действий, направленного на достижение сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации в случае профицита
бюджета. Переход от мероприятий одного этапа к реализации следующего этапа дожен осуществляться при недостаточности предпринятых Мер для обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации.
Таблица 3
Агоритм действий в случае профицита бюджета субъекта Российской Федерации, направленный на достижение его сбалансированности
При однократном профиците При постоянном профиците
Первый этап - сократить привлечение средств от продажи государственного имущества, которое в дальнейшем может быть использовано для получения допонительных доходов; Второй этап - досрочное погашение договых обязательств; Третий этап - попонить бюджетные резервы, в т.ч. резервный фонд субъекта Российской Федерации; Четвертый этап - увеличить расходы бюджета, имеющие мультипликативный эффект для экономики субъекта федерации и доходной базы регионального бюджета; Пятый этап - в случае необходимости выделить допонительно бюджетные кредиты и межбюджетные трансферты другим публично-правовым образованиям и субсидии юридическим лицам. Первый этап - сократить налоговые доходы бюджета путем а) снижения налоговых ставок, б) расширения перечня налоговых льгот, в) предоставления налоговых кредитов и отсрочек по уплате региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации; Второй этап - сократить привлечение средств от продажи государственного имущества, которое в дальнейшем может быть использовано для получения допонительных доходов; Третий этап - снизить ставки арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации для отдельных категорий организаций в сферах, где требуется повышение объема и качества предоставляемых услуг, с определением соответствующих показателей и условий в арендных соглашениях; Четвертый этап Ч осуществить поное погашение договых обязательств в случае, если процентная ставка по данным обязательствам выше, чем рыночная ставка в текущий момент времени; Пятый этап - увеличить расходы бюджета, имеющие мультипликативный эффект для экономики субъекта федерации и доходной базы регионального бюджета; Шестой этап - попонить бюджетные резервы, в т.ч. резервный фонд субъекта Российской Федерации; Седьмой этап - в случае необходимости выделить допонительно бюджетные кредиты и межбюджетные трансферты другим публично-правовым образованиям и субсидии юридическим лицам.
Как было отмечено ранее, чаще всего на практике в случае несбалансированности бюджета возникает не профицит, а дефицит бюджета: так, в 2011 году количество дефицитных бюджетов субъектов Российской Федерации более чем в 2 раза превысило количество профицитных (см. табл. 1). В современных условиях одной из основных задач государственной финансовой политики на уровне субъектов федерации является контроль за уровнем дефицита, предотвращение его неконтролируемого роста и постепенная ликвидация. В этой связи актуальной становится задача определения агоритма действий региональных органов власти по устранению и предотвращению дефицита бюджета субъекта федерации.
Можно выделить'такие методы достижения сбалансированности дефицитного бюджета субъекта федерации как покрытие дефицита и его сокращение. Привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета - частный случай покрытия дефицита бюджета субъекта федерации, а снижение расходов бюджета субъекта федерации и увеличение его доходов - инструменты сокращения его дефицита. Разработанная в диссертации модель достижения сбалансированности бюджетов субъектов федерации при дефиците бюджета предусматривает как снижение расходов бюджета субъекта федерации, так и увеличение поступлений в бюджет субъекта федерации. При этом сокращение дефицита регионального бюджета по данным направлениям может осуществляться субъектом Российской Федерации как самостоятельно, так и с помощью других публично-правовых образований (см. рис. 3).
Г " . . Поступления в бюджет<Расходы |
Сокращение расходов
Увеличение поступлений _в бюджет_
Секвестр бюджетных расходов
Оптимизация бюджетных расходов
Самостоятельно
При помощи других публично-правовых образований
-е- |
1 Ё 1 |
; з з Е
о Я о Й
5 -е- = 3
^ л га а
Рисунок 3. Модель достижения сбалансированности бюджетов субъектов федерации при дефиците бюджета6
Полагаем, что предложенную в данной модели систему методов и инструментов необходимо учитывать при оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, так как она позволяет определить, насколько субъект Российской Федерации в состоянии самостоятельно решать возникающие проблемы с финансовым обеспечением своих расходных обязательств.
Считаем целесообразным использовать следующий агоритм действий, направленных на достижение сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации при наличии его дефицита (см. табл. 4).
Таблица 4
Агоритм действий в случае дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, направленный на достижение его сбалансированности
При однократном дефиците
Первый этап Ч использовать бюджетные резервы, в т.ч. средства резервного фонда субъекта Российской Федерации и остатки бюджетных средств на счетах, образовавшиеся в результате перевыпонения плана по доходам или экономии по расходам в предыдущие периоды;
Второй этап - привлечь допонительный объем межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней (влияние региональных властей в рамках данного инструмента достаточно ограниченно);
Третий этап - сократить объемы предоставления бюджетных средств другим публично-правовым образованиям и юридическим лицам;
Четвертый этап Ч пролонгировать договые обязательства с переносом их погашения на последующие годы;
Пятый этап - предусмотреть допонительное привлечение заемных средств; Шестой этап - увеличить неналоговые доходы бюджета путем: а) повышения ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, б) увеличения норматива изъятия в региональный бюджет прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации, в) роста поступления доходов от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации (преимущественно неиспользуемого в рамках выпонения пономочий субъекта Российской Федерации);
Седьмой этап Ч снизить расходы путем: а) снижения расходов на поддержку отраслей экономики, б) снижения объемов инвестиций в объекты государственной собственности субъекта Российской Федерации.
При постоянном дефиците
Первый этап Ч сократить объемы предоставления бюджетных средств другим публично-правовым образованиям и юридическим лицам; Второй этап - снизить расходы путем: а) снижения расходов на поддержку отраслей экономики, б) снижения объемов инвестиций в объекты государственной собственности субъекта Российской Федерации;
Третий этап Ч использовать бюджетные резервы, в т.ч. средства резервного фонда субъекта Российской Федерации и остатки бюджетных средств на счетах, образовавшиеся в результате перевыпонения плана по доходам или экономии по расходам в предыдущие периоды;
Четвертый этап Ч увеличить неналоговые доходы бюджета путем: а) роста поступления доходов от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации (преимущественно неиспользуемого в рамках выпонения пономочий субъекта Российской Федерации), б) повышения ставок арендной платы за пользование имуществом, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации; в) увеличения норматива изъятия в региональный бюджет прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации;
Пятый этап - привлечь допонительный объем межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов из бюджетов других уровней (влияние региональных властей в рамках данного инструмента достаточно ограниченно); Шестой этап - увеличить налоговые доходы бюджета путем: а) отказа от предоставления налоговых кредитов и отсрочек по уплате региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, б) сокращения налоговых льгот, в) повышения налоговых ставок по региональным налогам;
Седьмой этап - пролонгировать договые обязательства с переносом их погашения на последующие годы, либо осуществить их рефинансирование.
Переход от мероприятий одного этапа к реализации следующего этапа дожен осуществляться при недостаточности предпринятых мер для обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации.
