Geum.ru
Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Организация контроля использования средств федеральных целевых программ в сельском хозяйстве региона тема диссертации по экономике, полный текст автореферата



Автореферат



Ученая степень кандидат экономических наук
Автор Мочалов, Анатолий Павлович
Место защиты Москва
Год 2005
Шифр ВАК РФ 08.00.05
Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Организация контроля использования средств федеральных целевых программ в сельском хозяйстве региона"

На правах рукописи

МОЧАЛОВ Анатолий Павлович

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ РЕГИОНА

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами АПК и сельского хозяйства)

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва -2005

На правах рукописи

МОЧАЛОВ Анатолий Павлович

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СРЕДСТВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ РЕГИОНА

Специальность: 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами АПК и сельского хозяйства)

Специальность: 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Диссертация выпонена в Государственном научном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве РАСХН

Научный руководитель - член-корреспондент РАСХН,

доктор экономических наук, профессор Миндрип Алексей Семенович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, доцент

Бондарчук Наталия Витальевна

кандидат экономических наук Юрков Евгений Петрович

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное

учреждение высшего профессионального образования Ульяновская государственная сельскохозяйственная академия

Защита диссертации состоится л8 февраля 2006 г. в п/ часов на заседании Диссертационного совета Д 006.032.01 в ГНУ Всероссийский научно-исследовательский институт экономики, труда и управления в сельском хозяйстве (ВНИЭТУСХ) по адресу: 111621, г. Москва, ул. Оренбургская, 15

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Всероссийского НИИ экономики, труда и управления в сельском хозяйстве.

Автореферат разослан У декабря_2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат экономических наук

О.И. Буидина

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ! БИБЛИОТЕКА I С.Пете#Ац>г А { 9 Щ^шяте>_

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Основным инструментом государственной поддержки сельского хозяйства России является федеральная целевая программа, которая обеспечивает сбалансированное развитие отрасли и социальной сферы села. Объем финансирования сельского хозяйства по линии целевых программ из года в год увеличивается и в проекте бюджета на 2006 г. достигнет уровня в 25-30 мрд. руб., что составит половину всех расходов на сельское хозяйство за указанный год.

Однако пока не создан прозрачный и эффективный механизм государственного управления целевыми программами: суммы программ распределяются в пользу отдельных регионов, районов и хозяйств; бюджетная роспись целевых программ обезличена; ежегодно, третья часть от суммы аграрных программ используется с нарушением бюджетного законодательства. В итоге, цели программ за последние годы оказались не достигнутыми, а меры государственной поддержки АПК недостаточными для выхода отрасли из кризиса.

В этой связи появилась настоятельная необходимость продожения исследований по совершенствованию механизма управления целевыми программами, функций планирования, организации, координирования, учета и контроля прежде всего на региональном уровне, где осуществляется конечное перераспределение и освоение финансовых средств.

Состояние изученности проблемы. Многосторонним аспектам организации и совершенствования системы управления государственной поддержкой АПК посвящены исследования Р.Х. Адукова, Г.А. Баклаженко, Н.Г.Барышникова, Г.В. Беспахотного, Н.В. Бондарчук, В.В. Бурцева, Э.А. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, А.Я. Кибирова, JI.A. Кошокиной, В.З. Мазлоева, A.C. Миндрина, М.В. Москалева, A.B. Назарова, JI.H. Овсянникова, К.И. Панковой, Д.Н. Письменной, Е.В. Серовой, В.Я.Стрельцова, И.Г. Ушачева, Е.П. Юркова и других ученых.

Вместе с тем, накопленный опыт не позволил достичь эффективности управления целевыми программами, что требует дальнейшего развития теоретических и методических аспектов его совершенствования. Все это обусловило выбор темы диссертации, ее цель и задачи исследования.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке теоретических и методических положений, практических рекомендаций по совершенствованию системы управления целевыми программами на региональном уровне за счет повышения эффективности контроля их испонения.

В соответствии с указанной целью были поставлены и решены следующие задачи:

- определена значимость федеральных программ для стабилизации аграрного производства в современных условиях;

- разработаны основные направления совершенствования механизма управления сельскохозяйственными программами на региональном уровне;

- предложены современные модели управления федеральными программами и разработано информационно-методическое обеспечение контроля;

- обоснованы эффективные, организационно-экономические и правовые отношения в системе государственного финансового контроля (ГФК) сельскохозяйственных программ;

- определен масштаб нецелевого использования средств целевых программ в АПК региона и определены причины неэффективности системы управления сельскохозяйственными программами.

Предмет и объект исследования. Предметом исследования являются организационно-экономические отношения, связанные с управлением целевыми сельскохозяйственными программами и организацией государственного финансового контроля за их испонением на региональном уровне.

В качестве объекта исследования выбраны участники целевых программ "Повышение плодородия почв России", "Возмещение процентов за ранее выданные кредиты", "Развитие элитного семеноводства" и "Развитие племенного

животноводства" Ульяновской области и контрольно-ревизионные органы Министерства финансов региона.

Теоретической и методологической основой исследования послужили исследования труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления государственной поддержкой сельского хозяйства и организации системы ГФК, нормативные акты государственных и межгосударственных органов по развитию аграрного производства в современных условиях.

Информационная база сформирована на основе материалов национальных статистических служб России, США, Англии, Канады, стран ЕС, нормативных документов органов государственной власти РФ, результатов собственных исследований и наблюдений.

В процессе исследования применялись следующие методы:

диалектический, монографический, дедуктивный, абстрактно-логический при изучении развития системы управления контроля;

- экономико-статистический, социологический, сравнительного анализа, индуктивный, метод сопоставления однородных фактов, анализ, синтез при изучении современного состояния управления целевыми программами в России и за рубежом;

- расчетно-консгруктивный, метод аналогий, моделирования при обосновании направлений совершенствования государственного управления программами.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- определены роль, место и закономерности развития системы управления целевыми программами АПК региона и государственного финансового контроля за их испонением;

- разработан комплекс организационно-экономических и правовых мероприятий по совершенствованию системы управления программами в регионе за счет внедрения новых моделей ГФК;

- разработано информационно-методическое обеспечение для контроля участников сельскохозяйственных программ;

- предложена концепция мониторинга финансовых нарушений агентами ГФК, где контрольные права, обязанности и соответствующее обеспечение вменяются конечному потребителю финансовых ресурсов.

Практическая значимость и апробация результатов исследования.

Теоретические и методические положения, практические рекомендации по совершенствованию системы государственного управления целевыми программами АПК нашли отражение в нормативных документах Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти Ульяновской области: Правительстве, Контрольно-ревизионном управлении, Федеральной службе финансово-бюджетного контроля.

Модели и комплекс организационно-экономических мероприятий по организации ГФК целевых программ, предложенных автором, принят Федеральной службой финансово-бюджетного контроля к практическому использованию. Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ульяновской области одобрило и рекомендовало к внедрению комплекс мероприятий по организации эффективной системы контроля федеральных программ.

Диссертация выпонена в соответствии с планом научно-исследовательских работ ГНУ ВНИЭТУСХ по заданию РАСХН (№ гр 01.200.117755).

Представленные в диссертации теоретические положения, методологические подходы, практические результаты и рекомендации докладывались на всероссийских и региональных научных конференциях и реализованы в 7 научных работах общим объемом 1,9 печатных листа без соавторов.

Структура и объем работы. Диссертация включает введение, три главы, выводы и предложения, список использованной литературы, приложения. Работа изложена на 198 страницах основного текста и включает в себя 19 рисунков, 21 таблицу и приложения. Список использованной литературы состоит из 184 наименований.

Во введении обоснована актуальность темы диссертационного исследования, определены цель и основные задачи исследования, охарактеризована научная новизна и практическая значимость работы, степень ее апробации.

