Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа

Канкулова, Маржинат Ильясовна

Темы диссертаций по экономике » Финансы, денежное обращение и кредит

Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученаd>доктор экономических наук
Автор	Канкулова, Маржинат Ильясовна
Место защиты	Санкт-Петербург
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.10

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа"

Направахрукописи

Канкулова Маржинат Ильясовна

Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Санкт-Петербург, 2004

Работа выпонена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов

Научный консультант: профессор Назаров Николай Николаевич

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Барулин Сергей Владимирович;

доктор экономических наук, профессор Попова Екатерина Михайловна;

доктор экономических наук, профессор Сабитова Надия Михайловна

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет

Зашита состоится л февраля 2005 г. в л часов на заседании диссертационного совета Д 212.237.04 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов по адресу: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д.21, ауд. 48.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов.

Автореферат разослан л января 2005 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

НАЕвдокимова

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации активно осуществляется реформирование бюджетного процесса и всей системы региональных и местных финансов. Развитие рыночных принципов хозяйствования в России проходит в значительно изменяющихся внешних и внутренних условиях, что отражается на параметрах бюджета России в целом и бюджета каждого субъекта Федерации, требует глубокого теоретического переосмысления и методологической проработки новых подходов к бюджетному процессу, как специфическому инструменту управления государственными финансами в принципиально изменившихся отношениях собственности, пономочий каждого уровня власти. Изменения в области публичных финансов невозможно детально проанализировать без обращения к трудам таких известных ученых XX века в области государственных финансов СССР, как Александров A.M., Алах-вердян Д.А., Базарова Г.В., Бачурин А.В., Бирман A.M., Бодырев Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский ЭА., Воков A.M., Галанов ВА, Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В., Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., Точильни-ков Г.Н. и др.

Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики в условиях рыночных отношений, социально-экономическом развитии страны; реализация федеративных отношений; упорядочение бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе; совершенствование правовой регламентации бюджетных процедур нашли отражение в публикациях видных российских экономистов - Барулина СВ., Вавилова ЮА., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г, Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Иларионова А.Н., Карданова А.Т., Котляревского СИ., КУЭДбЦОДЗ.WyWlftBflQ8fl|A.M., Лек-

ВИБДИОТЕКА I

"gSff? I

сина В.Н., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Поздняковой ТА., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Солянниковой С.П., Сомоева Р.Г., Сычева Н.Г., Таксира К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и целого ряда других.

Несмотря на многочисленные публикации по вопросам реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса, можно сказать, что не все они решены. Изучение опыта зарубежных стран, обобщение российской практики, анализ первых результатов реформирования бюджетных отношений предопределяют необходимость продожения исследований теоретических проблем бюджета, трансформации бюджетного процесса в средне- и догосрочной перспективе, особенностей реализации бюджетной реформы в регионах.

В прогнозах социально-экономического развития России декларируются намерения Правительства РФ по формированию модели экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного роста; обеспечению социальной защищенности граждан; поддержанию безопасности страны; решению других важных задач. В эту перспективу логично встраиваются меры, принимаемые территориальными органами власти и направленные на оздоровление социально-экономической ситуации в регионах. С особой остротой общероссийские бюджетные проблемы проявляются в республиках Северного Кавказа, что объясняется спецификой их исторического, демографического, социально-экономического развития; очевидной потребностью в увеличении собственных финансовых ресурсов в целом и бюджетных - в частности; необходимостью повышения обоснованности и стабильности формирования доходов и результативности расходов бюджета, аргументации возможностей повышения эффективности управления всеми аспектами бюджетного процесса.

Исследование рассматриваемых в диссертации проблем проведено по материалам следующих республик Северного Кавказа, входящих в Южный Федеральный округ (далее ЮФО): Республики Адыгея; Республики Дагестан; Республики Ингушетия; Кабардино-Бакарской Республики; Карачаево-Черкесской Республики; Республики Северная Осетия -Алания.

Кроме перечисленных, к ЮФО относятся Республика Камыкия, Чеченская Республика, Краснодарский и Ставропольский края, Астраханская, Вогоградская и Ростовская области. Субъекты РФ, входящие в ЮФО, по целому ряду экономических, социальных, демографических и др. факторов можно, с точки зрения автора, подразделить на следующие группы: шесть приведенных выше республик; Республику Камыкия; Чеченскую Республику; Краснодарский и Ставропольский края, Астраханскую, Вогоградскую, Ростовскую области. Кратко представим свою позицию. Бюджетные проблемы Республики Камыкия могут быть предметом самостоятельного исследования в силу особенностей налоговых отношений в свободной экономической зоне, отличительных признаков межбюджетных отношений и др. факторов. Специфика бюджетных отношений в Чеченской Республике вызвана очевидными причинами. Объединение в отдельную группу бюджетов краев и областей, входящих в ЮФО, думается, не предполагает скрупулезной аргументации: это, прежде всего, другой административный статус (по сравнению с республиками); более высокий экономический и финансовый потенциал (то есть и другая картина взаимоотношений с федеральным бюджетом); кардинально иная структура промышленного и сельскохозяйственного производства; др. факторы.

Настоящее исследование, как мы отметили выше, проводится по материалам шести республик Северного Кавказа, что представляется весьма актуальным в том числе и в силу сложившейся в этом регионе со-

циально-экономической ситуации. В необходимых случаях - для обеспечения большей репрезентативности, глубины анализа, обоснованности выводов - данные анализируются и в целом по ЮФО.

Цель диссертационного исследования состоит в решении крупных методологических и прикладных проблем повышения эффективности управления бюджетным процессом: новом теоретическом обосновании концептуальных понятий - бюджетная система, бюджетное устройство, содержания бюджетной политики и др.; характеристике роли бюджета в обеспечении макроэкономической стабилизации в субъектах РФ - республиках Северного Кавказа в период рыночных преобразований; аргументации приоритетных направлений бюджетной политики; разработке стратегии, организационных, методических и правовых рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа; внесении и обосновании предложений по успешной реализации бюджетной реформы в республиках Северного Кавказа с учетом их специфики.

