Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Развитие экономических механизмов управления недропользованием в Российской Федерации тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Янков, Кирил Вадимович
Место защиты Москва
Год 2012
Шифр ВАК РФ 08.00.05

Автореферат диссертации по теме "Развитие экономических механизмов управления недропользованием в Российской Федерации"

Янков Кирил Вадимович

Развитие экономических механизмов управления недропользованием в Российской Федерации

Специальность:08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

2 4 ЯНВ 2013

Москва-2012

005048539

005048539

Работа выпонена в Негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Высшая школа приватизации и предпринимательства - институт, г. Москва.

Научный руководитель: доктор экономических наук

Кимельман Семен Аронович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор,

заведующий отделом ОАО Промгаз ОАО Газпром Мелехин Евгений Сергеевич

кандидат экономических наук, главный специалист Федерального агентства по недропользованию Рудь Виктория Вячеславовна

Ведущая организация: Совет по изучению производительных

сил (СОПС) при Минэкономразвития России и РАН

Защита состоится л5с? января 2013 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 521.001.01 в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте по адресу: 125009, Москва, Леонтьевский пер., д. 7, стр. 2,3.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Высшей школы приватизации и предпринимательства - института.

Автореферат разослан декабря 2012 г.

I. Общая характеристика работы

Актуальность исследования. Экономика России, её современное состояние и будущее во многом обусловлено становлением и развитием минерально-сырьевого сектора (МСС), важнейшую часть которого составляет недропользование, включающее: геологическое изучение, поиск, оценку, разведку и добычу полезных ископаемых (ПИ).

Наша страна является мировым лидером по добыче основных видов полезных ископаемых и крупнейшим экспортёром минерально-сырьевой продукции, которая занимает 70% в общем объёме её экспорта. За счёт использования минерально-сырьевых ресурсов возникает: свыше 50% доходной части федерального бюджета, более 70% валютной выручки, 100% поступлений в резервный фонд и фонд национального благосостояния. От эффективного управления недропользованием (главным образом, нефте- и газодобычей) в значительной степени зависит стабильное социально-экономическое развитие нашей страны.

По Конституции РФ недра являются государственной собственностью. В 1992 г. был принят Федеральный закон О недрах, в котором определён экономический порядок рыночного недропользования. С одной стороны, он сыграл прогрессивную положительную роль в переходный период к рынку. С другой стороны, установившиеся в нашей стране рыночные отношения, показывают, что содержащиеся в этом законе положения нуждаются в теоретическом осмыслении и корректировке в направлении повышения социально-экономической эффективности недропользования.

Двадцатилетний период рыночных преобразований в нашей стране, к сожалению, не сопровождася надлежащими изменениями основных механизмов недропользования. Это прежде всего относится к лицензированию, налогообложению, государственному учёту и стоимостной оценке участков государственного фонда недр, как объектов недвижимости.

В настоящее время необходимо разработать и реализовать современные эффективные механизмы в этой области, которые будут заинтересовывать, стимулировать и (в определённом смысле) вынуждать недропользователей вкладывать необходимые средства в целенаправленное воспроизводство

минерально-сырьевой базы и совместно с государством участвовать в строительстве объектов МСС и обслуживающей их инфраструктуры.

Поэтому проблемы теоретического анализа, совершенствования и развития экономических механизмов управления недропользованием в Российской Федерации весьма актуальны и их успешное решение будет способствовать повышению эффективности функционирования МСС и, соответственно, всей экономики нашей страны.

Степень научной разработанности проблемы. Социально-экономическому анализу проблем недропользования посвящены работы многих российских и зарубежных учёных и исследователей: академиков Д.С. Львова, А.И. Татаркина, А.Д. Некипелова, Н.П. Лаверова, К.Н. Трубецкого, нобелевских лауреатов Пола Кругмана, Джозефа Стиглица, а также Е.А. Козловского, B.C. Литвиненко, А.Г. Шеломенцева, Н.В. Межеловского, В.П. Орлова, О.В. Петрова, Е.С. Мелехина, С.А. Кимельмана, В.И. Назарова, И.А. Неженского, В.И. Вялова, Л.И. Кошкина, ММ. Соловьева, С.А. Андрюшина, Ю.В. Подольского, Джеффри Сакса, Макартена Хамфриса, Нила Парсона, Майкла Росса, Джеффри Хила и др.

Экономическое развитие рыночного недропользования в России и за рубежом постоянно порождает новые проблемы, требующие теоретического осмысления и выработки рекомендаций для их эффективной практической реализации.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является совершенствование экономических механизмов регулирования и управления государственной собственностью на недра, направленных на повышение эффективности недропользования и функционирования МСС экономики Российской Федерации.

Для достижения этой цели были поставлены и в основном решены следующие задачи.

1. Предложены новации в теоретико-методологических подходах к функционированию системы недропользования в Российской Федерации.

2. Обоснованы и даны рекомендации по совершенствованию налогообложения недропользования.

3. Разработаны методические положения по расчёту кадастровой стоимости месторождений полезных ископаемых.

4. Создан комплекс геолого-экономических показателей, составляющих основу расчёта кадастровой стоимости и включаемых в лицензии на право пользования недрами.