В первой главе 'Теория и методология системы управления сельским хозяйством в рамках государственных целевых программ" обобщены имеющиеся подходы к государственному регулированию сельского хозяйства и обоснованы пути его совершенствования на региональном уровне за счет реорганизации ГФК целевых программ.

Во второй главе "Формирование, испонение и организация контроля целевых сельскохозяйственных программ" показано современное состояние механизма управления федеральными программами АПК в регионе и организация контроля за их испонением. Представлены результаты исследования финансовых нарушений при испонении целевых программ в Ульяновской области и определена величина нанесенного государству ущерба. Представлен положительный опыт зарубежных стран в реорганизации системы ГФК.

В третьей главе "Совершенствование организации государственного финансового контроля целевых программ АПК" изложены приоритетные направления повышения эффективности управления сельскохозяйственными программами на основе реорганизации системы ГФК за их испонением. Разработан и апробирован комплекс экономических мероприятий, направленный на совершенствование контроля АПК в регионе, включающий современные модели ГФК, информационно-методическое обеспечение и механизм организационно-экономического и правового взаимодействия элементов контроля, процесса его осуществления. Выявлены возможности ликвидации нарушений финансовой дисциплины за счет организации текущего мониторинга испонения программ агентами государственного финансового контроля.

В выводах и предложениях представлены основные результаты проведенного исследования.

Основное содержание работы

На современном этапе развития аграрного сектора актуальность федеральных целевых программ возрастает. Это объясняется тем, что они нацелены на решение важнейших проблем функционирования сельского хозяйства, сбалансированы по времени, финансовым средствам, испонителям, звеньям управления и формируют мультипликационный, синергетический эффект как на уровне отдельного бюджетополучателя, так и на уровне аграрной отрасли и всего народного хозяйства страны.

Главным источником финансовых средств для реализации политики государства в области АПК, является федеральный бюджет, испоняемый в конкретном регионе. Регион в данном случае выступает и как среднее звено в системе управления государственной поддержкой АПК, и как конечное географическое и административное место в системе распределения бюджетных средств.

В последнее время, размеры государственной финансовой поддержки АПК существенно возросли, достигнув уровня 10-30 милиардов рублей в год. Тем не менее, конечные цели государственного регулирования АПК не были достигнуты ни в одном регионе. Уровень диспаритета цен между отраслями по-прежнему остается высоким. В сельском хозяйстве отмечен системный экономический и социальный кризис, а также монополизм отдельных хозяйств на ресурсы, представляемые АПК государством.

Таким образом, выход отрасли из кризиса нельзя обеспечить только за счет увеличения бюджетного финансирования товаропроизводителей, необходим адекватный сложившимся условиям эффективный механизм управления государственной поддержкой АПК, внедрение новых подходов к осуществлению аграрной политики. Выделенных за годы реформ бюджетных средств было бы достаточно для первоначального выхода отрасли из кризиса, при наличии сбалансированной системы управления государственной поддержкой на всех ее уровнях - федеральном, региональном, районном.

В итоге, забыт вопрос об эффективной организации самой системы управления федеральной поддержкой АПК. Очевидно, что государство уделяет недостаточное внимание таким функциям управления как организация, регулирование и стимулирование. Наконец, отсутствует дожный контроль за эффективностью государственной поддержки в целом по стране и на местах.

Анализ показал, что реализация аграрной политики является прерогативой Минсельхоза России, его территориальных представительств и поностью осуществляется в рамках системы управления АПК на федеральном, региональном и территориальном уровне, что закреплено в законодательных актах страны.

Для изучения эффективности поддержки сельского хозяйства, была исследована система управления целевыми программами на региональном уровне. На примере Ульяновской области доказана неэффективность таких функций управления как планирование, организация и контроль государственной поддержки. Установлено, что хозяйства и предприятия Ульяновской области активно используют средства федеральных целевых программ, сумма которых достигла 107 мн. за 2001-2003 годы. Однако, величина поддержки аграрной отрасли региона составляет менее 1% от суммы расходов федерального бюджета на целевые программы. На территории исследуемого региона имеется незначительное количество государственных предприятий, что привело к распределению большей части финансовых средств между частными предприятиями, в том числе и не сельскохозяйственными. При этом, средств федеральных программ недостаточно для того, чтобы компенсировать затраты всех потенциальных бюджетополучателей и вследствие этого, суммы распыляются между хозяйствами (табл. 1).

Так, СПК Заря Кузоватовского района, в 2003 г. получило сумму возмещения за проценты по кредиту в размере 250 руб. В КФХ Мастер Веш-каймского района было перечислено 700 руб. в качестве компенсации за внесенные минеральные удобрения. В итоге, за 2001-2003 гг. 39 % бюджетополучателей освоили менее 18 тыс. руб. бюджетных средств.

Таблица 1

Группировка хозяйств Ульяновской области по суммам полученных средств за 2001-2003 гг.

Сумма, тыс. руб. Количество получателей Доля получателей в процентах от общего количества

0,00-1,00 14 1,39

1,00-2,00 16 1,59

2,00 - 3,00 30 2,98

3,00 - 4,00 24 2,39

4,00-5,00 24 2,39

5,00-6,00 18 1,79

6,00-7,00 21 2,09

7,00-8,00 17 1,69

8,00-9,00 26 2,58

9,00-10,00 14 1,39

10,00-11,00 18 1,79

11,00-12,00 19 1,89

12,00 -13,00 12 1,19

13,00-14,00 25 2,49

14,00 - 15,00 22 2,19

15,00-16,00 22 2,19

16,00-17,00 21 2,09

17,00-18,00 12 1,19

Источник: Управление сельским хозяйством и продовольствием Ульяновской обл.

Сумма нарушений при испонении федеральных целевых программ за 2001-2003 годы, равняется 5 копейкам на каждый полученный бюджетный рубль. Из каждого рубля, использованного не по целевому назначению, не были возвращены в бюджет 33 коп. Федеральные средства выделяются хозяйствам, которые однажды уже нарушили порядок использования средств федеральных сельскохозяйственных программ.

Для государственной поддержки сельского хозяйства в форме целевых программ характерны следующие недостатки:

- за 1999-2003 гг. ежегодно возрастала бюджетная поддержка сельского хозяйства, однако расходы на отрасль не относились к приоритетным напрале-ниям развития народного хозяйства и составляли менее двух процентов от сум-

мы расходных статей федерального бюджета;

- при фактическом испонении бюджетов возникают существенные отклонения, из-за которых отдельные федеральные программы АПК не получают надлежащего финансирования;

- нормативные документы содержания проектов и фактического испонения федеральных бюджетов не раскрывают направления финансовых пакетов по субъектам Российской Федерации и для установления причин отклонений необходима система контрольных мероприятий, в том числе внесение изменений в действующую организацию контроля испонения целевых программ.

Необходимость усиления контроля испонения целевых программ обусловлена целым рядом объективных факторов:

- численность сельских жителей составляет 38,55 мн. человек и 26,9% общей численности жителей Российской Федерации (2003 г.), следовательно, федеральные программы развития сельского хозяйства напрямую затрагивают интересы значительной части населения России;

- за последние годы произошла существенная трансформация организационно-правовых форм хозяйств в пользу частных товаропроизводителей и в 2003 г. численность государственных сельхозорганизаций составило менее 12% от общего количества предприятий; следовательно, средства федеральных программ в значительной мере используются негосударственными предприятиями, что резко повышает риск нецелевого использования бюджетных средств, отказов добровольного возмещения ущерба, снижения возможностей контрольных органов досудебного влияния на хозяйствующий субъект;

- высокая доля убыточных хозяйств (51% в 2003 г.) предопределяет большую вероятность использования средств федерального бюджета не по целевому назначению (покрытие недостатка в оборотных и основных средствах, задоженность перед бюджетом и другие обстоятельства).

Одним из главных недостатков в системе управления АПК региона является отсутствие эффективного контроля. Ведомственный контроль целевых программ не отвечает требованиям глубины, поноты и объективности.