Объемность поставленных в диссертации целей и сложность их достижения потребовали решения следующих основных задач:

Х теоретического обоснования авторского определения понятий бюджетная система, бюджетное устройство и др.; принципиальных положений по новой иерархии органов местного самоуправления и их бюджетов в республиках Северного Кавказа;

Х обобщения и систематизации позиций российских экономистов, специалистов стран СНГ, зарубежных индустриальных стран по исследуемым проблемам;

Х анализа складывающихся тенденций, оценки прогнозов социально-экономического развития республик Северного Кавказа, параметров их бюджетов;

Х аргументации необходимости более жесткого методического обеспечения взаимосвязи перспективного, среднесрочного и текущего бюджетного планирования;

Х конструктивного анализа методологических основ нормирования и планирования расходов бюджетов республик Северного Кавказа, обоснования необходимости их линвентаризации и реструктуризации;

Х обобщения и классификации факторов, определяющих финансовый потенциал региона; оценки влияния проводимой налоговой реформы на доходы бюджетов всех уровней в республиках Северного Кавказа;

Х разработки предложений по формированию прогрессивной модели межбюджетных отношений, стимулирующей увеличение собственных доходов бюджетов республик Северного Кавказа;

Х классификации отличительных признаков, этапов реализации положений бюджетной политики на среднесрочную и догосрочную перспективу;

Х обобщения институциональной практики организации бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа, разработки предложений по повышению его результативности;

Х сопоставительного анализа и систематизации законодательных актов, регламентирующих бюджетные процедуры в республиках Северного Кавказа - с целью обеспечения единого правового пространства и адекватности задачам реформирования бюджетного процесса в республиках;

Х разработки и обоснования отдельных допонений и изменений в Бюджетный кодекс РФ; Закон КБР О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Бакарской республике - для правового сопровождения вносимых автором предложений.

Предмет исследования - методологические, методические, правовые и институциональные аспекты организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации.

Объект исследования ~ бюджетная система и бюджетный процесс, задачи и мероприятия бюджетной реформы, их реализация в республиках Северного Кавказа.

Информационная база исследования. В процессе работы над диссертацией обобщались и систематизировались положения монографических публикаций российских и зарубежных специалистов; использовались нормативные правовые документы и аналитические материалы федеральных и республиканских министерств и ведомств, регламентирующие бюджетные отношения и бюджетный процесс; нормативные, методические, инструктивные материалы финансовых, налоговых и статистических органов республик Северного Кавказа; материалы общероссийских и республиканских специальных периодических изданий, научно-практических конференций, семинаров, симпозиумов.

Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания; системный подход; принципы формальной логики; методы экономического анализа и синтеза; приемы индуктивного и дедуктивного изучения, другие общенаучные методы исследования.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе положений теории финансов, с учетом особенностей их реализации в России; обобщения опыта организации бюджетных отношений в зарубежных индустриальных странах, практики бюджетного процесса в субъектах РФ; системного критического анализа проводимых и предполагаемых мероприятий бюджетной и налоговой реформы определена методология, обеспечивающая решение актуальной государственной задачи: разработаны теоретическое обоснование и практические рекомендации по совершенствованию организации бюджетного процесса,

направленные на повышение результативности функционирования бюджетных систем республик Северного Кавказа, успешное продвижение бюджетной реформы.

Основные положения и наиболее существенныерезультаты исследования заключаются в следующем:

1. Предложена авторская интерпретация возрастающей роли бюджета в механизме финансового регулирования макроэкономических параметров; выделены критерии, характеризующие уровень финансовой обеспеченности субъекта РФ;

2. Сформулировано определение понятий бюджетная система, бюджетное устройство и др., допонены принципы функционирования бюджетной системы; внесены предложения по реформированию бюджетного устройства республик Северного Кавказа;

3. Дано определение финансового потенциала; интерпретирована взаимозависимость финансового потенциала, финансовых ресурсов, доходов бюджета;

4. Методологически обосновано определение государственных минимальных социальных стандартов, финансовых и бюджетных норм и нормативов; предложена методика их использования в бюджетном процессе республик Северного Кавказа;

5. Систематизированы экономические предпосыки и внесены предложения по организации межбюджетных отношений, стимулирующих органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления к наращиванию контингентов налоговых и неналоговых доходов бюджетов;

6. По результатам изучения и анализа бюджетной практики в республиках Северного Кавказа обосновано применение новых инструментов предоставления финансовой помощи местным бюджетам - с использованием социальных кадастров и налоговых паспортов административно-территориальных единиц;

,7. Доказана необходимость реструктуризации расходов бюджетов республик Северного Кавказа, предложены ее направления; систематизированы меры по повышению качества и результативности контрольно -аналитической работы;

8. На базе обобщения опыта организации бюджетного процесса в зарубежных индустриальных странах доказана целесообразность использования его позитивных элементов, в том числе проведение мониторинга качества управления бюджетом;

9. Обоснованы изменения и допонения в Бюджетный кодекс РФ, модульный закон для республик Северного Кавказа О бюджетной системе и бюджетном процессе, снимающие отдельные принципиальные противоречия, что обеспечит более четкую правовую регламентацию управления бюджетным процессом, будет способствовать успешному развитию бюджетной реформы в регионе.

В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые положения, направленные на совершенствование бюджетной системы, бюджетных процедур, управления бюджетными средствами в республиках Северного Кавказа. Их реализация возможна в рамках соответствующих общероссийских концепций и программ Правительства РФ, но с учетом специфики каждой из республик Северного Кавказа.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения исследования доведены до конкретных методик, статей законов, реализация которых позволит максимально использовать возможности бюджетных инструментов в макроэкономической стабилизации республик Северного Кавказа; обеспечить более высокую результативность функционирования бюджетных систем республик в условиях рыночных преобразований, соответствующее правовое сопровождение этих процессов.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования

нашли отражение в 2-х монографиях, учебнике для экономических вузов, 4-х учебных пособиях, других научных публикациях; выступлениях на российских научных и научно-практических конференциях, семинарах, в частности: II межвузовской конференции аспирантов и докторантов 5-6 декабря 2000 года в г. Санкт-Петербурге "Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе"; научной сессии профессорско-преподавательского состава научных сотрудников и аспирантов по итогам научно-исследовательской работы за 2001 год; VI межвузовской конференции аспирантов и докторантов 8 декабря 2004 года в г. Санкт-Петербурге "Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе"; семинаре "Бюджетный федерализм и финансовое управ, ление на местном уровне", проводившемся Институтом Мирового банка для руководителей и специалистов органов испонительной власти и местного самоуправления субъектов Федерации, входящих в Южный федеральный округ (в г. Ростов-на-Дону, апрель 2003 года).

Аналитические разработки автора прошли научную и практическую апробацию и отражены в отчетах по научно-исследовательским , работам: Развитие казначейской системы испонения бюджета Санкт-Петербурга. 2000; Совершенствование казначейской системы испонения бюджета Санкт-Петербурга в условиях законодательного изменения межбюджетных отношений, 2003.

Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре финансов в Санкт-Петербургском государственном университете экономики и финансов при чтении лекционного курса "Бюджетная система Российской Федерации", ряда спецкурсов.

Отдельные положения и рекомендации диссертационного исследования использованы Министерством экономическгого развития и торговли

КБР, Министерством финансов КБР при разработке показателей бюджета на 2003,2004 гг.

Результаты исследования нашли отражение в 15 основных публикациях общим объемом 32 пл.

Структура работы обусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения; включает 45 таблиц, 4 рисунка, 57 приложений.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость работы.

В первой главе исследуются теоретические проблемы построения бюджетной системы: новая роль бюджета в финансовом регулировании экономики в условиях углубления рыночных принципов хозяйствования; методологические и правовые основы содержания бюджетной системы; эволюция бюджетного устройства России, его современное состояние и противоречия.

