Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии

Сохнев, Алексей Алексеевич

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученая степень	кандидат экономических наук
Автор	Сохнев, Алексей Алексеевич
Место защиты	Москва
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии"

На правах рукописи

СОХНЕВ Алексей Алексеевич

Система оценки эффективности государственной политики в

кинематографии

Специальность 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Работа выпонена на кафедре макроэкономического регулирования и планирования экономического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова, обсуждена и рекомендована к защите на кафедре экономики социальной сферы экономического факультета Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова

Научный руководитель:

кандидат экономических наук, доцент Клименко Андрей Витальевич

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор экономических наук Климанов Владимир Викторович

кандидат экономических наук, доцент Сидоренко Виталий Игнатьевич

Институт проблем экономики переходного периода

Защита состоится "29" сентября 2005г. в 15.00 час. на заседании диссертационного совета Д 501.001.17 при Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, 2-й учебный корпус гуманитарных факультетов, экономический факультет, аудитория № 1.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ им. М.В.Ломоносова (2-й учебный корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан "_"_2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник - Панкратова В.П.

ЮО&-Ч 77>3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы

В процессе реформирования системы государственного управления, проходящего в последние годы во многих странах мира, внедряются новые методы управления бюджетными расходами, одним из важнейших среди которых является управление по результатам, основанное на оценке эффективности государственной политики. Кинематография как объект государственной политики во всех экономически развитых и многих развивающихся государствах также оказывается охваченной внедрением новых методов разработки и реализации государственной политики.

В Российской Федерации, где бюджетная и административная реформы, начавшиеся в 2004 году, ставят своей целью повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления на всех уровнях бюджетной системы, вопрос оценки эффективности государственной политики приобрел особую актуальность. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249 утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 -2006 годах, направленная на интеграцию в бюджетный процесс новых методов планирования и реализации государственной политики, ориентированных на достижение запланированных результатов.

На сегодня предлагаемые в Концепции методы планирования и управления бюджетными расходами до конца не проработаны и в поной мере не внедрены ни в одном из субъектов бюджетного планирования. Требуется их дальнейшее совершенствование и создание систем оценки эффективности государственной политики на уровне каждого субъекта бюджетного планирования. Особенно актуальны вопросы оценки эффективности в нашей стране в сферах регулирования, практически не охваченных современными методами и механизмами реализации государственной политики. Подобным примером является отечественная отрасль кинематографии.

РОС НАЦИОНАЛЬНА.!) БИБЛИОТЕКА

Cnercpfepr Z1 Л ' оо

fcЧЧ1ВДМ 41 #

Внедрение методов оценки эффективности государственной политики в кинематографии важно для России именно сейчас еще и потому, что необходимо определить новые стратегические приоритеты государственного регулирования киноотрасли. Они дожны заключаться не просто в сохранении кинематографии, а в стимулировании ее интенсивного развития. Методы государственной политики дожны быть кардинальным образом усовершенствованы с учетом преодоления спада в киноотрасли и проявления тенденций интенсивного роста. Способствовать такому совершенствованию, в первую очередь, будет внедрение системы оценки эффективности государственной политики.

Степень разработанности проблемы

Анализ проблемы построения комплексной системы оценки эффективности государственной политики предполагает рассмотрение всего процесса разработки и реализации государственной политики, включая определение принципов, целей, задач и планируемых к достижению результатов. В связи с этим многие научные подходы затрагивают лишь отдельные аспекты оценки эффективности государственной политики, в том числе и в кинематографии.

Научные исследования проводились по таким аспектам проблемы оценки эффективности государственной политики как: процессный анализ политики (policy analysis), оценка результативности программ (program evaluation); анализ затраты - результат (cost-effectiveness analysis); анализ затраты-выгоды (cost-benefit analysis). Среди авторов, посвятивших свои исследования данным проблемам: Э.Стоуки, Р.Зекхаузер, Л.Линн, Д.Форестер, Р.Дал, Д.Уисон, М.Мейерсон, Э.Банфид.

Отдельное направление научной мысли сформировалось в результате поиска оптимальных механизмов проведения оценки эффективности деловых процессов. Наиболее признанным из них в международной практике является метод формирования сбалансированной системы показателей, первоначальными разработчиками которого стали в первой половине 1990-х годов Р. Каплан и Д. Нортон. По мере совершенствования и накопления опыта оценки результатов государственной политики в 1990-х годах

разработан метод постоянного мониторинга и оценки показателей эффективности, основанный на сравнении с наилучшей международной практикой.

Методы оценки эффективности государственной политики в новых экономических условиях в Российской Федерации исследовались, в основном, в ходе работы консультантов по проектам реформирования бюджетной системы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в ходе разработки металогической базы планирования и управления бюджетными расходами по результатам.

Активную работу в этой области проводят специалисты Фонда Институт экономики города, Института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ, Института реформирования общественных финансов, Центра фискальной политики, Нидерландского экономического института и других организаций, выпоняющих как самостоятельные проекты, так и проекты в рамках работ с Всемирным банком, Минэкономразвития России, Минфином России и другими заинтересованными организациями и органами власти.

Вопросы разработки, реализации и оценки результативности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации становились предметом исследования таких авторов, как Д.Б.Дондурей, Г.П.Иванов, Е.Л. Игнатьева, И.А.Калистов.

Однако, в Российской Федерации до сих пор не сформирована комплексная система оценки эффективности, определяющая структуру принципов, целей, задач и показателей результатов реализации государственной политики в кинематографии. Важность, новизна и недостаточная разработанность указанной проблемы обусловили выбор темы, цели и задач диссертационного исследования.

Цель исследования - разработка комплексной системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

1. Исследование теоретических основ оценки эффективности государственной политики и определение методологической базы для использования в процессе внедрения оценки эффективности государственной политики в Российской Федерации.

2. Анализ и обобщение международной практики планирования, реализации и оценки эффективности государственной политики в кинематографии, выявление механизмов оценки эффективности, внедрение которых целесообразно в Российской Федерации.

3. Анализ основных тенденций развития кинематографии в Российской Федерации, выделение проблем, препятствующих развитию отечественной киноотрасли, в том числе провалов рынка, и определение в соответствии с их содержанием целей и задач государственной политики в кинематографии.

4. Выработка рекомендаций по формированию системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, основанной на сбалансированной системе показателей эффективности.

5. Разработка предложений по внедрению и адаптации предлагаемой системы оценки эффективности политики в кинематографии на федеральном, региональном и местном уровнях.

Объектом исследования является процесс планирования и реализации государственной политики в кинематографии.

Предметом исследования выступает система оценки эффективности государственной политики в кинематографии Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования

послужили работы отечественных и зарубежных авторов по теории общественного сектора, оценке эффективности государственной политики, результативности и качеству государственного управления, системной оценке эффективности деловых процессов.

В частности, метод оценки эффективности государственной политики, предложенный в исследовании, основан на положениях процессного анализа политики, получившего свое развитие в 1970-х годах. В свою очередь, методологической базой для формирования сбалансированной

системы показателей эффективности послужила теория Р.Каплана и Д.Нортона.

