Развитие экономических механизмов управления недропользованием тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Монастырных, Олег Степанович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 1998 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Автореферат диссертации по теме "Развитие экономических механизмов управления недропользованием"
ВСЕРОССИЙСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ
На правах рукописи
МОНАСТЫРНЫХ ОЛЕГ СТЕПАНОВИЧ
РАЗВИТИЕ ЗК0Н0МИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ УПРАВЛЕНИЯ НЕРОПОАЬЗОШЕМ
Специальность 080005-"Зконошка и управление народным хозяйством"
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва 1998
Диссертационная работа выпонена на кафедре Менеджмента во Всероссийском заочном финансово-экономическом институте.
Научный руководитель: доктор экономических наук
профессор Комаров Михаил Алексеевич
Официальные оппоненты: доктор экономических наук,
профессор Швандар Владимир Андреевич;
кандидат экономических паук Мурадова Любовь Исааковна
Ведущая организация - Институт экономических проблем переходного периода.
в -/V .
цита диссертации состоится
часов на заседании диссертационного совета К 053.09.03 Всероссийского заочного финансово-экономического институте, ко адресу: 121807, Москва, ул. Олеко Дундича, 23, а уд. уУ Ч* Ю
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Всероссийского заочного финансово-экономического института
лап Ж^^Г/
Автореферат разослан К1 У ] 998 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук
Гостова В.Д
I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Актуальность проблемы. Отказ от прямого государственного управления всем народным хозяйством при переходе к рыночной экономике не уменьшает роль государства. Кроме создания правил и условий эффективного функционирования экономики, государство является и самым мощным хозяйствующим субъектом, реализующим свою политику в целевых государственных социально-экономических программах.
Программы развития и рационализации природопользования и, в частности, Федеральная программа развития минерально-сырьевой базы важны для России как средства создания инвестиционных возможностей для вывода экономики из кризиса и обеспечения устойчивого экономического развития.
В последние годы созданы законодательные основы и нормативная база для развития рыночных принципов недропользования. Однако Федеральная программа развития минерально-сырьевой базы .стабильно не выпоняется, что мешает развитию эффективного недропользования и в целом народного хозяйства. Требуют совершенствования функций управления государственным фондом недр, значение которого для экономики также важно, как и управление государственным имуществом. Рентное налогообложение пока, в основном, декларируется; отсутствует увязка налогообложения с системой планирования и управления государственным фондом недр, что препятствует созданию благоприятного инвестиционного климата. Рыночные отношения предопределяют яовые подходы к ценообразованию, включая и сметное ценообразование для государственных предприятий - недропользователей.
Целью диссертационной работы является разработка и совершенствована инвестиционно-финансовых механизмов управления недропользованием в замках государственной программы Развитие минерально-сырьевой базы Рос-жйской Федерации.
Задачи, решаемые в работе, обусловлены поставленной целью и заключается в следующем.
1. Анализ отношений собственности в недропользовании и разработка направлений эффективного управления государственной собственностью на недра.
2. Совершенствование и оптимизация рентного механизма налогообложения в недропользовании.
3. Анализ налогообложения в недропользовании как источник финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы и разработка рекомендаций по налогообложению, способствующему привлечению инвестиций в недропользование.
4. Совершенствование и развитие механизма лицензирования как важнейшего элемента реализации государственной собственности на недра, разработка принципов хозяйственного оборота лицензий на недропользование.
5. Развитие методов ценообразования- для геологического изучения недр при воспроизводстве минерально-сырьевой базы.
Предметом исследования являются теоретические, методические, и практические проблемы совершенствования экономических основ управления недропользованием .
Объектом исследования являются геологоразведочные и горнодобывающие предприятия.
Теоретической и методической основой работы являются исследования классиков экономической мысли А. Смита, Д. Рикардо, В. Петти, А. Маршала, зарубежных и отечественных ученых - экономистов и в области природо - и недропользования: П. Самуэльсона, Г1. Друкера, Т.С. Хачатурова, Л.И. Абакина, Д.С. Львова, Н.Я. Петракова, Г.Х. Попова, М.П. Астафьевой, A.A. Голуба, К.Г. Гофмана, С .Я. Кагановича, М.А. Комарова, K.JI. Пожарицкого и др.
Методы исследований выбраны в соответствии с необходимостью решения поставленных задач. Использовались методы геолого-экономического и финансового анализа, дифференциальное исчисление и др.
Научная новизна исследований заключается в следующем:
Х обоснована структура налогообложения в недропользовании как источника финансирования воспроизводства МСБ с учетом реформирования отношений собственности в системе пользования недрами;
Х разработаны принципы и методы формирования специальных рентных платежей на недропользование, включая вариант налогообложения на условиях соглашения о разделе продукции;
Х разработаны методы совершенствования системы лицензирования для повышения эффективности управления фондом недр и контроля за выпонением лицензионных соглашений;
Х разработана система конкурсного ценообразования для геологического изучения недр, как основы воспроизводства минерально-сырьевой базы.
Практическое значение работы:
Х разработаны рекомендации по управлению государственным фондом недр, учитывающие различные формы собственности в недропользовании, рациональное распределение внебюджетного целевого фонда воспроизводства МСБ;
Х даны предложения в новый Налоговый кодекс в части развития peirr-ных платежей за недропользование;
Х дано обоснование базовой и договорной цены на выпонение геологоразведочных работ, порядка изменения цен в процессе выпонения работ.
Апробация работы. Материалы диссертации докладывались на научно-практических семинарах в ВИЭМСе МПР и РАН, ВЗФЭИ, публиковались в открытой печати. Основные результаты исследований доложены и получили одобрение на Международной конференции Горнорудный Пршибрам в науке
технике (г. Пршибрам, Чехия, 1997), на международной конференции Ак-/альные проблемы современного естествознания (г. Калуга, 1997).
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 3,6 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, выводов, списка использованной литературы и приложений.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В главе I Сущность и содержание управления недропользованием на со-эеменном этапе социально-экономических преобразований - рассмотрение роблем начинается с отношений собственности на природные ресурсы и свя-шных с собственностью функций управления недропользованием.