Для вневедомственного контроля, осуществляемого КРО Минфина, АПК не является приоритетным объектом контроля: в Ульяновской области ежегодно проверяется менее 40% сельскохозяйственных бюджетополучателей и выделенных федеральных средств. Ни о какой эффективности государственной поддержки не может идти речь, если не будет создана адекватная сложившимся условиям региональная система контроля АПК.

В условиях рыночной экономики, функция контроля становится ведущей в государственном управлении. Государство и его контрольные органы, осуществляя контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов, обеспечивают защиту своих интересов от незаконных действий дожностных лиц.

Наиболее перспективным направлением в совершенствовании вневедомственного ГФК АПК является его организация на базе территориальных КРУ (Росфиннадзора) Минфина РФ на том основании, что только он имеет представительства во всех субъектах РФ, квалифицированный штат сотрудников, а также апробированную методику осуществления ГФК сельского хозяйства.

Важно отметить отсутствие районных представительств КРУ в соответствии с административным делением Ульяновской области. В современных условиях хозяйствования, такой подход наиболее эффективен, так как позволяет сконцентрировать персонал в одном месте, обеспечить его независимость от районных органов испонительной власти.

В целом, результаты деятельности КРУ Минфина по Ульяновской области за 2001-2003 годы обобщены в таблицах 2-4.

Анализ показал, что ни за один анализируемый год, количество проверенных хозяйств не достигло 28% от их общей численности. Следовательно, более 70% бюджетополучателей остались за пределами контроля, что несомненно отрицательно сказывается на результатах контроля.

Контроль сельского хозяйства несомненно был бы эффективней, если бы в структуре КРУ существовал отдел, ответственный за контроль аграрной отрасли.

Все это требует изменения организации ГФК региона с тем, чтобы устранить предпосыки для возникновения финансовых нарушений при испонении федеральных программ. Необходимо достичь эффективной обратной связи между вневедомственным контролем и системой управления федеральными целевыми программами.

Изучение опыта зарубежных стран показало, что ими достигнута высокая эффективность контроля сельскохозяйственной отрасли, которая обусловлена:

совершенством законодательной базы, регламентирующей получение, распределение и ответственность за получение бюджетных средств; низким удельным весом прямых платежей бюджетополучателю; отсутствием дублирования функций контрольных органов; наличием широких прав контрольных органов;

жестким наказанием нарушителей финансовой дисциплины, включая возмещения ущерба государству за счет конфискации имущества;

высоким уровнем технической, информационной и методической оснащенности ревизоров-контролеров;

децентрализацией подразделений органа ГФК по числу подконтрольных отраслей (США);

публичностью и гласностью при освещении результатов проверок и ревизий;

обеспечением высокого уровня безопасности контролеров; выделением одного, двух процентов ассигнований из общей суммы федеральных программ на осуществление их контроля.

Модернизацию ГФК сельскохозяйственных программ в России предлагается провести на базе контрольно-ревизионных органов Минфина региона.

В первую очередь, это касается внедрения децентрализованной или централизованной модели контроля АПК. При внедрении децентрализованной модели, ряд специалистов будут специализироваться исключительно на контроле АПК, в том числе и при испонении федеральных программ.

Таблица 2

Выделенная и проверенная сумма федеральных программ АПК в Ульяновской области, тыс. руб.

Программа Выделенная сумма Проверенная сумма Сумма нарушения

2001 2002 2003 Итого 2001 2002 2003 Итого 200 1 2002 2003 Итого

Плодородие 1200 29411 22430 53041 500 1944 982 3426 - 135 277 412

Племенное животноводство 3690 3546 2840 10076 3690 3546 2840 10076 - -

Элитное растениеводство 2642 2020 1390 6052 264 1319 1390 2973 180 66 - 246

Возмещение процентов 8357 14250 13246 35854 743 5377 5340 11460 26 691 151 868

Садоводство - - 2080 2080 - - 1632 1632 - - - -

Итого 13828 49227 41986 107102 5198 12186 12183 29567 205 892 428 1526

Таблица 3

Суммы нарушений финансовой

дисциплины при испонении целевых программ в Ульяновской области

Программа Сумма нарушения Численность нарушителей Сумма на 1 нарушителя

2001 2002 2003 Итого 2001 2002 2003 Итого 2001 2002 2003 Итого

Плодородие - 135 277 412 - 2 12 14 - 68 23 29

Элитное растениеводство 180 66 - 246 9 2 - 11 20 33 - 22

Возмещение процентов 26 691 151 868 2 20 8 30 13 35 19 29

Итого 205 892 428 1525 И 24 20 55 33 135 42 28

Таблица'

Программа Численность получателей Численность проверенных получателей Численность нарушителей

2001 2002 2003 Итого 2001 2002 2003 Итого 2001 2002 2003 Итого

Плодородие 10 272 168 450 3 17 14 34 - 2 12 14

Племенное животноводство 22 18 6 46 18 18 6 42 - - 0 .

Элитное растениеводство 64 52 29 145 9 36 29 74 9 2 - 11

Возмещение процентов 111 142 98 351 16 25 14 55 2 20 8 30

Садоводство 10 272 168 450 3 17 14 34 - 2 12 14

Итого 22 18 6 46 18 18 6 42 - - 0 -

Источники: КРУ по Ульяновской области, Управление сельским хозяйством и продовольствием Ульяновской области

В данной модели, деятельность региональных контрольных органов децентрализована по сферам деятельности бюджетополучателей. Это наиболее эффективная и перспективная модель организации контроля сельского хозяйства, однако ее эффективность не достижима в ближайшем будущем по ряду причин.

Поэтому, в современных условиях развития страны наиболее востребованной является централизованная модель организации ГФК федеральных программ АПК (рис.1).

Исследование показало, что указанная модель имеет все возможности и преимущества для внедрения в практическую деятельность органов ГФК РФ.

Для ее внедрения, в первую очередь предлагается на базе территориальных, КРУ Минфина России создать отделы целевых программ. Главной функцией указанных структурных подразделений будет являться контроль за испонением федеральных программ, в которых участвует конкретный регион, в том числе и сельскохозяйственных программ.

ПреяюопРФ

Рис. 1 Рекомендуемая централизованная модель системы ГФК целевых программ АПК

Исследование показало, что увеличение контролеров АПК на одного человека, существенно повышает показатели эффективности государственного финансового контроля не только в количественном, но и в качественном выраже-

нии. По результатам исследования, ежегодное количество проверок предлагается довести как минимум до двух и осуществлять его немногим позже даты получения средств федерального бюджета конкретными хозяйствующими субъектами. В итоге, за счет организации проверок в течение финансового года, последующий контроль со стороны контрольно-ревизионных органов Минфина фактически будут иметь характер текущего со всеми его преимуществами - возможностью оперативно возместить ущерб в федеральный бюджет, наказанием виновных дожностных лиц, оперативным реагированием на ситуации, дающие возможность совершить правонарушения.

Результаты исследования, которые были получены при создании централизованной и децентрализованной моделей организации ГФК сельскохозяйственных программ, показывают, что особое внимание следует уделить не только возникновению новых элементов в системе контроля, но и установить рациональные отношения между ними.

От того, насколько правильно сформированы вертикальные и горизонтальные связи (рис.2), будет зависеть эффективность предложенной модели

Рис.2. Вертикальные и горизонтальные отношения в системе ГФК программ АПК

государственного финансового контроля в агропромышленном комплексе, и следовательно будут достигнуты макроэкономические цели от ее внедрения.

Важнейшим направлением совершенствования организации ГФК в АПК и повышения его эффективности является публичное представление итоговых результатов проверок бюджетополучателей, использующих средства федеральных сельскохозяйственных программ.

В диссертации, впервые предлагается делегировать права на осуществление текущего контроля с региональных, контрольно-ревизионных органов Минфина РФ на конкретные хозяйства, предприятия, организации, предпринимателей в лице их дожностных лиц - агентов государственного финансового контроля.