В качестве методологической основы исследования использовались принципы оценки конечных и непосредственных результатов реализации государственных программ, используемые Всемирным банком, Правительством Российской Федерации, и выводы по результатам анализа опыта реформирования государственного управления в государствах-участниках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Информационной базой исследования стали нормативные правовые акты, определяющие принципы, цели и направления государственной политики в сфере кинематографии и регламентирующие порядок оценки эффективности проводимой в Российской Федерации государственной политики и результативности расходования бюджетных средств. Использовались данные Минкультуры России, Минэкономразвития России, Федерального агентства по культуре и кинематографии, негосударственных кинопрокатных и кинопроизводственных компаний, статистические данные исследований Mediasalles (Европейский Союз), Motion Picture Association of America (МРАА, США), Film Council (Великобритания), консультационной компании KPMG (Нидерланды) и других источников.

Научная новизна исследования

1. Обосновано выделение двух видов целей государственной политики в кинематографии (экономических и социально-культурных). По каждому из них сформирован перечень целей государственной политики в кинематографии, структурированный в соответствии с их значимостью для государства, обладающего высокоразвитой киноотраслью (стимулирование роста оборота национального рынка кинопроката и кинопоказа; обеспечение развития творческого процесса в кинематографии; повышение охвата населения кинопоказом национальных (специализированных) фильмов; достижение кинематографического разнообразия; обеспечение поной сохранности и защищенности национального кинематографического наследия и др.).

2. Обоснованы и предложены цели (поное сохранение национального кинематографического наследия; сохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографии; обеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмов; увеличение потенциала догосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографии; интеграция в мировой культурный и художественный процесс, мировое информационное пространство) и задачи государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, определенные в соответствии с содержанием и структурой целей и задач деятельности Минкультуры России и основных проблем развития отечественной киноотрасли, в том числе являющихся провалами рынка (невозможность в условиях конкурентного рынка обеспечить сохранность кинематографического наследия; недостаточность кинематографического разнообразия; низкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя, и др.).

3. Разработаны рекомендации по формированию системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, основанной на сбалансированной системе показателей эффективности (структура и содержание показателей; методика расчета коэффициента общего уровня эффективности, исходя из удельного веса показателей каждой группы и отклонений их фактических значений от плановых; основные этапы внедрения системы мониторинга показателей, обеспечивающей поноту и объективность их учета).

4. Предложены системы показателей эффективности государственной политики в кинематографии для внедрения на федеральном уровне (по пономочиям по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения) и на региональном уровне (по пономочиям по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ); обоснованы рекомендации по перечню показателей эффективности реализации муниципальной политики в кинематографии (по пономочиям местных органов власти).

Практическая значимость работы

Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы:

ч Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, другими органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, специализированными организациями для разработки системы оценки эффективности политики в кинематографии;

органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, научными, исследовательскими и консультационными организациями для разработки методического обеспечения по оценке эффективности проводимой политики в различных сферах регулирования, определения оптимальных масштабов государственного регулирования в кинематографии, исходя из необходимых к достижению результатов и анализа альтернатив государственной политики;

организациями, оказывающими консультационную поддержку субъектам бюджетного планирования в процессе внедрения методов оценки эффективности государственной политики;

образовательными организациями в целях преподавания учебных дисциплин по курсам государственного управления, государственному регулированию кинематографии.

Разработанная система показателей рекомендуется к внедрению в практику бюджетного планирования и оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации на уровне Управления кинематографии Федерального агентства по культуре и кинематографии Российской Федерации, а также на региональном и муниципальном уровнях в рамках соответствующих пономочий.

Апробация результатов исследования

Результаты исследования были апробированы в 2004 году в ходе подготовки предложений Федерального агентства по культуре и кинематографии (Роскультуры) в доклад о результатах и основных направлениях деятельности на период 2005-2007 годы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкультуры

России), а также в 2005 году в ходе оказания консультационной поддержки формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности на период 2006-2008 годы Минкультуры России и Рос культуры.

Отдельные положения исследования нашли отражение в проекте Концепции развития кинематографии Российской Федерации до 2010 года, предусматривающей совершенствование механизмов реализации государственной политики в кинематографии.

Предложенная в работе методика оценки эффективности государственной политики, основанная на сбалансированной системе показателей, была апробирована в ходе реализации проекта Тверская область и Ставропольский край. Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов.

Основные положения работы изложены в 10 публикациях общим объемом 22,32 п.л. (из них лично автора - 4,78 п.л.).

Логика и структура диссертации определена поставленными целью и задачами.

В соответствии с логикой исследования сформирована следующая структура работы:

Глава I. Теоретические основы оценки эффективности государственной политики в кинематографии

1.1. Оценка эффективности государственной политики

1.2. Основные принципы функционирования и международные тенденции развития киноотрасли

1.3. Теория и международный опыт разработки и реализации государственной политики в кинематографии

Глава И. Анализ возможностей оценки эффективности государственной политики в кинематографии

2.1. Зарубежный опыт оценки эффективности государственной политики в сфере кинематографии

2.2. Тенденции развития отечественной киноотрасли

2.3. Методы разработки и реализации государственной политики в кинематографии в Российской Федерации

Глава 111. Построение системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации

3.1. Система принципов, целей и задач государственной политики в кинематографии в Российской Федерации

3.2. Структура задач политики в кинематографии, разрабатываемой и реализуемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в Российской Федерации ^ 3.3. Система оценки эффективности государственной политики в

кинематографии в Российской Федерации

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ РАБОТЫ 1. Экономические и социально-культурные цели государственной политики в кинематографии

Классическая модель оценки эффективности государственной политики предусматривает построение логической схемы, илюстрирующей взаимосвязь между принципами государственной политики, проблемами, влияющими на развитие регулируемых отраслей, включая провалы рынка, факторами, обусловливающими существование выявленных проблем, запланированными целями государственной политики и другими исходными параметрами и результатами (показателями непосредственных и конечных результатов). Процесс оценки заключается в определении правильности и оптимальности выбора исходных параметров и в сопоставлении запланированных и фактически полученных результатов.

Представленная на схеме 1 модель в целом является обобщением подходов, используемых в международной теории, и демонстрирует, каким образом реализация мер государственной политики способствует достижению поставленных целей.

Показатели ресурсов - количественные показатели, характеризующие объем ресурсов (материальных, человеческих, временных и др.), затраченных на реализацию направлений государственной политики.

Непосредственные результаты государственной политики -количественные и качественные показатели, в абсолютном или относительном выражении характеризующие результаты проведенных субъектом бюджетного планирования мероприятий (количество произведенных благ, объем оказанных услуг в абсолютном выражении или относительно общего объема необходимых благ или услуг и др.). Непосредственные результаты могут сравниваться с затратами,

осуществленными для их получения, что позволит рассчитать отдачу на вложенные бюджетные средства (производительность управляющей системы).