Известно, что социально-экономические программы государства, удовле-зоряющие общественные потребности (фундаментальная наука, национальная борона и др.) финансируются из бюджета за счет налогов, собираемых со все} населения. Источником финансирования многих программ, (социальное оеспечение, оборона и др.), таким образом, является экономическая деятель-ость населения и их доходы.
Однако было бы неточным утверждение, что расходы государства, свя-шные с изучением природных ресурсов, ложатся на доходы населения через алоги.
Развитие производительных сил характеризуется, вообще говоря, все боге широким и усложняющимся применением природных ресурсов для произ-эдства материальных благ и все более поного удовлетворения возвышаю-щхся жизненных потребностей человека.
Очевидно, что без изучения и использования природных ресурсоь разви-ае производительных сил не было бы возможно. То же можно сказать и в це-ом о науке. Источником финансирования программ изучения природных ре-урсов дожны быть субъекты, использующие продукцию изучения, то есть пформацию. Если эту информацию использует все население (метеосводки и р.), то через налоги оно и финансирует работы по получению этой инфор-ации.
Информацию, полученную в результате геологического изучения недр "ИН), так же, как и результаты фундаментальной науки, население использует, гтвным образом опосредованно через предметы, полученные из добытых по-езных ископаемых. Поэтому часть работ по ГИН, относящихся к фундамен-альной науке, дожна оплачиваться из бюджета, а значительную часть работ о ГИН, поискам и разведке полезных ископаемых дожны оплачивать те хо~ тйствующие субъекты, которые используют эту информацию. Во всем мире гологоразведочные работы выпоняются горнодобывающими кампаниями вой счет, выделяя для этого специальные средства по аналогии с амортизацией, сновных средств или за счет кредитов. В России для этого создан специальный юнд воспроизводства Минерально-сырьевой базы (ФВМСБ). Поскольку геоло-
гическую информацию используют не только горнодобывающие предприятия, но и другие (строители, гидромелиораторы и др.), то правильнее было бы выделить специальный фонд воспроизводства геологической информации, но он по существу входит в ФВМСБ. Производство всегда связано с собственностью как присвоением сначала факторов производства, а в результате произведенных благ.
Собственность - как присвоение природных благ в социально определенных формах имеет не только экономическое содержание и юридическую форму, но и глубокий нравственный общечеловеческий смысл, поскольку природные ресурсы, вообще говоря, не могут быть собственностью одного человека, группы людей, или даже целого государства - это достояние всего человечества, включая и грядущие поколения.
Собственность на природные ресурсы изменялась исторически от общей (колективной) через частную и снова (наблюдается тенденция) к общей в форме государственной. Для воспроизводимых ресурсов (земля и др.) частная форма собственности сохраняет еще свою эффективность. Действующим законодательством в России принята много уровневая форма государственной собственности на недра: федеральная, муниципальная, местная, что, естественно, увеличивает число заказчиков и источников финансирования предприятий-недропользователей.
Управление является, как известно, функцией собственности в числе других функций или правомочий (в юридической терминологии). Но в правомочиях частной собственности отсутствуют обязательства охраны окружающей среды и воспроизводства использованных природных ресурсов, обеспечения оптимального уровня сбалансированности между удовлетворением потребностей общества и охраны природно-ресурсного потенциала. Запрет на использование способом, наносящим вред внешней среде (см ст.9 стр.8) касается действий по отношению к другим собственникам. Близко по смыслу к отмеченным требованиям правомочий собственности понятие "бремя содержания имущества" (ст.210 Гражданского Кодекса РФ), но оно не касается природных ресурсов.
Доход от пользования ресурсами дожен получать собственник ресурса, это одно из правомочий (право на доход) частной собственности. В соответствии со статьей 9 Конституции РФ "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной собственности, государственной, муниципальной и иных формах собственности". То есть здесь признается статус природных ресурсов как общественного достояния (используются как основа жизни и деятельности) и в то же время доход от этой деятельности может принадлежать частному лицу.
Блага от использования природных ресурсов - это результат применения труда и капитала, поэтому доход от природопользования разделяется на две части: то, что дает природа в виде ренты - дожно принадлежать обществу (в
лице государства), а то, что получено в результате производства - собственнику этого процесса (труда и капитала). При этом возникают проблемы выделения ренты из общего дохода от природопользования и построения эффективной для развития экономики системы налогообложения.
В настоящее время рентный подход к природно-ресурсным налогам, в основном, декларируется, реальные налоги за пользование природными ресурсами весьма приблизительно отражают рентные свойства природных объектов. Общепризнанным является фактическое "размазывание" ренты, которая дожна поступать в бюджет государства, по различным доходам, итогам и собственникам.
В диссертации проанализированы инвестиционно-финансовые механизмы эффективного управления федеральной программой развития минерально-сырьевой базы: налогообложение недропользователей, лицензирование участков недр, финансирование, раздел продукции (соглашения о разделе продукции), ценообразование.
Введенная в России практика платного недропользования напрямую связана с механизмом лицензирования и является важнейшей частью экономики недропользования. Платное недропользование, в основном, решает фискальные задачи. Необходимо обеспечить воспроизводственную, регулирующую и стимулирующую функции налоговых ресурсных платежей. Этого можно добиться: снижением действующих ставок ресурсных платежей; дифференциацией ставок, в том числе по регионам и субъектам федерации; уменьшением и изменением налогооблагаемой базы; дифференцированным распределением платежей на федеральный, территориальный (субъекты РФ) и муниципальный (местный) бюджеты; выделением отдельных платежей из себестоимости с отнесением их на доходы предприятия - недропользователя.
Так, ставки регулярных платежей за пользование недрами в проекте налогового кодекса установлены в пределах 6-16%, Конкретный размер ставки определяется при выдаче лицензии. Следует отметить, что размер ставок дожен дифференцироваться в зависимости от конъюнктуры рынка, внутренних и мировых цен на минеральное сырье. К примеру, за последние погода мировые цены на нефть и драгоценные металы снизились на 30-40%, что при существующей системе налогообложения делает их добычу и реализацию убыточными. В таких случаях целесообразно оперативно регулировать ресурсные платежи и дифференцировать их в зависимости от чистого потока денежной наличности (1ФУ), от технологии добычи, от горно-геологических условий, производственной инфраструктуры, территориальной удаленности и т.п.