Сущность данного предложения заключается в том, чтобы превратить заинтересованных в получении бюджетных средств хозяйствующих субъектов в агентов ГФК.

Такая организация ГФК федеральных программ развития сельского хозяйства регионов позволит достичь такого же организационного эффекта, какой был бы достигнут, если бы при каждом бюджетополучателе присутствовал специалист из КРУ Минфина.

Предлагается 1 копейку с каждого рубля федеральных программ направить агентам ГФК для осуществления контроля, а 1.5 копейки соответственно в контрольно-ревизионные органы Минфина РФ, в рекомендуемый к созданию отдел целевых программ. К примеру, дожностное лицо Ульяновского сахарного завода, ответственное за контроль программ, получило бы в среднем за 20012003 годы 19,5 тыс. рублей. По целевому назначению было бы использовано 430 тыс. руб., выделенных на развитие сахарного производства.

Таким образом,-у специалистов КРУ, агентов ГФК будет заинтересованность в осуществлении контроля за сельскохозяйственными программами.

Для повышения качества контрольных мероприятий в АПК, предлагается схема осуществления государственного финансового контроля, которая позво-

ляет проверить потенциальных нарушителей финансово-бюджетной дисциплины, не осуществляя сплошной проверки бюджетополучателей.

Не менее важную роль дожна играть автоматизированная информационная система контроля целевых сельскохозяйственных программ, благодаря которой будут приниматься оптимальные управленческие решения о выборе объекта контроля (рис. 3). Отдельные ее фрагменты были апробированы в территориальном, КРУ Минфина РФ по Ульяновской области.

В итоге, экономический эффект от внедрения предложенных мероприятий, на примере программ Повышение плодородия почв, Возмещение процентов за кредиты, Развитие семеноводства, составит 1 мн. руб. по Ульяновской области и 229 мн. руб. в целом по России. Привлечение допонительных средств бюджета не требуется.

Выводы и предложения

1. Роль программ государственной поддержки сельского хозяйства в развитии АПК регионов в предстоящий период резко возрастает, что обусловлено территориальным принципом осуществления этих программ. Для достижения внутренних и внешних целей аграрной политики государство использует экономические и правовые инструменты регулирования сельскохозяйственного производства. Наиболее эффективным его направлением выступает финансовая, программно-целевая поддержка товаропроизводителей на основе испонения федеральных программ АПК.

Процесс реализации программных мероприятий является прерогативой Минсельхоза России и его территориальных представительств и осуществляется в рамках системы управления АПК на всех уровнях хозяйствования. Наиболее важным звеном в системе управления программами выступает регион.

2. Усиление роли государственных программ в аграрной политики предопределяет совершенствование управления АПК регионов, направленное на повышение эффективности осуществления программ государственной поддержки и, прежде всего федеральных целевых программ. Совершенствование

Формирование потенциальны! Правоохрани-

Агенты ГФК направлений контроля тельные органы

Плановый и внеплановый контроль

Руководство

V у контрольного органа Минфина

Уточвение параметров контроля

Сроки, контролеры, объекты, негоды

^ Несколько

Программа контроля

АИС контроля целевых программ

Выпонение контрольных пропедур

Средства и методы контроля

Обобщение, согласование и утверждение результатов контроля

Сроки, контролеры, объекты, методы

Выводы и предложения па материалам контроля

Представления, решения суда и т.д.

Рис. 3. Схема осуществления ГФК целевых программ АПК территориальными, контрольно-ревизионными органами Минфина РФ

управления АПК регионов обусловлены меняющимся комплексом внутренних и внешних факторов развития и необходимостью обеспечения целенаправленности государственной поддержки развития АПК. Приоритетные направления внутренних факторов, прежде всего, определены особенностями развития регионов и масштабами государственной поддержки.

Приоритетные направления внешних факторов связаны с предстоящим вступлением Российской Федерации во ВТО и развитием международных интеграционных процессов.

3. Анализ свидетельствует, что отсутствие сбалансированной системы управления государственной поддержкой на всех ее уровнях, - федеральном, региональном, районном представляет главную причину непреодоления кризиса в АПК. Антикризисная направленность государственных программ поддержки, прежде всего, дожна обеспечиваться повышением уровня организации управления программами, включая эффективность механизма регулирования функционирования АПК, планирования и программирования, прогнозирование и контроль программ, прежде всего федеральными целевыми программами на региональном уровне. Выход отрасли из кризиса не может быть обеспечен только бюджетной политикой. На уровне региона необходим адекватный сложившимся условиям эффективный механизм управления государственной поддержкой АПК, включая взаимодействие всех органов управления и хозяйствующих субъектов, комплекс инструментов осуществления всех функций управления.

4. В методических положениях о результативности отдельных экономических инструментов недостаточно разработаны положения об эффективности самой системы управления федеральной поддержкой АПК. В системе регулирования недостаточное внимание уделено функциям планирование, организация, стимулирование программ. Отсутствует дожный контроль за эффективностью государственной поддержки в стране. Нарушены главные принципы осуществления аграрной политики в части осуществления гарантированной, устойчивой финансово-бюджетной поддержки товаропроизводителей со стороны государства. Сумма ассигнований из федерального бюджета, предназначенных для регулирования АПК, незначительна в проекте бюджета и снижается при его факти-

ческом испонении. Присутствует монополизм отдельных регионов, районов и хозяйств на получение дотаций, субсидий и других выплат.

5. Анализ выявил существенные недостатки в организации контроля федеральных программ, сдерживающие его эффективность: деятельность контрольных органов носит скрытый, недостаточно раскрытый в специальных публикациях характер; организационные, методологически и методические положения, связанные с повышением эффективности контрольных органов решаются в основном в служебном порадке, без привлечения ученых, общественных организаций, других заинтересованных лиц; эпизодическая публикация результатов контрольных мероприятий в отдельных регионах и в целом по России; отсутствие общественной оценки деятельности контрольно-ревизионных органов, которую заменяет внутренняя, служебная рейтинговая оценка Минфина РФ, выявленные недостатки дожны быть устранены в новых моделях организации контроля, разработка которых необходимы для выпонения предстоящих федеральных программ.

6. В России, треть сумм, направленных на поддержку товаропроизводителей по линии федеральных программ, используется с нарушением законодательства, в Ульяновской области сумма нарушений составляет 5 копеек на каждый рубль федеральных средств, что свидетельствует о необходимости совершенствования механизма государственной поддержки АПК.

7. Контроль системы управления целевыми программами осуществляется Минсельхозом, а также контрольно-ревизионными органами Минфина Российской Федерации. Система ГФК целевых программ является несовершенной и не способна предотвратить рецидивность нарушений за счет устаревшей организационной модели контроля, решения возникающих проблем без привлечения ученых и широкого круга общественности.

Ведомственный контроль целевых программ не отвечает требованиям глубины, поноты и объективности. Для вневедомственного контроля, осуществляемого КРО Минфина, АПК не является приоритетным объектом контроля: в Ульяновской области ежегодно проверяется менее 40% сельскохозяйственных бюджетополучателей и выделенных федеральных средств. Ежегодный контроль

осуществляется только одним специалистом. Обратная связь между контрольными органами и Минсельхозом отсутствует: однажды имевшие место нарушения повторяются из года в год. Обеспечение эффективности государственной поддержки требует создания адекватной сложившимся условиям региональной системы контроля АПК.

8. Дальнейшее совершенствование ГФК сельскохозяйственных программ в условиях развития рыночных отношений, многообразии организационно-правовых форм бюджетополучателей, сложности и специфичности сельскохозяйственного производства и учета, может быть осуществлено исключительно на технической, информационной, методологической базе КРУ (Росфиннадзора) Минфина РФ, имеющих представительства во всех регионах России, специалистов и апробированную методику осуществления ГФК АПК.