Агоритм действий по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в случае постоянного дефицита существенно отличается от аналогичного агоритма при однократном дефиците, поскольку в первом случае требуется проведение бюджетной политики, направленной на ограничение роста расходов и объема государственного дога субъекта федерации при одновременном увеличении доходов. Учитывая, что повышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования и граждан может повлечь сокращение темпов экономического роста, инструменты увеличения налоговых доходов целесообразно использовать в последнюю очередь. Предлагаемый агоритм основывается на том, что применение инструментов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в первую очередь следует осуществлять в отношении бюджетной сферы и только потом негосударственного сектора экономики, поскольку коммерческие организации обеспечивают формирование доходов публично-правовых образований.
Полагаем целесообразным придерживаться данного агоритма не только для субъектов Российской Федерации, которые характеризуются постоянным дефицитом регионального бюджета, но и при выделении из федерального бюджета бюджетных кредитов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти следует предоставлять регионам бюджетные кредиты и дотации на сбалансированность не ранее, чем это предусмотрено последовательностью в вышеприведенном агоритме, а в отдельных случаях - после всех мер, предусмотренных агоритмом. При этом в соответствующих соглашениях следует устанавливать обязательство субъекта Российской Федерации по достижению определенных показателей качества сбалансированности регионального бюджета, не допуская их снижения.
В этой связи считаем, что факторами, обеспечивающими проведение ответственной и эффективной бюджетной политики, являются: 1) надежность экономических прогнозов и предпосылок при планировании основных параметров регионального бюджета; 2) понота учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на обеспечение испонения расходных обязательств субъекта федерации; 3) соблюдение законодательно установленных ограничений размера бюджетного дефицита, государственного дога субъектов федерации, расходов на его обслуживание и отказ от использования нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансового обеспечения длительных расходных обязательств; 4) стабильность и предсказуемость региональной налоговой
политики; 5) планирование бюджетных ассигнований Х исходя из необходимости безусловного испонения действующих расходных обязательств, принятие новых расходных обязательств при наличии четкой оценки целесообразности их финансирования и объема бюджетных ассигнований, необходимых для их испонения; 6) мониторинг результативности и оценка эффективности расходов регионального бюджета; 7) анализ и оценка рисков несбалансированности бюджета субъекта федерации, оценка качества сбалансированности бюджета субъекта федерации; 8) формирование бюджетных резервов; 9) оценка средне- и догосрочных последствий реализации бюджетной политики, проводимой органами государственной власти субъекта федерации.
Третья группа проблем предусматривает разработку концептуальных подходов к определению понятия качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации и методики оценки качества бюджетной сбалансированности.
Сбалансированность как динамичное состояние бюджета субъекта федерации, на которое оказывает влияние большое количество факторов, требует оценки с точки зрения выявления совокупности существенных признаков, свойств, его характеризующих, т.е. определения его качества.
В этой связи полагаем, что качество сбалансированности бюджета -характеристика бюджета, отражающая степень его способности обеспечивать бесперебойное финансирование необходимых расходов в целях удовлетворения общественных потребностей и выпонения задач и функций публично-правового образования в кратко-, средне- и догосрочной перспективах несмотря на складывающуюся экономическую ситуацию и различного рода воздействия внутренних и внешних факторов.
Оценку качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации предлагаем проводить в разрезе следующих видов сбалансированности: 1) общая сбалансированность бюджета (достигаемая с привлечением возвратных финансовых ресурсов); 2) базовая сбалансированность бюджета (обеспечиваемая за счет общей суммы доходов бюджета субъекта федерации, включая межбюджетные трансферты); 3) собственная сбалансированность бюджета (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений).
Такой подход к классификации видов сбалансированности бюджетов субъектов федерации обусловлен необходимостью учета рисков неиспонения расходных обязательств субъектов федерации в поном объеме, которые зависят, главным образом, от уровня договой нагрузки и способности органов власти субъектов федерации влиять на размер поступлений в бюджет. Для количественной оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации в диссертации предложена система
коэффициентов, характеризующих соотношение общей суммы расходов и источников их финансового обеспечения, в разрезе выделенных видов сбалансированности. Эти коэффициенты могут также использоваться для сравнения показателей финансового состояния отдельных субъектов федерации с аналогичными показателями других публично-правовых образований, выявления динамики и тенденций их развития.
В целях комплексной оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, поно отражающей все факторы и риски, предложен интегральный коэффициент, рассчитываемый на основании коэффициента собственной сбалансированности бюджета субъекта федерации и коэффициента договой нагрузки:
ту-интегр _ тг совете__тгдог.нагр. Д нал. и пенал. ^Дсф ^ заем / Среф.ЦБ )
-с&и , ксДвош = р_р , где (2)
перед.пон. 'М нал. и ненал.
Днал.иненал. ~ налоговые и неналоговые доходы бюджета субъекта федерации;
Р - расходы бюджета субъекта федерации;
Рперед.пон- расходы, осуществляемые в рамках испонения переданных пономочий;
ГДсф - объем государственного дога субъекта федерации;
С реф.ЦБ - среднегодовая ставка рефинансирования центрального банка страны.
При рассмотрении влияния договой нагрузки на качество сбалансированности бюджета субъекта федерации немаловажное значение имеет стоимость заемных ресурсов, которую предлагаем определять следующим образом:
Г* Ч обсл.ГД заем.
, где (3)
Робел.гд Ч объем расходов бюджета субъекта федерации на обслуживание государственного дога субъекта федерации;
ГД сф - среднегодовой объем государственного дога субъекта федерации.
Интегральный коэффициент позволяет одновременно оценить текущее качество сбалансированности бюджета субъекта федерации с учетом будущих рисков изменения экономической ситуации, системы межбюджетных отношений, условий заимствований и бюджетной политики, проводимой федеральными органами власти.
Данный показатель может быть использован федеральными органами власти в рамках методик распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, что позволит увязать объем и порядок выделения финансовой помощи субъектам федерации с причинами, обусловившими необходимость ее предоставления. Например, при выделении из федерального бюджета финансовой помощи региону,
несбалансированность бюджета которого обусловлена высоким уровнем расходов на обслуживание и погашение государственного дога, в рамках заключаемых соглашений следует устанавливать обязательство субъекта федерации по снижению договой нагрузки на региональный бюджет и ограничению новых заимствований.
На рис. 4 показана динамика значений предложенной в диссертации системы коэффициентов, отражающих качество сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2007-2011 гг. в среднем по стране. С учетом результатов проведенного анализа можно сделать вывод, что в 2007-2011 годах произошло существенное снижение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, обусловленное как сокращением налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты, о чем свидетельствует снижение коэффициента качества собственной сбалансированности, так и наращиванием объема государственных заимствований субъектов Российской Федерации, что отражают значения коэффициента договой нагрузки. Причем одновременное влияние этих факторов имеет синергетический эффект, поскольку сокращение объема налоговых и неналоговых поступлений провоцирует субъекты Российской Федерации к наращиванию объема заимствований, что, в конечном счете, увеличивает объем государственного дога регионов, расходов на его обслуживание и выплат, связанных с его погашением.