Объектом исследования является управление и регулирование системы недропользования, рассматриваемой в качестве основы минерально-сырьевого сектора экономики Российской Федерации в современных рыночных условиях.

Предмет исследования Ч действующие экономические механизмы управления государственной собственностью на недра и возможные направления повышения их эффективности для обеспечения оптимальной доходности от недропользования.

Методология исследования. Теоретической, методологической и информационной основой диссертационного исследования послужили труды ведущих отечественных и зарубежных учёных и специалистов в области экономики и управления МСС. Геологоразведочный процесс и добыча полезных ископаемых рассматривается как целостная научно-производственная система, регулируемая законодательством в сфере недропользования и нормативно -методическими документами Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию.

Методика исследования включает системный анализ, статистические обобщения, анализ нормативных правовых актов по управлению государственной собственностью на недра.

Полученные автором научные результаты и их новизна.

1. Разработаны и научно обоснованы теоретические положения развития системы недропользования в Российской Федерации, позволяющие повысить эффективность использования минерально-сырьевого потенциала и доходность МСС экономики страны.

2. Выделены основные экономические механизмы государственного управления и регулирования системы недропользования: собственность на недра, предоставление прав пользования участками недр, налогообложение, государственный учёт национального богатства недр, региональное недропользование и предложены пути их реформирования.

3. Сформулированы базовые теоретические принципы построения системы отношений в недропользовании, основанные на праве государственной собственности на недра и добытые полезные ископаемые.

4. На основе системного анализа развития налогообложения в недропользовании предложен новый подход к распределению доходов от недропользования, основанный на их рентной природе и экономических принципах эффективного налогообложения.

5. Предложены теоретические основы перехода к системе рентных платежей. Разработана новая система сборов и платежей при недропользовании, учитывающая индивидуальные особенности освоения месторождений полезных ископаемых. В частности, обоснована необходимость введения вмененного рентного налога. Предложенная система не только приведёт к более справедливому распределению доходов от использования минерально-сырьевых ресурсов страны, но и будет стимулировать рост эффективности производства и привлечение инвестиций в недропользование.

6. Обоснована необходимость модернизации системы государственного учёта запасов ПИ на основе кадастровой оценки недр. Введение новых принципов учёта позволит усовершенствовать государственное управление недропользованием и воспроизводством минерально-сырьевой базы, сделает отношения участников процесса недропользования более прозрачными, а распределение доходов между ними - более справедливым..

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что полученные результаты развивают и допоняют теоретические и методологические положения по модернизации основ организации системы недропользования и повышению эффективности минерально-сырьевого сектора экономики России. В работе комплекс основных экономических механизмов повышения эффективности недропользования представлен как целостная система, все элементы которой взаимосвязаны и взаимозависимы. На базе такого подхода сформулированы научно обоснованные конкретные рекомендации по совершенствованию управления добывающими отраслями народного хозяйства страны.

Практическая значимость работы. Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы при уточнении и корректировке государственной политики в сфере недропользования, а также при разработке и внедрении стратегий и концепций социально-экономического развития страны и регионов. Предложенные в диссертации подходы позволят оптимизировать инвестиции (государственные и частные) в воспроизводство

минерально-сырьевой базы и освоение минерально-сырьевых ресурсов страны, новации в налогообложение недропользователей обеспечат увеличение доходной части консолидированного бюджета.

Апробация результатов исследований. Материалы диссертационной работы

использованы Федеральной налоговой службой Российской Федерации, имеется справка о внедрении;

использованы в учебном процессе в Высшей школе приватизации и предпринимательства - институте и вошли в учебные пособия;

доложены на VIII Всероссийском налоговом форуме ТПП РФ Устойчивое развитие налоговой системы: вызовы и решения 30-31 октября 2012 г.

Публикации. Основные положения диссертации отражены в 6 научных трудах общим объёмом 2,4 п.л., в т.ч., в двух публикациях в изданиях, рекомендованных ВАК.

Состав и структура диссертации.

Введение.

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты системы недропользования.

1.1. Цели совершенствования и регулирования экономических механизмов недропользования.

1.2. Ключевые геолого-экономические проблемы отечественной системы недропользования и пути их решения.

1.3. Методические аспекты экономической оценки природных ресурсов.

1.4. Обзор горных отношений зарубежных стран.

Глава 2. Кадастровая оценка месторождений как основа обоснования рыночной стоимости месторождений полезных ископаемых.

2.1. Методические подходы к проведению кадастровой оценки и расчёту кадастровой стоимости месторождений.

2.2. Агоритм проведения кадастровой оценки месторождений твёрдых полезных ископаемых (МТПИ).

2.3. Предложения по модернизации экономической системы недропользования.

Глава 3. Экономические механизмы регулирования недропользования.

3.1. Лицензирование отношений недропользования.

3.2. Недостатки российской системы лицензирования пользования недрами.

3.3.Рекомендации по совершенствованию механизма предоставления недр в пользование.

3.4. Совершенствование экономических механизмов платного недропользования.

3.5. Методические рекомендации по расчету налога на добычу ПИ, дифференцированного по месторождениям.

Заключение.

Список использованной литературы.

Общий объём работы - 115 страницы машинописного текста, включая 5 рисунков и 3 таблицы, список литературы из 101 наименования.

