Разработка комплексной системы оценки эффективности деятельности региональных органов государственного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | кандидат экономических наук |
| Автор | Никишин, Алексей Иванович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2007 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.05 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Разработка комплексной системы оценки эффективности деятельности региональных органов государственного управления"
МЕЖДУНАРОДНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ В МОСКВЕ (гуманитарный)
ии^иЬБ028
На правах рукописи
Никишин Алексей Иванович
РАЗРАБОТКА КОМПЛЕКСНОЙ СИСТЕМЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность 08.00 05 - Экономика и управление народньм хозяйством: теория управления экономическими системами
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Москва-2007
003056028
Диссертационная работа выпонена на кафедре теории и практики управления Международного университета в Москве (гуманитарного).
Научный руководитель:
доктор экономических наук, профессор Манюшис Альгирдас Юозович
Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор
Исправникова Наталия Револьдовна кандидат экономических наук Бусарова Анна Владимировна
Ведущая организация: Институт реформирования общественных финансов
Защита состоится л__ ^2007 г., в ^ часов на заседании
диссертационного совета Д 521.006.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук в Международном университете в Москве по адресу: 125040, г. Москва, Ленинградский пр-т, д. 17.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Международного университета в Москве (гуманитарного) по адресу: г. Москва, Ленинградский пр-т, д.17.
Автореферат разослан л 1 2007 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук
Зинатулин А.У.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность исследования. Многие страны мира на государственном уровне стокнулись с проблемой постоянной недостаточности ресурсов и необходимостью эффективного их распределения для максимально поного удовлетворения потребностей населения. На практике решение данных проблем дожно достигаться путем направления имеющихся ресурсов на наиболее важные виды деятельности, а также оптимизации существующих процессов деятельности для высвобождения не используемых или неэффективно используемых ресурсов.
Это подразумевает использование системы планирования и мониторинга социально-экономической эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных показателей для оценки результатов деятельности и определения основных направлений развития. Подобная система позволяет определять не факт расходования бюджетных средств, а эффективность подобного расходования, путем определения достижения или не достижения того или иного результата деятельности. Такая система выявляет узкие и проблемные места, возникающие в области управленческой деятельности государственных органов, а также помогает осуществлять корректное планирование.
Для реализации подобной концепции требуется применение научного подхода к управлению для улучшения производительности путем более оптимального использования имеющихся ресурсов. Подобный подход получил название "программно-целевое бюджетирование" или "бюджетирование по результатам".
Данный подход подразумевает, что прежде, чем тратить деньги, необходимо понять, на что их тратить и какой результат от этого будет получен. Однако у государственных расходов есть специфика. В общественном секторе эффективность результата чаще всего измеряется не
прибылью, а понятиями социальной значимости и общественной эффективности.
В России впервые о необходимости оптимального управления расходованием средств в условиях предельной ограниченности ресурсов на государственном уровне было указано в бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2001 г. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента на последующие годы.
Для многих сфер государственного управления начата разработка и внедрение методик мониторинга, а также создание индикаторных систем оценки. В этой связи имеется потребность в создании методического инструментария разработки системы индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов, учитывающего комплексность показателей, с учетом действующих в Российской Федерации специфических факторов и условий хозяйствования.
Создание подобной методики позволит повысить ответственность испонителей за принимаемые решения, сократить избыточные расходы на содержание учреждений, увеличить гибкость системы услуг и ее реагирование на приоритеты государственной политики и спрос целевых групп населения, а также стимулирует развитие малого бизнеса и институтов гражданского общества как потенциальных поставщиков социальных услуг.
Состояние изученности проблемы. С переходом государственного управления на модель бюджетирования по результатам, данной методике стало уделяться все большее внимание со стороны ученых, экономистов и руководителей профильных органов государственной власти. Появились профессиональные общественные организации, которые вплотную занимаются этой проблемой. Большой вклад в разработку и теоретическое обоснование методов оценки деятельности по результатам внесли работы отечественных и зарубежных ученых М.П.Афанасьева, В.Н.Лексина,
А.Н.Швецова, В.В.Климанова, А.С.Бараховского, С.А.Ананенко, А.М.Лаврова, Дж.Мерсера, С.Э.Трота, Дж.Баха, Г.П.Хатри, Т.О.Сингера, А.Шика, Д.М.Эдци, Ф.С.Мошера, Дж.Даймонда и многих других. Необходимо отметить, что если в отечественной литературе данная проблема стала актуальной приблизительно с конца 90-х гг. XX века, то на западе ее истоки уходят в конец 40-х гг. XX века.
В настоящее время в практике западных стран накоплен положительный опыт применения систематического мониторинга и оценки эффективности деятельности органов государственной власти. В России разработка и внедрение подобных систем только начинается. Законодательно различные виды методик оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов были закреплены в республиках Карелия и Марий Эл, Чувашской республике, Краснодарском, Ставропольском и Хабаровском краях, Астраханской, Пермской, Самарской и Тверской областях, а также в некоторых других регионах.
В то же время необходимо отметить, что отечественные методики не учитывают всего комплекса показателей, во многих из них отсутствуют социальные индикаторы оценки результатов деятельности и индикаторы, получаемые путем проведения опросов населения об удовлетворенности предоставляемыми государственными органами услугах. Кроме того, многие методики обладают набором фиксированных показателей, и при необходимости включения в их структуру допонительных показателей требуют поного пересчета всей системы оценки.
Таким образом, комплексность и недостаточная проработанность проблемы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов, а также актуальность и практическая значимость определили выбор темы диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических положений и практической методики
создания индикаторной системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов для анализа и оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств, а также определения качественной характеристики уровня управления субъекта бюджетного планирования.
В соответствии с поставленной в работе целью необходимо решить следующие исследовательские задачи:
- Изучить опыт создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов на федеральном и региональном уровнях, с учетом отечественной практики целевого использования бюджетных средств;
- Определить основное содержание понятия бюджетирования по результатам, а также исторические предпосыки его возникновения, для четкого определения критериев и возможностей использования разрабатываемой методики;
- Рассмотреть и проанализировать зарубежный опыт в области использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и государственном регулировании экономики;
- Разработать методику создания систем оценки эффективности управленческой деятельности в области бюджетных расходов с учетом комплексности показателей, для последующего использования подобных систем при мониторинге эффективности расходования бюджетных средств;
- Разработать практическую модель системы оценки эффективности управленческой деятельности для сфер природопользования и транспорта.
Объект исследования. В качестве объекта исследования выбраны государственные органы регионального уровня предоставляющие услуги в сфере транспорта, природо- и недропользования.
Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность способов, методов и средств оценки эффективности управленческой деятельности, как системы отношений, возникающих в процессе развития субъектов экономических систем, с целью получения максимально возможного эффекта при предоставлении общественных услуг.
Теоретическую и методологическую основу исследования составляют научные труды известных отечественных и зарубежных ученых в области государственного и корпоративного управления, теории финансового и экономического анализа, зарубежные и отечественные методики оценки деятельности государственных органов федерального, регионального и муниципального уровней, законодательные акты, материалы государственных и хозяйственных органов по вопросам экономики, финансов, корпоративного управления, индикаторного планирования, публичной отчетности. Информационной базой послужили отчетные и плановые данные органов государственной власти и предприятий, законодательные акты, обзорно-аналитические отчеты и справки.
Для решения поставленных в работе задач использовались методы системного экономического анализа, теории государственного управления, теории математического моделирования.
Научная новизна проведенного исследования заключается в следующих, выносимых на защиту результатах:
1. Выявлены особенности применяемых программно-целевых методов при оценке эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов в отечественной и зарубежной практике;
2. Разработана и обоснована методика создания системы индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов, учитывающая комплексность показателей;
3. Разработаны практические модели систем индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности в области бюджетных расходов для сфер природопользования и транспорта.
Практическая значимость работы заключается в разработке методических подходов и практических рекомендаций по созданию и внедрению индикаторной системы комплексной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, а также предложения практического набора качественных и количественных индикаторов для оценки результатов деятельности и определения основных направлений развития.
Основные практические задачи, решенные в работе:
- Предложенная система оценки позволяет проводить комплексную оценку деятельности организации.