Льготы по налогообложению, в том числе дифференциация платежей за пользование участками недр, может стать эффективным рычагом оптимизации недропользования и стимулировать ускорение освоения месторождений полезных ископаемых.
Самостоятельным исследованием является распределение платежей за
недра по уровням: федеральный бюджет^ бюджет субъекта федерации, муниципальный (местный) бюджет и средства, оставляемые предприятиям на производство ГРР. Особенно это относится к отчислениям на воспроизводство МСБ. Предложения отдельных депутатов Госдумы РФ по постепенной отмене фонда ВМСБ при сохранении только поступлений в федеральный бюджет (не более 20%) представляется нецелесообразным, так как "исчезнут" источники финансирования территориальных программ геологического изучения недр и воспроизводства запасов на действующих участках недр.
Существование фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы экономически обосновано, как и существование дорожного фонда, отчислений на науку и др.
Проблему ставок ВМСБ целесообразно рассматривать в общей связи, как с дифференциацией ресурсных платежей, так и с экономическим стимулированием геологического изучения недр и повышения эффективности недропользования.
Отчисления на ВМСБ в минерально-сырьевом комплексе выпоняют как бы три противоречащие друг другу функции:
1) воспроизводственную,, то есть составляют основу финансирования регионального и поискового этапов геологоразведочных работ (ГРР) на предприятиях геологической отрасли;
2) инвестиционную^ то есть составляют основу финансирования инвестиций в недропользование;
3) фискальную, то есть являются налогом, который включается в себестоимость добывающих предприятий и увеличивает ее на 3-10% в зависимости от видов и групп добываемых полезных ископаемых.
Проблема оптимальной увязки отмеченных трех противоречивых функций отчислений на ВМСБ составляет одну из основ инвестиционной политики в недропользовании и напрямую связана с проблемой инвестирования в геологоразведку и добычу. Поэтому представляется, что оптимальное и эффективное решение этой проблемы дожно стать одной из важнейших задач Минрирод-ресурсы. Для этого необходимо, чтобы Минприродресурсы разрабатывало инвестиционные федеральные дого- и среднесрочные программы и вытекающие из них объемы и результаты ГРР независимо от стадии и этапа работ. При этом, размеры ставок отчислений на ВМСБ, их распределение на федеральный и региональный бюджеты и на средства, оставляемые предприятиям, дожны вытекать и обосновываться ежегодно утверждаемыми федеральными и региональными программами геологического изучения недр.
Данные по начислению и поступлению отчислений на ВМСБ (ОВМСБ) в 1996-1997 г. приведены с табл. 1. На рис. 1 показано распределение ОВМСБ по уровням бюджетов и оставляемые предприятиям на производство ГРР. Также для наглядности приведены диаграммы по направлениям использования ОВМСБ (рис. 2) и структура ОВМСБ по видам полезных ископаемых (рис. 3).
Таблица 1
ПОСТУПЛЕНИЕ ОТЧИСЛЕНИЙ НА ВМСБ ЗА 1996 - 1997 гг. ПО ДАННЫМ ГНИ ]А ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ НА ГРР
__(мн. руб., в ценах 1998г.)
в том числе:
Показатели Всего зачисляемые в бюджет РФ зачисляемые в бюджет субъекта РФ перечислено добывающим предприятиям
1 ? 3 4 5
Поступление ОВМСБ по данным ГНИ
за 1996г. 10 646,2 2 756,7 2 822,9 4431,6
за 1997г. 16035,1 3 929,1 6468,1 5637,9
Направлено на финансирование ГРР
за 1956г. 6 924,7 1033,0 2 058,7 3 828,1
за 1997г. 10951,4 1354,1 2 642,1 6 955,2
План (расчет) поступлений ОВМСБ
за 1996г. 14 776,4 3 382,0 5 204,9 6189,6
за 1997г. 18221,7 5 509,7 5186,9 7 525,1
Сумма налоговых поступлений (отчислений) на воспроизводство МСБ является самой большой частью инвестиций в государственное геологическое изучение недр и воспроизводство МСБ и предопределяет развитие геологоразведочной отрасли. Поэтому ежегодное обоснование и утверждение ставок отчислений на ВМСБ, анализ фактических налоговых поступлений, их практического использования, а также анализ их геолого-экономической эффективности являются элементами инвестиционной политики в геологоразведочной и смежных отраслях недропользования.
Следует отметить, что средства на ВМСБ, оставляемые добывающим предприятиям для их целевого 'использования на ГРР, составляют существенную долю от общей массы ОВМСБ. Так, в консолидированный бюджет Российской федерации в 1996г. поступила сумма ОВМСБ, равная 5580 мрл. рублей. В то же время сумма ОВМСБ, которая использована компанией
"ЛУКОЙЛ" на инвестиционные цели в этом году, составила 1073 мрд. рублей. (Данные взяты из годового отчета компании "ЛУКОЙЛ" за 1996г.). Как
видно, оставляемые компании "ЛУКОЙЛ" ОВМСБ, направленные на инвестиции, составляют 19,2% от ОВМСБ, поступивших в федеральный бюджет и бюджеты субъектов федерация.
Рис. 1. Поступление отчислений на ВМСБ за 1996 - 1997 гг. по данным ГНИ и их использование на ГРР.
Конечно, компания "ЛУКОЙЛ" отчитывается, что оставленные ею отчисления на ВМСБ инвестированы в геологоразведочные работы, хотя проконтролировать эти утверждения достаточно сложно.
Вместе с тем, по замыслу отчислений на ВМСБ они дожны использоваться на государственное геологическое изучение недр, на региональные и поисковые ГРР. Разведочные работы при этом дожны, как правило финансироваться из других источников. Тем не менее большинство добывающих предприятий за счет оставленных у себя отчислений на ВМСБ финансируют, главным образом, разведочный этап, что изменяет стадийную структуру геологического воспроизводства МСБ.