Во второй главе рассматриваются содержание и значимость бюджетной политики в обеспечении макроэкономической стабилизации республик Северного Кавказа, обосновываются приоритеты бюджетной политики по реализации прогнозных показателей их социально-экономического развития; проводится анализ разграничения бюджетных пономочий между уровнями власти.

Третья глава посвящена оценке возможных направлений совершенствования практики бюджетного планирования и прогнозирования в республиках Северного Кавказа, его правовой регламентации. Особое внимание уделяется обоснованию финансового потенциала территории, его взаимосвязи с базовыми показателями доходов бюджета; необходимости реструктуризации расходов бюджета, вопросам их нормирования;

организационно-правовым аспектам бюджетного планирования и прогнозирования.

В четвертой главе исследуются особенности и перспективы бюджетной реформы в республиках Северного Кавказа: специфика организации и функционирования бюджетных систем ряда зарубежных индустриальных стран в условиях глобализации экономики с целью использования их позитивного опыта в России; экономические предпосыки построения стимулирующей модели межбюджетных отношений; новые технологии испонения бюджетов и контрольно-аналитической работы в республиках Северного Кавказа.

В заключении приводятся выводы и предложения по результатам проведенного исследования.

2. Содержание и основные результаты исследования

В диссертационной работе на основе анализа обширного статистического, официального фактического материала по всем республикам Северного Кавказа выявлены основные тенденции и противоречия их экономического и социального развития, специфика структуры и динамики доходов и расходов бюджетов, особенности межбюджетных отношений, организации бюджетного процесса, предложены решения имеющихся проблем. Поскольку объем автореферата ограничен и не позволяет привести доказательную базу и илюстрации по всем республикам, автор счел возможным преимущественно использовать данные одной из них -Кабардино-Бакарии, так как она весьма представительна по всем перечисленным вопросам.

В соответствии с поставленными целями и задачами автором выделяются четыре взаимоувязанных научно-практических блока проблем, раскрывающих содержание, результаты и выводы исследования, а также

предопределивших структуру материалов автореферата. Первая группа проблем посвящена теоретическому обоснованию содержания основных бюджетных терминов, роли бюджета в финансовом регулировании экономики в условиях развития рыночных отношений. Важнейший фактор, определяющий эффективность государственного воздействия на экономику и социальную сферу, в первую очередь - через инструменты бюджетного регулирования - это системность. Принципиально важными представляются несколько моментов. Бюджетные меры воздействия на объёмы и темпы экономического развития каждого субъекта РФ и страны в целом дожны сочетаться таким образом, чтобы обеспечить максимально возможный эффект в данный момент времени, в средне - и догосрочной перспективе - в зависимости от стратегических постулатов социально - экономической и, соответственно, бюджетной политики государства.

Бюджетные меры воздействия не могут иметь однонаправленных результатов. Увеличение налоговых платежей неблагоприятно отражается на инвестиционном потенциале, а, следовательно, и экономическом росте; усиление дотирования социальной сферы влечёт за собой снижение заинтересованности отраслевой ладминистрации в реформировании отрасли, территориальных органов власти - в изыскании собственных резервов и т.д. Успешная реализация двух функций бюджета - образования и использования бюджетного фонда - возможна только при прорастании каждой из них контролем, на каждом этапе бюджетного процесса. Если названные две функции бюджета могут быть разнесены по времени, то о контроле этого сказать нельзя. Он предваряет, сопровождает, завершает каждую стадию бюджетного процесса в органах испонительной и законодательной власти. То есть контроль - непременная, обязательная часть каждой из бюджетных процедур, поэтому обособлять контрольную функцию полагаем неправомерным.

Формы и методы бюджетного регулирования могут варьироваться в зависимости от целей и задач государства, а также от точки отсчета, т.е. от базовых показателей экономики и социальной сферы в начале прогнозируемого периода. Одним из условий достижения намеченных показателей и темпов развития, а, следовательно, и важнейших целей регулирования экономики, является обеспечение приоритетности развития определённых отраслей или отраслевых комплексов, что определяется, в свою очередь, стратегическими положениями экономической и социальной политики государства. Бюджетные инструменты регулирования темпов и пропорций развития экономики, в том числе социально-культурной сферы, дожны быть действенны, оперативны, институционально обеспечены.

Выстраивая логику исследования вынесенной в название диссертации проблемы, автор прежде всего сформулировал содержание понятия бюджетная система, которое, с нашей точки зрения, раскрывает ее многогранную сущность, призвано способствовать комплексным, взаимоувязанным решениям по развитию бюджетной реформы. Бюджетная система - это взаимообусловленное единство бюджета, бюджетного устройства, бюджетной политики, бюджетного права, бюджетных институтов, взаимодействие которых обеспечивает наиболее эффективное формирование и использование бюджетных фондов в соответствии с определенными принципами в целях решения социально-экономических задач государства и общества в целом (рис.1).

Далее при определении понятия бюджетное устройство развивается авторская позиция по содержанию термина бюджетная система. А именно: бюджетное устройство - это иерархия бюджетных фондов органов власти соответствующих административно-территориальных единиц.

Рис. 1. Структура бюджетной системы

Проблемы бюджетного устройства (например, определение уровней местных бюджетов в субъектах РФ), а также практическая реализация декларированных законодательством принципов организации и функционирования бюджетной системы, оказались сложными практически для всех субъектов РФ. Автором доказана необходимость внесения изменений и уточнений в ряд статей Бюджетного кодекса РФ, предложена

структура модульного закона О бюджетной системе и бюджетном процессе для республик Северного Кавказа, что влечет за собой проведение серьезных методических разработок по практической реализации декларируемых в Бюджетном кодексе РФ и соответствующих законах республик Северного Кавказа положений. Прсведенное исследование подтверждает репрезентативность этого вывода со всей очевидностью.

Важной целью бюджетной реформы является обеспечение максимальной результативности функционирования бюджетной системы. Одним из условий ее достижения в целом для РФ и каждого субъекта РФ, в том числе республик Северного Кавказа, автор считает необходимость обеспечения прозрачности бюджетных показателей, которая означает открытость бюджета. Обеспечение прозрачности предъявляет к бюджетному процессу несколько важных требований: предварительного обнародования проекта бюджета и утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщений о ходе испонения бюджета и т.д. Даже жесткая нормативная регламентация (где она имеется) бюджетных процедур не является поной гарантией их неукоснительного испонения.