- Предложенная система оценки представляет собой аудит деятельности организации с точки зрения эффективности деятельности и ее социальной отдачи.
- Система оценки показывает долю луспешности выпонения запланированных мероприятий и текущей деятельности.
Результаты работы представляют широкий интерес, как для органов государственной власти, так и для промышленных предприятий при планировании, оценке и определении основных направлений деятельности организации, а также для целей составления публичной отчетности о проделанной за период работе.
Апробация работы и использование ее результатов. Положения диссертационного исследования были использованы в аналитических проектах Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов: Тверская область и Ставропольский край и Разработка методики оценки эффективности и результативности бюджетных расходов по главным
распорядителям бюджетных средств в субъектах Российской Федерации. Саратовская область. Республика Карелия.
Практические методы и методики, разработанные автором, использованы в работе следующих организаций: территориальное агентство по недропользованию по Краснодарскому краю; ООО Фирма недра, что подтверждено соответствующими актами.
Результаты работы были использованы при подготовке монографий и аналитических материалов: Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Саратовской области, Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия, Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы испонения бюджета.
Результаты настоящей работы могут быть использованы в работе государственных органов, при разработке методических рекомендаций, проведении аналитических исследований. Также результаты могут быть использованы в учебном процессе при подготовке специалистов экономического и управленческого профиля.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 9 печатных работ, в том числе 4 монографии в соавторстве.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Работа содержит 4 рисунка и 23 таблицы. Список использованной литературы содержит 162 наименования.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Введение
Глава 1. Проблема оценки результативности деятельности
1.1. Основные определения системы бюджетирования по результатам
1.2. Роль системы бюджетирования по результатам
1.3. Современные подходы к методике оценки результативности деятельности
1.3.1. Анализ международного опыта
1.3.2. Современное состояние отечественной практики создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств
Глава 2. Разработка методики системы оценки эффективности
2.1. Общие рекомендации к системе оценки
2.2. Разделение системы показателей по группам
2.3. Расчет системы показателей
2.4. Сбор информации для системы оценки эффективности
2.5. Внедрение системы оценки эффективности
2.6. Основные направления повышения эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств
Глава 3. Разработка практической модели систем оценки эффективности управленческой деятельности в сферах природопользования и транспорта
3.1. Государственное регулирование деятельности
3.2. Методика оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств
3.3. Система показателей эффективности для сферы природопользования
3.4. Система показателей эффективности для транспортной сферы
3.5. Практические шаги по повышению эффективности деятельности Заключение
Библиография Приложения
Первая глава диссертации раскрывает содержание основных понятий оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, анализирует основные принципы и подходы к методике оценки результативности деятельности в международной и отечественной практике.
Основная специфика деятельности государственных органов заключается в максимально возможной прозрачности бюджетного процесса и обеспечении подотчетности органов власти общественности. Мониторинг результативности бюджетных расходов - это инструмент, который используется для оценки деятельности в системе управления общественным сектором. Главная особенность системы мониторинга заключается в том, что у субъекта бюджетного планирования появляется возможность оценки своей деятельности с точки зрения целевого и эффективного использования выделенных бюджетных средств.
В отечественной практике понятия эффективность и экономность отождествлялись. Получалось, что отсутствие нецелевого использования бюджетных средств подразумевало собой эффективность управленческой деятельности в области бюджетных расходов. Целевое же использование бюджетных средств может быть очень неэффективным. Поэтому для определения эффективности в зарубежной практике, а, начиная с конца 90-х гг. и в отечественной, введено понятие бюджетирования по результатам.
Для реализации подобной концепции требуется применение научного подхода к управлению для увеличения производительности путем более оптимального использования имеющихся ресурсов.
Сущность модели бюджетирования по результатам заключается в распределении бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-
экономической политики и в пределах прогнозируемых на догосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Анализ данных мониторинга эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов служит важнейшим источником принятия решений при планировании бюджета на следующий год, включая решения о прекращении финансирования отдельных видов расходов при недостижении поставленных целей. В соответствии с этими принципами при подготовке проекта необходимо обосновать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя стратегические цели деятельности, основные задачи и мероприятия.
При использовании метода бюджетирования по результатам большую роль играют мониторинг и оценка результатов деятельности органов власти и реализуемых ими мероприятий. Мониторинг представляет собой постоянное наблюдение и измерение результатов деятельности. Оценка результатов дожна носить однозначный характер, что позволит проводить глубокий анализ эффективности конкретных мероприятий и всей деятельности.
Мониторинг системы показателей позволяет не только определять эффективность управленческой деятельности и результативность расходования бюджетных средств, путем определения факта достижения или не достижения того или иного показателя деятельности, но и выявлять узкие и проблемные места, возникающие в различных сферах деятельности государственных органов, для последующего поного устранения подобных пробелов. Помимо этого, такая система позволяет осуществлять корректное планирование на среднесрочную перспективу.
Оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на основе анализа соотношения ожидаемых затрат и результатов реализации программы. Оценка показателей результативности на стадии испонения бюджета позволяет корректировать текущую деятельность и вносить
изменения в реализуемые программы. При оценке фактических результатов испонения бюджета достигнутые параметры сравниваются с ожидаемыми и анализируются причины возникновения отклонений, на основании которых подготавливается новый бюджет.
Мониторинг результативности управленческой деятельности в области бюджетных расходов распространяется и продожает совершенствоваться в различных странах (США, Канада, Великобритания, Франция и другие) и международных организациях (Комиссия по наркотическим веществам ООН). Во многих странах системы оценки результативности деятельности используются для оценки деятельности на региональном и муниципальном уровнях.
В каждой стране система бюджетирования по результатам представляется по-своему, однако существуют некоторые общие черты:
- все отчеты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в средствах массовой информации и подвергаются публичному обсуждению;
- показатели оценивают качество менеджмента, финансов, услуг, инвестиционных программ и могут использоваться в качестве стимула для повышения качества управления;
- установленные системы индикаторов применяются на практике как инструмент отчетности администраций перед населением;
- результаты расчетов индикаторов эффективности и результативности применяются при осуществлении дальнейшего планирования на будущий период.
В некоторых регионах Российской Федерации (республика Карелия, Чувашская республика, Краснодарский и Ставропольский края, Тверская область и др.) имеется положительный опыт в области создания систем планирования и мониторинга социально-экономической результативности
бюджетных расходов. Практика этих регионов свидетельствует об интересе к методам оценки эффективности.
Методики оценки эффективности б оптимальном испонении предполагают внедрение последовательности действий лустановление показателей эффективности деятельности - оценка фактической эффективности деятельности - принятие решений по результатам оценки, либо определяют индикаторы, при помощи которых может быть оценена эффективность.
Важно отметить, что подходы к вопросу разработки методики в регионах были различны, что было подробно рассмотрено в исследовании.
Во второй главе разрабатывается методика создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств с учетом комплексности показателей, для последующего использования подобных систем при мониторинге эффективности расходования бюджетных средств.
Расчет эффективности начинается с присвоения каждому индикатору бального коэффициента. Каждому индикатору присваивается определенное количество балов, которое зависит от отклонения фактического значения оцениваемого параметра от запланированного.
По способу расчета индикаторы разделены на три группы: 1. Индикатор качественный или количественный, стремящийся к росту.
д1=1тт-1фа,т 100%
А1- коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения, %
/факт - фактически достигнутое значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя).
/план - плановое (целевое) значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя).
В зависимости от величины коэффициента отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения (.А1),
индикатору присваивается определенное количество балов (Р,) по шкале от О (минимальная эффективность) до 20 (максимальная эффективность).
2. Индикатор качественный или количественный, стремящийся к нулю.
Рассчитывается следующим образом:
- на основе статистических данных за прошлые периоды рассчитывается максимальное худшее значение показателя (/тах);
- на основе данного худшего значения рассчитывается коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом максимально худшего значения показателя:
мтД = (1 -. 100%,
1x1 тш - коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом максимально худшего значения показателя, %
/факт - фактически достигнутое значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя)
/шах - максимальное худшее достигнутое значение показателя (в единицах измерения показателя)
В зависимости от величины коэффициента отклонения фактического
значения показателя эффективности от запланированного значения с учетом
максимально худшего значения показателя (А1тах), этому индикатору
присваивается определенное количество балов (Р,) от 0 до 20.