9. Модернизация структуры и взаимосвязей в системе ГФК сельскохозяйственных программ на базе КРУ (Росфиннадзора) Минфина региона подразумевает внедрение предложенных моделей контроля. Централизованная модель является более приоритетной и включает в себя ряд мероприятий, а именно:

- ликвидации дублирования органов контроля в стране за счет разделения уровней их ответственности и функционирования смешанных комиссий;

- создания отделов целевых программ при органах ГФК Минфина;

- организации текущего финансового контроля путем делегирования контрольных функций агентам ГФК в хозяйствах;

- внедрения предложенной схемы выборочного контроля бюджетополучателей с использованием вычислительной техники;

- изменения принципов и механизма финансирования бюджетополучателей за счет прозрачного финансирования и рыночных методов поддержки;

- перераспределения части средств федерального бюджета на усиление контроля путем содержания агентов ГФК и отделов целевых программ в КРУ.

В результате внедрения комплекса рекомендаций, направленных на изменение организационной структуры ГФК программ АПК, государство получит преимущества в борьбе с нарушителями финансовой дисциплины. Создание ин-

статута агентов ГФК приведет к такому испонению программ, какое было бы при постоянном нахождении контролера в каждом хозяйстве.

10. Экономический эффект от внедрения предложенных мероприятий составит по Ульяновской области 1050 тыс.руб. и 228775 тыс.руб в целом по России (на примере программ "Повышение плодородия почв", "Возмещение процентов за кредиты", "Развитие семеноводства"). Привлечение допонительных средств бюджета для достижения эффекта не требуется. Затягивание сроков по модернизации ГФК РФ грозит развитием кризиса в отрасли.

По теме диссертации опубликованы следующие работы.

1. Мочалов А.П. Финансовый контроль как функция финансового управления. // Экономические науки: Ученые записки. УГУ - 2002 - выпуск 2 (10), 0,3 пл.

2. Мочалов А.П. Финансовая политика Российской Федерации в аграрном секторе и пути ее реализации.// Сборник научных трудов. УГСХА - 2002,0,2 пл.

3. Мочалов А.П. Организация государственного финансового контроля. Сб. на-учн. трудов региональной, научно-практической конференции Проблемы совершенствования бухгатерского учета, аудита и экономического анализа. УГУ. -2002,0,2 п.л.

4. Мочалов А.П. Агропромышленный комплекс как объект системы государственного финансового контроля. Материалы Всероссийской научно-производственной конференции Инновационные технологии в аграрном образовании, науке и АПК России. УГСХА -2003,0,3 п.л.

5. Мочалов А.П. Государственный финансовый контроль в агропромышленном комплексе Ульяновской области. Резервы повышения эффективности государственного финансового контроля в Республике Камыкия. Материалы научно-практической конференции. - Элиста: Издательство Камыцкого института социально-экономических и правовых исследований, 2003,0,3 пл.

6. Мочалов А.П. Организация финансового контроля. Инновационные процессы в управлении предприятиями и организациями: Сб. статей Международной научно-практической конференции. Пенза, 2002, 0,3 п.л.

7. Мочалов А.П. Государственный финансовый контроль при реализации программ развития агропромышленного комплекса в Ульяновской области.// Вестник кадровой политики, аграрного образования и инновации. - 2002 - выпуск № 9,0,3 п.л.

Лицензия JIP № 021238 от 22.08.97.

Подписано в печать 28.12.2005 г. Бумага офсетная. Печать офсетная. Бумага 60x84 1/16 Усл.печл. 1,5 Тираж 100 экз. Заказ №220

111621, г. Москва, ул. Оренбургская, 15 Отдел оперативной полиграфии ФГУП ВО Минсельхоза России

49 ч- - 1 89

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Мочалов, Анатолий Павлович

ВВЕДЕНИЕ.

Х ГЛАВА I. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ СЕЛЬСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ В РАМКАХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ.

1.1. Роль программ государственной поддержки сельского хозяйства в развитии АПК регионов.'.

1.2. Задачи системы управления АПК в формировании, осуществлении и развитии программ.

1.3. Объекты и субъекты контроля программ государственной поддержки

ГЛАВА П. ФОРМИРОВАНИЕ, ИСПОНЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ

КОНТРОЛЯ ЦЕЛЕВЫХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРОГРАММ. ф 2.1. Формирование и испонение государственных программ развития АПК <i региона.

2.2. Организация контроля программ в АПК Ульяновской области.95 *

2.3. Опыт создания ГФК в аграрной отрасли зарубежных стран.

ГЛАВА III. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ ЦЕЛЕВЫХ

ПРОГРАММ АПК.

3.1. Модели ГФК программ развития АПК.

3.2. Организационно-экономические и правовые отношения в системе ГФК АПК.

3.3. Информационно-методическое обеспечение контроля федеральных программ.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Организация контроля использования средств федеральных целевых программ в сельском хозяйстве региона"

Актуальность темы. К началу XXI века в России четко обозначилась острая практическая потребность кардинальных изменений в сфере аграрной политики. Поиск решений привел к обоснованию и принятию ряда нормативных документов по государственной поддержке сельского хозяйства, которые являются центральным пунктом аграрной политики любой развитой страны.

Основным инструментом государственной поддержки АПК России является федеральная целевая программа, которая обеспечивает сбалансированное развитие отрасли и социальной сферы села в условиях развития международных интеграционных процессов. Объем финансирования сельского хозяйства по линии целевых программ из года в год увеличивается и в проекте бюджета на 2006 г. достиг уровня в 20 мрд. руб., что составляет половину всех расходов на сельское хозяйство за указанный год.

Однако пока не создан прозрачный и эффективный механизм государственного управления целевыми программами: суммы программ распределяются в пользу отдельных регионов, районов и хозяйств; бюджетная роспись целевых программ обезличена; ежегодно, третья часть *от суммы аграрных программ используется с нарушением бюджетного законодательства.

В итоге, цели сельскохозяйственных программ за последние годы оказались не достигнутыми, а меры государственной поддержки АПК недостаточными для выхода отрасли из кризиса. При вступлении России в ВТО, несовершенная система государственного управления целевыми программами создаст реальную угрозу для развития отечественного АПК.

За последние годы в стране была осуществлена административная ре форма и произошла трансформация системы управления АПК. Одновременно увеличилась государственная поддержка отрасли до 25 - 40 мрд. руб. в год. Вместе с тем, указанные мероприятия не привели к стабилизации аграрного производства, что вызывает необходимость дальнейшего совершенствования механизма государственного управления целевыми программами.

В этой связи появилась настоятельная необходимость продожения исследований по совершенствованию механизма управления целевыми программами, функций планирования, организации, координирования, учета и контроля прежде всего на региональном уровне, где осуществляется конечное перераспределение и освоение финансовых средств.

Состояние изученности проблемы. Многосторонним аспектам организации и совершенствования системы управления государственной поддержкой АПК посвящены исследования Р.Х. Адукова, А.Г. Баклаженко, Н.Г.Барышникова, Г.В. Беспахотного, Н.В. Бондарчук, В.В. Бурцева, Э.В. Вознесенского, Ю.А. Данилевского, А .Я. Кибирова, JI.A. Кошокиной, В.З. Мазлоева, A.C. Миндрина, М.В. Москалева, A.B. Назарова, JI.H. Овсянникова, К.И. Панковой, Д.Н. Письменной, Е.В. Серовой, В.Я.Стрельцова, В.В.Тульчеева, И.Г. Ушачева, Е.П. Юркова и других ученых.

Вместе с тем, накопленный опыт не позволил достичь эффективности управления целевыми программами, что требует дальнейшего развития теоретических и методических аспектов его совершенствования. Все это обусловило выбор темы диссертационной работы, цели и задач исследования.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке теоретических и методических положений, практических рекомендаций по совершенствованию системы управления целевыми программами на региональном уровне за счет повышения эффективности контроля их испонения.