Коэффициент базовой сбалансированности бюджета, % -*- Коэффициент собственной сбалансированности бюджета, % Коэффициент договой нагрузки на бюджет, %
Интегральный коэффициент качества сбалансированности бюджета, %
Рисунок 4. Динамика показателей оценки качества сбалансированности региональных бюджетов в 2007-2011 гг.
Для эффективного управления бюджетами субъектов Российской Федерации, в том числе при выделении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета,
федеральным и региональным органам государственной власти следует проводить мониторинг качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью принятия своевременных мер по его повышению. Систему мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации следует рассматривать как систему управления, включающую в себя управляемую и управляющую подсистемы (см. рис. 5).
Мониторинг качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации - комплексная система нормативно регламентированных непрерывных наблюдений за показателями бюджетов субъектов Российской Федерации (как на стадии проекта, так и при испонении утвержденного бюджета), их оценки, анализа и прогнозирования изменений с целью выявления тенденций и принятия на этой основе решений по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках бюджетного процесса.
Рисунок 5. Система мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации7
В целях внедрения системы мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетный процесс предлагаем:
1) в Бюджетном кодексе Российской Федерации дать определение понятия качество сбалансированности бюджета и предусмотреть проведение соответствующего мониторинга как инструмента реализации принципа сбалансированности бюджета;
2) принять нормативные правовые акты, определяющие: органы, ответственные за проведение мониторинга качества сбалансированности бюджета, их пономочия; порядок проведения мониторинга; методику оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;
3) статьи 169, 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации допонить положениями, регламентирующими порядок использования результатов мониторинга качества сбалансированности бюджетов в бюджетном процессе, закрепив, что при составлении проекта регионального бюджета, его утверждении и испонении следует исходить из необходимости повышения качества его сбалансированности;
4) предоставлять финансовую помощь из федерального бюджета регионам только при условии установления и соблюдения целевых показателей качества сбалансированности бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации;
5) представлять информацию о целевых (плановых) значениях показателей качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и их фактическом испонении в законодательные органы субъектов Российской Федерации в составе документов и материалов одновременно с проектом регионального бюджета.
Четвертая группа проблем связана с разработкой комплекса мер по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Проведенное исследование свидетельствует, что содержание принципа сбалансированности бюджета, закрепленное в Бюджетном кодексе Российской Федерации, методологически неточно, действующих законодательных требований и ограничений недостаточно для исключения риска несбалансированности региональных бюджетов. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации достигается преимущественно за счет роста объема межбюджетных трансфертов, при этом на практике у регионов, получающих дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджеты могут быть испонены с профицитом. Нередки случаи, когда субъект федерации, получивший бюджетный кредит, испоняет свой бюджет с профицитом (например, Свердловская область в 2009-2010 гг.). Недостаточное финансовое обеспечение федеральных пономочий, делегируемых на региональный уровень, отрицательно сказывается на сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
В этой связи с целью обеспечения сбалансированности и повышения ее качества предлагаем реализовать комплекс мер, предусматривающий:
- включение в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825, показателей качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (в т.ч. темпов роста значений соответствующих коэффициентов);
- уточнение подходов к распределению и предоставлению дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью исключения случаев их предоставления тем субъектам Российской Федерации, которые не являются получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. В соглашениях о предоставлении указанных дотаций целесообразно устанавливать обязательства субъекта Российской Федерации по достижению определенного уровня качества сбалансированности регионального бюджета, что позволит повысить эффективность и усилить адресность использования дотаций;
- расширение практики наделения субъектов Российской Федерации пономочиями по управлению налогами, зачисляемыми в региональные бюджеты;
- законодательное закрепление возможности предоставления межбюджетных трансфертов между публично-правовыми образованиями одного уровня с целью создания условий для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;
- развитие инструмента обеспечения сбалансированности субъектов Российской Федерации в виде бюджетных кредитов, в том числе путем: (а) предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета на беспроцентной основе только в случае наличия подтвержденной потребности при одновременном осуществлении жесткого контроля за их использованием, (б) установления права предоставления бюджетных кредитов между субъектами Российской Федерации, а также наделения муниципальных образований правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов;
- оптимизацию расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на основе оценки и сравнения эффективности разных видов бюджетных расходов с учетом их инерционности, мультипликативного и стимулирующего эффектов для экономики региона, а также отсроченной результативности.
Реализация разработанных в исследовании предложений по совершенствованию методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, моделей и агоритмов позволит повысить качество региональной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации,
более эффективно решать задачу обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, не снижая ее качество. Федеральные органы государственной власти смогут более эффективно осуществлять мониторинг состояния региональных бюджетов, используя предлагаемые подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, и повысить результативность межбюджетных отношений.
3. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Статьи в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России:
1) Кузнецова Е.В. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации [текст] / Е.В. Кузнецова // Финансы. Ч 2011. Ч № 2. С. 15-19. (0,6 пл.);
2) Кузнецова Е.В. Методологические основы и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации [текст] / Е.В. Кузнецова // Региональная экономика: теория и практика. Ч 2011. Ч № 12 (195) март. С. 53-60. (0,9 пл.);
Статьи, опубликованные в других научных журналах и изданиях:
3) Кузнецова Е.В. Модели и инструменты обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации [текст] / Е.В. Кузнецова //1 Международная заочная научно-практическая конференция Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире: сборник материалов конференции (27 января 2011 г.). - Краснодар, 2011. С. 202-207. (0,7 пл.);
4) Кузнецова Е.В. Оценка качества правового обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации [текст] / Е.В. Кузнецова // Финансы и учет: проблемы методологии и практики. Материалы международной заочной научно-практической конференции Использование финансов для развития инновационной экономики. - 2011. - № 1 - 3. С. 298 - 304. (0,4 пл.);
5) Кузнецова Е.В. Концептуальные подходы к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации [текст] / Е.В. Кузнецова // Экономика, финансы, право. - 2012. - № 1 (02). С. 44 - 49. (0,75 пл.).
Подписано в печать: 20.09.2012 Объем: 1,5 усл. пл. Тираж: 120 экз. Заказ № 636 Отпечатано в типографии Реглет 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. (495) 363-78-90; www.reglet.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Кузнецова, Елена Владимировна
Введение
Глава 1. Методологические основы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации
1.1. Необходимость и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации
1.2. Концептуальные подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации
1.3. Методы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации
Глава 2. Анализ современных подходов к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
2.1. Правовое регулирование сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
2.2. Анализ механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
2.3. Оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
Глава 3. Пути повышения качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
3.1. Модели обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации
3.2. Направления повышения эффективности управления бюджетами субъектов Российской Федерации 144 Заключение 163 Список использованной литературы 171 Приложения
Диссертация: введение по экономике, на тему "Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: проблемы и пути обеспечения"
Актуальность темы исследования. Устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации невозможно без обеспечения сбалансированного развития субъектов Российской Федерации, особенно учитывая наблюдаемую в последнее время регионализацию экономических, социальных и политических процессов. В связи с расширением границ самостоятельности субъектов Российской Федерации1 значительно возрастает их роль в регулировании экономических процессов и решении социальных проблем.