В первой главе детально рассмотрены следующие теоретико-методологические проблемы и экономические механизмы управления недропользованием в Российской Федерации:

1. Усиление роли механизма лицензирования права пользования недрами,

как основы реализации правоотношений между собственником недр (государством) и недропользователем, которому участок недр передается в кратко- или догосрочную аренду;

2. Совершенствование налогообложения недропользователей, как основы реализации прав собственника недр (государства) на распределение доходов, равно как и убытков, от недропользования между бюджетами всех уровней и бюджетами предприятий -недропользователей и инвесторов;

3. Создание благоприятных, стабильных гарантированных государством условий для широкого привлечения в недропользование отечественных и зарубежных инвестиций, как основы последовательного оптимального вовлечения нераспределенного государственного фонда недр в хозяйственный оборот, то есть как основы расширения и увеличения объемов продукции минерально-сырьевого сектора России;

4. Создание действенной системы контроля и регулирования недропользования, как основы обеспечения рационального и эффективного недропользования, недопущения хищнической эксплуатации месторождений и удовлетворения сиюминутных коммерческих интересов без заботы о том, что останется потомкам;

5. Восстановление нарушенной системы расширенного воспроизводства МСБ, необходимой общенациональной основы для поддержания уровней добычи на участках распределенного фонда недр, так и для подготовки новых участков на нераспределенном фонде недр для их лицензирования с целью оптимального расширения недропользовательского сектора экономики.

Указанные пять проблем и экономических механизмов неразрывно связаны друг с другом. Центральное место среди них, по нашему мнению, занимает проблема усиления экономических аспектов лицензирования недропользования. Но при этом любые изменения, вносимые в экономику механизма лицензирования, дожны подкрепляться соответствующими изменениями в законодательстве о недрах, в налоговом и инвестиционном законодательстве.

Серьезным недостатком действующей модели недропользования является предоставление так называемых совмещенных лицензий на право геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых. Представляется, что лицензии следует выдавать исключительно на добычу минерального сырья, а разведку месторождений дожны проводить специализированные геологические организации (возможно находящиеся в государственной собственности, либо созданные на условиях государственно-

частного партнерства), после чего в обязательном порядке с соблюдением строгих правил необходимо выпонить аудит подсчета разведанных запасов специализированными независимыми компаниями (компетентными в данной области), которые будут нести поную ответственность за качество результатов своей деятельности. Представляется целесообразным предусмотреть обязательность членства таких специализированных компаний в саморегулируемых организациях (СРО), по аналогии с саморегулируемыми организациями оценщиков.

По итогам проведения аудита запасов составляется технико-экономическое обоснование (ТЭО) кондиций для отработки конкретного месторождения с обязательным расчетом его кадастровой стоимости. Данное положение соответствует предложениям Председателя Счетной палаты РФ (письмо Председателю Правительства РФ № 01-48/04-03 от 16 января 2009г.), который аргументированно обосновывает необходимость кадастровой оценки участков недр и формирование на основе участков государственного фонда недр государственной казны. В этом письме отмечается, что сейчас месторождения и участки недр не учитываются в государственной казне, что идёт вразрез с конституционном правом собственности государства на недра.

Подготовленные ТЭО-кондиции дожны в обязательном порядке проходить публичную защиту и обсуждение в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (ГКЗ), которой следует придать статус государственного независимого органа. В процессе публичного рассмотрения защищается и утверждается оптимальная инновационная технология добычи и комплексной переработки минерального сырья, а также утверждается кадастровая стоимость объекта. Таким образом, лицензия на добычу полезных ископаемых может быть выдана недропользователю только на объект, который занесен в государственный реестр месторождений нераспределенного фонда недр с определенной в установленном порядке его кадастровой стоимостью, с

запасами, прошедшими строгий независимый аудит, и ТЭО- кондиций, прошедшим публичную защиту и обсуждение в ГКЗ.

Кроме того, утверждённая ГКЗ кадастровая стоимость дожна являться основой для определения налоговых поступлений, при этом фиксируется разделение доходности от освоения месторождения полезных ископаемых между государством, как собственником недр, и хозяйствующим субъектом-недропользователем.

Положительные и отрицательные стороны становления российского недропользования в условиях рынка наглядно показывают, что государство в настоящее время дожно усилить экономические механизмы эффективного управления принадлежащим ему фондом недр.

II. Выносимые на защиту основные положения диссертации

1. Налогообложение недропользования дожно устанавливаться на каждый конкретный участок недр с учётом его геолого-экономических, инфраструктурных и социально-экономических особенностей в противовес действующей системе, по которой налогом облагаются добытые полезные ископаемые без учёта места их добычи.

Платность недропользования является одним из важнейших механизмов, обеспечивающих, с одной стороны, эффективность и рациональность эксплуатации недр, воспроизводство МСС, с другой - необходимые доходы бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно налогообложение в недропользовании отражает важнейшие звенья экономических отношений между государством Ч собственником недр и их пользователями (юридическими или физическим лицами). Через налоги государство, с одной стороны, формирует свой бюджет, с другой стороны, оказывает регулирующее воздействие на структуру экономики.