Схема 1. Логическая модель достижения целей государственной политики (воздействия государственной политики)

Причины существования провалов рынка

Принципы государственной политики

Провалы рынка (market failures)

Цели государственной политики (targets)

Входящие ресурсы (inputs)

Реализация направлений государственной политики (activities)

Непосредственные результаты (outputs)

Конечные результаты

(outcomes)

Воздействие государственной политики (impact)

Конечные результаты государственной политики - количественные или качественные показатели, характеризующие достижение запланированных целей отдельных программ, а также решение задач и достижение целей субъектов бюджетного планирования в целом. Они

отражают воздействие на объект государственной политики и характеризуют изменение его состояния в процессе и вследствие реализации государственной политики. Для поного и точного измерения достигнутых конечных результатов определяется перечень показателей (индикаторов) результативности - переменных, которые обладают рядом обязательных характеристик (измеримость, релевантность, чувствительность, достоверность и др.).

В теории оценки эффективности государственной политики во многих случаях как параметр оценки отдельно выделяется воздействие государственной политики, отражающее степень изменения в состоянии, предпочтениях и мотивах деятельности целевых групп воздействия государственной политики. Разрабатываются показатели воздействия (impact measures), оценка которых позволяет измерить степень достижения целей субъекта бюджетного планирования (СБП). Показатели воздействия государственной политики являются интегральными по отношению к показателям конечных результатов реализации государственной политики, то есть характеризуют более комплексный результат.

Приведенная выше модель в поной мере применима в ходе оценки эффективности государственной политики в сфере кинематографии. Система показателей эффективности, сформированная в соответствии со структурой проблем, препятствующих развитию киноотрасли, включая провалы рынка, отражает степень достижения целей государственной политики. Таким образом, каждой выявленной в конкретной стране проблеме развития киноотрасли дожна соответствовать цель государственной политики и набор мер, направленных на устранение причин ее возникновения, которым соответствует, в свою очередь, запланированный конечный результат проводимой политики.

Принимая во внимание специфику киноотрасли, заключающуюся в присутствии культурного и экономического аспектов, влияющих на содержание процесса государственного регулирования в рассматриваемой сфере, выделяются экономические и социально-культурные проблемы, препятствующие развитию киноотрасли. В соответствии с их содержанием

предлагается выделить два вида целей государственной политики в кинематографии: экономические и социально-культурные.

К экономическим целям государственной политики предлагается отнести:

1. Стимулирование роста оборота национального рынка кинопроката и кинопоказа.

2. Обеспечение развития творческого процесса в кинематографии.

3. Обеспечение сбалансированного развития инфраструктуры кинопоказа.

4. Повышение эффективности кинопроката национальных фильмов.

5. Обеспечение поного соблюдения прав субъектов рынка, в том числе авторских и смежных прав.

6. Создание условий для развития системы профессионального кинематографического образования.

7. Стимулирование фундаментальных отраслевых научных исследований и разработок, а также внедрение современных разработок.

В свою очередь, в состав социально-культурных целей государственной политики предлагается включить:

1. Обеспечение присутствия в кинопрокате социальна и культурно значимой национальной кинопродукции.

2. Повышение охвата населения кинопоказом национальных (специализированных) фильмов.

3. Достижение кинематографического разнообразия и отражение в отечественных кинофильмах национальной культурной самобытности.

4. Обеспечение поной сохранности и защищенности национального кинематографического наследия.

Цели государственной политики в кинематографии в представленном перечне указаны в порядке возрастания их значимости для государств с высоким уровнем развития киноотрасли, параметрами которого служат (в порядке возрастания значимости): количество производимых национальных кинофильмов; оборот рынка кинопроката и кинопоказа; охват населения кинопоказом; доля в валовом сборе кинопоказа национальной кинопродукции; доля в общей численности населения занятых в киноотрасли работников; развитие законодательной базы, гарантирующей основные права

субъектам рынка; степень самоорганизации киноотрасли (ассоциации, объединения и др. формы некоммерческих организаций).

2. Цели и задачи государственной политики в кинематографии в Российской Федерации

Несмотря на устойчивую тенденцию высоких темпов роста российского рынка кинопроката и кинопоказа в период 2000-2004 годов (см. табл. 1), до сих пор для отечественной киноотрасли актуальны значимые экономические проблемы, препятствующие ее развитию, а также социально-культурные проблемы развития, являющиеся провалами рынка.

Таблица 1.

Абсолютные и относительные показатели состояния рынка

кинопроката и кинопоказа государств СНГ

Показатели 2001 2002 2003 2004

Валовый сбор от кинопоказа, мн. дол. 65,1 111,7 190,0 262,0

Общее количество кинофильмов в прокате, ед. наименований 225 263 271 286

Валовый сбор по итогам кинопоказа российских кинофильмов, мн. дол. 2,0 6,2 8,3 32,5

Количество российских кинофильмов в прокате, ед. наименований 39 42 40 50

Средний доход от кинопроката кинофильма, тыс. дол. 289,3 424,7 701,1 916

Средний доход от кинопроката национального кинофильма, тыс. дол. 51,3 147,6 207,5 650

Доля валовых сборов российских кинофильмов 3,1% 5,6% 4,4% 12,4%

Доля российских кинофильмов в общем количестве выходящих в прокат фильмов 17,3% 16,0% 14,8% 17,5%

Относительный прирост кассы кинопроката 71,6% 70,1% 38%

Относительный прирост кассы кинопроката российских фильмов - 210,0% 33,9% 291%

Источник: таблица составлена автором по данным журнала Кинобизнес сегодня за 2002 -2004 годы.

Для России характерно большинство возможных проблем развития киноотрасли. Исключением является соблюдение на отечественном рынке принципов свободной конкуренции, несмотря на номинальное доминирование на рынке кинопродукции производства США.

В соответствии с выявленными проблемами развития киноотрасли определена структура и содержание целей государственной политики в кинематографии в Российской Федерации:

Цель 1 Поное сохранение национального кинематографического наследия направлена на устранение провала рынка, заключающегося в невозможности в условиях конкурентного рынка обеспечить сохранность кинематографического наследия.

Цель 2 Сохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографии способствует ликвидации провала рынка, заключающегося в недостаточности кинематографического разнообразия (творческого, технического, идейного, культурного и языкового разнообразия в кинопрокате, возможности выбора между странами-производителями, жанрами и формами их представления) и проявления в кинематографии культурной самобытности народов и народностей, проживающих в России.

Цель 3 Обеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмов для населения позволяет устранить недостаточность и диспропорциональность развития инфраструктуры кинопоказа, обусловливающие исключенность значительной части населения из зрительской аудитории национальных фильмов, что также является провалом рынка, и будет способствовать решению экономической проблемы неразвитости инфраструктуры кинопроката национальных фильмов на внутреннем рынке

Цель 4 Увеличение потенциала догосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографии направлена

на решение сразу нескольких экономических проблем, препятствующих развитию киноотрасли:

1. Низкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя и обладающих значительным коммерческим потенциалом.

2. Неразвитость инфраструктуры кинопроката национальных фильмов на внутреннем рынке.

3. Невозможность поного соблюдения прав субъектов рынка, в том числе авторских и смежных прав.

4. Недостаточное и диспропорциональное развитие инфраструктуры кинопоказа, обусловливающее исключенность значительной части населения из зрительской аудитории национальных фильмов.

5. Неразвитость инфраструктуры национального кинопроизводства.

6. Нехватка профильных отраслевых специалистов во всех секторах рынка.

7. Объем и качество научно-технических и технологических исследований и разработок и внедрения новых отечественных технологий в производство остается на недостаточном уровне.