Тенденции регионального развития современной России заключаются в расширении круга задач, решаемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, что в условиях высокого уровня дифференциации их социально-экономического развития ведет к существенным различиям в объеме и качестве государственных и муниципальных услуг в различных публично-правовых образованиях. В то же время согласно части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства и других обстоятельств.
Однако существующие условия социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации обусловливают низкий уровень их бюджетной обеспеченности, что в совокупности с несовершенством бюджетного и налогового законодательства препятствует эффективному решению задач, стоящих перед региональными органами государственной власти. При этом сложившаяся в Российской Федерации нормативно-правовая и методическая база не позволяет в поной мере обеспечить решение проблем сбалансированности бюджетов субъектов федерации в догосрочном периоде.
Одним из главных недостатков сложившегося механизма обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации является
1 В т.ч. политической: принят Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральный закон Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, предусматривающий, что высшее дожностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего испонительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается непосредственно гражданами из числа кандидатов, поддержанных главами и депутатами муниципальных образований. отсутствие методологической основы для выбора эффективных методов и инструментов управления бюджетным дефицитом, критериев объективной оценки состояния бюджетов субъектов федерации и оценки качества их сбалансированности.
В этой связи вопросы обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе установления оптимального соотношения между доходами и расходами бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия их дефицита, в настоящее время являются весьма актуальными.
Степень разработанности проблемы. Проблемы обеспечения сбалансированности бюджетов в течение длительного периода времени являются предметом научных исследований. Методологические аспекты проблемы сбалансированности бюджетов рассматривались в работах зарубежных (Дж. М. Кейнс, Р.У. Рефьюз, П. Самуэльсон, А. Смит, Дж.Ю. Стиглиц, М. Фридмен, X. Циммерман и др.) и отечественных (С.Ю. Витте, В.Н. Коковцов, Г.В. Курляндская, И.В. Подпорина, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, В.Б. Христенко и др.) экономистов.
Исследованию отдельных аспектов сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации посвящены труды таких отечественных ученых и практиков, как О.Г. Бежаев, A.M. Годин, В.П. Горегляд, O.A. Гришанова, Е.Т. Гурвич, А.Г. Игудин, В.В. Климанов, A.M. Лавров, И.В. Подпорина, В.М. Родионова, М.В. Романовский, А.Г. Силуанов, Р.Г. Сомоев и др. Следует отметить, что в работах указанных авторов основное внимание уделено вопросам бюджетного федерализма и межбюджетным отношениям. Вместе с тем теоретические и практические проблемы сбалансированности бюджетов выходят за рамки вопросов межбюджетных отношений и требуют более детального исследования с учетом требований эффективного и ответственного управления общественными финансами и дифференциации уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
В современных условиях существует необходимость разработки научно-обоснованных моделей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, основанных на рациональном управлении доходами и расходами бюджетов субъектов федерации при одновременном четком определении ответственности региональных органов государственной власти в рамках бюджетного процесса. Особого внимания заслуживают вопросы определения понятия качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и подходов к его оценке, которые слабо разработаны и поэтому практически не применяются, что снижает устойчивость бюджетной системы страны.
Необходимость проведения системного исследования вопросов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, направленного на разработку современных моделей и агоритмов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, определяет постановку его цели и задач.
Цель диссертации состоит в развитии методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации, что имеет существенное значение для развития теории управления бюджетом и повышения эффективности межбюджетных отношений.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
- разработать методологические подходы к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации в условиях макроэкономической нестабильности и высокой степени зависимости субъектов федерации от федеральной бюджетно-налоговой политики;
- разработать модели обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации с определением методов и агоритмов их реализации в рамках ответственной бюджетной политики;
- сформулировать концептуальные подходы к определению понятия качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации и методику оценки качества сбалансированности региональных бюджетов;
- разработать комплекс мер по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и совершенствованию системы оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются бюджеты субъектов федерации.
Предметом исследования являются теоретические и организационно-правовые аспекты сбалансированности бюджетов субъектов федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, общих методах научного познания: методах эмпирического исследования (сравнение, сбор и изучение данных), статистического исследования, синтеза теоретического и практического материала, принципах формальной логики. При обработке и систематизации информации применялись методы группировок, классификации, системный подход. Анализ фактического материала представлен в виде диаграмм, таблиц, графиков.
Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных финансов, организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, управления бюджетами субъектов Российской Федерации. В работе использовались нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие организацию бюджетных отношений, управление бюджетами субъектов Российской Федерации, материалы научных конференций и семинаров, а также публикации в периодических изданиях и материалы, размещенные в сети Интернет.
Информационно-статистическую базу диссертации составили данные Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, финансовых органов субъектов Российской Федерации.
2 В российской практике к финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета можно отнести межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) и бюджетные кредиты.
Диссертация выпонена в соответствии с пунктами 2.7 и 2.8 Паспорта специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит (экономические науки).
Научная новизна исследования заключается в совершенствовании методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации. Новыми являются следующие научные результаты:
1) Разработаны модели обеспечения сбалансированности для бюджетов субъектов федерации с первичным дефицитом и профицитом, предложены и проранжированы меры по устранению несбалансированности в зависимости от ее продожительности (однократная, постоянная), включающие предложения по управлению доходами и расходами региональных бюджетов, проведению договой политики, использованию бюджетных резервов и предоставлению межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней. Это позволило разработать агоритм действий для органов государственной власти субъектов федерации при составлении и испонении региональных бюджетов с целью повышения обоснованности и эффективности мероприятий по обеспечению сбалансированности бюджетов.
2) Обоснованы концептуальные подходы к выбору методов обеспечения сбалансированности регионального бюджета на основе разработанной классификации видов дефицита бюджета субъекта федерации в зависимости от причин его возникновения.
3) Дано определение понятия лответственная бюджетная политика субъектов федерации и выделены факторы, обеспечивающие ее проведение, в состав которых включены факторы, связанные с соблюдением финансово-бюджетных ограничений, разработкой и реализацией региональной финансовой политики, а также обусловленные качеством бюджетного планирования, особенностями испонения расходных обязательств субъектов федерации, формированием бюджетных резервов.
4) Определены содержание понятия качество сбалансированности бюджетов субъектов федерации и параметры для ее оценки, позволяющие: а) прогнозировать возможные трудности с финансовым обеспечением расходных обязательств субъектов федерации и принимать необходимые меры для их предотвращения; (б) уточнить механизм предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов федерации из федерального бюджета.