Основы платности недропользования в России на период переходного этапа к рыночным отношениям были заложены в главе V (статьи 39-48) Закона (1992г.) "О недрах", где устанавливались четыре вида платежей при пользовании недрами:

1) сбор за участие в конкурсе (аукционе) и за выдачу лицензий;

2) платежи за пользование недрами: единовременные платежи (бонусы), среди которых выделялись:

Х бонус подписи - за получение исключительного права (лицензии) пользования недрами, включая право добычи полезных ископаемых;

Х бонус добычи Ч при наступлении определенных событий, если они оговорены в лицензии, в том числе начало добычи.

При этом законодательно фиксировалось, что размеры бонусов устанавливаются по результатам конкурса или аукциона; регулярные платежи1, которые подразделялись на:

Х рентас Ч за право осуществления поисковых оценочных и (или) разведочных работ, полученное в составе прав, включающих исключительное право на добычу полезных ископаемых. Ставки рентас устанавливались в рублях на км2 площади поисково-разведочных работ. С началом добычи ПИ по совмещенной лицензии рентас не уплачивася;

Х рояти - за право осуществления добычи ПИ. Ставки рояти устанавливались в процентах от налоговой базы.

Налоговые ставки регулярных платежей (рентас, рояти) устанавливались в лицензии на право пользования недрами по результатам конкурса или аукциона в заданных (минимальных и максимальных) пределах.

3) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы уплачивали все недропользователи по утвержденным ставкам, дифференцированным по видам ПИ;

4) акцизы.

В последующие годы положения Закона О недрах уточнялись и конкретизировались в подзаконных актах, инструкциях и документах по расчёту платежей при пользовании недрами. В частности, законодательно было установлено формирование специализированного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ), средства которого направлялись в федеральный бюджет (и 30%), бюджет субъекта РФ (~ 20%) и в соответствующий целевой фонд недропользователя (да 50%). Нормативные

1 Рентас - принятое в мировой практике определение регулярных платежей (как правило, ежемесячных) за предоставленное право проведения поисковых и разведочных работ;

рояти - то же самое - за предоставленное право добычи ПИ.

документы устанавливали целевое использование фонда воспроизводства МСБ, направления расходования средств фонда, направляемых в федеральный бюджет.

Подакцизными видами полезных ископаемых (ПИ) являлись нефть, включая стабилизированный газовый конденсат, и природный газ.

Однако акцизы вскоре были отменены из-за необходимости учёта затрат по каждому участку недр (месторождению и даже отдельным скважинам), что в те годы оказалось невозможным.

База для расчёта отчислений определялась как стоимость добытых и реализованных и (или) направленных на переработку полезных ископаемых или продуктов их передела, являющихся первым товарным продуктом (без НДС, акциза и расходов на оплату услуг по доставке их до покупателя).

Принципиальными особенностями действовавшей до 2002 г. системы являлись:

допонительная налоговая нагрузка на недропользователей вне

зависимости от того, являлось ли недропользование на конкретном участке убыточным или прибыльным. При этом недропользователи платили все налоги, установленные в то время для субъектов предпринимательства;

множественность платежей при пользовании недрами, так как недропользователи обязаны были уплачивать четыре типа платежей. Необходимо отметить, что ни в одной другой отрасли их не было. В частности, для других природных ресурсов устанавливася только один налог (платёж) на добычу (использование) каждого ресурса. В рассматриваемый период действовали земельный налог и платежи за пользование лесами, плата за негативное воздействие на окружающую среду, позднее появися водный налог;

федеральный статус платежей при пользовании недрами, то есть все эти платежи являлись федеральными, хотя и распределялись по разным уровням бюджетов;

исключительно фискальный характер платежей. Ни один из платежей при пользовании недрами не взимася из прибыли, то есть её могло не быть, а налоги подлежали обязательной уплате вне зависимости от наличия прибыли или убытков от хозяйственной деятельности;

возрастающие платежи при пользовании недрами (кроме акциза), так как платежи за пользование недрами (бонусы, рентас и рояти) и отчисления на воспроизводство МСБ относились на себестоимость товарной продукции;

платежи при пользовании недрами являлись прямыми (а не косвенными) налогами, то есть их оплачивал недропользователь из своей выручки. Даже акциз на углеводородное сырье являся прямым налогом, в то время как акцизы на все другие товары народного потребления были косвенными налогами, устанавливаемыми путём надбавки к цене и оплачиваемыми покупателями;

- налогооблагаемой базой являлась стоимость преимущественно товарной продукции, что имеет больше отрицательных, чем положительных последствий;

все налоговые ставки были установлены в процентах, кроме акциза на нефть, где использовалась потонная ставка. Процентные ставки опять-таки свидетельствуют о сугубо фискальном характере налогообложения недропользователей;

незначительная дифференциация налогов по объектам недропользования. Отчисления на воспроизводство МСБ не зависели от объекта недропользования и различались только по видам полезных ископаемых. Платежи за пользование недрами задавались в виде минимальных и максимальных ставок и, по существу, являлись обязательными по минимальным ставкам. Это нарушало основы платного недропользования, по которому платежи (или налоги) за разработку месторождения дожны были зависеть только от рентабельности конкретного месторождения, как это принято в зарубежной практике;