3. Индикатор бинарный.
В случае если индикатор измеряется ответами Да / Нет, единственно возможное отклонение фактического показателя от запланированного составляет 100% (запланировано значение да, а фактически получено нет). Индикатору присваивается либо 20 балов (запланированное значение достигнуто), либо 0 балов (значение не достигнуто).
На основе бальных значений каждого индикатора эффективности группы рассчитывается коэффициент эффективности группы, в которую входят данные индикаторы.
Для расчета используется формула:
/>,=(/>-Ж,), /
ЕР к - бальное значение коэффициента эффективности группы К;
Р}- бальное значение показателя I;
- удельный вес показателя / в группе, %;
п - количество показателей.
Чтобы оценить степень эффективности бюджетных расходов группы показателей, фактическое значение итогового бального коэффициента эффективности (ЕРк) сравнивается с его максимально возможным значением, которое рассчитывается, исходя из того, что каждому показателю может быть присвоено максимально 20 балов:
^=(20-^),
ЕРк-ка- максимальное бальное значение коэф-та эффективности группы К\
\V) - удельный вес показателя I в группе, %;
п - количество показателей.
Расчет степени эффективности бюджетных расходов группы осуществляется путем сравнения бального значения коэффициента эффективности группы (ЕРК) и его максимально возможного значения (ЕРк-
Ек =---100%,
Ек - эффективность бюджетных расходов группы К, %;
ЕРк - бальное значение коэффициента эффективности группы К;
ЕРц-тси - макс.бальное значение коэффициента эффективности группы К.
Для комплексного учета воздействия каждой из оцениваемых групп на эффективность бюджетных расходов в целом, каждой группе показателей придается индивидуальный показатель удельного веса в итоговом коэффициенте эффективности:
Таблица 1. Удельный вес групп показателей эффективности
Группа Наименование группы Удельный вес группы т), в процентах
1 Финансовые и экономические индикаторы А%
2 Производственные индикагоры В%
3 Индикаторы управления кадровьми ресурсами С%
4 Социальные и общественные индикаторы ТУ/о
5 Индикаторы оценки качества планирования Е%
6 Показатели конечных результатов Р/о
7 Индикаторы оценки структуры расходов и доходов
Итого: 100%
Итоговый показатель эффективности бюджетных расходов системы индикаторов рассчитывается на основе весовых значений показателей эффективности каждой группы индикаторов:
Ецтог ~ С ' ^к)! к
Еитог- итоговый показатель эффективности бюджетных расходов, %; группа,
Ек - эффективность бюджетных расходов группы К, %,
- удельный вес группы К в итоговом показателе эффективности, %,
Уровень эффективности бюджетных расходов по системе в целом определяется исходя из его величины:
неудовлетворительный уровень - 0-25%; низкий уровень - 25-45%; удовлетворительный уровень - 45-60%; средний уровень - 60-80%; высокий уровень - 80-100%.
Основные направления повышения эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств определяются по годовым итогам рассмотрения числовых значений системы показателей по направлениям:
1. Повышение производственной эффективности возможно за счет внедрения системы оценки качества предоставления услуг. Каждая услуга специфицируется с указанием точных критериев качества, срочности и стоимости предоставления. Подобная система позволит осуществлять четкий контроль за функционированием подведомственных учреждений и выпонением ими своих обязанностей, а также станет инструментом для ведения общественного мониторинга соблюдения подведомственными учреждениями всех норм и правил относительно предоставляемых ими услуг.
2. Повышение финансовой и экономической эффективности достигается путем совершенствования процедур планирования расходования бюджетных средств. Система планирования дожна основываться на результатах проведения оценки эффективности бюджетных расходов, что позволит выявить необходимость каждой запланированной статьи расходов. Размещение бюджетных средств дожно осуществляться путем проведения конкурсных процедур (конкурсные или биржевые закупки). Это позволит получить экономию бюджетных средств, повысить качество закупаемых услуг и товаров, а также позволит уменьшить возможность коррупции.
3. Повышение управленческой и кадровой эффективности подразумевает оптимизацию кадрового состава подведомственных учреждений, совершенствование систем управления и автоматизация рабочих мест специалистов.
4. Повышение социальной и общественной эффективности обуславливает необходимость внедрения механизмов общественного контроля за предоставляемыми услугами и введение форм ответственности за нарушение установленных норм и правил. Необходимо выявлять общественное мнение по вопросам предоставления услуг. Социальная значимость и общественная полезность использования бюджетных средств
будет выражаться степенью удовлетворенности потребителей предоставляемыми услугами.
Третья глава содержит практическую модель систем оценки эффективности управленческой деятельности на примере сфер природопользования и транспорта.
С целью комплексной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов, включающей анализ деятельности управляющей системы, система показателей эффективности разделена на группы с учетом основных видов деятельности в области природопользования и транспорта.
Для поной оценки уровня управленческой деятельности и учета особенностей деятельности система показателей разбивается на подгруппы в зависимости от видов деятельности (см. Таблицу 2).
Таблица 2. Разделение индикаторов на группы и подгруппы
Система показателей эффективности для сферы природопользования Система показателей эффективности для сферы транспорта
Показатели использования ресурсов Производственные показатели
Водные ресурсы Автомобильный транспорт
Лесные ресурсы Железнодорожный транспорт
Недропользование Водный транспорт
Охрана окружающей среды Воздушный транспорт
Обеспеченность потребностей промышленности в местных ресурсах Обеспечение потребностей промышленности в транспортных услугах
Транспортная безопасность
Финансовые и экономические показатели Финансовые и экономические показатели
Качество планирования и управления расходами Качество планирования и управления расходами
Качество управления доходами и бюджетный эффект Качество управления доходами и бюджетный эффект
Показатели управления кадровыми ресурсами Показатели управления кадровыми ресурсами
Социальные и общественные показатели Социальные и общественные показатели
Для точного учета воздействия каждого из оцениваемых факторов на эффективность бюджетных расходов в целом каждой группе показателей придан индивидуальный показатель удельного веса (см. Таблицу 3).
Таблица 3. Удельный вес групп показателей эффективности
Группа Наименование группы Удельный вес группы
А Производственные показатели / Показатели использования ресурсов 40%
В Финансовые и экономические показатели 30%
С Показатели управления кадровыми ресурсами 15%
О Социальные и общественные показатели 15%
Подобное ранжирование на группы связано в первую очередь с тем, что конечная цель деятельности заключается в предоставлении максимально возможного набора услуг надлежащего качества для конечных потребителей.
Для итоговой оценки эффективности расходования бюджетных средств используется методика, разработанная во втором разделе работы (см. Таблицу 4).
Таблица 4. Матрица расчета эффективности групп показателей
Группа А Группа В Группа С Группа Б
ЕРЛ=%(РГТГ,) 1 ЕРп^Р.-К.) 1 ЕРС^(РГШ,) 1 ЕРа = -ТГ,) I
=1(20-Ж;) / ЕРВ-та =1(20-^) 1 ЕРС_ =(20-^) У = (20-Г,) 1
РР Ел - А -100% ЕР А-т РР Ев - в -100% /ГР РР Ес = г -100% ЕРС-пш РР Ев = " -100% ЕР в-т
ЕР к- бальное значение коэффициента эффективности группы К\
ЕРк-тах ~ макс, бальное значение коэффициента эффективности группы К;
Ек - эффективность бюджетных расходов группы К, %;
РI - бальное значение показателя;
VI - удельный вес показателя I в группе, %;
п - количество показателей (для показателей сферы природопользования группы А п=30, для В п=17, для С п=10, для О п=9, для показателей сферы транспорта - группа А п=39, для В п=14, для С п=10, для О п=9).
Итоговый показатель эффективности бюджетных расходов системы рассчитывается на основе весовых значений показателей эффективности каждой группы:
Еитог = (Еа Х 0,4) + (Ев Х 0,3) + (Ес Х 0,15) + (Е0 0,15),
Еитог - итоговый показатель эффективности бюджетных расходов, %; Ел - эффективность бюджетных расходов группы А, %; Ев - эффективность бюджетных расходов группы В, %; Ее - эффективность бюджетных расходов группы С, %; Ее - эффективность бюджетных расходов группы Д %;
В зависимости от полученного итогового коэффициента выделяется
уровень эффективности бюджетных расходов по системе в целом:
Для успешной реализации инициатив по повышению эффективности
деятельности, помимо разработки и применения индикаторной системы
оценки дожны осуществляться шаги по внедрению новых принципов
бюджетирования по результатам. К таким мероприятиям относятся:
1. Меры по оптимизации бюджетной сети.