5) Предложена система коэффициентов для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, которая объективно отражает состояние бюджета субъекта федерации с учетом возможных изменений экономической ситуации, условий заимствований, направлений проводимой федеральными органами государственной власти бюджетной политики и межбюджетных отношений. Данная система показателей может быть использована в качестве комплексного индикатора состояния бюджета субъекта федерации, в том числе при принятии управленческих решений федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что основные выводы и положения диссертации развивают методологические основы управления бюджетами субъектов федерации, определяют современные подходы к формированию механизма и выбору методов обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, проведению мониторинга качества сбалансированности этих бюджетов на основании разработанной системы коэффициентов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные в диссертации теоретические модели, практические рекомендации, методики, агоритмы, предложения по внесению изменений и допонений в нормативные правовые акты направлены на повышение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и могут быть использованы как органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и федеральными органами государственной власти при уточнении организационно-правовых основ и процедур управления региональными бюджетами, совершенствовании межбюджетных отношений.
Наиболее значимыми авторскими разработками являются:
- методические рекомендации по оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации на основе разработанной системы параметров и показателей оценки состояния региональных бюджетов, которые могут использоваться при принятии управленческих решений в рамках бюджетного процесса как на федеральном, так и региональном уровнях;
- система мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, представляющая собой комплексную систему нормативно регламентированных непрерывных наблюдений за показателями бюджетов субъектов Российской Федерации (как на стадии проекта, так и при испонении утвержденного бюджета), их оценки, анализа и прогнозирования изменений с целью выявления тенденций и принятия на этой основе решений по повышению качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках бюджетного процесса; агоритмы действий по реализации моделей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях первичного профицита и дефицита.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на I Международной заочной научно-практической конференции Социально-гуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире (г. Краснодар, Автономная некоммерческая организация Центр социально-политических исследований Премьер, 27 января 2011 г.); Международной заочной научно-практической конференции Использование финансов для развития инновационной экономики (г. Ижевск, Удмуртский государственный университет, 26-29 октября 2011 г.); научно-практическом семинаре Управление государственными и муниципальными финансами: проблемы теории и практики (г. Москва, Финуниверситет, 19 апреля 2012 г.).
Диссертация выпонена в рамках научных исследований, проводимых ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации по проекту: Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации (заказчик - Аппарат Правительства Российской Федерации).
В практической деятельности Министерства регионального развития Российской Федерации при проведении оценки эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации и подготовке аналитических материалов используются результаты мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, проводимого по разработанной в диссертации методике. В систему оценки эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации включены предложенные в диссертации коэффициенты для оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, что позволило повысить объективность оценки состояния бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом возможных изменений экономической ситуации, целей и задач государственной финансовой политики.
Материалы диссертации используются кафедрой Финансы ФГОБУВПО Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации в преподавании учебных дисциплин: Государственные и муниципальные финансы, Бюджетное устройство и бюджетный процесс.
Публикации. По теме диссертации опубликованы пять работ общим объемом 3,35 п.л. (весь объем авторский), в том числе две статьи авторским объемом 1,5 п.л. опубликованы в журналах, определенных ВАК Минобрнауки России.
Структура и объем работы обусловлены целью, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы из 133 источников и 3 приложений. Основной текст диссертации изложен на 182 страницах, содержит 21 таблицу и 11 рисунков.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Кузнецова, Елена Владимировна
Заключение
Обеспечение догосрочной сбалансированности бюджетов бюджетной системы является необходимым условием устойчивого социально-экономического развития публично-правовых образований, получения гражданами государственных и муниципальных услуг, реализации догосрочных приоритетов и целей государственной политики, важнейшей предпосыкой для макроэкономической стабильности государства.
С экономической точки зрения сбалансированность - это такое состояние бюджетов субъектов федерации, при котором объем расходов бюджета количественно соответствует суммарному объему поступлений из всех источников их финансового обеспечения, что обеспечивает устойчивость региональных бюджетов.
Проведенный анализ научных концепций и зарубежного опыта их реализации позволяет сделать вывод о том, что в условиях нестабильности мировой экономики, сокращения продожительности экономических циклов и удорожания ресурсов на финансовых рынках к общим рекомендациям по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов федерации можно отнести:
- покрытие роста расходов бюджета преимущественно за счет роста его доходов вследствие развития производительных сил и расширения налоговой базы региона;
- использование государственных капитальных вложений в качестве катализатора экономического роста субъектов федерации;
- осуществление заимствований только после проведения комплексного предварительного анализа эффективности планируемых за их счет расходов;
- установление целей и проведение мониторинга результатов использования привлеченных заемных средств.
В догосрочной перспективе такой подход к обеспечению сбалансированности региональных бюджетов дожен стать неотъемлемым элементом эффективной и ответственной бюджетной политики на уровне субъектов федерации, что предполагает анализ и оценку всех принимаемых в рамках бюджетного процесса управленческих решений, достижение конечного результата с наименьшими затратами финансовых ресурсов для публично-правового образования в догосрочной перспективе.
Органы государственной власти субъектов федерации могут пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму и наиболее важным моментом при обеспечении сбалансированности бюджета субъекта федерации становится выбор направлений расходования допонительно привлеченных средств. Например, бюджетные инвестиции стимулируют развитие экономики, рост инвестиций и потребительского сектора, т.е. предпочтительнее по сравнению с текущими расходами. В этой связи в диссертации обоснована необходимость учета и использования эффекта мультипликатора расходов при проведении ответственной и эффективной бюджетной политики.
Комплексный анализ причин возникновения дефицита бюджета субъекта федерации позволяет осуществить обоснованный выбор методов его финансирования и в дальнейшем устранить его при минимальных негативных последствиях, а возможно и с позитивным эффектом для экономики и бюджета региона. В этой связи была разработана следующая классификация видов дефицита бюджета субъекта федерации: чрезвычайный; системный (обусловленный организацией и состоянием межбюджетных отношений); циклический. Классификация может быть использована при построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях упономоченных органов власти по его финансированию, оценке воздействия на экономику используемых способов дефицитного финансирования.
Проведенное исследование проблем обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации доказало необходимость разработки моделей обеспечения сбалансированности бюджета субъекта федерации и определения на этой основе концептуальных подходов к выбору соответствующих методов и агоритмов их использования в рамках ответственной бюджетной политики в условиях Российской Федерации.
Несбалансированный бюджет может быть двух видов: профицитный и дефицитный. Устранение несбалансированности бюджета субъекта федерации в виде профицита может происходить по двум основным направлениям: увеличение расходов и снижение поступлений в бюджет. Однако чаще всего на практике в случае несбалансированности бюджета возникает не профицит, а дефицит бюджета: так, в 2011 году количество дефицитных бюджетов субъектов Российской Федерации более чем в 2 раза превысило количество профицитных. В этой связи актуальной становится задача определения агоритма действий региональных властей по устранению и предотвращению дефицита бюджета субъекта федерации.
Разработанная в диссертации модель достижения сбалансированности бюджетов субъектов федерации при дефиците бюджета предусматривает как снижение расходов бюджета субъекта федерации, так и увеличение поступлений в бюджет субъекта федерации. При этом сокращение дефицита регионального бюджета по данным направлениям может осуществляться субъектом Российской Федерации как самостоятельно, так и с помощью других публично-правовых образований.