В 2002 г. система платного недропользования была кардинально изменена. Вместо отчислений на воспроизводство МСБ и рояти был введен налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), при этом все отмеченные выше недостатки сохранились. Более того, к ним добавились новые недостатки:

если ранее (до 2002 г.) в системе платного недропользования было предусмотрено распределение федеральных налогов по трём уровням бюджетов (федеральный, субъекта Федерации, местный) и собственно предприятию (средства отчислений на воспроизводство МСБ), то сегодня

остались только первые два уровня, причём поступления в федеральный бюджет преобладают;

не соблюдается принцип справедливости, предполагающий равномерность распределения налоговой нагрузки. Действующая система платного недропользования создает льготные условия одним (газодобывающей промышленности и немногим другим) и, напротив, ложится тяжелым бременем на отдельных недропользователей, способствуя и приближая их банкротство, особенно в условиях экономических кризисов;

практически не задействован рентный принцип налогообложения платного недропользования, что является основным недостатком существующей системы платного недропользования;

налоговое законодательство в недропользовании не реализовало принцип налогообложения участков недр, каждого месторождения в отдельности;

недостаточно используется стимулирующий принцип налогообложения недропользования. Это относится и к перечню санкций, и к перечню льгот Ч санкций много, а льгот мало;

отсутствует объективная увязка налогообложения и планируемых налоговых поступлений с потребностью государства, (например, в средствах на воспроизводство МСБ), вследствие чего нарушается воспроизводственная функция в системе платного недропользования.

В целом же из перечисленных выше особенностей действующей системы платного недропользования можно сделать вывод, что действующая система налогов, сборов и платежей при пользовании недрами мало эффективна, не обеспечивает реализацию основных экономических принципов эффективного налогообложения и недостаточно способствует развитию недропользования и минерально-сырьевого сектора экономики страны.

Рассмотрим возможные варианты и сценарии развития и совершенствования налогообложения недропользователей.

Система платежей за пользование недрами в различных странах весьма разнообразна. Она зависит от государственного устройства: является ли государство унитарным или федеративным, где соответственно существуют федеральные и региональные системы налогообложения; зависит от того, в чьей собственности находятся недра и земельные участки над ними, от существующей

структуры и системы прямых и косвенных налогов, системы установленных законодательством скидок и льгот.

Экономическая теория и передовая мировая практика налогообложения горнодобывающих предприятий, ведущих промышленную эксплуатацию природных ресурсов (запасов полезных ископаемых) на участках недр (месторождениях или их частях), базируется на двух основных принципах:

Х изъятие в пользу собственника природных ресурсов участков недр рентного дохода, возникающего при реализации добытого минерального сырья или первых товарных продуктов его передела за счёт лучших горногеологических, природных, социальных и экономико-географических условий разработки месторождения;

Х необходимость создания целевых источников финансирования воспроизводства минерально-сырьевых ресурсов, то есть финансирования работ по геологическому изучению недр для обеспечения опережающего прироста запасов полезных ископаемых.

Основные исходные предпосыки рекомендуемой нами системы сборов, налогов, платежей, санкций и льгот таковы.

1. Недра являются государственной собственностью Российской Федерации,

а следовательно, рентный платёж дожен безусловно изыматься в пользу государства как собственника (ст. 1.2 ФЗ О недрах).

2. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов, а следовательно, рентный платёж дожен распределяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

3. Законодательство о недрах и налоговое законодательство по всем перечисленным выше платежам за недропользование дожно быть конкретизировано в подзаконных нормативно-методических актах по порядку планирования, исчисления и распределения по уровням бюджетов сборов, налогов и платежей при пользовании недрами.

4. Из налогового законодательства целесообразно исключить ставки налогов за добычу полезных ископаемых. Вместо ставок налогов дожен быть установлен порядок расчёта для каждого лицензионного участка конкретной суммы сборов, налогов, платежей и предоставляемых льгот (с индексацией в

зависимости от инфляции на последующие годы), а также штрафных санкций за нерациональное недропользование. Возможно установление только верхних (максимальных) предельных ставок налогов, хотя и это нежелательно.

5. Налогоплательщиками рентного налога являются юридические и физические лица, в финансовых результатах которых отражается образуемая горная рента. Величина ренты утверждается при публичном рассмотрении технологии разработки месторождения в Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых (ГКЗ).

6. Установление налогов производится расчётным путем отдельно по каждому лицензионному участку при выдаче лицензии. То есть выдача лицензии является основанием для налогообложения и расчёта конкретных сумм сборов, налогов и платежей. И наоборот, налогообложение при пользовании недрами является последствием выдачи лицензии и неотъемлемой частью лицензионного соглашения.

7. При выдаче поисковой лицензии обязательным документом дожно быть составляемое заявителем обоснование технико-экономических показателей и эффективности геологоразведочных работ, которое служит одним из основных документов при расчёте и установлении сумм сборов, налогов и платежей.

8. Наиболее поно и экономически обоснованно горная рента рассчитывается в ТЭО КИН (для углеводородов) и ТЭО (ГЭО) кондиций (для других полезных ископаемых), подготавливаемых для утверждения запасов в ГКЗ или ТКЗ. В этих документах подсчитывается дисконтированный поток денежной наличности (№У) за весь период разработки месторождения.