В соответствии с указанной целью были поставлены и решены следующие задачи:

- определено значение федеральных программ для стабилизации аграрного производства в современных условиях;

- разработаны основные направления совершенствования механизма управления сельскохозяйственными программами на региональном уровне;

- предложены современные модели управления федеральными программами и разработано информационно-методическое обеспечение контроля;

- обоснованы эффективные организационно-экономические и правовые отношения в системе государственного финансового контроля (ГФК) сельскохозяйственных программ;

- определен масштаб нецелевого использования средств целевых программ в АПК региона и определены причины неэффективности системы управления сельскохозяйственными программами.

Предмет и объект исследования. Предметом- исследования являются организационно-экономические отношения, связанные с управлением целевыми сельскохозяйственными программами и организацией государственного финансового контроля за их испонением на региональном уровне.

В качестве объекта исследования выбраны участники целевых программ "Повышение плодородия почв России", "Возмещение процентов за ранее выданные кредиты", "Развитие элитного семеноводства" и "Развитие племенного животноводства" Ульяновской области и контрольно-ревизионные органы Министерства финансов региона. .

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления государственной поддержкой сельского хозяйства и организации системы ГФК, нормативные акты государственных и межгосударственных органов по развитию аграрного производства в современных условиях.

Информационная база сформирована на основе материалов национальных статистических служб России, США, Англии, Канады, стран ЕС, нормативных документов органов государственной власти РФ, результатов собственных исследований и наблюдений.

В процессе исследования применялись следующие методы: диалектический, монографический, дедуктивный, абстрактно-логический при изучении развития системы управления контроля;

- экономико-статистический, социологический, сравнительного анализа, индуктивный, метод сопоставления однородных фактов, анализ, синтез при изучении современного состояния управления целевыми программами в России и за рубежом;

- расчетно-конструктивный, метод аналогий, моделирования при обосновании направлений совершенствования государственного управления сельскохозяйственными программами.

Научная новизна исследования заключается в следующем:

- определены роль, место и закономерности развития системы управления целевыми программами АПК региона и государственного финансового контроля за их испонением;

- установлены масштабы нецелевого использования средств в АПК региона и определены причины неэффективности системы управления сельскохозяйственными программами;

- разработан комплекс организационно-экономических и правовых мероприятий по совершенствованию системы управления программами в регионе за счет внедрения новых моделей ГФК;

- разработано информационно-методическое обеспечение для контроля участников сельскохозяйственных программ;

- предложена концепция мониторинга финансовых нарушений агентами ГФК, где контрольные права, обязанности и соответствующее обеспечение вменяются конечному потребителю финансовых ресурсов.

Практическое значение и апробация результатов исследования. Теоретические и методические положения, практические рекомендации по совершенствованию системы государственного управления целевыми программами АПК нашли отражение в нормативных документах Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти Ульяновской области: Правительстве, Контрольно-ревизионном управлении, Федеральной службе финансово-бюджетного контроля.

Модели и комплекс организационно-экономических мероприятий по организации ГФК целевых программ, предложенных автором, принят Федеральной службой финансово-бюджетного контроля к практическому использованию. Министерство сельского хозяйства и продовольствия Ульяновской области одобрило и рекомендовало к внедрению комплекс мероприятий по организации эффективной системы контроля федеральных программ.

Диссертация выпонена в соответствии с планом научно-исследовательских работ ГНУ ВНИЭТУСХ по заданию РАСХН Разработать организационно-экономический механизм развития АПК в условиях многоукладной экономики (№ ГР 01.200.117755).

Представленные в диссертации теоретические положения, методологические подходы, практические результаты и рекомендации докладывались на всероссийских и региональных научных конференциях и реализованы в 7 научных работах общим объемом 1,9 печатных листа без соавторов.

Структура и объем работы. Диссертация включает введение, три главы, выводы и предложения, список использованной литературы, приложения. Работа изложена на 198 страницах основного текста и включает в себя 19 рисунков, 21 таблицу и приложения. Список использованной литературы состоит из 184 наименований.

Диссертация: заключение по теме "Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда", Мочалов, Анатолий Павлович

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

1. Роль программ государственной поддержки сельского хозяйства в развитии АПК регионов в предстоящий период резко возрастает, что обусловлено территориальным.принципом осуществления этих программ.

Для достижения внутренних и внешних целей аграрной политики государство использует экономические и правовые инструменты регулирования сельскохозяйственного производства. Наиболее эффективным его направлением выступает финансовая, программно-целевая поддержка товаропроизводителей на основе испонения федеральных программ АПК.

Процесс реализации программных мероприятий является прерогативой Минсельхоза России и его территориальных представительств и осуществляется в рамках системы управления АПК на всех уровнях хозяйствования. Наиболее важным звеном в системе управления программами выступает регион.

2. Усиление роли государственных программ в аграрной политики предопределяет совершенствование управления АПК регионов, направленное на повышение эффективности осуществления программ государственной поддержки и прежде всего федеральных целевых программ.

Для* развития финансово-бюджетного метода государственной поддержки сельского хозяйства в форме целевых программ характерны следующие положения,

- за 1999-2003 гг. ежегодно возрастала бюджетная поддержка сельского хозяйства, однако расходы на отрасль не относились к приоритетным направлениям развития народного хозяйства и составляли менее двух процентов от суммы расходных статей федерального бюджета;

- объемы финансирования сельского хозяйства и рыболовства выделены в бюджете отдельными функциональными подразделами, в том числе и в виде целевых федеральных программ развития АПК, наиболее существенными из них являются программы развития плодородия почвы, развития лизинга, племенного животноводства и элитного семеноводства;

- при фактическом испонении бюджетов возникают существенные отклонения, из-за которых отдельные федеральные программы АПК не получают надлежащего финансирования;

- нормативные документы содержания проектов и фактического испонения федеральных бюджетов не раскрывают направления финансовых пакетов по субъектам Российской Федерации и для установления причин отклонений необходима система контрольных мероприятий, в том числе внесение изменений в действующую организацию контроля испонения целевых программ.

3. Совершенствование управления АПК регионов обусловлены меняющимся комплексом внутренних и внешних факторов развития АПК и необходимостью обеспечения целенаправленности государственной поддержки развития АПК.

Приоритетные направления внутренних факторов, прежде всего, определены особенностями развития регионов и масштабами государственной поддержки.

Приоритетные направления внешних .факторов связаны с предстоящим вступлением Российской Федерации во ВТО и развитием международных интеграционных процессов.

4. Анализ свидетельствует, что отсутствие сбалансированной системы управления государственной поддержкой на всех ее уровнях, - федеральном, региональном, районном представляет главную причину непреодоления кризиса в АПК.

Антикризисная направленность государственных программ поддержки, прежде всего, дожна обеспечиваться повышением уровня организации управления программами, включая эффективность механизма регулирования функционирования АПК, планирования и программирования, прогнозирование и контроль программ, прежде всего федеральными целевыми программами на региональном уровне.

5. Выход отрасли из кризиса не может быть обеспечен только бюджетной политикой. На уровне региона необходим адекватный сложившимся условиям эффективный механизм управления государственной поддержкой АПК, включая взаимодействие всех органов управления и хозяйствующих субъектов, комплекс инструментов осуществления всех функций управления.

6. В методических положениях о результативности отдельных экономических инструментов недостаточно разработаны положения об эффективности самой системы управления федеральной поддержкой АПК. В системе регулирования недостаточное внимание уделено функциям планирование, организация, стимулирование программ. Отсутствует дожный контроль за эффективностью государственной поддержки в стране.