- составление реестра получателей бюджетных средств;
- сбор и обработка информации о деятельности структурных подразделений в текущем году;
- анализ всех расходов (бюджетных, внебюджетных) на осуществление деятельности;
- оценка соответствия бюджетных расходов полученным результатам;
- разработка мероприятий по совершенствованию процесса составления бюджетных заявок;
- разработка мероприятий по реструктуризации бюджетной сети по результатам анализа эффективности их деятельности.
2. Меры по расширению сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования:
- реструктуризация органа с учетом необходимости осуществления программно-целевого бюджетного планирования, а также мониторинга и контроля за результативностью бюджетных расходов;
- анализ действующего процесса планирования бюджетных расходов (порядок, показатели, проблемы);
- анализ вклада структурных подразделений в реализацию целевых программ;
- подготовка методических указаний по подготовке бюджетов, включая вопросы подготовки смет расходов на реализацию программ и входящих в их состав проектов.
3. Меры по распределению ассигнований между структурными
подразделениями с учетом результатов их деятельности:
- анализ действующих принципов и порядка распределения ассигнований между структурными подразделениями;
- анализ порядка составления бюджетных заявок (с позиций взаимосвязи бюджетных расходов с результатами деятельности);
- разработка формализованных критериев распределения бюджетных и внебюджетных ассигнований между структурными подразделениями на основе результатов деятельности.
4. Меры по совершенствованию системы государственных закупок:
- анализ действующей нормативной и методической базы по организации государственных закупок;
- анализ результатов проведения конкурсов по закупкам товаров в прошедшем и текущем годах с позиций достигнутой экономии бюджетных расходов;
- анализ выпонения планов научно-исследовательских работ и использования их результатов в текущей деятельности;
- привлечение независимых специалистов для контроля качества работ, выпоняемых сторонними организациями.
5. Меры по повышению качества контроля за соблюдением
бюджетного законодательства:
- анализ действующей системы внутреннего контроля и аудита с целью выявления сильных и слабых сторон;
- организация подразделения, ответственного за проведение внутреннего аудита;
- разработка порядка и процедур ведомственного внутреннего аудита (с позиций экономичности, эффективности, результативности деятельности объектов внутренних аудиторских проверок и контроля за соблюдением бюджетного законодательства).
6. Иные направления повышения эффективности бюджетных
расходов:
- разработка системы мониторинга и контроля результативности (эффективности) деятельности структурных подразделений;
- разработка системы мониторинга и контроля результативности (эффективности) деятельности служащих;
- организация регулярного информационного обеспечения деятельности (информирование граждан о результатах деятельности);
- организация лобратной связи (предоставление всем заинтересованным сторонам возможности непосредственного внесения предложений);
- разработка принципов и регламентов проведения опросов потребителей услуг;
- организация и внедрение системы мониторинга потребностей предпринимательских структур и населения в оказываемых услугах.
ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ И РЕЗУЛЬТАТЫ
1. Анализируя сложившийся научно-методический уровень имеющихся работ, раскрыто и уточнено понятие целевого и эффективного использования бюджетных средств. Для этого определено содержание основного подхода, предполагающего создание механизма планирования бюджетных расходов, при котором заранее определяются и формализуются запланированные к достижению цели, а также тактические задачи, обеспечивающие достижение соответствующих целей. Для каждой цели и соответствующих задач определяются значения основных показателей деятельности, характеризующие дЬстижение и реализацию этих задач и~ цели в отчетном и плановом периодах. В соответствие с основными показателями деятельности для каждой1 Задачи составляется набор мероприятий, для осуществления которых выделяются ресурсы и персонал.
2. Огромный природный и транспортный потенциала России являются одним из важнейших конкурентных преимуществ нашей страны в мировой экономике. Однако на сегодняшний день наблюдается низкая эффективность использования природных ресурсов и транспортных возможностей в народном хозяйстве России по сравнению с ведущими западными странами. Поэтому одной из главных целей является создание условий для повышения эффективности использования природных ресурсов и транспорта. Для этого необходимо создать вспомогательный управленческий инструмент в виде комплексной индикаторной системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, что позволит придать решению проблемы повышения эффективности системный, последовательный и результативный характер.
3. Оценка ожидаемых результатов на стадии подготовки проекта бюджета дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на
основе анализа соотношения ожидаемых затрат и результатов. Оценка показателей результативности на стадии испонения бюджета позволяет корректировать текущую деятельность. При оценке фактических результатов испонения бюджета, достигнутые параметры сравниваются с ожидаемыми, и анализируются причины возникновения отклонений, на основании которых подготавливается новый бюджет.
4. Система количественно и качественно измеримых показателей социальной и экономической эффективности дожна содержать целевые значения индикаторов для системы мониторинга и оценки степени достижения поставленных целей и задач. Мониторинг представляет собой постоянное наблюдение и измерение результатов деятельности. Оценка результатов носит однозначный характер, это позволяет проводить глубокий анализ эффективности конкретных мероприятий и всей деятельности.
5. Проведенное исследование показало, что в зарубежных странах накоплен богатый и успешный опыт использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и государственном регулировании экономики. Меры по повышению эффективности государственных расходов не зависят от испонения государственного бюджета с дефицитом или профицитом. Возможности использования методов оценки деятельности расширяются по мере достижения все большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации. Подобная стратегия является самоподдерживающейся. Поэтому при достижении определенного уровня социально-экономической стабильности появляется возможность расширения горизонта бюджетного планирования и перехода на многолетние бюджетные программы и среднесрочное финансовое планирование.
6. Изучение опыта создания систем планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов в
некоторых регионах Российской Федерации позволяет сделать вывод о новом подходе в области управления, включающем расчет конкретной стоимости достижения результата, выявление допонительных и косвенных расходов, необходимых для решения достижения результата, оценку и расчет альтернативных потерь при невозможности достижения результата.
7. В основе разработанной методики лежит система показателей эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, которая позволяет комплексно оценить достигнутые результаты, эффективность управления и социальное влияние деятельности. Методика оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств дает качественную характеристику качеству управления субъектом бюджетного планирования. Полученная оценка деятельности является аналитической информацией, которая может быть использована для выявления и устранения недостатков системы функционирования субъекта бюджетного планирования, принятия управленческих решений и планирования деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой плановых значений показателей. Практическое применение методик создания индикаторной системы оценки эффективности бюджетных расходов показывает универсальность и преемственность методики в любых государственных структурах, а также возможность применения системы для оценки корпоративного управления.
ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
По теме диссертации опубликованы следующие печатные работы: 1. Государственное регулирование инновационной деятельности и . международные инновационные центры. // Инновации в экономике -
2002. Материалы научной конференции молодых ученых и студентов. -М.: ИЦМГТУ "Станкин", 2002. - с. 63-69.
2. Критические факторы комплексного решения управленческих задач. // Стратегическое планирование и развитие предприятий. Секция 1. / Тезисы докладов и сообщений Пятого всероссийского симпозиума. Москва, 13-14 апреля 2004 г. Под ред. проф. Г.Б. Клейнера. - М.: ЦЭМИ РАН, 2004. - с. 123-124.
3. Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Саратовской области. / Никишин А.И., Бараховский A.C., Ваксова Е.Е. и др.; Под ред. Александрова O.B. - М.: Изд-во УРСС, 2004. - 328 с. (лично автора 68 с.)
4. Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия. / Никишин А.И., Александров О.В., Габуния Ф.П. и др.; Под ред. Бараховского A.C. - М.: Изд-во УРСС, 2004. - 296 с. (лично автора 48 с.)
5. Разработка и внедрение системы оценки эффективности бюджетных расходов на региональном уровне. Тверская область. Ставропольский край. / Александров О.В., Никишин А.И., Королева Н.Ю., и др.; Под ред. Амирова O.A. - М.: РОХОС, 2004. - 152 с. (лично автора 31 с.)
6. Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы испонения бюджета. / Бараховский A.C., Бусарова A.B., Карасева A.C., Никишин А.И., и др.; Под ред. Клишиной М.А. - М.: РОХОС, 2004. - 264 с. (лично автора 36 с.)
7. Программно-целевое бюджетирование как инструмент повышения эффективности расходования средств. // Инновации в экономике - 2005. Материалы научной конференции молодых ученых и студентов. - М.: ИЦ ГОУ МГТУ "Станкин", 2005. - с. 33-34.
8. Использование международного опыта для создания системы мониторинга эффективности бюджетных расходов в области
здравоохранения. // Научно-практический журнал Общественное здоровье и профилактика заболеваний. - 2006. - № 4(18). - с. 58-63. (лично автора 4 с.)
9. 'Оценка эффективности деятельности органов государственного управления: международный опыт и отечественная практика. // Российский экономический интернет-журнал [Электронный ресурс]: Интернет-журнал АТиСО / Академия труда и социальных отношений Ч Электрон, журн. Ч М.: АТиСО, 2007 - 10 с. - № гос. регистрации 0420600008. Ч Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетp>
ге] .ги/Ап1с1ез/2007/№1а5Ып.рс1
" Публикация из перечня ВАК
Принято к испонению 02/03/2007 Испонено 03/03/2007
Заказ № 190 Тираж: 100 экз.
Типография л11-й ФОРМАТ ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское шД 36 (495) 975-78-56 www.autoreferat.ru
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Никишин, Алексей Иванович
Введение.
Глава 1. Проблема оценки результативности дея1ельности.
1.1. Основные определения системы бюджетирования по результатам
1.2. Роль системы бюджетирования но результатам.
1.3 Современные подходы к методике оценки результативности деятельности.
1.3.1. Анализ международною опыта.
1.3.2. Современное состояние отечественной практики создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств.
Глава 2. Разработка методики системы оценки эффективности
2.1. Общие рекомендации к системе оценки.
2.2. Разделение системы показателей по группам.
2.3. Расчет системы показателей.
2 3.1. Расчет бального коэффициента индикатора.
2.3.2 Расчет коэффициента эффективности группы показателей.
2.3.3. Подсчет итогового коэффициента эффективности.
2.4. Сбор информации для системы оценки эффективности.
2 5. Внедрение системы оценки эффективности.
2 6. Основные направления повышения эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств.
Глава 3. Разработка практической модели систем оценки эффективности управленческой деятельности в сферах природопользования и транспоры.
3.1 Государственное регулирование деятельности.
3.1.1. Цепи и задачи органа но ре1улированию природопользования.
3.1.2. Цели и задачи орына по ре1улированию транспортной деятельности.
3 2. Методика оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств.
3.2.1. Общее построение системы оценки.
3.2 2. Расчет эффективности по группам иокашелей
3.3 Система показателей эффективности для сферы природопользования.
3.3.1. Группа показателей использования ресурсов.
3.3.2. Группа финансовых и экономических показателей.
3.3.3. Группа показателей управления кадровыми ресурсами.
3 3.4. Группа социальных и общественных показателей.
3 4. Система показателей эффективности для транспортной сферы.
3 4.1. Группа производственных показателей.
3.4.2. Группа финансовых и экономических показателей.
3.4.3. Группа показателей управчения кадровыми ресурсами.
3.3.4. Группа социальных и общественных показателей.
3.5. Практические шаги по повышению эффективности деятельности.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Разработка комплексной системы оценки эффективности деятельности региональных органов государственного управления"
Актуальность исследования
В настоящее время многие страны мира на государственном уровне сточкнулись с проблемой постоянной недостаточности ресурсов и необходимостью эффективного их распределения для максимально поного удовтетворения потребностей населения. На практике решение данных проблем дожно достигаться путем направления имеющихся ресурсов на наиболее важные виды деятельности, а также оптимизации существующих процессов деятельности для высвобождения не используемых или неэффективно используемых ресурсов
Максимальное благосостояние граждан может быть достшнуто в результате возможной наивысшей производит ел ьности человеческих, материальных и финансовых ресурсов, т.е. лишь в том случае, когда каждый служащий и каждая выделенная денежная единица дают максимально возможный продукт
Это подразумевает использование системы планирования и мониторинга социально-экономической эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов для оценки результатов деятельности и определения основных направлении развития. Подобная система позволяет определять не факт расходования бюджетных средств, а эффективность подобши о расходования, путем определения достижения или не достижения того или иною показателя деятельности. Такая система выявляет узкие и проблемные места, возникающие в области управленческой деятельности государственных ор1анов, а также помоыет осуществить корректное планирование.
Для реализации подобной концепции требуется применение научною подхода к управлению для улучшения производительности путем более оптимального использования имеющихся ресурсов. Подобный подход получил название "профаммно-цслевое бюджетирование" или "бюджетирование по результатам".
За бюджетированием по результатам стоит очевидная для любой бизнес структуры идея, что прежде, чем тратить деньги, необходимо нонять, на что тратить и какой результат от этого будет получен. Однако у государственных расходов есть специфика. В отличие от корпоративного управления, в общественном секторе эффективность результата не все1да измеряется прибылью [39]. К данному определению необходимо добавить, что в счучае государственных расходов всегда необходимо учитывать понятия социальной значимости и общественной эффективности.
По словам директора Департамента бюджетной ноли гики Министерства финансов Российской Федерации Л М Лаврова, при предоставлении общественных услуг мерить результаты сложно. Но делать это абсочютно необходимо, иоюму что ссли мы не умеем мерить результат, то мы не можем управлять процессом, мы не понимаем, зачем все это делаем, и, в конечном счете, не можем ничего улучшать [39).
В нашей стране впервые о необходимости оптимального управления расходованием средств в условиях предельной ограниченности ресурсов на государственном уровне бьпо указано в бюджетном послании Президента Российском Федерации на 2001 г. [10]. О том, что эта задача не утратила своей актуальности, свидетельствуют бюджетные послания Президента на последующие i оды [11,6, 7, 8].
В бюджетном послании Президента на 2003 i. указывалось о необходимости создания системы планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов, как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей [6].
О начале работ по экспериментальной апробации механизмов программно-целевою бюджетирования, ориентированного на достижение конкретных результатов в ряде федеральных органов испонительной власти говорится в бюджетном послании Президента на 2006 г. [9].
Замена планирования расходов по видам расходов на планирование социально-экономической результативности деятельности бюджетополучателей фактически предполагает переход от системы сметного финансирования к системе государственных заказов. Необходимо перейти к системе государственных заказов организациям на предоставление социальных услуг, в которой субвенции и субсидии будут выделяться только на осуществление деятельности, соответствующей приоритетам государственной политики[6]
Дальнейшее развитие эта тема получила в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) [58], и Федеральной программе Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы) [68]. Одной из задач программы являлось внедрение современных технологии управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показате геи и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных юсударственных орынов и их подразделений.
Однако фактически начало перехода бюджетной системы страны к так называемому бюджетированию но результатам положило Постановление Правительства Российской Федерации О мерах по повышению результативности бюджетных расходов [55].
С переходом i осударственного управления на модель бюджетирования по результатам, данной методике стало уделяться всс большее внимание со стороны ученых экономистов и руководителей профильных органов государственной власти. Появились профессиональные общественные ор1анизации, которые вплотную занимаются эгой проблемой. Большой вклад в разработку и теоретическое обоснование методов оценки деятельности по результатам внесли работы отечественных и зарубежных ученых МII Афанасьева, ВНЛексина, А.Н.Швецова, В.В.Климанова, А.С.Бараховскою, А.МЛаврова, Дж.Мерсера, П.Р. Нивена, С.Э.Трота, Дж Баха, Д.М.Эдди, Ф.С.Мошера, Дж Даимонда и mhoihx других. Причем, необходимо заметить, что если в отечественной литературе данная проблема стала актуальной приблизительно с конца 90-х гг. XX века, то на западе ее истоки уходят в конец 40-х гг. XX века.
В настоящее время в практике западных стран накоплен положительный опыт применения систематическою мониторинга и оценки эффективности деятельности орунов государственной власти при реализации своих пономочий в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в пределах выделенных объемов бюджетных ресурсов.