При финансировании воспроизводства МСБ, осуществляемого государственными предприятиями, большое значение имеет ценообразование.
структура расчетного объема ОЕШСБ ;. : по видам полезных ископаемых
Всего объем ОВМСБ=18 222мр р
ПНвфт* и гаэ {13 ВООмр р)
! Твердые горючие искоммыв II | 662мр р)
: О Благородные иетвпы (849мр р> В Подземные воды/56иг.р р)
Цветные ыетлы{556мрр}
Нвмвталц547мр.р) ИАмзэы(251ир.р) ПЧерные мет1лы(186ир.р) ИУран<гир р)
Структура расчетного объема ОВМСБ по направлению использования
Огромное разнообразие и уникальность геологических объектов делает практически неразрешимой проблему выделения однородных условий по конечным результатам ГРР (подсчитанные запасы, разведанные блоки и др.). Поэтому в геологии цена ГРР на объекте является индивидуальной, определяемой при проектировании, и обусловливает существенную специфику и проблему ценообразования. Решение проблемы ценообразования ри рыночных отношениях в экономике не менее сложно, чем в условиях централизованного планового управления отраслью.
Свободное ценообразование вообще и в геологоразведке тем более не исключает проблему обоснования структуры цены и количественной оценки ее элементов. Для этого необходима нормативная информация для определения затратной части цены. Окончательная же цена устанавливается рынком, в результате чего цена как бы распадается на прибыль и издержки, а не складывается из них как было в плановом ценообразовании,
Противозатратность цен при свободном их образовании, тем более при индивидуальном объекте ценообразования, обеспечивается конкуренцией производителей. Конкуренция на ГРР реализуется в конкурсе проектов и их испонителей. При этом необходимо учитывать ограничения на число возможных конкурентов из-за территориальной привязки объектов и экономической целесообразности мобильности испонителей.
Разработка конкурентного ценообразования для ГРР явилась новой задачей, которая решалась в диссертации.
Во второй главе приведена рациональная структура инвестиционно-финансового механизма недропользования.
Управление государственным фондом недр, осуществляемое государственным органом управления (Минприроды России) включает несколько этапов. Главной задачей является напонение этого фонда для удовлетворения потребностей народного хозяйства в минеральном сырье. Для этого осуществляется воспроизводство минерально-сырьевой базы и передача объектов (месторождений) через лицензирование недропользователям. Инвестиции в воспроизводство осуществляются из фонда ВМСБ, а в недропользование - средства инвесторов (собственные и заемные).
Комплекс мер и изменения, внесенные в законодательство о недрах, предпринятые Минприродресурсы и его территориальными органами в 1996 -1997гг., способствовали усилению фискальной функции ОВМСБ. то соответственно отразилось улучшении двух других функций ОВМСБ - воспроизводственной и инвестиционной.
Подчеркнем тот факт, что число недропользователей - плательщиков ОВМСБ составляет десятки тысяч организаций и предприятий, но только небольшое число (примерно 200) предприятий обеспечивают более 85% поступлений от общей массы ОВМСБ. Это же относится и к субъектам федерации, когда всего несколько субъектов обеспечивают более 90% всех ОВМСБ (табл. 2).
Проведенный анализ позволил прийти к следующим основным реко-
мендациям по улучшению планирования и собираемости ОВМСБ.
Фискальная функция ОВМСБ напрямую связана с тремя основными факторами:
1) Порядком определения налогооблагаемой базы, которая изменилась с
01.01.96 и учтена "Инструкцией № 44 " (базой является стоимость первого товарного продукта, что заметно увеличило в 1996-97гг. массу ОВМСБ);
2) Размером ставок отчислений, их распределением на республиканский и региональные бюджеты и на средства, оставляемые недропользователям (ставки остаются неизменными с 01.01.96г., но изменяется их распределение на указанные три составляющие части);
3) Сложившимися экономическими условиями, определяющими собираемость налогов (так, задоженность по уплате ОВМСБ в 1997г. продожала расти по сравнению с 1996г. по большинству субъектов федерации).
Сумма недоимок (в рублях и процентном соотношении) в федеральный бюджет, как правило, выше, чем в бюджеты субъектов федерации, и соответственно сумма недоимок в региональные бюджеты субъекта федерации выше, чем задоженность по средствам оставляемым в распоряжении предприятия - недропользователя на производство ГРР. То есть получается, что недропользователь сперва удовлетворяет свои интересы, затем интересы субъекта федерации, где он находится, и в последнюю очередь федеральный бюджет государства. Здесь необходимо изменить сложившиеся тенденции. В частности, при плани-эовании распределения ОВМСБ оставлять предприятиям средства, уменьшенные на сумму недоимок в республиканский и федеральный бюджеты. Это послужило бы мощным рычагом соблюдения планового распределения ставок ЭВМСБ между бюджетами (федеральным и региональным) и недропользовате-1ем.
Например, по данным проверки Госналогинспекции по Иркутской об-шети установлено, что в 1996г. недоимка по ОВМСБ по АОЗТ "Лензолото" составила 2 ООО мн. руб., в том числе в федеральный бюджет 837 мн. руб. В то ке время АОЗТ "Лензолото" из ОВМСБ оставлено на производство ГРР 17 340 ,1н. руб. (неденоминированных).
В диссертации сделан анализ сроков и сумм задоженности по ОВМСБ ю видам полезных ископаемых за период с 1994-1997 гг. Предложен комплекс >рганизационно-экономических мер для уменьшения количества неплателыци-:ов. Приведем следующие, как представляется, важные соображения.
Переход предприятий к налогооблагаемой базе по стоимости первого 'оварного продукта не всегда достигает фискальной цели и положительного ре-ультата, так как при этом иногда происходит резкое возрастание массы )ВМСБ. Так, по данным Челябинского геокома переход на "первый товарнь родукт" привел к росту массы ОВМСБ по области в 20-80 раз, что неизбежно лечет за собой снижение эффективности производства на предприятиях - не-[ропользователях и, как следствие, рост цен и увеличение недоимки (задоженности).