Кроме того, достижение цели 4 позволит устранить такой провал рынка, как малое присутствие национальной социально и культурно значимой кинопродукции.

Цель 5 Интеграция национальной кинематографии в международный кинопроцесс позволяет преодолеть три экономические проблемы развития российской киноозрасли:

1. Низкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя и обладающих значительным коммерческим потенциалом.

2. Неразвитость инфраструктуры кинопроката национальных фильмов за рубежом.

3. Неразвитость инфраструктуры национального кинопроизводства

Достижение указанных целей потребует решения следующих задач

государственной политики в кинематографии:

1.1. Обеспечение поной сохранности фильмофонда

1.2. Обеспечение своевременного попонения фильмофонда

2.1. Расширение кинематографического разнообразия

2.2. Приобщение населения к кинематографическому наследию

3.1. Повышение уровня доступности кинопоказа для населения

3.2. Расширение охвата населения кинопоказом национальных фильмов

4.1. Обеспечение присутствия на рынке кинопродукции, обладающей большим социально-культурным значением, в том числе направленной на патриотическое воспитание граждан

4.2. Создание условий для интенсивного развития киноотрасли

4.3. Сохранение и развитие системы профессионального кинообразования

5.1. Повышение конкурентоспособности национальных фильмов за рубежом

3. Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации

Рекомендованная к внедрению система оценки основана на сбалансированной системе показателей эффективности, сформированной в соответствии с выявленными проблемами, препятствующими развитию отечественной киноотрасли, и структурированной по целям и задачам государственной политики в кинематографии.

Таблица 2

Система показателей эффективности государственной политики в кинематографии

Группа А - Показатели эффективности управляющей системы

Подгруппа А.1. Показатели оценки качества планирования и управления бюджетными расходами_

Подгруппа А.2. Показатели качества структуры бюджета

Подгруппа А.З. Открытость бюджетного процесса и взаимодействие с потребителями бюджетных услуг_

Показатели результатов, не структурированные по целям и задачам

Показатели результатов

Группа В - Индикаторы результативности бюджетных расходов

Подгруппа В.1. Производственные показатели

Подгруппа В.2. Финансовые показатели

Подгруппа В.З. Показатели непосредственных (промежуточных) результатов

Подгруппа В.4. Показатели конечных результатов

Цель 1. Поное сохранение национального кинематографического наследия

Показатели достижения цели

Задача 1.1. Обеспечение поной сохранности фильмофонда

Показатели решения задачи

Задача 1.2. Обеспечение своевременного попонения фильмофонда

Цель 2. Сохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографии

Задача 2.1. Расширение кинематографического разнообразия

Далее в таблице показатели достижения целей и решения задач представляются аналогично методу, представленному выше Задача 2.2. Приобщение населения к кинематографическому наследию

Цель 3. Обеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмов

Задача 3.1. Повышение уровня доступности кинопоказа для населения

Задача 3.2. Расширение охвата населения кинопоказом национальных фильмов

Цель 4. Увеличение потенциала догосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографии

Задача 4.1. Обеспечение присутствия на рынке социально и культурно значимой кинопродукции, в том числе направленной на

патриотическое воспитание граждан_

Задача 4.2. Создание условий для интенсивного развития киноотрасли

Задача 4.3. Сохранение и развитие системы профессионального кинообразования

Цель 5. Интеграция в мировой культурный и художественный процесс, мировое информационное пространство

Задача 5.1. Повышение конкурентоспособности национальных фильмов за рубежом

Система показателей эффективности государственной политики, представленная в работе, разделена на две группы. Группа А характеризует качество планирования и управления бюджетными расходами, качество структуры бюджета, степень открытости бюджетного процесса и взаимодействие с потребителями бюджетных услуг, то есть в комплексе оценивает внутреннюю эффективность управляющей системы. Группа В разбивается на четыре подгруппы: производственные показатели, финансовые показатели, показатели непосредственных (промежуточных) и показатели конечных результатов. Показатели группы В, в отличие от показателей, входящих в Группу А, структурированы по целям и задачам государственной политики, так как они отражают результаты реализации политики по всем направлениям. Методика формирования системы показателей результатов в соответствии со структурой целей и задач государственной политики представлена в разработанной автором табл. 2.

Внедрение подобной системы показателей соответствует принципам лучшей международной практики, а каждый из предложенных показателей -обязательным качественным критериям, универсальным по отношению к любой сфере государственного регулирования.

Для формирования первоначального представления о степени эффективности деятельности различных субъектов бюджетного планирования (СБП) и сравнения их по этому критерию используется оценка общего уровня эффективности проводимой политики, который определяется при сопоставлении фактического (Э) и максимального (Эшах) значений итогового коэффициента эффективности.

Значение итогового коэффициента эффективности является суммой всех итоговых значений показателей эффективности, рассчитываемых как произведение его первоначального бального значения на удельный вес группы, к которой он относится. Показателям группы А присваивается весовая доля, равная 30%, а показателям группы В - 70%. Соответственно, бальное значение показателя зависит от отклонения его фактического значения от запланированного.

Для проведения более комплексного анализа эффективности деятельности СБП необходимо рассматривать значения отдельных

показателей и проводить исследование их наиболее значимых отклонений от плановых значений. Таким образом, оценка эффективности проводимой политики внешним пользователем, включая упономоченные Правительством РФ органы испонительной власти, осуществляющие контрольные функции, разбивается на два этапа: оценка общего уровня эффективности и факторный анализ отклонений показателей эффективности от плановых значений.

4. Системы показателей эффективности государственной политики в кинематографии для внедрения на федеральном и региональном уровнях. Показатели эффективности муниципальной политики в кинематографии.

На основании пономочий, утвержденных Федеральным законом от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ и Федеральным законом от 29.12.2004г. №199-ФЗ, а также Федеральным законом от 06.10.2003 №131 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены задачи политики в кинематографии, которые дожны решаться на региональном и муниципальном уровнях.

В число задач политики в кинематографии, осуществляемой на уровне субъектов РФ в рамках пономочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и исключительного ведения субъектов РФ, входят: расширение кинематографического разнообразия, приобщение населения к кинематографическому наследию, повышение уровня доступности кинопоказа для населения, расширение охвата населения кинопоказом национальных фильмов, обеспечение присутствия на рынке социально и культурно значимой кинопродукции, в том числе направленной на патриотическое воспитание граждан, создание условий для интенсивного развития киноотрасли, сохранение и развитие системы профессионального кинообразования.

В свою очередь, задачами муниципальной политики в сфере кинематографии становятся: расширение кинематографического разнообразия, приобщение населения к кинематографическому наследию,

повышение уровня доступности кинопоказа для населения, расширение охвата населения кинопоказом национальных фильмов.

Для каждого из рассматриваемых уровней пономочий сформированы индивидуальные системы показателей эффективности политики в кинематографии.

В табл. 3 приведены примеры показателей эффективности проводимой на федеральном уровне политики в кинематографии, разработанных в 2004 году в качестве предложений Рос культуры в доклад о результатах Минкультуры России на период 2005-2007 годы. Данные предложения стали первой апробацией основных положений настоящей работы.