Анализ, проведенный автором по материалам бюджетов республик Северного Кавказа, свидетельствует, что объем и структура раскрываемых бюджетных показателей существенно отличаются, и далеко не всегда отвечают требованиям закона. В работе доказано, что практика раскрытия информации о количественных и качественных характеристиках бюджетных показателей на всех этапах бюджетного процесса в каждом регионе дожна регулироваться нормативными документами не только федерального, но и соответствующего регионального уровня власти, и, главное, дожны быть четкие инструменты контроля за испонением положений законов. В настоящее время в законодательных и нормативных актах РФ принцип обеспечения прозрачности в качестве обязательного принципа функционирования бюджетной системы РФ не декларируется,

в том числе и в Бюджетном кодексе РФ, считаем необходимым перечень принципов организации и функционирования бюджетной системы, регламентированный Бюджетным кодексом РФ, допонить принципом прозрачности бюджетных процедур на всех этапах бюджетного процесса.

Второй блок проблем - это широкий комплекс вопросов, касающихся доходов бюджета, межбюджетных отношений, предоставления финансовой помощи, финансовой устойчивости республик Северного Кавказа. Методология и инструменты формирования доходов, реализации межбюджетных отношений в соответствии с принципами бюджетного федерализма - важная составная часть бюджетной политики. Проведенный анализ показывает, что отдельные положения бюджетной политики республик Северного Кавказа, в частности, КБР, определенные на 2004 год, требуют серьезных доработок. Автор приходит к выводу, что имеет место смешение конкретных, методических вопросов и общих, по-желательных, стандартных пунктов, например - сокращение обязательств, требующих необоснованных и малоэффективных расходов и др. Определение приоритетов и эффективности финансовой политики в целом и бюджетной - в частности, возможно лишь при сочетании научного обоснования её содержания, методологии и методики реализации; скоор-динированности концептуальных положений, усилий федерального центра и субъектов РФ; адекватном правовом сопровождении; гласности и прозрачности всех бюджетных процедур. Все эти положения детально исследуются автором.

Обеспечение финансовой самостоятельности, прогнозируемых темпов экономического и социального развития каждого субъекта РФ, органа местного самоуправления, реализация возросшей роли бюджета как эффективного инструмента государственного макроэкономического регулирования во многом зависят от научного обоснования комплекса мер по модернизации взаимоотношений федеральных органов власти с

регионами, хозяйствующими субъектами, населением при формировании доходов, их распределении по уровням бюджетов, осуществлении контроля. Это весьма сложные вопросы, решение которых востребовано как финансовой наукой, так и бюджетной практикой. В работе при их исследовании прежде всего аргументируется авторская трактовка терминов финансовый потенциал, налоговый потенциал территории. Финансовый потенциал определяется как максимально достижимый объем финансовых ресурсов на данной территории за определенный период времени при условии максимального использования всей системы определяющих его факторов. Финансовые ресурсы автор рассматривает как совокупность денежных средств, используемых органами государственной власти и МСУ для решения стоящих перед ними задач, которые дожны получать отражение в балансе финансовых ресурсов (БФР) административно-территориальной единицы.

Объем финансовых ресурсов, их оптимальная - в соответствии с поставленными задачами - структура во многом определяют тенденции и темпы социально-экономического развития региона. Анализ состава и структуры параметров БФР одной из республик Северного Кавказа - Республики Северная Осетия - Алания на 2002-2004 гг. свидетельствует о следующих его особенностях. Прежде всего обращает на себя внимание доля взаимоотношений с федеральным бюджетом - 52% доходов БФР. Это - итоговый результат, который в развернутом виде представлен так: средства, передаваемые в федеральный бюджет, - примерно 10%, получаемые из федерального бюджета, - около 62%. Следует подчеркнуть, что это показатели БФР, а не бюджета, т.е. республика Северная Осетия -Алания более чем наполовину дефицитна по всей совокупности финансовых ресурсов, а не только бюджетных. Из оставшихся 48% на долю налоговых доходов приходится 28%. Дефицит БФР к объему расходов состав-

ляет ежегодно около 2%. Такой же уровень прогнозировася и на 2004 год.

В прямой зависимости от показателей БФР находятся характеристики бюджетов (см. табл. 1).

Таблица 1

Основные характеристики бюджетов республик Северного Кавказа за 2003 год_

Показатели

Кабар-дино-Бакарская Республика

Карачае-

во-Черкесская Республика

Республика Северная Осетия -Алания

Республика Ин-

Республ ика

Республика Дагестан

Расходы консолидированного бюджета, %отВРП

Дефицит консолидированного бюджета, % к ВРП

Доля налоговых поступлений в доходах консолидированного

бюджета, %

Налоговые доходы на душу населения, руб

То же в % к уровню в целом по РФ_

Доля безвозмездных перечислений в доходах консолидированного бюджета, %

Расходы консолидированного бюджета на душу населения, руб

То же в % к уровню в целом по РФ

Объем государственного дога субъекта РФ по отношению к доходам бюджета без учета финансовой помо-ши, коэффициент (в соответствии с

Бюджетным кодексом не может превышать 1)

Продожение табл

Показатели Кабар-дино-Бакарская Республика Карачае- во-Черкесская Республика Республика Северная Осетия -Алания Республика Ингушетия Республика Адыгея Республика Дагестан

Дефицит в % к доходам консолидированного бюджета без учета финансовой помощи, (в соответствии с Бюджетным кодексом не может превышать 0,15) 0,311 038 0 0 0,018 0,06

Сумма просроченной задоженности по договым обязательствам субъектов Федерации, тыс. руб. (нормативное значение - 0) 184742 1293525 556074 0 35700 0

ХРассчитано по данным МФ РФ: www.minfin.ru Отчеты об испонении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2003 год.

Пристальное внимание обращают на себя сразу несколько моментов. Доля налоговых доходов на душу населения по отношению к общероссийскому уровню составила всего: в КБР - 17,8%, Республике Дагестан - 14, 20%, Республике Ингушетия - 9,06%. Доля безвозмездных перечислений, т.е. различных видов финансовой помощи из федерального бюджета в пяти республиках Северного Кавказа из шести представленных Х более 70% в доходах их консолидированных бюджетов. Доля расходов консолидированных бюджетов на душу населения по отношению к общероссийскому уровню колеблется от 47,1% в КБР до 67,1% в Республике Адыгея. Данные более чем красноречивые.

Наращивание доходов бюджетов, решение проблем финансовой устойчивости республик Северного Кавказа, как и других регионов РФ, напрямую зависит от развития отраслей экономики. Детальное изучение отраслевой структуры хозяйства одной из республик Северного Кавказа -КБР, в частности, показало, что продукция сельского хозяйства составляет более 40% ВРП, тогда как продукция промышленности - менее 20%. Такая специфика и другие особенности экономики делают особо актуальным для КБР обоснование стратегии отраслевой реструктуризации хозяйства. Крайне несбалансированная структура доходов бюджетов всех уровней в республиках Северного Кавказа также диктует необходимость осуществления программы диверсификации структуры экономики и повышения ее конкурентоспособности.