СВЕДЕНИЯ ПО ПОСТУПЛЕНИЮ И ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ОТЧИСЛЕНИЙ НА ВОСПРОИЗВОДСТВО МИНЕРАЛЬНО-СЫРЬЕВОЙ БАЗЫ
(в порядке убывания по фактически перечисленным отчислениям)
Таблица 2
N п/п Геокомы, края, области Начислено отчислений на ВМСБ по данным предприятия (мн. руб.) Фактически перечислено отчислений на ВМСБ (мн. руб.) Задоженность по отчислениям на 01.01.98 (мн. руб.) Возврат средств, использованных не по назначению добывающими предприятиями (мн. руб.
В Федеральный бюджет В бюджет субъекта Федерация Оставлено в распоряжении предприятий Всего В Федеральный бюджет В бюджет субъекта Федерации Профинансировано ГРР за счет отчислений предприятиями Всего В Федеральный бюджет В бюджет субъекта Федерации По финансированию ГРР добывающими предприятиями Всего
t 2 3 4 5 6 7 в 9 10 11 12 13 14 15
1 Ханты-Мансийский 2 006 603 1087 365 3409719 в 503 687 1677 783 563316 3 635 921 5 877 020 328 820 524049 -226 202 626 667
2 Вогоградская область 255 968 2 694 754 72340 2 923 042 120 761 2272 559 72340 2 465 660 135 205 322177 0 457 382 0
3 Ямало-Ненец Авт.округ./ 437 321 316621 1354 307 2158^49 / 734511 438294 1221630 2392 435 224100 13686 132 677 370 463 0
4 Республика Саха (118606 226 748 165 798 511152 64471 313377 161539 539 387 54135 -86 629 4259 -28 235 5185
5 Самарская область 85481 14881 189 788 290150 4571 72357 190 540 267468 65132 4947 0 70079 0
6 Оренбургская область 103126 11383 190 334 304 843 67383 6068 188172 261621 41479 6874 1943 50296 219
7 Томская область 75460 68614 123 475 267 557 54284 53941 114927 223153 22624 18578 8548 49750 0
6 Кубаньгеоком 49065 37600 67567 154 232 41212 31577 65537 138 326 7853 6022 2030 15905 2030
9 Сахалинская область 56649 9451 119486 185 566 5159 4097 111479 120 735 51490 5354 8007 64851 2745
10 Красноярский край 51615 113764 34577 199 955 23431 73562 11628 108 621 106 393 64702 21932 193 028
11 Магаданская область 21833 28320 53551 103 704 15531 17504 47356 60391 6710 11376 8195 24282 359
12 Иркутская область 45874 32462 48175 126511 10316 22299 40936 73551 35558 10163 7315 53036 7355
13 Хабаровский рай 18347 37426 5339 Х 61112 10438 35683 2917 49038 7859 1743 2422 12024 0
14 Амурская область 23774 46316 13428 83518 10829 21015 5551 37395 12945 25301 7877 46123 1910
15 Челябинская область 47318 35893 22226 105437 10175 15872 11071 37119 139 358 81555 3163 224076 83
16 Астраханская область 11562 3357 22360 37279 10876 3323 22360 36559 686 34 0 720 0
17 Приморский край 23732 29168 29162 82042 3158 5057 12091 20307 20554 24111 17070 61735 0
Поэтому в ряде случаев необходимо дифференцированно подходить к ;едропользователям, если переход на "первый товарный продукт" влечет за со-ой резкий рост общей массы ОВМСБ и рост цен. Для таких недропользовате-ей необходимо устанавливать льготы, оставлять им большую часть ОВМСБ, нижать, по возможности, налогооблагаемую базу, особенно если эти недро-ользователи ранее своевременно уплачивали ОВМСБ. По крайней мере, пере-од на "первый товарный продукт" не дожен резко увеличивать налогообла-аемую базу у одних предприятий, в то время как по другим соседним одно-ипным предприятиям она возрастает незначительно.
Часть средств ОВМСБ, оставляемая в распоряжении предприятий - не-ропользователей для самостоятельного финансирования ГРР, является, по су-и дела, прямыми инвестициями в производство. Поэтому эту часть ОВМСБ еобходимо рассматривать как один из важнейших источников инвестиштонно-о процесса в недропользование и как один из важнейших рычагов регулирована инвестиций в горнодобывающие отрасли со стороны органов управления осударственным фондом недр (Минприродресурсы и его территориальных ор-анов). Поэтому необходимо составление специальных среднесрочных (на 3-5 ет) и ежегодных планов инвестирования в недропользование, отслеживая по им и регулируя с их помощью геолого-экономическую эффективность инве-тиционного процесса. В этом случае Минприродресурсы и его территориаль-ые органы смогли бы целенаправленно использовать ОВМСБ, осуществляя гимулирующую и распределительную функции налогообложения, что очень ажио для развития и повышения эффективности воспроизводства минерально-ырьевой базы России.
Поскольку недропользование, включая воспроизводство МСБ, является ажным фактором, способствующим развитию экономики России, то актуаль-ой является проблема сбора рентных платежей для попонения бюджетов всех ровней.
Из налогов и платежей используемых в недропользовании, рентный ха-актер имеют платежи за пользование недрами и частично акцизы.
Платежи за право на пользование недрами учитьтагот рентные отноше-ия между владельцем недр и недропользователем не напрямую, когда налого-ая база и ставка исчисляются из размера получаемой горной ренты, а косвен-о, когда рента частично растворяется в себестоимости и среди других налогов. Действительно, плата за пользование недрами взимается от стоимости добыто-о сырья без учета того, достаточно ли остающейся у недропользователя суммы дя покрытия издержек и получения нормальной прибыли с учетом инфляции и иска инвестиционного проекта, связанного с разработкой месторождения.
В работе сделан вывод, что существующая норма платежей за право на ользование недрами завышает уровень налоговой базы на величину разности 1ежду стоимостью добытого сырья и полученной горной рентой и занижает ровень налоговой ставки. В результате величина удержанных налоговых пла-
тежей, исчисляемая как произведение уровней налоговой базы и налоговой ставки, может оказаться как ниже, так и выше той суммы, которая дожна быть удержана согласно рентному принципу.