Таблица 3

Примеры показателей эффективности проводимой на федеральном

уровне политики в кинематографии

Показатели уровня достижения целей ед. изм. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Цель

Доля отреставрированной кинопродукции государственного фильмофонда РФ % 2 3 4 5 6 7 8 9 90

Количество посещений новых национальных фильмов в кинопрокате на 1000 человек населения чел./ посещ. 10 12,5 17,5 25 35 80 155 240 550

Доля вышедших в кинопрокат новых национальных фильмов в общем количестве вышедших в кинопрокат наименований новых фильмов % 16 17 16 15 16 18 19 20 25

Количество произведенных при государственной финансовой поддержке игровых национальных фильмов ед. 34 41 50 60 70 85 100 100 100

Количество современных городских кинозалов на 100 тыс. городского населения ед. 0,12 0,21 0,33 0,52 0,6 0,7 0,8 0,9 2

Коэффициент дифференциации в обеспеченности городского населения современными кинозалами раз 40 20 15 12 10 9 8 7 2

Количество наименований ед. 27 12 31 20 25 22 27 24 не

национальных фильмов, участвовавших в международных кинофестивалях классификации ФИАПФ менее 25

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Показатели эффективности государственной политики в области кинопроката и кинопоказа // Материалы научной конференции Ломоносовские чтения - 2003. - М.: ТЕИС, 2003. - 0,16 п.л.

2. Тенденции развития российского рынка кинопроката и кинопоказа // Менеджер. Кино. - М.: Партнер, 2004, №1. - 0,5 п.л.

3. Эффективность государственной кинополитики // Менеджер. Кино. -М.: Партнер, 2004, №2. - 0,37 п.л. (в соавторстве, лично автора - 0,18 п.л.).

4. Тверская область и Ставропольский край. Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов / Под общ. ред. Амирова O.A. - М.: РОХОС, 2004. - 19 п.л. (в соавторстве, лично автора - 1,9 п.л.).

5. Как поддерживать национальный кинематограф // Менеджер. Кино. -М.: Партнер, 2005, №3. - 0,45 п.л.

6. Итоги кинопрокатного года: надежды российского кинематографа в цифрах // Российская кинематография. 2004 - М.: Партнер, 2005. - 0,5 пл.

7. Оценка эффективности киноотрасли // Справочник руководителя учреждения культуры. - М.: МЦЭФР, 2005, №4. - 0,5 п.л. (в соавторстве, лично автора - 0,25 п.л.).

8. Территория кино // Менеджер. Кино. - М.: Партнер, 2005, №4. -0,37 п.л.

9. Триумф воли. Первые итоги кинопроката отечественных фильмов в 2005 году // Менеджер. Кино - М.: Партнер, 2005, №4 - 0,37 п.л.

10. Показатели экономической эффективности управления государственными предприятиями и акционерными обществами, пакеты акций которых находятся в государственной собственности // Материалы научной конференции Ломоносовские чтения - 2002 - М.: ТЕИС, 2002. -0,1 пл.

1519 9

РНБ Русский фонд

2006-4 11707

Отпечатано ЦБНТИ Росгдрава Москва, Шаболовка 1412 Заказ 123/05. Тираж 100 экз

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Сохнев, Алексей Алексеевич

Введение.

Глава I. Теоретические основы оценки эффективности государственной политики в кинематографии.

1.1. Оценка эффективности государственной политики.

1.2. Основные принципы функционирования и международные тенденции развития киноотрасли.

1.3. Теория и международный опыт разработки и реализации государственной политики в кинематографии.

Глава II. Анализ возможностей оценки эффективности государственной политики в кинематографии.

2.1. Зарубежный опыт оценки эффективности государственной политики в сфере кинематографии.

2.2. Тенденции развития отечественной киноотрасли.

2.3. Методы разработки и реализации государственной политики в кинематографии в Российской Федерации.

Глава III. Построение системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации.

3.1. Система принципов, целей и задач государственной политики в кинематографии в Российской Федерации.

3.2. Структура задач политики в кинематографии, разрабатываемой и реализуемой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в Российской Федерации.

3.3. Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Система оценки эффективности государственной политики в кинематографии"

Актуальность темы

В последние годы во многих государствах осуществляются преобразования системы государственного управления, направленные на повышение эффективности проводимой государственной политики с целью более поного соответствия ее результатов потребностям общества. В рамках преобразований внедряются новые методы управления бюджетными расходами, одним из важнейших среди которых является управление по результатам, основывающееся на оценке эффективности государственной политики во всех сферах государственного регулирования. Подобные реформы проводились и продожают осуществляться в США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии, Франции, Нидерландах и других государствах [68], что придает актуальность теме оценки эффективности государственной политики.

В ходе реформ определяется достаточная и необходимая роль и функции государства, разрабатываются и внедряются наиболее результативные методы государственной политики, создаются системы контроля конечных результатов деятельности государственных институтов. Процесс оценки эффективности государственной политики становится ключевым как на начальном этапе преобразований, когда необходимо выявить наиболее проблемные элементы системы государственного управления, так и непосредственно в процессе реформ, в качестве одного из важнейших новых внедряемых методов.

Кинематография, являющаяся объектом государственной политики во всех экономически развитых и многих развивающихся государствах, также оказывается охваченной внедрением новых методов разработки и реализации государственной политики, поэтому может стать ярким примером, позволяющим проилюстрировать возможность внедрения новых методов оценки эффективности государственной политики. Реализация государственной политики в кинематографии, как и в культуре в целом, обладает определенной спецификой, что во многом определяет различную степень внедрения современных принципов оценки эффективности проводимой в кинематографии политики в разных государствах.

В Российской Федерации, где бюджетная и административная реформы, начавшиеся в 2004 году, ставят своей целью повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы, вопрос оценки эффективности государственной политики также чрезвычайно актуален. В 2004 году утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах [17], направленная на внедрение новых методов планирования и реализации государственной политики, ориентированных на достижение запланированных результатов. Планируется, что новая система организации бюджетного процесса в Российской Федерации начнет действовать с 2007 года, когда будут внесены соответствующие изменения в действующее законодательство.

Методы планирования и управления бюджетными расходами в настоящее время до конца не проработаны и в поной мере не внедрены ни в одном из субъектов бюджетного планирования. Требуется их дальнейшее совершенствование и создание систем оценки эффективности государственной политики на уровне каждого субъекта бюджетного планирования. Особенно актуальны вопросы оценки эффективности в нашей стране по отношению к тем сферам регулирования, где до сих пор государственная политика во многом осуществляется по принципам переходной экономики, применявшимся еще в 1990-е годы. Подобным примером является отечественная отрасль кинематографии, практически не охваченная в настоящее время современными методами и механизмами реализации государственной политики.

Поноценное независимое от государства развитие кинематографии в нашей стране началось не ранее чем два года назад. Государственная политика в этой сфере реализуется для достижения целей двух категорий: экономических и культурных. Это определяет специфику государственного регулирования в кинематографии, в том числе и специфику системы оценки эффективности государственной политики.

Вопросам эффективности государственной политики в кинематографии в России никогда не уделялось дожного внимания, так как этой отрасли придавалось значительное идеологическое значение, хотя государством и использовася экономический эффект от ее функционирования в виде налоговых отчислений.