Конкурентное рыночное равновесие, к созданию которого стремятся одновременно производители, потребители и государство, стимулирует рост потребления (как личного, так и производственного), обеспечивая повышение эффективности производства, максимальную мобилизацию доходов (налоговых и неналоговых); поное финансирование государственных социальных обязательств; прогнозируемых отраслевых и территориальных темпов и пропорций развития экономики. Степень влияния государства на экономику через механизм бюджетных отношений определяется приоритетами бюджетной политики, зависит во многом от выбора и сочетания инструментов ее реализации. Программа, разработанная, в частности, Правительством КБР, безусловно, конструктивна и направлена на решение важнейших для республики задач. Вместе с тем, отдельные её элементы, с нашей точки зрения, не впоне отвечают приоритетам бюджетной политики, носят декларативный характер, не имеют надлежащего правового и методологического обеспечения. Важнейшее направление развития экономики КБР - инвестиционное.

В основу прогноза перспективных возможностей развития инвестиционного сектора экономики КБР положена концепция последовательного выхода инвестиционного комплекса из кризисного состояния. Результаты анализа свидетельствуют, что комплекс мер, принятие которых способствовало бы повышению инвестиционной привлекательности республик Северного Кавказа, можно свести к четырем основным направлениям:

Х чёткому и жёсткому обоснованию инвестиционной политики республик, реальной оценке проблем ее реализации, экономических, организационных и административных барьеров, существующих на пути инвесторов.

Х изменению политики республик Северного Кавказа в сфере бюджетных доходов, прежде всего - формированию налоговой политики и межбюджетных отношений, стимулирующих инвестиционные процессы, способствующих увеличению доходов бюджета от более эффективного использования государственного имущества и его возможной приватизации, что особо актуально;

Х максимальному использованию возможностей финансово-бюджетного прогнозирования и планирования бюджетных ресурсов республик во взаимосвязи с целями социально-экономической политики и вопросами подконтрольности и прозрачности бюджетного процесса в части инвестиций;

Х ужесточению контроля за управлением обязательствами республик и упорядочению процедур республиканского инвестиционного заказа.

Важнейшей составляющей финансовых ресурсов территории является их часть, централизуемая в бюджетах соответствующих органов власти, т.е. доходы бюджетов. В таблице 2 представлена структура доходов республиканского бюджета одной из республик Северного Кавказа -КБР.

Таблица 2

Структура доходов республиканского бюджета КБР в 2003,2004 гг.*

Показатели Утверждено 2004 г. по сравнению с 2003 г. ( + ,-)

2003 г. 2004 г.

Налоговые доходы 17,33 23,92 6,59

Налоги на прибыль 6,59 11,34 4,75

Налоги на товары и услуги. 7,43 5,85 -1,58

Налоги на совокупный доход 0,41 1,52 1,11

Налоги на имущество 2,28 1,95 -0,33

Платежи за пользование природными ресурсами 0,62 1,46 0,84

Прочие налоги, пошлины и сборы 1,80 1,80

Неналоговые доходы 1,17 0,76 -0,41

Целевые бюджетные фонды 10,74 - -10,74

Финансовая помощь из федерального бюджета 70,76 75,32 4,56

Всего доходов 100 100 *

*Законы о республиканском бюджете КБР на соответствующий год.

Обращает на себя внимание уровень финансовой помощи из федерального бюджета - более 70% в 2003 г., более 75% в 2004 г.

Определяющее значение при формировании объема доходов и их структуры имеют принципы и формы реализации межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения относятся к сфере финансово-правовых, определяются в работе как объективно необходимые, законо-

дательно устанавливаемые отношения между органами государственной власти всех уровней и ОМС по разграничению доходных источников, бюджетному регулированию, в том числе по предоставлению финансовой помощи, расходным пономочиям, другим формам перераспределения средств между бюджетами, реализуемые в ходе бюджетного процесса.

Для сохранения территориальной целостности, экономического и бюджетного единства государство дожно учитывать проблемы межрегиональной асимметрии в социально-экономическом развитии регионов, проводить политику смягчения различий в уровне их развития. Реорганизация и совершенствование межбюджетных отношений поэтому имеют не только экономические, но в равной мере - социальные и политические предпосыки. Это заключение в поной мере относится к бюджетам республик Северного Кавказа.

В работе обосновывается вывод о том, что стимулирующий фактор при реализации межбюджетных отношений дожен сочетать как применение общих принципов, например, при предоставлении субсидий - со-финансирования на определенных условиях, так и учитывать специфику каждого региона. В 2003г. испонение бюджетов по мобилизации налоговых доходов по сравнению с утвержденными объемами составило в Республике Дагестан - 67%, Республике Ингушетия - 80%, Кабардино-Бакарской Республике - 38%, Карачаево-Черкесской Республике - 94%. То есть задачи совершенствования налогового администрирования в республиках Северного Кавказа решаются очень низкими темпами, что отражается на налоговой состоятельности их бюджетов.

Особо актуальными вопросы финансовой устойчивости, балансирования, обоснования объемов и структуры финансовой помощи являются для бюджетов муниципальных образований республик Северного Кавказа. На первый план здесь выходят как вопросы теоретического осмысления понятия бюджетное регулирование, так и оценка его форм и методов.

Обоснование трактовки понятия бюджетное регулирование состоит в следующем. Во-первых, при расширительном понимании, к этапам бюджетного регулирования относится установление форм организации бюджетных отношений. Во-вторых, бюджетное регулирование - это один из опосредованных способов бюджетного воздействия на качество управления бюджетным процессом и, в конечном итоге, на макроэкономические характеристики развития территории. В-третьих, в прикладном понимании термина, - это методика балансирования доходов и расходов нижестоящих бюджетов. К бюджетным пономочиям федеральных органов власти мы относим все перечисленные позиции; органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления - вторую и третью позиции.

Подавляющее большинство бюджетов (за исключением ряда крупных городов) являются высоко дефицитными. В таблице 3 приведен пример по одной из республик - КБР.

Таблица 3

Распределение местных бюджетов КБР по доле получаемой финансовой помощи в 2002-2003 гг.

Доля финансовой помощи в доходах местного бюджета, % Количество бюджетов

2002 г. 2003 г.

до 30 - 1

31-40 3 -

41-50 3 1

51-60 - 3

61-70 2 2

71-80 - 2

81 и выше 3 2

Всего 11 11

В качестве одного из реальных шагов по повышению результативности инструментов бюджетного регулирования в диссертации доказана необходимость распространения практики разработки социальных кадастров территорий на местный уровень. Формирование системы таких документов по республикам Северного Кавказа в целом, по районам и городам каждой из республик позволит более качественно прогнозировать их

социально-экономическое развитие на средне- и догосрочную перспективу, методически обоснованно осуществлять бюджетное регулирование, объективно определять размер и виды оказываемой городам и районам финансовой помощи. Кроме того, появится возможность в большей мере реализовывать стимулирующие формы организации межбюджетных отношений на уровне - субъект Федерации - органы местного самоуправления. Особо действенным этот документ может быть в сочетании с использованием налогового паспорта территории.