Акцизы в действующей системе налогообложения отнесены к группе налогов, финансируемых потребителем. Согласно мировой практике налогообложения, акциз или акцизныц налог (Excise Tax) есть налог на расходы, связанные с приобретением конкретного товара или с количеством купленного товара. Он включается в цену товара и оплачивается потребителем. Акцизы устанавливаются, как правило, на дефицитную, высокорентабельную продукцию и товары, предназначенные для населения и являющиеся монополией государства.
Применительно к недропользованию акцизы приняли двойственный характер в силу дифференцированности их ставок для различных нефтегазодобывающих предприятий. Эта дифференцированность объясняется желанием учесть рентный характер акцизов. Действительно, если акцизы - налоги на готовую продукцию высокорентабельных объектов вне зависимости от их природных качеств, то налоговая ставка дожна устанавливаться на едином уровне для конечного продукта всех добывающих нефтегазовых предприятий. Если же акцизы - это только рентные платежи, то, напротив, налоговые изъятия дожны проводиться в соответствии с рентным принципом, когда изымается только дифференциальная горная рента I.
Указаш1ая двойственность акцизов в недропользовании представляется недостатком действующей системы налогообложения Учитывая несовершенство акцизов, проектом налогового кодекса рассматривается альтернатива этому налогу в виде налога на допонительный доход от добычи углеводородов Этот новый налог продекларирован как имеющий рентный характер, однако он не разделяет ренту на дифференциальную ренту I и II.
Вообще приведение системы налогообложения в соответствие с рентными отношениями состоит из двух задач: оценю! горной ренты и справедливого раздела ренты между лицензиатом (арендатором, инвестором) и собственником недр. Решение первой задачи позволит установить налогооблагаемую базу, а решение второй - налоговую ставку.
В работе показано, что задача определения общей ренты имеет удовлетворительное решение (например, налог на допонительный доход), при этом в составе затрат дожна прис>тствовать плановая рентабельность, по разделу же ренты мнения исследователей расходятся и конструктивные решения отсутствуют. В диссертации поставлена и решена задача раздела ренты, за которую принята чистая текущая стоимость NPV, т.е. общая рента R - NPV. При моделировании общей ренты и горных рент I и II принято, что различие в природных факторах конкретного и базового (предельного или замыкающего) объектов определяется показателями чистой годовой прибыли с амортизацией Пг (или выручкой от продажи добытого сырья и эксплуатационными затратами) и сроком эксплуатации объекта, а различие в технико-экономическом уровне
эксплуатации месторождений - характеристиками среднегодовых инвестиций и сроками строительства рудников.
Показано, что предельный вклад показателей Пг и ^ в суммарную общую дифференциальную горную ренту возрастает по мере увеличения приращений Пг и а предельный вклад показателей Кг и ^ в <Ж - увеличивается по мере убывания Кг и что хорошо согласуется с содержательным определением дифференциальных горных рент I и II. Здесь приняты следующие обозначения. Кг - среднегодовые инвестиции; с, ^ - срок строительства и эксплуатации рудника, соответственно.
Предложена формула раздела общей горной ренты между недровла-дельцем и недропользователем как отношение предельных приращений дифференциальных горных рент I и II при фиксированном значении КРУ (ренты).
В соответствии с этой формулой раздел общей ренты предлагается проводить в отношении
а 1 (1 + Е)1э-1
--:--, где а =-Г7---=
сс + 1 а +1 (1 + Е) 3 [(1 + Е) с -1]
гак что недровладельцу дожна принадлежать ЧЧ Х II часть общей рс!ггы, а
недропользователю---К.
Сопоставление действующего механизма отчислений платежей за право на пользование недрами с предложенным автором рентным подходом позволи-ю вывести формулу пересчета ставки отчислений платежей X за пользование ядрами в структуре действующей системы, но с учетом рентного подхода
у _ Т(ПГ-М К)
де у-Ч-, Р - годовой доход от реализации добытого минерального сырья а + 1
формулы приведены для минимально- возможного значения X).
Анализ сопоставления суммы налоговых отчислений по действующему аконодательегву и согласно рентному подходу показал, что действующее за-онодательство для бедных и малорентабельных месторождений завышает уро-ень налоговых отчислений, а для богатых и высокорентабельных - занижает го.
Для практического изменения действующей системы налогообложения о рентному принцип)' требуются специальные организационно-методические сследования и расчеты, выходящие за рамки диссертации.
Управление недропользованием с помощью налогового механизма тре-ует наличия совершенной организационной структуры. В диссертации даны педующие рекомендации.
В Минприродресурсы и его территориальных органах необходимо соз-
дание специальной вертикально ориентированной службы налогового планирования, учета, анализа и управления процессами налогообложения, взимания и целевого использования платежей за недропользование, в том числе ОВМСБ. Эта служба дожна уделять особое внимание планированию и фактическому испонению планов по уплате ОВМСБ в федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и средств оставляемых в распоряжении предприятий - недропользователей.
Необходимо разработать и оформить законодательно комплекс мер : предприятиям - недропользователям, задерживающим и не уплачивающим ре сурсные платежи, в том числе ОВМСБ. Среди них возможны такие меры, как:
- лишение выданной ранее лицензии,
- не допускать недропользователей, нарушителей налогового законода тельства, к конкурсам на получение новых лицензий,
- не предоставлять льготы по уплате ресурсных платежей,
- не оставлять нарушителям налогового законодательства часть средст) ОВМСБ на выпонение ГРР,
- передачу средств недропользователям от ОВМСБ для самостоятельно го финансирования ГРР осуществлять только после ириемки и подпи сания акта о выпоненных ГРР за счет собственных средств,
- осуществлять принудительный горный аудит на предприятиях - недро пользователях, систематически нарушающих налоговое законодатель ство по ресурсным платежам, финансируя затраты на этот горный ау дит из целевых средств федерального и регионального бюджетов,
- внедрение договорной формы освоения средств ОВМСБ, оставляемы) на предприятиях - недропользователях. Заказчиком в данном случа< выступает Минприродресурсы или его территориальный орган в зави симости от статуса (федерального или регионального) программы ГИН В договоре в специальном разделе устанавливаются контролирующш функции, финансовые и правовые санкции, которые может примешт орган управления государственным фондом недр к предприятию в слу чае нарушения налогового законодательства и условий договора.