9. ЫРУ на каждый год рассчитывается следующим образом:

КРУ! = Ш + Л1 - И, где: Э - незаработанный доход,

А - часть амортизации, направляемая на реновацию, К - инвестиции или капитальные вложения, I - номер (индекс) расчётного года. Незаработанный доход в общем виде определяется по формуле: О = Р - НР,

где: Р - чистая прибыль (за вычетом налогов из прибыли и нормальной прибыли), НР - нормальная прибыль.

Собственно расчётная годовая величина ЫРУ1 является горной рентой в планируемом 1-ом году.

10. При изменении горно-геологических условий добычи и цен на минеральное сырье владелец лицензии рассчитывает (планирует) размер горной ренты на следующий год, представляет этот расчёт на экспертизу, после чего сумма годовой ренты фиксируется в допонении к лицензионному соглашению. Таким образом в мировой практике учитываются горно-геологические и прогнозируемые экономические условия планируемого года, а также возраст и стадия (период) жизненного цикла месторождения.

11. При выдаче эксплуатационной лицензии обязательными документами являются: ТЭО КИН, ТЭО кондиций, а также обоснование технико-экономических показателей и эффективности разработки месторождений,

представляемое заявителем.

12. Выдача лицензии на право пользования недрами дожна рассматриваться как передача в пользование лицензиату участка недр со всем находящимся в нём недвижимым имуществом, неразрывно связанным с месторождением и неотделимым от него.

13. Разовые платежи (бонусы) по их экономической сути рассматриваются в диссертации как начальная плата за право недропользования. Государство в лице лицензирующего органа вправе устанавливать сроки её выплаты либо единовременно при выдаче лицензии, либо по частям в течение первых лет или всего срока эксплуатации месторождения.

14. Плату за добычу полезных ископаемых следует рассматривать как установленный государством в зависимости от горно-геологических и инфраструктурных условий платёж, не зависящий от фактических объёмов добычи и финансовых результатов недропользователя. Можно определить его как вменённый платёж по аналогии с единым налогом на вменённый доход для малого бизнеса. Устанавливаемый (вменённый) платёж дожен, помимо горно-геологических и инфраструктурных условий, учитывать технологию эксплуатации месторождений, предусматривающую комплексное извлечение из горной массы всех компонентов (полезных ископаемых), если они являются экономически рентабельными. Установленный в лицензии вменённый рентный платёж уплачивается независимо от объёмов фактически добытых полезных компонентов, подобно тому, как плательщик единого налога на

вменённый доход уплачивает налог вне зависимости от того, какой доход он фактически получил.

15. В рекомендуемой системе можно выделить три основные компоненты:

Х единовременный сбор за участие в конкурсе или аукционе при получении лицензии, основную часть которого составляет оплата предварительного и поного пакетов геологической информации;

Х постоянную часть, включающую разовые платежи (бонусы) с оговоренными датами их уплаты;

Х переменную часть, включающую единый установленный (вменённый) в лицензии рентный платёж, в котором неизменной величиной на весь период эксплуатации месторождения является пропорция распределения горной ренты между государством и предприятием. Годовой рентный платёж с разбивкой по месяцам (или кварталам) устанавливается ежегодно в виде допонений к лицензионному соглашению.

16. Применение рекомендуемой системы платного недропользования подразумевает усиление контрольных функций органов государственного геологического контроля, государственного горного и технического надзора по следующим направлениям: обязательный годовой аудит недропользования и периодическая инвентаризация участков недр и выпонения условий лицензионных соглашений. Также необходимо введение форм государственного статистического наблюдения (полугодовой статотчётности) за выпонением условий лицензионных соглашений, начислению и уплате сборов, налогов и платежей.

17. Наряду с обязательным введением аудита недропользования, дожен быть введён институт оценщиков стоимости горного имущества, в том числе ценности (стоимостной геолого-экономической оценки) лицензируемых участков недр, что дожно найти отражение в Федеральном законе Об оценочной деятельности в Российской Федерации. Ценность участков недр в виде кадастровой стоимости дожна быть определена как для уже пролицензированных участков недр (распределенного фонда недр), так и для планируемых к лицензированию участков недр (нераспределенного фонда недр).

Для отражения воспроизводственной и рентной природы налогообложения и с учётом перечисленных исходных посылок целесообразно установить следующую систему сборов и платежей, санкций и льгот в недропользовании.

1. Сборы:

Х за участие в конкурсе или аукционе на получение лицензии;

Х федеральные или региональные лицензионные сборы за выдачу лицензии;

Х бонус подписи, т.е. плата за получение права пользования участком недр при выдаче лицензии.

2. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

3. Рентный платёж, заменяющий бонусы добычи, рентас и НДПИ:

Х либо в процентах от товарной продукции,

Х либо в виде установленного (вменённого) платежа.

2. Методические подходы к проведению кадастровой оценки и расчёту кадастровой стоимости месторождений ПИ. Лицензионное соглашение на право пользования участком недр дожно обязательно содержать показатели кадастровой стоимости, рассчитываемой исходя из оптимальной инновационной технологии комплексной эксплуатации месторождений. Необходимо публичное обсуждение принимаемой технологии и её утверждение независимым специализированным органом после аудита запасов ПИ.