По итогам проведенного автором анализа взаимосвязи и взаимообусловленности объёма и структуры финансовых ресурсов и основных показателей бюджетов республик Северного Кавказа, прежде всего налоговых поступлений, обоснован вывод о том, что причиной недостаточности доходов для финансирования даже минимально необходимых текущих расходов является несколько негативных факторов. В частности: низкий уровень развития доходообразующих отраслей хозяйства республик; слабое использование природных ресурсов, способных при экономически обоснованном подходе приносить значительные доходы в бюджет; недостаточная научная и методическая разработанность положений налоговой реформы и их реализации; неадекватность и противоречивость правового поля, регламентирующего организацию бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа на всех его этапах; определенная архаичность принципов межбюджетных отношений и методов бюджетного регулирования, позволяющая органам власти республик избегать серьезной ответственности за финансовую устойчивость своих бюджетов, рассчитывать на помощь из федерального бюджета, не всегда имея на то достаточно оснований.

Третья группа проблем, исследуемых в работе - системный анализ возможностей повышения результативности расходов бюджета, вопросы их нормирования. Участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных услуг инициирует формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование (НПФ) и го-

суцарственный социальный заказ. НПФ подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных услуг. Такие нормативы могут использоваться и при составлении смет бюджетных учреждений.

Финансовые нормы или нормативы, с нашей точки зрения, нельзя трактовать как минимальные, средние или максимальные, тогда они уже не будут нормируемыми величинами. В такой редакции можно говорить лишь о степени, уровне, возможностях произведения расходов в данный период времени, на данной территории, на определенную цель. Автором аргументируется положение, по которому бюджетные нормы и нормативы не дожны подразделяться на финансовые - за счет всех источников и бюджетные - за счет бюджета, т.е. речь может идти об уровне (доле) их обеспечения на данный период времени - в соответствии с возможностями бюджета.

Исследование показало, что имеющаяся практика нормирования бюджетных расходов не сложилась во взаимосвязанную систему, не имеет достаточного правового регламентирования и методического обеспечения, надлежащего качества бюджетных расчетов обеспечить не может. Этапы и содержание упорядочения системы бюджетных нормативных показателей, рассмотренные и доказанные автором в работе - возможная основа для действительной реструктуризации текущих расходов бюджетов всех уровней республик Северного Кавказа, имеющей целью их оптимизацию с точки зрения объемов и высокую эффективность - с точки зрения качества предоставляемых услуг, прежде всего социальных. Как следует из показателей таблицы 4 приоритетными направлениями расходов являются (наряду со значительным объемом финансовой помощи бюджетам других уровней) образование, здравоохранение, социальная политика.

Таблица 4

Структура расходов бюджетов КБР на 2004 год* _%_

Направления расходов Бюджеты

Консолидированный Республиканский Местные Доля расходов республиканского бюджета в консолидированном бюджете КБР

Государственное управление и местное самоуправление 6,25 4,32 5,95 54,51

1 Правоохранительная деятельность 4,14 5,24 - 100,0

Промышленность, энергетика и строительство 3,05 3,78 0,15 97,7

Сельское хгояйство 1,92 1,97 0,75 81,30

Жилищно-коммунальноехозяйство 8,39 2,26 13,82 21,29

Образование 29,23 5,67 51,80 14,95

Культура, искусство и кинематография 2,87 1,52 3,49 41,87

Здравоохранение 18,84 16,12 12,80 67,52

Социальная политика 9,97 10,61 3,34 83,99

Финансовая помощь бюджетам других уровней 33,85 - X

Дорожное хозяйство 4,08 5,17 - 100,0

Другие расходы 11,26 10,49 7,90 7,65

ВСЕГО 100 100 100 78,92

* Составлено по данным МФ КБР и материалам Закона О республиканском бюджете КБР на 2004 год.

Уровень расходов консолидированных бюджетов республик Северного Кавказа на душу населения значительно ниже среднероссийского (табл. 1), и проблема наращивания объема доходов стоит гораздо острее, чем в других субъектах РФ. Столь же актуален вопрос оптимизации объемов и структуры расходов. При этом существенное значение имеет классификация бюджетных обязательств. При формировании бюджета расходные обязательства могут быть разделены на действующие и принимаемые. В работе доказано, что это позволит:

Х существенно упростить и ускорить процедуру составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся испонения действующих обязательств, сосредоточить внимание в основном на подготовке и рассмотрении принимаемых обязательств, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

Х поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятое новых расходных обязательств возможно лишь после назначения бюджетных ассигнований на выпонение действующих обязательств;

Х повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых методов прогнозирования объема действующих обязательств;

Х ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении расходов между распорядителями и получателями бюджетных средств с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

Четвертая группа проблем, исследуемых в диссертации - реформирование бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа. Для принятия решений по реформированию организации бюджетных процедур весьма важным представляется анализ технологий бюджетного процесса в индустриальных странах. Проведенное автором обобщение зарубежного опыта даёт основание сделать вывод о возможности, а в ряде

случаев Ч необходимости использования прогрессивных зарубежных методик взаимодействия между органами власти различных уровней в бюджетном процессе в целях развития бюджетной реформы.

Одним из определяющих элементов организации управления бюджетным процессом является обоснованное разграничение бюджетных пономочий. Общая тенденция - децентрализация пономочий и, соответственно, бюджетных ресурсов с перераспределением их на региональный и местный уровень; обеспечение контроля за формированием и испонением бюджетов; усиление ответственности за результаты бюджетной деятельности. В международной практике существует опыт, когда государство контролирует качество управления публичными финансами на региональном и местном уровне, устанавливая индикаторы качества предоставляемых услуг. Например, внешний аудитор региональных и местных администраций в Италии контролирует выпонение ими требований законодательства (по так называемым индикаторам раннего предупреждения). Роль аудитора заключается в контроле за тем, чтобы города и провинции выпоняли стандарты качества управления, установленные национальным правительством.

Бюро по оценке работы администраций (БОРА) в Японии выпоняет анализ деятельности местных администраций, оценивая необходимость, эффективность и приоритетность предпринимаемых действий. На основании проводимых исследований БОРА определяют меры по улучшению бюджетной практики и направляют рекомендации соответствующим министерствам. Концепция лучшего качества, действующая в Великобритании, требует от местных администраций предоставления услуг, соответствующих стандартам экономии и эффективности, побуждает их к повышению качества услуг. Контроль за деятельностью местных администраций осуществляется независимой аудиторской комиссией.

В работе обосновывается возможность использования в России и другого позитивного зарубежного опыта. Повышение ответственности

местных администраций за качество формирования, своевременное и поное испонение бюджета, а это возможно, среди других факторов, и через объективную оценку этой работы с помощью системы соответствующих показателей, - актуальная задача и для российской практики, в том числе, для республик Северного Кавказа.