Функции рационального управления фондом недр реализуются и в ли цензиошюм соглашении. В целях развития и совершенствования механизм; лицензирования недропользования в диссертации рассмотрены проблемные во просы, касающиеся увязки лицензирования с задачами привлечения инвеста шш (раздел продукции, вовлечение лицензий в хозяйственный оборот и др.). Для оптимизации экономики и эффективного регулирования и управления недропользованием лицензии рассмотрены со следующих позиций:
- Лицензия как право недропользования.
- Лицензия как договор правоотношений между собственником недр (администрацией субъекта федерации) и недропользователем, в том числе инвестором в недропользование.
- Лицензия как правовой документ, по которому органы управления фондом недр (Минприродресурсы и его территориальные органы) регулируют и управляют недропользованием, а также контролируют недропользователей по соблюдению ими условий лицензионных соглашений, в том числе по инвестированию.
- Лицензия как объект налогообложения и как средство получения дохода государством, субъектом федерации при проведении конкурсов, аукционов, тендеров по продаже прав недропользования (лицензионные сборы, плата за пакет геологической информации, разовые платежи, размеры которых могут варьироваться, в том числе за счет стоимостной оценки прогнозных ресурсов и запасов полезных ископаемых).
- Лицензия как правовой документ, в котором устанавливаются ставки регулярных платежей за поиски, разведку и добычу минерального сырья, отчисления на воспроизводство МСБ.
- Лицензия как механизм и инструмент создания благоприятного инвестиционного климата, привлечения инвесторов и стимулирования ускоренного освоения и разработки месторождений путем предоставления льгот по налогообложению, в том числе на условиях соглашений о разделе продукции.
- Лицензионный паспорт как основной документ создания и ведения единой информационной автоматизированной системы лицензирования недропользования и реестра недропользователей (в федеральном и территориальных геофондах).
- Введение лицензий на право пользования недрами в хозяйственный оборот.
- Лицензия как предмет залога для получения кредитных (заемных средств ), для привлечений инвесторов и инвестиционных ресурсов.
- Лицензия как элемент ( составная часть ) догосрочных нематериальных активов предприятия, имеющих стоимостную оценку.
- Лицензия как недвижимое имущество, которое можно передавать в аренду, в доверительное управление и т.п.
- Лицензия как форма оплаты акций при приватизации предприятий, при покупке основной и допонительной эмиссии акций.
- Лицензия как часть Уставного капитала предприятия - недропользователя. Включение стоимостной оценки запасов лицензируемых участков недр в Уставной капитал предприятия. Переоценка Уставного капитала с учетом полученных лицензий.
- Методические подходы и расчет геологического и экономического потенциала лицензируемых участков недр.
В третьей главе Управление системой ценообразования в геологиче-ком изучении недр рассматриваются вопросы создания системы конкурсного [енообразования для геологического изучения недр, механизмы обоснования
базовой (стартовой) и договорных цен на геологоразведочные работы, процесс регулирования изменением цен в ходе выпонения геологических заданий.
Невозможность механического использования в отрасли известных методов рыночного ценообразования требует обоснования системы договорного ценообразования, учитывающего специфику ГИН и обеспечивающего стимулирующие функции цен. Это достигается на основе системного подхода к проблеме ценообразования на работы и услуги геологического содержания.
Рассмотрены и разработаны следующие составляющие системы договорного ценообразования: торги (конкурсы) как основы создания конкурентной среды; нормативно-методическая база как основа устранения разнообразия объектов и природных факторов и создания базовых (стартовых) цен, обеспечивающих сопоставимость издержек хозяйствующих субъектов как потенциальных поставщиков и равные стартовые условия для них; методы формирования договорных (контрактных) цен в процессе выпонения процедур квалификационного отбора претендентов и выбора победителя конкурсов. Разработка системы базируется на анализе и учете особенностей продукции (работ и услуг), проведения группировки и типизации геологических заданий (работ и услуг) по признакам геологической значимости, признакам, определяющих их как объекты ценообразования и торгов. Основные виды заданий сгруппированы в три основных типа - геологические задания с гарантированным информационным и общественно значимым результатом, геологические задания с гарантированным информационным результатом и не гарантированной полезностью, геологические задания на мониторинг геологической среды.
Договорная цена выпонения геологических и других заданий устанавливается на основе:
- базовых цен, определяемых с помощью системы отраслевых нормативно-методических материалов, обеспечивающих возможность учета ценообразую-щих факторов, в основном не зависящих от рыночных отношений и отражающих общепризнанные усредненные общеотраслевые затраты на ГИН, характерных для заданий на решение геологической задачи в целом и выпонение отдельных видов работ и услуг;
- базовых цен, не имеющих в своей основе нормативно-методических материалов, что характерно для заданий на разработку Методик решения геологической задачи или разработку геологических заданий, т.е. заданий, выпонение которых практически не поддается формализации процесса и нормированию и приближающимися по характеру и результатам к научно-исследовательским работам.
Базовая (или стартовая цена), устанавливаемая по отраслевым нормативно-методическим материалам позволяет: отражать нормативно установленную структуру и величину затрат на виды работ и услуг; учитывать нормативную величину прибыли за выпонение задания; иметь понятный для участников ценовых и других отношений экономический смысл и содержание, обеспечивая для участников торгов равные первоначальные условия; иметь единые
при всех вариантах определения и для всех-одновременно рассматриваемых заданий и объектов методику определения и масштаб измерений, что сообщается частникам конкурсов и аукционов.
В работе показано, что базовая цена устанавливается как при конкурс-том размещении заказов, так и при заключении прямых договоров или контактов.