В России разработка и внедрение подобных систем только начинается. Для многих сфер Iосударственного управления разрабатывается мегодотогия мониторинг, создаются индикаторные системы оценки. Однако mhoihc из предлагаемых систем являются адаптацией западного опыта, что накладывает существенные ограничения на их применение - западные системы разрабатывались в условиях развитых экономических отношении и не веема оптимизированы под отечественные условия, кроме того, некоторые системы представляют собой фиксированный набор показатели и при необходимости включения в их структуру допонительных индикаторов требуют поного пересчета всей системы, также мшмие из разрабатываемых методик не учитывают всей комтексности показателей (наличие трех видов показателей - бинарные, количественные и качественные, ранжирование по приоритетам и направлениям оценки).
В этой связи имеется потребность в создании методическою инструментария создания индикаторной системы оценки эффективности бюджетных расходов, учитывающего комплексность показателей, с учегом действующих в Российской Федерации специфических факторов и условий хозяйствования.
Создание подобной методики позволит повысить ответственность испонителей за принимаемые решения, сократит избыточные расходы на содержание учреждений, увеличит гибкость системы yc;iyi и ее реагирование на приоритеты государственной политики и спрос целевых групп населения, а также стимулирует развитие малого бизнеса и институтов гражданскою общества как потенциальных поставщиков социальных услуг.
Цель диссертационной работы
Целью диссергационнои работы является разработка теоретических положений и практической методики создания индикаторной системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов для анализа и оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств, а также определения качественной характеристики уровня управления субъекта бюджетного планирования.
При этом основной упор делается на создание системы дчя почучения аналитической информации, которая может быть использована для выявления и устранения недостатков системы функционирования субъекта бюджетного планирования, принятия управленческих решений и планирования деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой плановых значений показателей.
Исследовательские задачи
В соответствии с поставленной в работе целью необходимо решить следующие исследовательские задачи:
- Изучить опыт создания систем оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов на федеральном и региональном уровнях, с учеюм отечественной практики целевою использования бюджетных средств;
- Определить основное содержание понятия бюджетирования по результатам, а также исторические предносьпки его возникновения, дчя четкою определения критериев и возможностей использования разрабатываемой методики;
- Рассмотреть и проанализировать зарубежный опыт в области использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и юсударственном регулировании экономики;
- Разработать методику создания систем оценки эффективности управленческой деятельности в области бюджетных расходов с учетом комплексности показателей, для последующею использования подобных систем при мониторинге эффективности расходования бюджетных средств;
- Разработать практическую модель системы оценки эффективности управленческой деятельности для сфер природопользования и транспорта.
Объект исследования
В качестве объекта исследования выбраны юсударственные органы и коммерческие организации предоставляющие услуги в сфере транспорта, природо- и недропользования.
Предмет исследования
Предметом исследования в соответствии с поставленными в работе задачами является совокупность способов, методов и средств оценки эффективности управленческой деятельности, как системы отношений, возникающих в процессе развития субъектов экономических систем, с целью получения максимально возможною эффекта при предоставлении общественных услуг.
Методы исследования
Для решения поставленных в работе задач использовались методы системного экономическою аншгиза, теории государственного управления, теории математического моделирования.
В качестве методологической основы были использованы научные труды известных отечественных и зарубежных ученых в области государственною и корпоративного управления, теории финансового и экономическою анализа, зарубежные и отечественные методики оценки деятельности государственных орынов федеральною, регионального и муниципальной) уровней, законодательные акты, материалы государственных и хозяйственных органов но вопросам экономики, финансов, корпоративною управчения, индикаторной) планирования, публичной отчетности. Информационной базой послужили отчетные и плановые данные органов государственной власти и предприятий, законодательные акты, обзорно-аналитические огчеш и справки, опубликованные в СМИ.
Научная новизна
Научная новизна проведенною исследования заключается в следующих, выносимых на защиту результатах.
1. Выявлены особенности применяемых профаммно-целевых методов при оценке эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов в отечественной и зарубежной практике;
2. Разработана и обоснована методика создания системы индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов, учитывающая комплексность показателей;
3 Разработаны практические модели систем индикаторной оценки эффективности управленческой деятельности в области бюджетных расходов для сфер природопользования и транспорта.
Практическая значимость работы
Практическая значимость работы заключается в разработке методических подходов и практических рекомендаций но созданию и внедрению индикаторной системы комплексной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, а также предложения практического набора качественных и количественных индикаторов для оценки результатов деятельности и определения основных направлений развития.
Основные практические задачи, решенные в работе:
- Предюжеиная система оценки позволяет проводить комплексную оценку деятельности орынизации.
- Предложенная система оценки представляет собой аудит деятельности организации с точки зрения эффективности деятельности и ее социальном отдачи
- Система оценки показывает долю луспешности выпонения запланированных мероприятий и текущей деятельности.
Результаты работы представляют широкий интерес, как для органов государственной власти, так и для промышленных предприятий при планировании, оценке и определении основных направлении деятельности организации, а также для целей составления публичной отчетности о проделанной за период работе
Апробация работы и использование сс результатов
Основные положения диссертационного исследования были использованы в аналитических проектах Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов: Тверская область и Ставропольский край и Разработка методики оценки эффективности и результативности бюджетных расходов но главным распорядителям бюджетных средств в субъектах Российской Федерации. Саратовская область. Республика Карелия.
Практические методы и методики, разработанные автором, использованы в работе следующих оргаггизаций: Территориальное Агентство по недропользованию по Краснодарскому краю; ООО Фирма недра, что подтверждено соответствующими актами.
Результаты работы были использованы при подготовке монографий и аналитических материалов: Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Саратовской области, Методические основы оценки эффективности и результативности бюджетных расходов в Республике Карелия, Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы испонения бюджета
Результаты настоящей работы могут быть использованы в работе государственных органов, при разработке методических рекомендаций, проведении аналитических исследований. Также результаты могут быть использованы в учебном процессе при подготовке специалистов экономического и управленческого профиля.
По материалам диссертации опубликовано 9 печатных работ, в том числе 4 монографии в соавторстве.
Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Никишин, Алексей Иванович
В основном региональные методики ориентированы на оценку степени выпонения запланированных в бюджете расходов, а не на оценку эффективности в чистом значении, как соотношения результата и затрат.
Однако, несмотря на наличие определенных сложностей, применение методик признается pei ионами целесообразным, поскольку позволяет:
- осуществлять планирование достижения конкретных результатов но повышению результативности и эффективности бюджетных расходов с использованием числовых критериев;
- создавать условия для анализа тенденции изменения эффективности бюджетных расходов на протяжении ряда лет, а также выявления причин, влияющих на указанные изменения;
- осуществлять работу по выборочному аудиту результативности и эффективности бюджетных расходов в случае обнаружения неблагоприятных тенденций в изменении значений индикаторов эффективности;
- формально закрепить целевые параметры по каждому главному распорядителю бюджетных средств, с разбивкой по отдельным направлениям расходов областног о бюджета;
- опубликовывать иггформацию о результативности и эффективности бюджетных расходов в формате, позволяющем осуществлять широкий общественный контроль над деятельностью органов государственного управления.
В то же время необходимо отметить, что все представленные методики не учитывают всего комплекса показателей бинарные, количественные и качественные, в них отсутствуют социальные индикаторы оценки результатов деятельности, а также индикаторы, получаемые путем проведения опросов населения об удовлетворенности предоставляемыми государственными органами услугах. Кроме того, эти методики являются фиксированными, и при добавлении нового индикатора, большинство из них подлежит новой корректировке.
Глава 2. Разработка метдики системы оценки эффек!ивности
2.1. Общие рекомендации к системе оценки
Методика оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств дает качественную характеристику уровню управления субъекта бюджетного планирования. Полученная оценка деятельности является аналитической информацией, которая может быть использована для выявления и устранения недостатков системы функционирования организации, принятия управленческих решении и планирования деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой плановых значений показателей.
Исходными данными для показателей являются официальные статистические данные, финансовая огчетость, внутренние данные субъекта бюджетного планирования, информация, содержащаяся в нормативно-правовых актах, регулирующих деятельность данною субъекта бюджетного планирования.
В основе разрабатываемой методики находится система показателей эффективности бюджетных расходов, которая позволяет комплексно оценить достигнутые результаты, эффективность управления и социальное влияние деятельности.
В ходе разработки системы оценки эффективности бюджетных расходов акцент делается на следующие аспекты.