Особое значение в совершенствовании процессов изучения и освоения недр имеет кадастровая оценка и конкретный расчёт кадастровой стоимости месторождения с последующим учётом её в государственной казне.

Проведение кадастровой оценки участков недр необходимо для повышения эффективности управления недропользованием и ускорения воспроизводства минерально-сырьевой базы как важнейшего элемента устойчивости национальной экономики.

Расчёт кадастровой стоимости дожен включать в себя оценку возможных (вероятных) доходов от добычи и реализации минерального сырья и первых товарных продуктов его передела. Это тот доход, часть которого может получить

2 Под участками недр понимаются как месторождения полезных ископаемых, так и подземные объекты, не связанные с добычей и разведкой полезных ископаемых (например, подземные хранилища газа, иные подземные сооружения).

государство при действующей системе налогообложения и правовой базе недропользования. Недропользователь, получая по лицензии право разрабатывать участок недр (месторождение), дожен знать, какое богатство недр он получил и какие доходы ожидает от его деятельности государство. При этом они доходы дожны быть рассчитаны таким образом, чтобы стимулировать недропользователя использовать современные технологии, комплексно и рационально эксплуатировать месторождение, что, в свою очередь, позволит недропользователю рассчитать собственные доходы.

С одной стороны, государство дожно отчётливо понимать, что оно отдает в пользование не просто участок недр (содержащий, допустим, 100 т золота), а принадлежащее ему богатство недр с определенной извлекаемой ценностью, которое дожно обеспечить определённый доход. С другой стороны, недропользователь, подготавливая проект разработки месторождения, обязан обеспечить безусловное получение этого дохода, максимально применяя инновационные технологии, снижая себестоимость получаемой продукции, повышая свою прибыль Ч это и есть стимул не грабить природу, а действовать на основе инноваций. При этом учитывается ожидаемый уровень инфляции и многолетний тренд изменения цен на минеральное сырье, например, за 5-10 лет, предшествующих году составления проекта.

Кадастровая оценка недр основана на учёте доходов от освоения и эксплуатации месторождения полезных ископаемых. При этом раздельно определяются доходы бизнеса (недропользователя), доходы государства (налоговый потенциал) и доходы граждан (социально-экономический потенциал), включая зарплаты в добывающем секторе и обслуживающих его отраслях. Кадастровая стоимость участка недр, по нашему мнению, дожна представлять собой доход, который государство планирует получить в течение 20 лет за предоставленное право пользования этим участком.

В казну и государственный реестр участков недр заносятся кадастровая стоимость и паспорт, содержащий геологические, технологические и социально-экономические показатели, послужившие основой расчёта и обоснования кадастровой стоимости, такие как:

Х параметры и показатели налогообложения объекта кадастровой оценки;

Х стоимость предоставления права пользования объектом государственной собственности;

Х стоимость недвижимого имущества для его учёта в казне как объекта государственной собственности.

Перечисленные показатели дожны учитываться при проведении кадастровой оценки и обосновании кадастровой стоимости. Решение о типовом содержании кадастрового паспорта участка недр дожно принять государство, как собственник этих участков недр.

Показатели и параметры системы платного недропользования, учитываемые при обосновании кадастровой стоимости, дожны включать:

Х стартовый платеж (бонус) за предоставление права пользования участком недр (месторождением) при проведении аукциона или конкурса;

Х общую сумму регулярных платежей за пользование месторождением в течение технологического цикла его разработки, но не более 20 лет;

Х размер (ставку) регулярных платежей, то есть величину рояти или установленный (вмененный) налог.

Одновременно с этим в государственный реестр участков недр заносятся сведения, послужившие базой для расчёта кадастровой стоимости.

При расчёте кадастровой стоимости и показателей налогообложения участка недр учитывается массовая, наиболее распространенная технология добычи, в результате чего рассчитывается дифференциальная рента первого рода, присущая и соответствующая условиям разработки конкретного месторождения. Собственно этот вид ренты предопределяет вышеперечисленные параметры налогообложения. Если недропользователь применяет инновационные технологии, обеспечивающие допонительный доход, то у него образуется дифференциальная рента второго рода, которая является его исключительной собственностью. Общая сумма регулярных платежей за недропользование поступает в консолидированный бюджет государства.

Для разрабатываемых месторождений, находящихся в распределённом государственном фонде участков недр, при расчёте кадастровой стоимости обосновываются регулярные платежи за пользование месторождением до окончания технологического цикла его разработки (но не более 20 лет), то есть за добычу содержащихся в лицензионном соглашении объёмов одного или

нескольких видов полезных ископаемых в соответствии с одобренной государством технологией их комплексного извлечения. Одновременно устанавливается ежемесячный регулярный платёж (рояти) и механизм его корректировки при изменении геолого- и социально-экономических факторов разработки месторождения, таких как цены, инфляция, запасы, инфраструктура и т. п., а также при изменении в установленном порядке технологии разработки месторождения.