Базовая цена считается стартовой при конкурсном размещении заказа. )на включает в свою структуру затратную часть, состоящую из основных и накладных расходов, нормативную прибыль (плановые накопления), резерв, свя-анный со спецификой ГИН, а также налоги, включенные в себестоимость и [счисляемые из нормативной прибыли.
Затратная часть стартовой цены определяется на основе базового про-кгного решения, норм и нормативов, методик, инструкций, статистических днных по затратам, цен на приобретаемые материалы, балансовой стоимости борудования, методов учета инфляционных процессов, существующих норм тчислений и других норм и правил.
Расчет стартовой цены как и разработку базового проектного решения гседует производить в последовательности перехода от рассмотрения основных абот на объекте к основным работам, выпоняемым вне объекта, далее к со-утствующим и вспомогательным работам и работам, которые в условиях ре-юна могут выпоняться только подрядным (арендным) способом (например, зиационное обслуживание при аэровизуальных и авиадесантных маршрутах и фогеофизических работах, транспортировке грузов от баз по регионам, раз-тчные виды обслуживания и т.д.) и не относятся ни к основным, ни к сопутст-лющим работам при ГИН.
В процессе взаимоотношений, возникающих между заказчиками и по-яциальными поставщиками геологических и других работ и услуг возможно целесообразно внесение изменений в базовое проектное решение, повышаю-их геологическую юга экономическую эффективность ГИН, экономичность и :зопасностъ работ на объекте, качество оценки состояния геологической сре-I и его прогноз, например, за счет внесения изменений в методическую часть, мены комплексов видов работ, внедрения инноваций и др.
Договорные цены выпонения геологических и иных заданий могут ггь изменены в процессе их выпонения, что особо оговаривается в контракте и договоре как в сторону их уменьшения, так и увеличения в связи со специ-[кой работ по геологическому изучению недр и особенностями формирования требительских свойств результатов, по взаимному соглашению сторон по ициативе одной, двух или более сторон - участников или по форс-мажорным стоятельствам.
Выводы.
1. Развитие и повышение эффективности управления федеральными программами недропользования достигается системным совершенствованием инвестиционно-финансовых механизмов, обеспечением взаимосвязи и единства таких механизмов, как налогообложение, лицензирование, ценообразование, геолого-экономическое и технико-экономическое обоснование, горный аудит, геоконтроль и др.
2. Научно-методически обоснованы следующие предложения:
а) в области налогообложения :
- изменение порядка формирования, планирования, взимания и контроля уплаты платежей за недра,
- усиление роли и оптимизация рентного налогообложения недропользователей, стимулирующего рациональное недропользование, предложены методика и агрритмы расчета рентных платежей,
- предоставление налоговых льгот исправным налогоплательщикам,
- широкое внедрение СРП на объектах, где необходимо привлечение инвестиций и внедрение новых технологий;
б) в области ценообразования:
- проведение конкурсов по распределению заданий программы недропользования, в итоге которых устанавливается цена работ для федеральных нужд;
в) в области управления:
- планирование федеральной программы совместно с региональными и местными программами развития МСБ как единой государственной программы воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов;
г) в области лицензирования:
- широкое вовлечение лицензий в хозяйственный оборот для привлечения инвестиций в недропользование,
- инвентаризация распределенного и нераспределенного фонда недр.
3. Обосновывается необходимость следующих изменений :
- ведение государственного реестра недропользователей,
- дифференциация ставок ОВМСБ по субъектам федерации, горно-геологическим комплексам, отдельным недропользователям,
- оптимизация распределения ОВМСБ по уровням: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты, оставленные предприятием на ГРР,
- создание независимых федеральных служб горного аудита и горной налоговой инспекции,
- включение в налоговый кодекс единого рентного налога на до-
бавленный доход взамен существующих действующих в настоящее время платежей за пользование недрами и акцизов.
Основные положения диссертации изложены в следующих публика-
1. Методические рекомендации по обоснованию заданий и договорных цен на услуги и работы по геологическому изучению недр для государственных нужд. Москва: ВИЭМС, 1997, 2,5 п. л. (соавторы: В.Х. Ахмет, H.A. Косицын)
2. Раздел дифференциальной горной ренты на составляющие - дифференциальную ренту 1 и дифференциальную ренту 2. Тезисы доклада. Международная конференция "Горнорудный Пршибрам в науке и технике", г. Пршибрам 1997 г. 0,1 п. л. (соавторы М.А. Комаров, Ю.П. Белов)
3. Интеграция кадастров как информационная основа управления природопользованием. Тезисы доклада. Международная конференция "Актуальные проблемы современного естествознания", Калуга, 1997. (соавторы: Б.Н. Лысков, А.Г. Егаев, С.А. Литвинов)
4. Оптимизация рентного налогообложения. Труды ВЗФИ, 1998, 0,6 п.л.
5. Обоснование структуры налога на допонительный доход от добычи углеводородов. Депонирована в ВИЭМС МПР РФ. М. 1998, 0,6 п. л.
6. Рентное налогообложение в недропользовании. Минеральные ресурсы России. Экономика и управление, 1998, N 3 (соавторы М.А. Комаров, Ю.П. Белов), 0,3 п. л.
Редактор л корректор - Казеннова JI.E. Оригинал-макет-Майкова Н.П. Директор изд-ва - Райская Е.В.
Р№ 040353 от 24.06.97 г. К 95 (03) На правах рукописи
Изд. № 1/67-98. Подписано в печать 22.05.98. Формат 60x90 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. П.л. 1,0. Тираж 100. Заказ 274. Издательство "Экономическое образование", 121807, Москва, ГСП-2, ул. Олеко Дундича, 23. Типография изд-ва "Экономическое образование"
121807, Москва, ул.Олеко Дундича, 23 тел.: 144-8870
Похожие диссертации
- Организационно-экономический механизм управления ресурсами недр региона
- Экономический механизм регулирования недропользования в отраслях горнодобывающей промышленности
- Экономический механизм управления рисками на предприятиях амазодобывающей промышленности
- Совершенствование экономического механизма управления энергетическими ресурсами Китая
- Развитие экономических механизмов управления недропользованием в Российской Федерации