Нарушены главные принципы осуществления аграрной политики в части осуществления гарантированной, устойчивой финансово-бюджетной поддержки товаропроизводителей со стороны государства. Сумма ассигнований из федерального бюджета, предназначенных для регулирования АПК, незначительна в проекте бюджета и снижается при его фактическом испонении. Присутствует монополизм отдельных регионов, районов и хозяйств на получение дотаций, субсидий и других выплат. Х ' Х

7. Анализ выявил существенные недостатки в организации контроля федеральных программ, сдерживающие его эффективность,

- деятельность контрольных органов носит скрытый, недостаточно раскрытый в специальных публикациях характер;

- организационные, методологически и методические положения, связанные с повышением эффективности контрольных органов решаются в основном в служебном порядке, без привлечения ученых, общественных организаций, других заинтересованных лиц;

- эпизодическая публикация результатов контрольных мероприятий в отдельных регионах и в целом по России;

- отсутствие общественной оценки деятельности контрольно-ревизионных органов, которую заменяет внутренняя, служебная рейтинговая оценка Минфина РФ, выявленные недостатки дожны быть устранены в новых моделях организации контроля, разработка которых необходимы для выпонения предстоящих федеральных программ.

8. Конечные цели государственного регулирования АПК не достигнуты и сельчане до сих пор испоняют функцию удержания социально-экономических процессов в рамках интересов остального общества. В АПК пока не преодолен системный кризис, диспаритет цен между отраслями по-прежнему остается высоким.

В России, треть сумм, направленных на поддержку товаропроизводителей по линии федеральных программ, используется с нарушением законодательства, в Ульяновской области сумма нарушений составляет 5 копеек на каждый рубль федеральных средств, что свидетельствует о необходимости совершенствования механизма государственной поддержки АПК.

9. Контроль системы управления целевыми программами осуществляется Минсельхозом, а также контрольно-ревизионными органами Минфина Российской Федерации. Система ГФК целевых программ является несовершенной и не способна предотвратить рецидивность.нарушений за счет устаревшей организационной модели контроля, решения возникающих проблем без привлечения ученых и широкого круга общественности;

Ведомственный контроль целевых программ не отвечает требованиям глубины, поноты и объективности. Для вневедомственного контроля, осуществляемого КРО Минфина, АПК не является приоритетным объектом контроля: в Ульяновской области ежегодно проверяется менее 40% сельскохозяйственных бюджетополучателей и выделенных федеральных средств. Ежегодный контроль осуществляется только одним специалистом. Обратная связь между контрольными органами и Минсельхозом отсутствует: однажды имевшие место нарушения повторяются из года в год. Ни о какой эффективности государственной поддержки не может идти речь, если не будет создана адекватная сложившимся условиям региональная система контроля АПК.

10. Необходимость усиления контроля испонения целевых программ обусловлена целым рядом объективных факторов,

- численность сельских жителей составляет 38,55 мн. человек и 26,9% общей численности жителей Российской Федерации (2003 г.), следовательно, федеральные программы развития АПК напрямую затрагивают интересы значительной части населения России;

- за последние годы произошла существенная трансформация организационно-правовых форм хозяйств в пользу частных товаропроизводителей и в 2003 г. численность государственных сельхозпредприятий составило менее 12 процентов от общего количества предприятий; следовательно, средства федеральных программ в значительной мере используются негосударственными предприятиями, что резко повышает риск нецелевого использования бюджетных средств, отказов добровольного возмещения ущерба, снижения возможностей контрольных органов досудебного влияния на хозяйствующий субъект;

- высокая доля убыточных хозяйств (51% в. 2003 г.) предопределяет большую вероятность использования средств федерального бюджета не по целевому назначению (покрытие недостатка в оборотных и основных средствах, задоженность перед бюджетом и другие обстоятельства).

11. Дальнейшее совершенствование ГФК сельскохозяйственных программ в условиях развития рыночных отношений, многообразии организационно-правовых форм бюджетополучателей, сложности и специфичности сельскохозяйственного производства и учета, может быть осуществлено исключительно на технической, информационной, методологической базе КРУ (Рос-финнадзора) Минфина РФ, имеющих представительства во всех регионах России, специалистов и апробированную методику осуществления ГФК АПК, всеми указанными преимуществами которых не обладают Счетная палата, Главное контрольное управление Президента РФ.

12. Модернизация структуры и взаимосвязей в системе ГФК сельскохозяйственных программ на базе КРУ (Росфиннадзора) Минфина региона подразумевает внедрение предложенной децентрализованной или централизованной модели контроля. Централизованная модель является более приоритетной и включает в себя ряд мероприятий, а именно:

- ликвидации дублирования органов контроля в стране за счет разделения уровней их ответственности и функционирования смешанных комиссий;

- создания отделов целевых программ при органах ГФК Минфина;

- организации текущего финансового контроля путем делегирования контрольных функций агентам ГФК в хозяйствах;

- внедрения предложенной схемы выборочного контроля бюджетополучателей с использованием вычислительной техники;

- изменения принципов и механизма финансирования бюджетополучателей за счет прозрачного финансирования и рыночных методов поддержки;

- перераспределения части средств федерального бюджета на усиление контроля путем содержания аагентов ГФК и отделов целевых программ в КРУ.

В результате внедрения комплекса рекомендаций, направленных на изменение организационной структуры ГФК программ АПК, государство получит преимущества в борьбе с нарушителями финансовой дисциплины. Создание института агентов ГФК приведет к такому испонению программ, какое было бы при постоянном нахождении контролера в каждом хозяйстве.

Экономический эффект от внедрения предложенных мероприятий составит по Ульяновской области 1050 тыс.руб. и 228775 тыс.руб в целом по России (на примере программ "Повышение плодородия почв", "Возмещение процентов за кредиты", "Развитие семеноводства"). Привлечение допонительных средств бюджета для достижения эффекта не требуется. Затягивание сроков по модернизации ГФК РФ грозит развитием кризиса в отрасли.

В итоге, нами были исследованы приоритетные объекты государственного контроля целевых сельскохозяйственных программ. Необходимые выводы объединим с общим заключением по первой главе диссертации.

В России, для выпонения целей и задач аграрной политики в условиях системного кризиса сельского хозяйства, используются правовые и экономические инструменты для регулирования деятельности товаропроизводителей. В арсенале средств государственного регулирования АПК наиболее эффективным представляется финансово-бюджетный метод в сочетании с программно-целевым подходом к поддержке отрасли.

Одним из главных недостатков в системе управления АПК со стороны государства является отсутствие эффективной системы ведомственного контроля на региональном уровне, где происходит конечное распределение федеральных средств. Целевые программы развития сельского хозяйства, тем не менее, являются самым приоритетным направлением вневедомственного контроля сельского хозяйства, однако само сельское хозяйство является для специализированных контрольных ведомств не приоритетным ввиду небольшого объема размещенных в отрасли государственных средств.

Наиболее важным этапом в создании эффективного механизма государственной поддержки АПК является организация эффективного контроля за испонением федеральных целевых программ на региональных уровнем за счет осуществления вневедомственного контроля территориальными контрольно-ревизионными органами Минфина. Для разработки конкретных мероприятий необходимо обобщить российский опыт управления целевыми программами.

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ, ИСПОНЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ЦЕЛЕВЫХ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫХ ПРОГРАММ

2.1. Формирование и испонение государственных программ развития АПК региона

Первым этапом в разработке методических и практических рекомендаций по организации ГФК целевых программ АПК является анализ его развития и современного состояния. Методический подход к анализу дожен обеспечить характеристику следующих направлений в формировании и испонении целевых программ:

- содержание федеральных целевых программ, отраженных в проекте Федерального бюджета РФ, их выпонение в целом по стране, отдельным регионам, районам и конкретным сельскохозяйственным предприятиям;

- экономическое состояние хозяйствующих субъектов, которые являются конечными потребителями бюджетополучателями программ, в целом по России и отдельным ее субъектам;

- организационно-экономическое состояние территориальных, контрольно-ревизионных органов Министерства Финансов РФ. .

- результаты взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства Финансов РФ и хозяйствующих субъектов по поводу использования средств, выделяемых в рамках выпонения федеральных программ развития АПК региона.