В число характеристик участков недр, для которых определяется кадастровая стоимость, включается также сумма недополученных государством налогов от нерациональной и некомплексной технологии извлечения полезных ископаемых в случаях, если не извлекаются учтённые в установленном порядке сопутствующие полезные ископаемые либо осуществляется выборочная отработка частей (блоков) месторождения с последующим выводом неотработанных блоков в забалансовые запасы и т.п. Если месторождение находится в распределенном фонде и в лицензионном соглашении установлены годовые уровни добычи, но недропользователь не начал разработку или добывает меньше заданных объектов, не следует освобождать его от обязанности уплачивать регулярные платежи (как часть кадастровой стоимости) в соответствии с установленными ему в решении ГКЗ годовыми уровнями добычи. То есть целесообразно перейти фактически на принцип вменённого налога на добычу полезных ископаемых, или на принцип бери или плати в отношении запасов полезных ископаемых. Элементы кадастровой стоимости приведены в таблице 1.

Таблица 1. Основные элементы кадастровой стоимости минерально-сырьевых объектов

Участки недр Платежи

Стартовый платёж Сумма регулярных платежей, доходность Регулярные платежи (дифференциальная рента 1-го рода)

Нераспределенный фонд недр есть есть есть

Распределенный фонд недр при уплате рояти нет есть есть

Распределенный фонд недр при уплате установленного (вмененного) налога нет есть есть

Проведение кадастровой оценки в целях государственной регистрации и учёта участков недр в государственной казне (государственный реестр участков недр) предваряет лицензирование, то есть передачу участков недр в недропользование (предоставление права недропользования). В государственный реестр участков недр нами следует вносить следующие характеристики кадастровой стоимости:

Х разведанные запасы полезных ископаемых (категории А, В, СО, утвержденные государством по итогам горного аудита при условии обязательного применения современной, рациональной и комплексной технологии, одобренной государством;

Х суммарная доходность извлекаемых запасов из участка недр, в основе расчёта которой лежит горная и ценовая рента. Доходность участка недр распределяется между бизнесом (недропользователем) и государством. Порядок распределения общей доходности устанавливается государством.

Проведение кадастровой оценки участков недр потребует, прежде всего, изменения законодательства. В ст. 30 Федерального закона О недрах введено понятие государственного кадастра участков недр, однако, не предусматривается кадастровая оценка. Целесообразно пересмотреть цели и принципы ведения государственного кадастра участков недр с точки зрения определения кадастровой стоимости аналогично статье 66 Земельного кодекса РФ. Последними поправками в Федеральном законе Об оценочной деятельности, наряду с рыночной стоимостью, была введена возможность расчёта кадастровой стоимости объекта оценки, которая определяется в соответствии с п. 10 Приказа Министерства экономического развития и торговли РФ №255 от 20 июля 2007 г. Об утверждении федерального стандарта оценки Цель оценки и виды стоимости (ФСО №2). Однако, ст. 5 Федерального закона Об оценочной деятельности требует допонения и упоминания участков недр, включая находящиеся в них запасы, как поноправных объектов оценки.

Наилучший эффект даст поэтапное введение кадастровой оценки и связанных с ней изменений в законодательство о недропользовании. Условно эти этапы можно обозначить таким образом.

1. Изменение как самого понятия государственного кадастра недр в Федеральном законе О недрах, так и целей его ведения. Ввод обязательной

кадастровой оценки участков недр на основе разработанной методики с фиксированием результатов этой оценки в лицензии на право пользования участком недр и в государственном кадастре участков недр.

2. Допонения в Федеральный закон Об оценочной деятельности с целью возможности применения норм этого закона для оценки участков недр.

3. Изменения налогового законодательства, которые стоит принять уже на стадии разработки методики проведения кадастровой оценки.

Заключение

Из проведенного автором исследования следует, что эффективная реализация государственной политики в недропользовании возможна только при определённых правовых и экономических условиях, использовании современных рыночных механизмов управления имущественной собственностью в этой сфере. Их созданию будет способствовать коренное совершенствование налогообложения недропользования и методологии расчётов кадастровой стоимости месторождений полезных ископаемых, пути и способы которого предложены и обоснованы в диссертационной работе.

III. Основные публикации по теме диссертации

Работы, опубликованные автором в журналах, рекомендуемых ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Совершенствование экономических механизмов платного недропользования // Экономика и управление собственностью. № 4. 2012. (0,7 п.л.).

2. Методические подходы к проведению кадастровой оценки и расчету кадастровой стоимости месторождений // Экономика и управление собственностью. № 1. 2013. (0,5 пл.).

Другие публикации

1. Собственность можно раздать только один раз // Состояние страны. Аналитические вестники Информационного агентства PostFactum. № 3. 1991. (0,1 п.л.).

2. Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро - М.: ИНФРА-М. 1997. (31 п.л., в т.ч.а. 0,9 пл.).

3. Антикризисное управление: 17-модульная программа для менеджеров Управление развитием организации. Модуль 11.- М.: ИНФРА-М, 1999.- 560 с.

Подписано в печать: 26.12.2012 Объем: 1,0 усл.п. л. Тираж: 100 экз. Заказ № 853 Отпечатано в типографии Реглет 119526, г. Москва, ул. Рождественка, д. 5/7, стр. 1 (495) 623-93-06; www.reglet.ru

Похожие диссертации