Рассмотрение кинематографии в качестве примера сферы государственного регулирования, для которой необходимо создание системы оценки эффективности государственной политики, чрезвычайно актуально для России именно сейчас еще и потому, что возможно определить для киноотрасли новые стратегические приоритеты государственного регулирования, направленные не просто на сохранение кинематографии, а на стимулирование ее интенсивного развития. В настоящее время отечественная кинематография переживает период своего возрождения после спада 1990-х годов, поэтому методы государственной политики дожны быть пересмотрены кардинальным образом с учетом изменений внешней среды. Способствовать этому, в первую очередь, и дожно внедрение системы оценки эффективности государственной политики.

Цель и задачи исследования

Цель исследования - разработка комплексной системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии Российской Федерации с учетом используемых в международной практике механизмов оценки эффективности государственной политики в кинематографии и принципов реформирования бюджетного процесса, внедряемых в Российской Федерации в настоящее время.

Для достижения поставленной цели в диссертационной работе поставлены следующие задачи:

1. Исследование теоретических основ оценки эффективности государственной политики и определение методологической базы для использования в процессе внедрения оценки эффективности государственной политики в Российской Федерации.

2. Анализ и обобщение международной практики планирования, реализации и оценки эффективности государственной политики в кинематографии, выявление механизмов оценки эффективности, внедрение которых целесообразно в Российской Федерации.

3. Анализ основных тенденций развития кинематографии в Российской Федерации, выделение проблем, препятствующих развитию отечественной киноотрасли, в том числе провалов рынка, и определение в соответствии с их содержанием целей и задач государственной политики в кинематографии.

4. Выработка рекомендаций по формированию системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской

Федерации, основанной на сбалансированной системе показателей эффективности.

5. Разработка предложений по внедрению и адаптации предлагаемой системы оценки эффективности политики в кинематографии на федеральном, региональном и местном уровнях.

Объектом исследования является процесс планирования и реализации государственной политики в кинематографии.

Предметом исследования выступает система оценки эффективности государственной политики в кинематографии Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования послужили работы отечественных и зарубежных авторов по теории общественного сектора, оценке эффективности государственной политики, результативности и качеству государственного управления, системной оценке эффективности деловых процессов.

В частности, метод оценки эффективности государственной политики, предложенный в исследовании, основан на положениях процессного анализа политики, получившего свое развитие в 1970-х годах. В свою очередь, методологической базой для формирования сбалансированной системы показателей эффективности послужила теория Р.Каплана и Д.Нортона.

В качестве методологической основы исследования использовались принципы оценки конечных и непосредственных результатов реализации государственных программ, используемые Всемирным банком, Правительством Российской Федерации, и выводы по результатам анализа опыта реформирования государственного управления в государствах-участниках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Информационной базой исследования стали нормативные правовые акты, определяющие принципы, цели и направления государственной политики в сфере кинематографии и регламентирующие порядок оценки эффективности проводимой в Российской Федерации государственной политики и результативности расходования бюджетных средств.

Использовались данные Минкультуры России, Минэкономразвития России, Федерального агентства по Х культуре и кинематографии, негосударственных кинопрокатных и кинопроизводственных компаний, статистические данные исследований Mediasalles (Европейский Союз), Motion Picture Association of America (MPAA, США), Film Council (Великобритания), консультационной компании KPMG (Нидерланды) и других источников.

Научная новизна исследования

1. Обосновано выделение двух видов целей государственной политики в кинематографии (экономических и социально-культурных). По каждому из них сформирован перечень целей государственной политики в кинематографии, структурированный в соответствии с их значимостью для государства, обладающего высокоразвитой киноотраслью (стимулирование роста оборота национального рынка кинопроката и кинопоказа; обеспечение развития творческого процесса в кинематографии; повышение охвата населения кинопоказом национальных (специализированных) фильмов; достижение кинематографического разнообразия; обеспечение поной сохранности и защищенности национального кинематографического наследия и др.).

2. Обоснованы и предложены цели (поное сохранение национального кинематографического наследия; сохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографии; обеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмов; увеличение потенциала догосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографии; интеграция в мировой культурный и художественный процесс, мировое информационное пространство) и задачи государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, определенные в соответствии с содержанием и структурой целей и задач деятельности Минкультуры России и основных проблем развития отечественной киноотрасли, в том числе являющихся провалами рынка (невозможность в условиях конкурентного рынка обеспечить сохранность кинематографического наследия; недостаточность кинематографического разнообразия; низкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя, и др.).

3. Разработаны рекомендации по формированию системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации, основанной на сбалансированной системе показателей эффективности (структура и содержание показателей; методика расчета коэффициента общего уровня эффективности, исходя из удельного веса показателей каждой группы и отклонений их фактических значений от плановых; основные этапы внедрения системы мониторинга показателей, обеспечивающей поноту и объективность их учета).

4. Предложены системы показателей эффективности государственной политики в кинематографии для внедрения на федеральном уровне (по пономочиям по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения) и на региональном уровне (по пономочиям по предметам совместного ведения и исключительного ведения субъектов РФ); обоснованы рекомендации по перечню показателей эффективности реализации муниципальной политики в кинематографии (по пономочиям местных органов власти).

Практическая значимость работы

Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут быть использованы:

Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, другими органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, специализированными организациями для разработки системы оценки эффективности политики в кинематографии; органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, научными, исследовательскими и консультационными организациями для разработки методического обеспечения по оценке эффективности проводимой политики в различных сферах регулирования, определения оптимальных масштабов государственного регулирования в кинематографии, исходя из необходимых к достижению результатов и анализа альтернатив государственной политики; организациями, оказывающими консультационную поддержку субъектам бюджетного планирования в процессе внедрения методов оценки эффективности государственной политики; образовательными организациями в целях преподавания учебных дисциплин по курсам государственного управления, государственному регулированию кинематографии.

Разработанная система показателей рекомендуется к внедрению в практику бюджетного планирования и оценки эффективности государственной политики в кинематографии в Российской Федерации на уровне Управления кинематографии Федерального агентства по культуре и кинематографии Российской Федерации, а также на региональном и муниципальном уровнях в рамках соответствующих пономочий.

Апробация результатов исследования

Результаты исследования были апробированы в 2004 году в ходе подготовки предложений Федерального агентства по культуре и кинематографии (Роскультуры) в доклад о результатах и основных направлениях деятельности на период 2005-2007 годы Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкультуры России), а также в 2005 году в ходе оказания консультационной поддержки формирования докладов о результатах и основных направлениях деятельности на период 2006-2008 годы Минкультуры России и Роскультуры.

Отдельные положения исследования нашли отражение в проекте Концепции развития кинематографии Российской Федерации до 2010 года, предусматривающей совершенствование механизмов реализации государственной политики в кинематографии.

Предложенная в работе методика оценки эффективности государственной политики, основанная на сбалансированной системе показателей, была апробирована в ходе реализации проекта Тверская область и Ставропольский край. Техническая помощь по повышению эффективности бюджетных расходов.