Предложенную в данной модели систему методов и инструментов необходимо учитывать при оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, так как она позволяет определить, насколько субъект Российской Федерации в состоянии самостоятельно решать возникающие проблемы с финансовым обеспечением своих расходных обязательств.
Агоритм действий по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в случае постоянного дефицита существенно отличается от аналогичного агоритма при однократном дефиците, поскольку в первом случае требуется проведение бюджетной политики, направленной на ограничение роста расходов и объема государственного дога субъекта федерации при одновременном увеличении доходов. Учитывая, что повышение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования и граждан может повлечь сокращение темпов экономического роста, инструменты увеличения налоговых доходов целесообразно использовать в последнюю очередь.
Целесообразно придерживаться такого агоритма не только для субъектов Российской Федерации, которые характеризуются постоянным дефицитом регионального бюджета, но и при выделении из федерального бюджета бюджетных кредитов и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
Сбалансированность как динамичное состояние бюджета субъекта федерации, на которое оказывает влияние большое количество факторов, требует оценки с точки зрения выявления совокупности существенных признаков, свойств, его характеризующих, т.е. определения его качества.
В этой связи предложено рассматривать качество сбалансированности бюджета как характеристику бюджета, отражающую степень его способности обеспечивать бесперебойное финансирование необходимых расходов в целях удовлетворения общественных потребностей и выпонения задач и функций публично-правового образования в кратко-, средне- и догосрочной перспективах несмотря на складывающуюся экономическую ситуацию и различного рода воздействия внутренних и внешних факторов.
Оценку качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации следует проводить в разрезе следующих видов сбалансированности: 1) общая сбалансированность бюджета (достигаемая с привлечением возвратных финансовых ресурсов); 2) базовая сбалансированность бюджета (обеспечиваемая за счет общей суммы доходов бюджета субъекта федерации, включая межбюджетные трансферты); 3) собственная сбалансированность бюджета (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений).
Такой подход к классификации видов сбалансированности бюджетов субъектов федерации обусловлен необходимостью учета рисков неиспонения расходных обязательств субъектов федерации в поном объеме, которые зависят, главным образом, от уровня договой нагрузки и способности органов власти субъектов федерации влиять на размер поступлений в бюджет. Для количественной оценки качества бюджетов субъектов федерации в диссертации предложена система коэффициентов, характеризующих соотношение общей суммы расходов и источников их финансового обеспечения, в разрезе выделенных видов сбалансированности. Эти коэффициенты могут также использоваться для сравнения показателей финансового состояния отдельных субъектов федерации с аналогичными показателями других публично-правовых образований, выявления динамики и тенденций их развития.
В целях комплексной оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов федерации, поно отражающей все факторы и риски, предложен интегральный коэффициент, рассчитываемый на основании коэффициента собственной сбалансированности бюджета субъекта федерации и коэффициента договой нагрузки. Интегральный коэффициент позволяет одновременно оценить текущее качество сбалансированности бюджета субъекта федерации с учетом будущих рисков изменения экономической ситуации, системы межбюджетных отношений, условий заимствований и бюджетной политики, проводимой федеральными органами власти.
Данный показатель может быть использован федеральными органами власти в рамках методик распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, что позволит увязать объем и порядок выделения финансовой помощи субъектам федерации с причинами, обусловившими необходимость ее предоставления.
Например, при выделении из федерального бюджета финансовой помощи региону, несбалансированность бюджета которого обусловлена высоким уровнем расходов на обслуживание и погашение государственного дога, в рамках заключаемых соглашений следует устанавливать обязательство субъекта федерации по снижению договой нагрузки на региональный бюджет и ограничению новых заимствований.
С учетом результатов проведенного во второй главе диссертации анализа можно сделать вывод, что в 2007-2011 годах произошло существенное снижение качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, обусловленное как сокращением налоговых и неналоговых поступлений в региональные бюджеты, так и наращиванием объема государственных заимствований субъектов Российской Федерации. Причем одновременное влияние этих факторов имеет синергетический эффект, поскольку сокращение объема налоговых и неналоговых поступлений провоцирует субъекты Российской Федерации к наращиванию объема заимствований, что, в конечном счете, увеличивает объем государственного дога и расходов на его обслуживание и погашение.
Для эффективного управления бюджетами субъектов Российской Федерации, в том числе при выделении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, федеральным и региональным органам государственной власти следует проводить мониторинг качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью принятия своевременных мер по его повышению.
В третьей главе исследования сформулированы предложения по внедрению системы мониторинга качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетный процесс. Сбор информации и анализ агрегированных данных о состоянии бюджетов субъектов Российской Федерации на основании рассчитываемых коэффициентов качества сбалансированности дожен в обязательном порядке предшествовать принятию решений о выделении финансовой помощи регионам из федерального бюджета.
Проведенное исследование свидетельствует, что содержание принципа сбалансированности бюджетов, закрепленное в Бюджетном кодексе Российской Федерации, методологически неточно, действующих законодательных требований и ограничений недостаточно для исключения риска несбалансированности региональных бюджетов. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации достигается преимущественно за счет роста объема межбюджетных трансфертов, при этом на практике у регионов, получающих дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджеты могут быть испонены с профицитом. Нередки случаи, когда субъект федерации, получивший бюджетный кредит, испоняет свой бюджет с профицитом (например, Свердловская область в 2009-2010 гг.). Недостаточное финансовое обеспечение федеральных пономочий, делегируемых на региональный уровень, отрицательно сказывается на сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
В этой связи с целью обеспечения сбалансированности и повышения ее качества предложено реализовать комплекс мер, предусматривающий: включение в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825, показателей качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (в т.ч. темпов роста значений соответствующих коэффициентов);
- уточнение подходов к распределению и предоставлению дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью исключения случаев их предоставления тем субъектам Российской Федерации, которые не являются получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности;
- расширение практики наделения субъектов Российской Федерации пономочиями по управлению налогами, зачисляемыми в региональные бюджеты; законодательное закрепление возможности предоставления межбюджетных трансфертов между публично-правовыми образованиями одного уровня с целью создания условий для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;
- развитие инструмента обеспечения сбалансированности субъектов Российской Федерации в виде бюджетных кредитов, в том числе путем: (а) предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета на беспроцентной основе только в случае наличия подтвержденной потребности при одновременном осуществлении жесткого контроля за их использованием, (б) установления права предоставления бюджетных кредитов между субъектами Российской Федерации, а также наделения муниципальных образований правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов;
- оптимизацию расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на основе оценки и сравнения эффективности разных видов бюджетных расходов с учетом их инерционности, мультипликационного и стимулирующего эффектов для экономики региона, а также отсроченной результативности.
Реализация разработанных в исследовании предложений по совершенствованию методологии обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов федерации и практических моделей и агоритмов позволит повысить качество региональной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы формирования бюджетов субъектов Российской Федерации, более эффективно решать задачу обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, не снижая ее качество. Федеральные органы государственной власти смогут более эффективно осуществлять мониторинг региональных бюджетов, используя предлагаемые подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, и повысить результативность межбюджетных отношений.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Кузнецова, Елена Владимировна, Москва
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Закон РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР.
3. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ О некоммерческих организациях.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
5. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
6. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5.08.2000 № 117-ФЗ.
7. Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ О государственных и муниципальных унитарных предприятиях.
8. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
9. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ Об автономных учреждениях.
10. Федеральный закон от 02.12.2009 № 308-Ф3 О федеральном бюджете на2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов.
11. И. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.
12. Федеральный закон от 13.12.2010 № 357-Ф3 О федеральном бюджете на2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов.
13. Закон Республики Башкортостан от 15.07.2005 № 205-3 О бюджетном процессе в Республике Башкортостан.
14. Закон Тамбовской области от 28.10.2005 № 369-3 О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области.
15. Закон Нижегородской области от 07.09.2006 № 83-3 О государственном доге Нижегородской области.
16. Закон Ханты-Мансийского автономного округа Югры от 20.07.2007 № 99-оз Об отдельных вопросах организации и осуществления бюджетного процесса в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре.
17. Закон Республики Камыкия от 21.12.2007 №394-111-3 О бюджетном процессе Республики Камыкия.
18. Закон Калужской области от 11.02.2008 № 404-03 О государственном доге Калужской области.
19. Закон г. Москвы от 10.09.2008 № 39 О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве.
20. Закон Ульяновской области от 28.09.2009 № 127-30 О Резервном фонде Ульяновской области.
21. Закон Забайкальского края от 23.12.2010 № 450-ЗЗК О бюджете Забайкальского края на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов.
22. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 № 670 О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
23. Указ Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 Об оценке эффективности деятельности органов испонительной власти субъектов Российской Федерации.
24. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2008 № 392 О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.
25. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 № 1123-р О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года.
26. Постановление Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 № 231 О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации.
27. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 29.06.2010 л О бюджетной политике в 2011-2013 годах.
28. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года.
29. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.12.2010 № 1062 Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2012 год.
30. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 29.06.2011 О бюджетной политике в 2012 2014 годах.
31. Приказ Минфина России от 29.12.2008 № 676 О мониторинге соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации.
32. Приказ Минфина России от 03.12.2010 № 552 О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами.
33. Алексеева H.A. Концепция эффективности в общественном секторе экономики // Финансы и кредит. Ч 2008. Ч № 12.
34. Арская Л.П. Ученые прошлого о финансировании чрезвычайных расходов государства // Финансы. Ч 2007. Ч № 2.
35. Батина A.M., Волохина В.А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: Монография. Оренбург: ОГУ, 2004.
36. Батина A.M. Особенности финансового менеджмента в общественном секторе экономики // Финансы и кредит. Ч 2009. Ч № 19.
37. Бетин О.И. Системные преобразования механизмов регулирования и управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации: Дис. д-ра экон. наук: 08.00.05, 08.00.10. Москва, 2002.
38. Беткараев С.Б. Зарубежная практика бюджетного регулирования // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия Экономика. 2009. - № 9.
39. Бодырева JI.B. Реализация принципов системного подхода в обосновании структуры и функций региональных финансов // Финансы и кредит. Ч 2009. Ч №28.
40. Бюджет и бюджетная система: Учебник / Под ред. М.П. Афанасьева -М.: Юрайт, 2011.
41. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. М.: Юрайт-Издат, 2003.
42. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. СПб.: Питер, 2008.
43. Бюджетный процесс 2012 года: начало положено // Финансы. -2011.-№ 10.
44. Вечканов Г.С., Вечканова Г.Р. Макроэкономика. СПб.: Питер, 2008.
45. Гарькавый С. Механизм совершенствования методического и организационного обеспечения управления государственным догом // Бюджет. -2008. № 11.- Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетarticle.
46. Государственный бюджет СССР: Учебник / Под ред. М.К. Шерменева -2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы, 1978.
47. Государственный бюджет: Учебное пособие / Под ред. М.И. Ткачук. -Минск: Высшая школа, 1995.
48. Гришанова O.A. Сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации: теория и методы Электронный ресурс.: Дис. д-ра экон. наук: 08.00.10. Иваново, 2006. - (Из фондов Российской Государственной библиотеки).
49. Дерюгин А. Резервный фонд субъекта Российской Федерации. -Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетarticle/58598.php.
50. Дорждеев A.B., Гукова A.B., Веденеев С.И. Результативность и эффективность бюджетных расходов М.: Финансы, 2009.
51. Еланчук О. Взаимосвязь бюджетной и налоговой политики государства // Проблемы теории и практики управления. 2001. - № 2.
52. Замятина H.B. Оптимизация расходов бюджетов территорий // Финансы и кредит. Ч 2010. Ч № 9.
53. Зиганшина JT.A. О дифференциации расходов бюджетов субъектов Российской Федерации // Финансы и кредит. Ч 2010. Ч № 15.
54. Исаев Э.А. Модернизация региональных финансов // Финансы и кредит. Ч 2010. Ч№ 14.
55. Истомина H.A. Механизм формирования бюджета региональных органов власти: На примере Свердловской области: Дис. кандидата экон. наук: 08.00.10. -Екатеринбург, 2000.
56. Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента и денег. Т. 1,2. М.: Экономика, 1993.
57. Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903-1919. Т.2. Часть 6. Париж, 1933. - Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетRUSPROS/Rusknig.htm.
58. Конституции государств Европейского Союза / Под общей редакцией JI.A. Окунькова. Ч М.: Издательская группа ИНФРА-МЧНОРМА, 1997.
59. Кризисная экономика современной России: тенденции и перспективы / А. Абрамов. Е. Апевалова, Е. Астафьева и др.; науч. ред. Е.Т. Гайдар. -М.: Проспект, 2010.
60. Кузнецова Ж.С. Финансово-правовые основы реализации принципа сбалансированности бюджета. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов, 2010.
61. Ларина С.Е. Бюджетная децентрализация: теория, методология и опыт реализации в Российской Федерации: Монография. Москва: Наука, 2009.
62. Ларина С.Е. Развитие координации и взаимодействия федеральных и региональных органов власти в бюджетном процессе Российской Федерации // Вестник РУДН. Серия экономика. 2011 - № 5.
63. Макроэкономика. Теория и российская практика: учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, H.H. Думной. М.: КНОРУС, 2007.
64. Матненко A.C. Программно-целевое бюджетное планирование: понятие и проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2008. - № 11.
65. Масгрейв Ричард А., Масгрейв Пегги Б. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. М.: Бизнес Атлас, 2009.
66. Мешакина P.E. О системных проблемах бюджетного процесса // Финансы. 2012. - № 9.
67. Морозова Е.А. Модели бюджетного федерализма в развитых странах и особенности их применения в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. М., 2009.
68. Муравьева З.А. Финансово-кредитные системы зарубежных стран.: Учеб.-метод, комплекс. 2-е изд., доработанное / З.А. Муравьева. -Мн.: Изд-во МИУ, 2006.