1. Достижение запланированных результатов
- объемы и структура финансирования;
- промежуточные результаты;
- степень достижения поставленных целей - конечные результаты.
2. Эффективность управляющей системы
- качество планирования;
- ориентация на развитие внутренних управленческих процессов;
- открытость управляющей системы.
3 Социальный эффект применения системы:
- информированность населения о результатах деятельности;
- возможность обратной связи;
- социальная ориентация деятельности.
Показатели эффективности, входящие в систему оценки, по своему содержанию дожны максимально удовлетворять следующим требованиям [45]:
- адекватность отражения происходящих социально-экономических изменении: отчетные данные дожны быть достаточно точными, погрешности измерения не дожны приводить к искаженному представлению о результатах деятельности;
- объективность, показатели не дожны приводить к искажению деятельности организации, когда формальное выпонение функции ведет к улучшению отчетности и ухудшению реального положения дел;
- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации дожен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимою мониторинга и оценки программы;
- прозрачность: следует избегать излишне сложных показателей, определение показателя дожно обеспечивать однозначность его интерпретации, как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей;
- экономичность: получение отчетных данных дожно производиться с минимально возможными затратами, применяемые показатели дожны в максимальной степени основываться на уже существующих программах сбора информации;
- сопоставимость: выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды и с показателями, используемыми для оценки прогресса в решении сходных (смежных) задач, а также с показателями, используемыми в международной практике;
- понота: отчетные показатели не дожны приводить к искажениям значимости отдельных функций
В формулировке показателей промежуточных и конечных результатов дожны получить отражение:
- результирующая тенденция (снижение, рост);
- целевая гр>ппа политики (население в целом или отдельные его категории);
- параметр воздействия политики (информированность, охват предоставлением благ, грамотность);
- количественная динамика показателя (в абсолютном или относительном выражении);
- временной период планируемого изменения показателя
Необходимо отметить, что система показателей является динамичном, может быть изменена исходя из особенности деятельности и планируется с учетом роста эффективности деятельности субъекта бюджегною планирования
2.2. Разделение системы показателей по группам
С целыо комплексной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, включающей анализ деятельности управляющей системы, сбалансированную систему показателей эффективности необходимо разделить на ipynnbi по видам показателей. Деление по труппам представляется целесообразным с точки зрения управления системой показателей. Основу для деления задают теория индикативного планирования [25] и система сбалансированных показателей [29].
Группа 1. Финансовые и экономические индикаторы.
Группа 2. Производственные индикаторы.
Группа 3. Индикаторы управления кадровыми ресурсами.
Группа 4. Социальные и общественные индикаторы.
Данный список не является исчерпывающим и, при необходимости, может быть расширен или изменен в зависимости от направления деятельности организации или государственною органа. Так, при корпоративном управлении для поной всеобъемлющей оценки деятельности юсударственного органа к системе могут быть добавлены следующие группы показателей:
Группа 5. Индикаторы оценки качества планирования.
Группа 6 Показатели конечных результатов.
Группа 7. Индикаторы оценки структуры расходов и доходов.
Сбалансированность системе дожна придавать взаимосвязь показателей и их допонение друг друга в характеристике конкретных направлений деятельности, осуществляемых организацией или субъектом бюджетного планирования
Показатели дожны характеризовать объемы финансирования и оптимальность планирования расходов, объемы продукции, работ и услуг, полученных в результате расходования бюджетных средств, итоговое воздействие на объект регулирования (получателей продукции, услуг и работ, производство и оказание которых финансируется за счет бюджетных средств). Таким образом, показатели оценивают различные составляющие эффективности по каждому направлению расходов
Эффективность деятельности оценивается как общая, так и по каждой отдельной группе. Для точного учета воздействия каждого из оцениваемых факторов на эффективность бюджетных расходов в целом каждой ipynrie показателей дожен быгь придан индивидуальный показатель удельною веса. Это необходимо для поной оценки деятельности субъекта бюджетного планирования по всем направлениям расходования средств.
Подобная система, используемая во многих странах, отличается своей универсальностью: принцип построения может быть, с некоторыми изменениями, применен но отношению к другим субъектам бюджетной) планирования или частным корпорациям [96].
Гак, для субъектов, отвечающих за социальное обеспечение и здравоохранение, считается целесообразным ранжировать показатели деятельности по следующей групповой типологии:
- труппа 1 - Социальные и общественные индикаторы:
Х количество предотвращенных смертей,
Х профилактика эпидемий,
Х увеличение продожительности жизни,
Х сокращение хронических заболеваний.
- ipynna 2 - Индикаторы использования кадровых ресурсов:
Х укомплектованность медицинских учреждений профессиональным персоналом,
Х текучесть кадров.
- группа 3 - Финансовые и экономические индикаторы:
Х уменьшение экономических потерь, связанных с невозможностью осуществлять производственную деятельность из-за болезней.
- ipyiina 4 -11роизводственные индикаторы:
Х оснащенность клиник оборудованием,
Х напоняемость клиник,
Х количество медицинских учреждений.
Выделение подобных показателей связано с тем, что в системе здравоохранения важен не сам процесс эффективности лечения, а конечный результат - здоровие и долючетие населения.
Для частных корпораций показатели деятельности ранжируются след>ющим образом:
- Группа 1 Финансовые и экономические индикаторы:
Х получение максимальной прибыли,
Х рост активов компании.
- Группа 2. Индикаторы управления кадровыми ресурсами:
Х производительность работников,
Х оценка кадрового состава,
Х удовлетворенность сотрудников.
- Группа 3. Производственные индикаторы:
Х время, затрачиваемое на производство единицы продукции,
Х эффективность использования оборудования
- Группа 4. Социальные и общественные индикаторы:
Х узнаваемость торговой марки компании,
Х величина положительных отзывов клиенюв.
Таким образом, система оценки эффективности деятельности может быть применена практически к любой сфере человеческой деятельности Необходимость внедрения подобных систем в большой степени связана с ограниченностью ресурсов. Согласно определению, данному Питером Ф. Друкером, Если невозможно увеличить поступление ресурсов, то необходимо увеличить их отдачу. Эффективность является инструментом, с помощью которого можно повысить результативность ресурсов. Поэтому повышение эффективности дожно стать одним из наиболее приоритетных направлений деятельности оргаггизаций. Еще большую важность приобретает эффективность как инструмент управляющею, позволяющий достичь более высоких результатов работы [24].
2.3. Расчет системы показателей
2.3.1. Расчет бального коэффициента индикатора
Расчет эффективности начинается с присвоения каждому индикатору бального коэффициента. Каждому индикатору системы эффективности присваивается определенное количество балов, которое зависит от отклонения фактическою значения оцениваемою параметра от запланированного. Максимальное количество балов для индикатора равняется 20. Такое значение соответствует достижению планового результата. '1акои же бал присваивается при превышении планового значения показателя более эффективная деятельность, чем было запланировано) Минимальное значение показателя равно 0.
Расчет бального коэффициента зависит огтипа индикатора. Условно, индикаторы разделены на три группы
1. Индикатор качественный или количественный, стремящийся к росту.
2. Индикатор бинарныи.
3. Индикатор качественный или количественный, стремящийся к нулю.
1. В случае если индикатор качественный или количественный и стремится к росту (чем больше, тем лучше) отклонение фактического значения показателя эффективности бюджетных расходов от запланированного значения рассчитывается по следующей формуле: м = 1пшн~1фмт -т%, план где
Л/ - коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения, %. факт - фактически достиг нутое значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя) план плановое (целевое) значение показателя эффективности (в единицах измерения показателя).
При превышении планового значения показателя фактическим (I^kt > Iman), коэффициент отклонения фактического значения показателя эффективности от запланированного значения (AI) принимает отрицательное значение. В таком случае показателю присваивается максимальное количество балов - 20.
В зависимости от величины коэффициента отклонения фактическою значения показателя эффективности от запланированною значения (Д1), этому индикатору присваивается определенное количество балов (Р,).