Для анализа содержания программ развития АПК регионов, их выпонения в целом по стране необходимо систематизировать законы страны о проектах федеральных бюджетов на 1999-2003 гг., а также законы об испонении этих бюджетов . Такой подход позволит оценить:

- закономерности в развитии финансовой поддержки в целом по АПК, отдельным отраслям и конкретным целевым федеральным программам;

- стабильность финансирования сельского хозяйства и его удельный вес в общем объеме расходов бюджета;

- градацию федеральных программ развития АПК по их длительности и объемам финансирования;

- наиболее существенные аспекты планирования и испонения федеральных программ развития АПК для их дальнейшего изучения на уровне субъекта РФ.

Прежде всего, рассмотрим объем расходов федерального бюджета РФ за 1999-2003 гг. по разделам и подразделам, а также удельный вес расходов на сельское хозяйство, указанных в приложении 5.

Установлено, что общий удельный вес расходов на сельское хозяйство и рыболовство ни в одном федеральном бюджете РФ не достиг порога 2% от общей суммы расходов, а именно:

- в среднем за 1999-2003 гг., (проект) - 1,52 % . - в среднем за 1999-2003 гг., (факт) - 1,4 %

- минимальный удельный вес, (проект) - 1,34 % (2003 г.)

- минимальный удельный вес, (факт) - 1,30% (2000 г.)

- максимальный удельный вес, (проект)- 1,61% (1999 г.)

- максимальный удельный вес, (факт) - 1,79%> (2001 г.)

Анализ представленного материала позволил выявить закономерности в развитии бюджетного обеспечения АПК и установить, что развитие сельскохозяйственного производства является наименее финансируемой отраслью в народном хозяйстве.

Динамика изменения абсолютного размера федерального бюджета за 1999-2003 годы, представленная в приложении 6, тем не менее, свидетельствует о том, что ассигнования на развитие сельского хозяйства и рыболовства, в абсолютных размерах, в целом возрастают.

Ежегодный средний темп прироста федерального бюджета за период с 1999 по 2003 гг. составил 45% и 38% соответственно в проекте и фактическом испонении. За тот же период, ассигнования на сельское хозяйство и продовольствие по аналогии возросли на 37% и 40%>.

Следует также выделить закономерность, по которой параметры фактически испоненных федеральных бюджетов за анализируемый период не совпадают с проектными как в общем по народному хозяйству, так и по сельскому хозяйству и рыболовству.

Более подробно рассмотрим динамику величины расходов федерального бюджета по отдельным подразделам сельского хозяйства и рыболовства, ука-. занных в приложении 7.

Анализ выявил, что наибольший объем финансирования приходится по направлениям сельскохозяйственное производство и прочие расходы. Средний, ежегодный прирост по данным подразделам за 1999-2003 годы - составил 58%. Применительно к расходам на земельные ресурсы, в динамике наблюдается их уменьшение в среднем на 13,25% в проектах бюджета и на 1,82%) при их фактическом испонении.

В данном контексте следует раскрыть причины существенного увеличения расходов по бюджетному подразделу прочие расходы. Анализ соответствующих законодательных документов [18-27] показывает, что в данный вид расходов были включены расходы на образование, культуру, и прочие нужды, необходимые для развития аграрного комплекса.

Для установления более точных параметров финансовой поддержки АПК, выявим отклонения, которые возникли при испонении проектов бюджетов (приложения 8,9,10).

Установлено, что подразделами расходов федерального бюджета, по которым за анализируемый период отмечены наибольшие отклонения, являются сельскохозяйственное производство, земельные ресурсы. Отметим, что данные отклонения имеют как положительные, так и отрицательные значения.

Данная закономерность является одним из факторов нестабильности, замедляющих развитие агропромышленного комплекса. По этой причине, в дальнейшем необходимо установить источники возникновения отклонений, а также уровень их образования - федеральный или региональный.

Наконец, определим удельный вес каждого бюджетного подраздела АПК в динамике, в среднем, за один год. Построим гистограмму, в которой за период с 1999 по 2003 отразим структуру федеральных бюджетных расходов на сельское хозяйство (рис.3.).

Доля раздела, %

Рис. 3. Структура бюджетных подразделов сельского хозяйства и рыболовства за 1999-2003 годы

С/х производство (проект) С/х производство факт Земельные ресурсы (проект) Земельные ресурсы (факт) Прочее (проект) Прочее (факт)

Установлено, что наибольший удельный вес расходов приходится на подраздел сельскохозяйственное производство, 58% в среднем за один год по проекту бюджета и 61% по факту его испонения; земельные ресурсы, 29% и 27% соответственно, прочие расходы - 6% и 7 %.

Таким образом, результаты анализа важнейших параметров расходов федерального бюджета на сельское хозяйство за 1999 - 2003 годы в его проекте и фактическом испонении дают основания для вывода о том, что теоретические представления о стратегическом значении сельскохозяйственной отрасли не подтвердились его фактическим финансированием. Наличие существенных отклонений при планировании и испонении федерального бюджета ставят под сомнение один из главных принципов аграрной политики - последовательность и устойчивость мер регулирования сельскохозяйственного производства.

Далее, в соответствии с задачами исследования необходим анализ состояния федеральных целевых программ развития АПК. Необходимая для этого информация представлена в табл.3.

Х 75 Х Х

Диссертация: библиография по экономике, кандидат экономических наук , Мочалов, Анатолий Павлович, Москва

1. Законодательные и справочно-нормативные документы

2. О Федеральной целевой программе Повышение плодородия почв России на2002-2005 гг.. Постановление Правительства № 780 от 08.11.2005 г. ^ О Федеральной целевой программе Социальное развитие села до 2010 г..

3. Постановление Правительства № 858 от 03.12.2002 г. , О бухгатерском учете. Закон РФ от21.11.1996 N 129-ФЗ.//Российская газета 1996. - N 228

4. О главном контрольном управлении Президента РФ. Указ Президента РФ от 16.03.1996 г. № 383 // Президентский контроль. 1996.-№3 О государственном регулировании агропромышленного производства. Закон

5. РФ от 14 июля 1997 г № 100-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 1997 - N 29

6. О государственном регулировании сельскохозяйственного производства в

7. Ульяновской области: Закон Ульяновской области № 011-30 от 02.04.1998.// // Справочно-правовая система Консультант Плюс: Законодательство.

8. О департаменте государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов РФ. Постановление Правительства РФ от 06.03.1998 г. № 276 // Государственный финансовый контроль. Сборник. -М.: Финансовая газета, 2000

9. О критической ситуации в агропромышленном комплексе Российской Феде-11. раций. Постановление ГД ФС РФ от 20 февраля 1997 г. N 1144-11 ГД. . Ссыка на домен более не работаетp>

10. О прокуратуре Российской Федерации. Закон РФ от 17.01.1992 г. N 2202-1 // Российская газета 1995- N 229

11. О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства Финан17. сов РФ. Постановление Правительства РФ от 06.08.1998 г. № 888 //СЗ РФ. -2000. № 6, Ст. 777

12. О федеральном бюджете на 1999 год. Закон РФ от 22.02.1999 N Зб-ФЗ // Собрание законодательства РФ.-1999. N 9.10

13. Ф3. // Собрание законодательства РФ, -2004- N 19 (часть 1), ст. 1836 ' 2^ Об испонении федерального бюджета за 2003 год. Проект федерального закона N 86866-4. Ссыка на домен более не работаетp>

14. Федерации. Постановление правительства РФ 28.06.2004 г. N 315 // Российская газета 2004 - N 142

15. Об утверждении Положения о порядке взаимодействия КРУ Минфина РФ с

16. Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ и ФСБ РФ при назначении и проведении ревизий (проверок) Приказ Минфина РФ, МВД РФ и ФСБ РФ (согласо30

Похожие диссертации