69. Немова J1.A. Межбюджетные отношения: зарубежный опыт и уроки для России // Россия и Америка в XXI веке. Электронный научный журнал, 2008. -Режим доступа: Ссыка на домен более не работает.
70. Ниязметов А.К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы. 2010. - № 8.
71. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Токовый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., допоненное. -М.: ООО ИНФОТЕХ, 2009.
72. Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. -2010,-№6.
73. Региональное управление в федеративном государстве: Очерки теории и практики / Под ред. В.А. May, М.Ю. Сеньковской, B.C. Назарова. -М.: Издательство Дело АНХ, 2008.
74. Редькин В.Е. Ключевой фактор качество управления бюджетом // Журнал Бюджет - № 8. - 2010.
75. Родионова В.М. О бюджетной политике и межбюджетных отношениях в субъектах Российской Федерации // Финансы. 2008. - № 7.
76. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. Том III. Управление бюджетными расходами / под общей ред. A.M. Лаврова. М.: ИД ДиПЛит, 2007.
77. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами. Том IV. Управление бюджетными доходами и заимствованиями / под общей ред. A.M. Лаврова. М.: ИД ДиПЛит, 2007.
78. Рыбакова Р.Ю. Теоретические основы построения межбюджетных отношений // Бухгатерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. - № 9.
79. Савцова A.B. Механизм заимствований субъектов РФ: теория и практика формирования и повышения его эффективности. Автореферат на соискание ученой степени доктора экономических наук. М., 2010.
80. Самуэльсон П., Нордхаус, Вильям Д. Экономика, 18-е издание: Пер. с англ. М.: ООО И.Д. Вильяме, 2007.
81. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. -М.: ЭКСМО, 2007.
82. Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. A.M. Прохоров. -4-е изд. М.: Сов. энциклопедия, 1986.
83. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.
84. Соколова А. Формы и механизмы вертикального выравнивания в сфере межбюджетных отношений // Финансы и кредит. 2009. - № 6.
85. Солянникова С.П. Мониторинг как инструмент управления расходами бюджета // Вестник Финансовой академии. М. - 2009. - № 5.
86. Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование. -СПб: Изд-во СПбГУЭФ, 1999.
87. Стиглиц Дж. Ю. Экономика общественного сектора / Пер с англ. -М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997.
88. Сулима О.Ю. Бюджет в условиях кризиса повышать эффективность испонения // Финансы. -Ч 2009. Ч № .4
89. Сухарев О. Виды эффективности в экономике: современная трактовка // Инвестиции в России. Ч 2009. Ч № 1.
90. Травкина Н.М. Бюджетный процесс в Конгрессе США: законодательные нормы и современные формы их реализации. М.: ИСКР АН, 2002.
91. Улюкаев A.B. Проблемы государственной бюджетной политики -М.: Дело, 2004.
92. Успешных регионов в России становится все больше. (Интервью заместителя министра финансов Российской Федерации А.Г. Силуанова). // Финансы. М. - 2007. - № 6.
93. Фадеев Д.Е. Налоги и налогообложение: а как у них? // Налоговый вестник. 2010. - № 5.
94. Федоров В.А., Бурик O.B. Управление государственными финансами в условиях экономического кризиса // Финансы и кредит. Ч 2010. Ч № 15.
95. Федорова А.Е. Межбюджетное регулирование в субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Тамбов, 2006.
96. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. А. Ю. Казака. Екатеринбург: МП ПИПП, 1994.
97. Финансы: Учебник / Родионова В.М., Вавилов Ю.Я., Гончаренко Л.И. и др.; Под ред. Родионовой В.М. М.: Финансы и статистика, 1995.
98. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М.: Дело - ТД, 1993.
99. Циммерман X. Муниципальные финансы: Учебник / пер. с нем. -М.: Дело и сервис, 2003.
100. Чернобривая Н.В., Закревская Г.С. Бюджетное финансирование общественных благ и критерии его эффективности // Финансы и кредит. Ч 2009. Ч№5.
101. Чичелев М.Е. Эффект и эффективность в бюджетном процессе. // Финансы. М. - 2007. - № 1.
102. Ю.Шерстнева А.Ю. Новая модель управления бюджетом // Бюджет -2009.- №5.
103. Ш.Шийко P.C. О резервных фондах субъектов Российской Федерации. -Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетarticle/133197.php.
104. Ялуткин В. Основные направления оптимизации бюджетных расходов на муниципальном уровне. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетarticle/4780.php.
105. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
106. Afonso, A., Schuknecht, L., Tanzi, V. Public sector efficiency: an international comparison. 2005.
107. Determinants of Government Efficiency // IMF Working Paper, № WP/08/228 Washington - 2008.
108. Engel's Law & Curves Электронный ресурс. URL: Ссыка на домен более не работаетkrumme/resources/engel.html.
109. Guide to Economic Indicators: Making Sense of Economics. -The Economist, 2011.
110. Performance Budgeting: A Users' Guide // OECD Policy Brief -OECD, France-2008.
111. The Control and Management of Government Expenditure -OECD, France 1987.
112. The Federal budget: its impact on the economy. Conference Board. Economic Policy Research. Conference Board, 1974.
113. Robinson, Marc. Performance budgeting: linking funding and results, Basingstoke, Hants; New York: Palgrave Macmillan 2007.
114. Sharp, R. Budgeting for equity: Gender budget initiatives within a framework of performance oriented budgeting. / R. Sharp. United Nations Development Fund for Women (UNIFEM). - 2003.
115. Stiglitz J.E. Role of Government in the Contemporary World. Washington, 1995.
116. Sub-central Governments and the Economic Crisis // OECD Economic Department Working Papers, N 752. OECD, France. - 2010.
117. The encyclopedia of taxation and tax policy / Joseph J. Cordes, Robert D.Ebel, Jane G. Gravelle. The Urban Institute Press, Washington, DC. - 2005.
118. Zero Based Budgeting Электронный ресурс. URL: Ссыка на домен более не работаетpt/download/zerobasedbudgetingbriefing.pdf.
119. Отчетность об испонении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов / Официальныйсайт Федерального казначейства (Казначейства России). Режим доступа: http ://www. roskazna.ru/reports/cb.
120. Отчетность об испонении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов / Официальный сайт Федерального казначейства (Казначейства России). Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетreports/mb.html.
121. Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетp>
122. Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетp>
123. Официальный сайт Центрального банка Российской Федерации. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетp>
124. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетp>
125. Официальный сайт ОЭСР. URL: Ссыка на домен более не работаетp>
Похожие диссертации
- Устойчивость бюджетов субъектов Российской Федерации и пути ее повышения
- Методология управления территориальным бюджетом субъекта Российской Федерации
- Бюджет субъекта Российской Федерации в системе межбюджетных отношений
- Совершенствование управления расходами бюджетов субъектов Российской Федерации
- Разработка информационных технологий и моделей казначейского испонения бюджетов субъектов Российской Федерации