Основные положения работы изложены в 10 публикациях.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Сохнев, Алексей Алексеевич

В процессе планирования и реализации государственной политики одним из ключевых этапов является построение системы оценки ее эффективности. Для России построение системы оценки эффективности государственной политики по всем направлениям государственного регулирования является в высшей степени актуальным именно сейчас, когда осуществляется бюджетная и административная реформы на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти.В кинематографии как в одной из сфер государственного регулирования также необходимо создание комплексной системы оценки эффективности проводимой политики. Такую систему необходимо разработать и внедрить именно сейчас, поскольку принципы государственного регулирования в кинематографии не изменились до сих пор по сравнению с 1990-ми годами, и сегодня имеется возможность провести совершенствование не только методов планирования и оценки эффективности государственной политики, но и методов ее реализации. Таким образом, комплексность реформы позволит повысить эффективность государственной политики в кинематографии в целом.Эффективность государственной политики подразумевает соблюдение следующих критериев:

1. Определение принципов государственной политики в соответствии со стратегическим политическим курсом и действующим законодательством.2. Правильное выявление провалов рынка и факторов, влияющих на их существование.3. Точное определение целей государственной политики в соответствии с реально существующими проблемами в развитии отрасли и провалами рынка.4. Правильное определение планируемых результатов государственной политики в соответствии с факторами, влияющими на существование проблем в развитии отрасли и провалов рынка.5. Выбор оптимальных масщтабов государственного регулирования и направлений государственной политики в условиях необходимости достижения поставленных целей и результатов, соблюдения принципов государственной политики.6. Построение сбалансированной системы показателей эффективности государственной политики, по которой дожен осуществляться анализ достигнутых результатов.7. Эффективность управляющей системы (системы государственного

управления), обеспечивающей достижение запланированных результатов.8. Соответствие фактически достигнутых и запланированных результатов государственной политики и устранение проблем развития отрасли и причин существования провалов рынка.9. Поное достижение поставленньгх целей, учитывая внешние эффекты проводимой политики, а также соответствие роли государственной политики в достижении поставленных целей ранее запланированной.Соответственно, цели и задачи государственной политики дожны по своему содержанию соответствовать проблемам, существующим на рынке кинопроизводства, кинопроката и кинопоказа, а также провалам рынка, связанным с культурными аспектами кинематографии. В свою очередь, система оценки эффективности строится в соответствии со структурой целей и задач государственной политики.Система оценки эффективности базируется на сбалансированной системе показателей, построенной в соответствии с основными направлениями государственной политики в кинематографии. Показатели, используемые в работе для оценки эффективности государственной политики, подразделяются на показатели непосредственных и показатели конечных результатов.Непосредственные результаты государственной политики (outputs) -

количественные и качественные показатели, в абсолютном или относительном выражении характеризующие результаты проведенных субъектом бюджетного планирования мероприятий (количество произведенных благ, объем оказанных услуг в абсолютном выражении или относительно общего объема необходимых благ или услуг и др.).Непосредственные результаты могут сравниваться с затратами, осуществленными для их получения, что позволит рассчитать отдачу на вложенные бюджетные средства (производительность управляющей

системы).Конечные результаты государственной политики (outcomes) -

количественные или качественные показатели, характеризующие достижение запланированных целей отдельных программ, а также решение задач и достижение целей субъектов бюджетного планирования в целом. Они отражают воздействие на объект государственной политики и характеризуют изменение его состояния в процессе и вследствие реализации направлений государственной политики.При формировании сбалансированной системы показателей к ним применяется минимальный набор обязательных требований, обеспечивающих их качество и надежность: Х количественная или качественная измеримость; Х релевантность; Х чувствительность показателя к изменению отдельных параметров его измерения (территории, на которой проводится измерение, выборки, времени

измерения); Х отнесение к строго определенному периоду времени, продожительность которого соответствует плановому периоду; Х нечувствительность к влиянию внешних факторов, воздействующих на достоверность фактических значений индикатора и искажающих достоверность тенденций, подтверждаемых показателем.После внедрения системы оценки эффективности в практику субъектов бюджетного планирования требования к показателям постепенно могут становится более сложными и прямо увязываться с наименованиями программ мероприятий, задач и целей, к которым они относятся.Применительно к Российской Федерации система показателей дожна быть представлена в разрезе по пономочиям Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, так как на каждом уровне актуальными могут быть различные цели задачи.Внедрение системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии дожно сопровождаться совершенствованием методов реализации государственной политики. В связи с этим некоторые из показателей могут быть включены в систему, но плановые значения по ним рассчитываться не будут, исходя из того, что на сегодняшний день не внедрены предусмотренные ими методы реализации государственной политики.Результаты В ходе исследования был сделан вывод о том, что в Российской Федерации на основе применяемых в лучшей международной практике методов оценки эффективности государственной политики возможно сформировать систему оценки эффективности государственной политики в кинематографии, учитывая специфику рассматриваемой сферы регулирования.Сбалансированная система показателей, являющаяся основой системы оценки эффективности, структурируется в соответствии с целями и задачами государственной политики в кинематографии.В свою очередь, проблемы развития киноотрасли и провалы рынка, связанные с культурными аспектами кинематографии, которые обусловливают утверждение целей и задач государственной политики, в Российской Федерации практически не отличаются от аналогичных проблем и провалов рынка, существующих или существовавших на более раннем этапе развития киноотрасли в большинстве европейских государств.Выявленными проблемами развития отечественной киноотрасли стали:

1. Низкое качество выпускаемой кинопродукции и недостаточное количество фильмов, ориентированных на зрителя и обладающих значительным коммерческим потенциалом.2. Неразвитость инфраструктуры кинопроката национальных фильмов, в том числе за рубежом.3. Невозможность поного соблюдения прав субъектов рынка, в том числе авторских и смежных прав.4. Недостаточное и диспропорциональное развитие инфраструктуры кинопоказа.5. Неразвитость инфраструктуры национального кинопроизводства.6. Нехватка профильных отраслевых специалистов во всех секторах рынка.7. Недостаточный объем и качество научно-технических и технологических исследований и разработок и уровень внедрения новых отечественных технологий в производство.Провалами рынка в кинематографии в Российской Федерации стали:

1. Невозможность в условиях конкурентного рынка обеспечить сохранность кинематографического наследия.2. Недостаточность кинематографического разнообразия (творческого, технического, идейного, культурного и языкового разнообразия в кинопрокате, возможности выбора между странами -