Заключение
Проведенные научные исследования позволяют сделать следующие выводы и рекомендации:
1. Особое значение в системе планирования, испонения и контроля за испонением бюджета органов юсударственной власти принадлежит обеспечению распределения бюджетных ресурсов но целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджегных средств
В настоящее время в практике западных стран накоплен положительный опыт применения систематического мониторинга и оценки эффективности деятельности органов государственной власти при реализации своих пономочии в соответствии с приоритетами социально-экономической политики и в пределах выделенных объемов бюджетных ресурсов. В России разработка и внедрение подобных систем только начинается.
Необходимо отметить, что для многих сфер государственного управления подобные методики только создаются, однако мггогие из разрабатываемых методик гге учитывают всей комплексности показателей: бинарные, количественные и качественные, в них отсутствуют социальные индикаторы оценки результатов деятельности; а также индикаторы, получаемые путем проведения опросов населения об удовлетворенности предоставляемыми государственными органами услугах. Кроме того, эти методики являются фиксированными, и при добавлении нового индикатора, большинство из них подлежит новой корректировке.
Поэтому имеется потребность в создании методического инструментария для создания индикаторнои системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, учитывающего комплексность показателей, для последующего использования подобной системы при мониторинге эффективности управленческой деятельности в области расходования бюджегных средств
2. Огромный природный и транспортный потенциала России является одним из важнейших конкурентных преимуществ нашей страны в мировой экономике. Системы природопользования и транспорта являются одной из основ в решении таких задач национального уровня, как сильная и конкурентоспособная экономика, вовлечение всех pei ионов в единое экономическое пространство, качество жизни, национальная безопасность
Однако на сегодняшний день наблюдается низкая эффективность использования природных ресурсов и транспортных возможностей в народном хозяйстве России по сравнению с ведущими западными странами. Это накладывает отраничения на оптимальное использование ресурсов в развитии экономики и повышении ее конкурентоспособности.
Одной из главных целей является создание условий для повышения эффективности использования природных ресурсов и транспорта.
Для этого необходимо создать вспомогательный управленческий инструмент в виде комплексной индикаторной системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, что позволит придать решению проблемы повышения эффективности системный, последовательный и результативный характер
3. Анализируя с южившийся научно-методический уровень имеющихся работ, раскрыто и уточнено понятие целевого и эффективного использования бюджетных средств.
Для этою определено содержание основного подхода, предполагающего создание механизма планирования бюджетных расходов, при котором заранее определяются и формализуются запланированные к достижению цели, а также тактические задачи, обеспечивающие достижение соответствующих целей. Для каждой цели и соответствующих задач определяются значения основных показателей деятельности, характеризующие достижение и реализацию этих задач и цели в отчетном и плановом периодах. В соответствие с основными показателями деятельности для каждой задачи составляется набор мероприятий, для осуществления которых выделяются ресурсы и персонал.
Оценка ожидаемых результатов на стадии подюювки проекта бюджета дает возможность оптимизировать структуру бюджетных расходов на основе анализа соотношения ожидаемых затрат и результатов. Оценка показателей результативности на стадии испонения бюджета позволяет корректировать текущую деятельность. При оценке фактических результатов испонения бюджета, достшнутые параметры сравниваются с ожидаемыми, и анализируются причины возникновения отклонений, на основании которых подготавливается новый бюджет.
4 Система количественно и качественно измеримых показателей социальной и экономической эффективности дожна содержать целевые значения индикаторов для системы мониторинга и оценки степени достижения поставленных целей и задач
Мониторинг представляет собой постоянное наблюдение и измерение результатов деятельности. Оценка результатов носит однозначный характер, это позволяет проводить глубокий анализ эффективности конкретггьгх мероприятий и всей деятельности
5. Проведенное в диссертационной работе исследование показало, что в зарубежных странах накоплен богатый и успешный опыт использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и государственном регулироваггии экономики. Меры по повышению эффективности государственных расходов не зависят от испонения государственного бюджета с дефицитом или профицитом.
Возможности использования методов оценки деятельности расширяются но мере достижения все большей стабильности и предсказуемости экономической ситуации. Подобная стратегия является самоподдерживающейся. Поэтому при достижении определенного уровня социально-экономической стабильности появляется возможность расширения горизонта бюджетного планирования и перехода на многолетние бюджетные программы и среднесрочное финансовое планирование.
6. Изучение опыта создания систем пчанирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов в некоторых регионах Российской Федерации позволяет сделать вывод о гговом подходе в области управления, включающем расчет коггкретной стоимости достижения результата, выявление допонительных и косвенных расходов, необходимых для решения достижения результата, оценку и расчет альтернативных потерь при невозможности достижения результата.
7. В основе разработанной в диссергационнои работе методики лежит система показателей эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, которая позволяет комплексно оценить достигнутые результаты, эффективность управления и социальное влияние деятельности. Сбалансированная система показателей эффективности включает три типа индикаторов: индикаторы качественные или количественные, стремящиеся к росту, индикаторы качественные ичи количественные, стремящиеся к пулю и бинарные индикаторы.
Методика оценки эффективносш и результативности расходования бюджетных средств дает качественную характеристику качеству управления субъектом бюджетного планирования Полученная оценка деятельности является аналитической информацией, которая может быть использована для выявления и устранения недостатков системы функционирования субъекта бюджетного планирования, принятия управленческих решении и планирования деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой плановых значений показателей.
Практическое применение методики создания индикаторной системы оценки эффективности бюджетных расходов для сферы природопользования показывает универсальность и преемственность методики в любых государственных структурах, а также возможность применения системы для оценки корпоративного управления.
8. Разработана и внедрена в практику планирования деятельности учреждений методика оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств.
Применение подобной методики позволяет значительно упростить процесс принятия управленческих решений, повысить результативность деятельности, а также увеличить информативность публичной отчетности.
Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Никишин, Алексей Иванович, Москва
1. Агапцов С. Требует скорейшею решения // Журнал Финансовый контроль. -2005. - № 11 (48). - С.53-57.
2. Ананенко С. Повышение эффективности бюджетных расходов с иомощыо сисмемы сбалансированных целевых показателей // Финансы. 2004. -№ 9. - С.21-24.
3. Афанасьев М.Г1. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. -2004. -№ 9. С. 130-139.
4. Афанасьев МП. Основы бюджетной системы. Москва: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2004.-243с.
5. Браун М.Г. Сбалансированная система показателей: на маршруте внедрения. -Москва: Альнина Бизнес Букс, 2005 г. 232с.
6. Бюджетное послание Федеральному Собранию О бюджетной политике в 2003 юду // Президент России Электронный ресурс., 01.06.2002. Режим доступа-Ссыка на домен более не работаетtext/appears/2002/06/28932.shtml
7. Бюджетное послание Федеральному Собранию О бюджетной политике в 2004 году // Президент России Электронный ресурс., 30.05.2003. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетtext/appears/2003/05/46347.shtml
8. Бюджетное послание Федеральному Собранию О бюджетной политике в 2005 году // Президент России Электронный ресурс., 12.07.2004. Режим доступа: http.//www.kremlinru/text/appears/2004/07/74383.shtml
9. Бюджетное послание Федеральному Собранию О бюджетной политике в 2006 году // Президент России Электронный ресурс., 24.05.2005. Режим доступа: Ссыка на домен более не работаетtext/appears/2005/05/88533.shtml
10. Бюджетное послание Федеральному Собранию О бюджетной политике на 2001 год // Президент России Электронный ресурс., 31.05.2000. Режим доступа* http7/www.kremlinru/text/appears/2000/05/63436.shtml
11. Бюджетное послание Федеральному Собранию О бюджетной политике на 2002 юд // Президент России Электронный ресурс., 20.04.2001. Режим доступа: httpV/www kremlin ru/text/appears/2001/04/63437.shtml
12. Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный Закон 16 11.1995 N 167-ФЗ // Российская газета, № 227,23.11.1995, № 229,25.11.1995.
13. Воздушный кодекс Российской Федерации: Федеральный Закон 19.03.1997 № 60-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 24.03.1997, № 12, ст. 1383.
14. Вочкова JI.T. Государственное управление. Словарь-справочник (по маюриалам "International Encyclopedia of Public Politic and Administration"). Санкт-I feiep6ypr: 11етронолис, 2001. - 632c.16.
Похожие диссертации
- Эффективность труда руководителей органов государственного управления
- Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии
- Методические подходы к оценке результативности деятельности региональных органов государственного управления
- Оценка эффективности деятельности органов испонительной власти региона