производителями, жанрами и формами их представления) и проявления в кинематографии культурной самобытности народов и народностей, проживающих в России.3. Малое присутствие национальной социально и культурно значимой кинопродукции.4. Недостаточное и диспропорциональное развитие инфраструктуры кинопоказа, обусловливающее исключенность значительной части населения из зрительской аудитории национальных фильмов.В соответствии с указанными проблемами развития киноотрасли и провалами рынка в работе предложен следующий перечень целей и задач государственной политики к кинематографии: Цель 1. Поное сохранение национального кинематографического наследия.Задача 1.1. Обеспечение поной сохранности фильмофонда.Задача 1.2. Обеспечение своевременного попонения фильмофонда.Цель 2. Сохранение и распространение творческих традиций и достижений национальной кинематографии.Задача 2.1. Расширение кинематографического разнообразия.Задача 2.2. Приобщение населения к кинематографическому наследию.Цель 3. Обеспечение единого культурного пространства и повышение доступности национальных фильмов.Задача 3.1. Повышение уровня доступности кинопоказа для населения.Задача 3.2. Расширение охвата населения кинопоказом национальных фильмов.Цель 4. Увеличение потенциала догосрочного развития киноотрасли и сохранение социально-культурного потенциала кинематографии.Задача 4.1. Обеспечение присутствия на рынке социально и культурно значимой кинопродукции, в том числе направленной на патриотическое воспитание граждан.Задача 4.2. Создание условий для интенсивного развития киноотрасли.Задача 4.3. Сохранение и развитие системы профессионального кинообразования.Цель 5. Интеграция в мировой культурный и художественный процесс, мировое информационное пространство.Задача 5.1. Повышение конкурентоспособности национальных фильмов за рубежом.В соответствие каждой из вышеперечисленных целей и задач поставлено не менее одного показателя эффективности государственной политики в кинематографии. Кроме того, представлены отдельные перечни показателей для оценки эффективности политики, проводимой на федеральном, региональном и местном уровнях. Сбалансированная система показателей эффективности разбита на две группы. Группа А характеризует процесс планирования и управления бюджетными расходами в соответствии с определенными целями государственной политики, в том числе его качество и открытость, степень открытости бюджетного процесса и взаимодействие с потребителями бюджетных услуг, то есть в комплексе оценивает внутреннюю эффективность управляющей системы. В Группу В включаются производственные показатели, характеризуюш;ие количество и качество выпоненных мероприятий, оказанных услуг; финансовые показатели, отражающие степень достижения финансовых и экономических результатов; показатели непосредственных (промежуточных) и конечных результатов.Формирование сбалансированной системы показателей эффективности государственной политики в кинематографии допоняется внедрением методики расчета общего уровня эффективности государственной политики, рассчитываемой в соответствии с отклонениями фактического значения каждого показателя от плановой величины с учетом веса группы, к которой относится показатель. Значение общего уровня эффективности, методика расчета которого представлена в работе, позволяет проводить сравнение эффективности различных субъектов бюджетного планирования, но для выявление причин сложившегося уровня эффективности необходимо проведение факторного анализа отклонений фактических значений от плановых по каждому показателю.Неотъемлемым элементом системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии является внедрение мониторинга и контроля показателей эффективности.Рекомендации В качестве рекомендаций разработана сбалансированная система показателей эффективности государственной политики в кинематографии, являющаяся основой системы оценки эффективности государственной политики и в данной сфере.Показатели в группах А и В были представлены в следующей структуре: Группа А - Показатели эффективности управляющей системы Подгруппа А. 1. Показатели оценки качества бюджетного планирования и управления бюджетными расходами 5 показателей.Подгруппа А.2. Показатели качества структуры бюдж:ета 4 показателя Подгруппа А. 3. Открытость бюдэюетного процесса и взаимодействие с потребителями бюдж:етных услуг 5 показателей Группа В - Показатели результативности бюджетных расходов Подгруппа В.1. Производственные показатели 12 показателей Подгруппа В.2. Финансовые показатели 9 показателей Подгруппа В.З. Показатели непосредственных (промежуточных) результатов 17 показателей Подгруппа В. 4. Показатели конечных результатов 11 показателей.Рассматриваемая система показателей дожна внедряться в органах власти, ответственных за планирование и реализацию государственной политики в кинематографии на федеральном и региональном уровнях.Предложенная методика формирования показателей может быть использована и для разработки системы оценки эффективности политики в кинематографии на муниципальном уровне. Соответственно, в приложениях 1 6 - 1 8 представлены показатели, соответствующие пономочиям Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с положениями федерального закона № 95-ФЗ и федерального закона №199-ФЗ, вступившими в силу с 1 января 2005 года, а также федерального закона №131-

ФЗ, основные положения которого вступают в силу с 1 января 2006 года.На уровне Российской Федерации рекомендовано выделение специализированного института, обладающего статусом агентства, подведомственного Минкультуры России, и наделенного достаточными пономочиями по реализации государственной политики в кинематографии.В этом случае представленная в качестве рекомендаций система показателей сможет быть комплексно внедрена для отражения всех аспектов его деятельности. Выделение отдельного центра ответственности и внедрение предлагаемой системы оценки эффективности государственной политики в кинематографии, наряду с соверщенствованием методов реализации государственной политики в кинематографии, в целом будет способствовать комплексному повыщению ее эффективности. В настоящее время применение рассматриваемой системы показателей возможно лишь в структуре более общих показателей достижения целей, решения задач и выпонения программ мероприятий Роскультуры и Минкультуры России, представленных в соответствующих Докладах о результатах и основных направлениях деятельности на период 2006 - 2008 годы. В предложенном для уровня пономочий Российской Федерации виде система показателей эффективности государственной политики в кинематографии может быть внедрена в Докладах о результатах деятельности Управления по кинематографии и Управления экономики и финансов Роскультуры в процессе внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат и программно целевого планирования бюджетных расходов в соответствии с положениями Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах.В состав рекомендаций вошла также методика расчета общего уровня эффективности государственной политики в кинематографии, который может осуществляться с целью проведения сравнительного анализа эффективности деятельности различных субъектов бюджетного планирования Минфином России или Минэкономразвития России или сравнения эффективности реализации государственной политики в кинематографии различными субъектами РФ.

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Сохнев, Алексей Алексеевич, Москва

1. Организации, ответственные за реализацию отдельных мероприятий программ и обеспечивающие своевременный и полный мониторинг их результатов.

2. Статистические органы, осуществляющие сбор и свод информации.

3. Университеты, исследовательские центры и консатинговые фирмы, являющиеся потенциальными источниками знаний по анализу и оценке и проводящие специальное обучение мониторингу и оценке результативности.

4. Отсутствие или неразвитость национального кинопроизводства.

5. Недостаточное количество национальных фильмов, ориентированных на зрителя и обладающих существенным коммерческим потенциалом.

6. Недостаточное и диспропорциональное развитие инфраструктуры кинопоказа.

7. Неразвитость инфраструктуры кинопроката национальных фильмов, том числе за рубежом.

8. Невозможность поного соблюдения прав субъектов рынка, в том числе авторских и смежных прав.

9. Нехватка профессиональных кадров в киноотрасли.

10. Недостаточное присутствие национальной социально и культурно значимой кинопродукции.

11. Исключенность значительной части населения из зрительской аудитории национальных (специализированных) фильмов.

12. Стимулирование роста оборота национального рынка кинопроката и кинопоказа.

13. Обеспечение развития творческого процесса в кинематографии.

14. Обеспечение сбалансированного развития инфраструктуры кинопоказа.

15. Повышение эффективности кинопроката национальных фильмов.

16. Обеспечение поного соблюдения прав субъектов рынка, в том числе авторских и смежных прав.

17. Создание условий для развития системы профессионального кинематографического образования.

18. Стимулирование фундаментальных отраслевых научных исследований и разработок, а также внедрение современных разработок.В свою очередь, к социально-культурным целям государственной политики предлагается отнести:

19. Обеспечение присутствия в кинопрокате социально и культурно значимой национальной кинопродукции.

20. Повышение охвата населения кинопоказом национальных (специализированных) фильмов.

21. Достижение кинематографического разнообразия и отражение в отечественных кинофильмах национальной культурной самобытности.