Исследование показало, что в республиках Северного Кавказа весьма низок уровень обоснованности бюджетного прогнозирования и планирования. Нередко отсутствует жесткая увязка макроэкономических и бюджетных показателей на основе стратегических документов - концепции и прогноза социально экономического развития, баланса финансовых ресурсов, перспективного финансового плана и др. Низкое качество планирования, с одной стороны, делает проблематичным переход республик к принятому практически во всех индустриальных странах бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР), с другой - отсутствие в приоритетах бюджетной политики как стратегической задачи использования БОР отчасти предопределяет низкое качество бюджетных расчетов - в основном от базы прошлого года, от достигнутого уровня.

Обязательным требованием, выпонение которого будет способствовать обоснованности бюджетных расчетов, является преемственность и взаимоувязка догосрочного и среднесрочных параметров бюджета. Многие субъекты РФ до настоящего времени не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования. Не сформулированы четкие требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется регулирование социально-экономического развития территорий. Нормативная правовая база регионального планирования, в том числе в республиках Северного Кавказа, находится пока на этапе формирования. Результаты анализа, проведенного автором, подтверждают, что для бюджетного законодательства характерны многочисленные противоречия с нормами других отраслей права, в частности, гражданского, административного, муниципального, налого-

вого. В субъектах Федерации процесс приведения регионального законодательства в соответствие с требованиями федеральных законов идет достаточно медленно. Отдельные из ныне действующих региональных нормативных актов вступили в силу до принятия Бюджетного кодекса. Во многих субъектах РФ все еще отсутствуют комплексные бюджетно-налоговые акты, прослеживается негативная тенденция регламентировать каждый сегмент бюджетно-налоговых отношений отдельно, что приводит к правовым противоречиям.

Детальное исследование практики республик Северного Кавказа по прогнозированию макроэкономических показателей и показателей бюджета, правовой регламентации и институционального аспекта этой работы позволило сделать вывод, что основное внимание в республиках Северного Кавказа уделяется формированию бюджетных показателей на очередной финансовый год. Ограничителем объема расходов служат, прежде всего, договоренности с федеральным центром о возможности предоставления финансовой помощи, включения республик в федеральные целевые, инвестиционные программы. Прогнозные показатели по развитию экономики, динамике бюджета корректируются столь часто и на такие объемы, что в качестве практических ориентиров, по сути, не могут рассматриваться. Низкая финансовая обеспеченность республик Северного Кавказа, причина которой, в том числе, и устаревшие технологии бюджетного прогнозирования и планирования, является одним из факторов нестабильности их экономики.

Автором аргументирована особая значимость в современный период программно-целевых методов бюджетного планирования. В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном и региональном уровнях осуществляется в основном в форме федеральных и региональных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы. Несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ целевых про-

грамм, методика их разработки и реализации по ряду параметров не отвечает требованиям этого метода планирования. Ожидаемые результаты многих федеральных и региональных целевых программ сформулированы аморфно, без чётких критериев и индикаторов оценки их результатов; определенная часть федеральных и региональных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к пономочиям федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов РФ.

Регламентация процедур финансового обеспечения, в том числе жесткая увязка между бюджетными и внебюджетными источниками, осуществляется не в поном объеме; ответственность за реализацию программы может быть размыта между несколькими федеральными (равно как и региональными) органами испонительной власти. В результате средства, выделяемые на большинство целевых программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью допонительного финансирования выпоняемых органами испонительной власти текущих функций, с другой - объём средств практически постоянно уточняется, тем самым оправдывается нечёткость формулировок целей и результатов программ, дефицит ответственности за их достижение. Эти выводы илюстрируются в работе применительно к республикам Северного Кавказа на большом фактическом материале.

Количество региональных целевых программ, с нашей точки зрения, следует существенно сократить. Данный процесс не дожен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Большинство из них могут быть преобразованы в ведомственные. Решение проблемы приблизит реальную возможность применения бюджетирования, прежде всего среднесрочного, ориентированного на результаты (СБОР). Внедрение СБОР позволит повысить результативность бюджетного процесса

Абсолютно обязательным условием успешной работы совершенствованию бюджетного процесса в авказа явля-

ется организация системы финансового контроля, адекватной современным задачам развития их экономики и социальной сферы. Этим вопросам на всех уровнях власти, в научных кругах и на практике уделяется гораздо большее внимание, чем в 90-е годы прошлого века Как свидетельствует анализ, отсутствует именно система контроля, существуют различные органы контроля, с отличающимися целями и задачами, результат работы которых сложно поддается аналитическому обобщению, с трудом применим для успешного решения поставленных задач. Если говорить о существующей методической и законодательной базе контроля, прежде всего за бюджетными параметрами и процедурами, то они часто формальны, достаточно противоречивы, допускают неоднозначную трактовку. Практически в начальной стадии находится бюджетный аудит. Особо актуален этот вопрос для высокодотационных субъектов РФ, к которым относятся все республики Северного Кавказа.

Таким образом, для реформирования бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа, повышения качества управления бюджетными потоками необходимы: более четкая законодательная регламентация бюджетного устройства на местном уровне, распределения доходных и расходных пономочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления; обоснованное формирование и финансирование целевых программ, их реструктуризация; расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение системы и методов межбюджетных отношений и их адекватная правовая регламентация; совершенствование форм финансовой помощи местным бюджетам, стимулирующих усилия органов МСУ по мобилизации собственных доходных источников, расширению налогового потенциала республик; применение прогрессивных технологий казначейского испонения бюджета; обеспечение прозрачности бюджетных процедур на каждый стадии бюджетного процесса; организация системного финансового контроля, мониторинга решений по бюджетным

вопросам, соответствующих задачам развития экономики и социальной сферы республик Северного Кавказа. Изложенные выводы подтверждаются также обобщением результатов проведенного автором в процессе работы опроса специалистов органов испонительной власти одной из республик Северного Кавказа - КБР по важнейшим аспектам организации бюджетного процесса в республике.

Повышение эффективности управления бюджетным процессом -это взаимоувязанный комплекс приоритетов бюджетной и налоговой политики, нормативных актов, организационных и институциональных мероприятий, программ, методик, призванных обеспечить системную реа-личацию прогрессивных бюджетных технологий на всех стадиях бюджетного процесса в целях достижения среднесрочных и стратегических целей развития экономики и социальной сферы республик Северного Кавказа в условиях проводимой бюджетной реформы.

3. Перечень основных работ, опубликованных по теме диссертации

Монографии, учебники, научно-практические издания

1. Канкулова М.И. Бюджеты республик Северного Кавказа. Структура, регулирование, перспективы развития: Монография. -СПб.: Изд-во СП6ГУЭФ, 2002. - 222 с. (13,9 п.л.).

2. Канкулова М.И., Канкулова Д.И. Бюджетные отношения в Кабардино-Бакарской Республике. Анализ практики. Возможности реформирования: Монография. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002. -203с.(12,7п.У6,35пл.)

3. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов / М.В.Романовский и др.; под ред. М.В. Романовского, О.ВБрублевской. - М.: Изд-во Юрайт, 1999. - 621 с. (39 п.л. / 0,3 пл.).

4. Иванова Н.Г., Канкулова М.И. Межбюджетные взаимоотношения в Российской Федерации: анализ, перспективы, зарубежный опыт: Учебное пособие. - СПБ.: Изд-во СпбУЭФ, 1995. - 103 с. (6,5 пл. /3,3пл.).

5. Основы теории и практики государственных финансов: Учебное пособие / Кол. авт. - СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1998. - 163 с. (10,5 пл. / 0,3 п.л.).

6. Казначейская система испонения бюджета: Учебное пособие / Кол. авт.; Под ред. О.В.Врублевской и Н.Г. Ивановой - СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 2000. - 148с. (9,25 пл/ 2,5 пл.).

Статьи в периодических научных изданиях, в которых рекомендуется публикация основных результатов диссертации

на соискание ученой степени доктора экономических наук:

7. Канкулова М.И. Совершенствование межбюджетных отношений как необходимое условие управления расходами по результатам (по материалам КБР) / Канкулова М.И. // Известия вузов. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. Приложения. Ростов-н/Д. - 2004. - №9. -С. 70-85 (1,0 пл.)

8. Канкулова М.И. Развитие межбюджетных отношений в субъектах Федерации в условиях бюджетной реформы / Канкулова М.И. // Финансы и кредит (Москва). - 2004. -Выпуск 18 (156). - с. 23-31. (1,3 пл.).

9. Канкулова М.И. Понятия финансовая система и бюджетная система в теории финансов / Назаров Н.Н., Канкулова М.И. // Финансы и кредит (Москва). - 2004. -Выпуск 19 (157). - С. 6-10. (1,0 пл/0,5 пл.)

Статьи в других научных сборниках, научно-практических журналах и периодической печати:

10. Канкулова М.И.Формы и методы межбюджетных отношений // Человек в системе рыночных отношений: Тезисы докладов Все российской научно-практической конференции (1-3 декабря, 1992 г.) 4.1. - СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1992. - 0,1 п.л.

11. Канкулова М.И. Некоторые проблемы бюджетного федерализма в России // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам научно-исследовательской работы 1993 года. - СПб.: Изд-во СПбУЭФ, 1994. -0,1 п.л.

12. Канкулова М.И. Цели и задачи казначейской системы испонения бюджетов // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Тез. докл. II межвуз. конф. асп. и докт. - СПб.: СПбГИЭУ,2000.-0,1п.л.

13. Канкулова М.И. Анализ состояния нормирования текущих расходов // Научная сессия профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников и аспирантов по итогам НИР 2001 года. Март-апрель 2002 г., Факультет финансово-кредитных и международных экономических отношений: Сборник докладов / Под ред. В.Е. Леонтьева, БА. Еремина. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2002. - 0,2 пл.

14. Канкулова М.И. Казначейская система испонения территориальных бюджетов // Сборник научных трудов. Выпуск 2 / Под ред. проф. Б.М. Сабанти. СПб.: Изд-во СП6ГУЭФ,2002. -1,0 п.л.

15. Канкулова М.И. Практика и направления реформирования бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа // Теория и практика финансов и банковского дела на современном этапе: Тез. докл. II межвуз. конф. асп. и докт. - СПб.: СПбГИЭУ, 2004. - 0,2 п.л.

КАНКУЛОВА МАРЖИНАТ ИЛЬЯСОВНА АВТОРЕФЕРАТ

Лицензия Р № 020412 от 12.02.97

Подписано в печать 24.12 04. Формат 60x84 1/16. Бум. офсетная. Печ. л. 2,5. Бум. л. 1,25. РТП изд-ва СПбГУЭФ. Тираж 100 экз. Заказ 996.

Издательство Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21.

0-2 А 7 2

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Канкулова, Маржинат Ильясовна

Введение.

Глава 1. Теоретические проблемы содержания и построения бюджетной системы.

1.1. Бюджет в финансовом регулировании экономики.

1.2. Методологические и правовые основы бюджетной системы.

1.3. Эволюция бюджетного устройства России.

Глава 2. Бюджетная политика в обеспечении макроэкономической стабилизации республик Северного Кавказа.

2.1. Тенденции и перспективы социально-экономического развития республик Северного Кавказа.

2.2. Обоснование приоритетов бюджетной политики в республиках Северного Кавказа.

2.3. Анализ и обоснование разграничения бюджетных пономочий.

Глава 3. Бюджетное прогнозирование и планирование в республиках Северного Кавказа.

3.1. Финансовые ресурсы, базовые показатели доходов бюджетов республик Северного Кавказа.

3.2. Необходимость и основные направления реструктуризации расходов бюджета.

3.3. Методологические и правовые аспекты среднесрочного бюджетного планирования.

Глава 4. Особенности и перспективы бюджетной реформы в республиках Северного Кавказа.

4.1. Опыт организации бюджетного процесса в зарубежных индустриальных странах.

4.2. Экономические предпосыки построения новой модели межбюджетных отношений.

4.3. Концептуальные направления совершенствования бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Методология, практика и перспективы развития бюджетного процесса в республиках Северного Кавказа"

В Российской Федерации активно осуществляется реформирование бюджетного процесса и всей системы региональных и местных финансов. Развитие рыночных принципов хозяйствования в России проходит в значительно изменяющихся внешних и внутренних условиях, что отражается на параметрах бюджета России в целом и бюджета каждого субъекта Федерации, требует глубокого теоретического переосмысления и методологической проработки новых подходов к бюджетному процессу, как специфическому инструменту управления государственными финансами в принципиально изменившихся отношениях собственности, пономочий каждого уровня власти. Изменения в области публичных финансов невозможно детально проанализировать без обращения к трудам таких известных ученых XX века в области государственных финансов СССР, как Александров A.M., Алахвердян Д.А., Базарова Г.В., Бачурин A.B., Бирман A.M., Бодырев Б.Г., Бутаков Д.Д., Васильева М.В., Вознесенский Э.А., Воков A.M., Галанов В.А., Данилевский Ю.А., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Зверев А.Г., Коломин Е.В., Ляндо A.M., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., То-чильников Г.Н. и др.

Новая роль бюджета в государственном регулировании экономики в условиях рыночных отношений, социально-экономическом развитии страны; реализация федеративных отношений; упорядочение бюджетного устройства; использование прогрессивных технологий в бюджетном процессе; совершенствование правовой регламентации бюджетных процедур нашли отражение в публикациях видных российских экономистов - Барулина C.B., Вавилова Ю.А., Глазьева С.Ю., Горегляда В.П., Грязновой А.Г, Дмитриевой О.Г., Ивановой Н.Г., Игудина А.Г., Иларионова А.Н., Карданова А.Т., Котляревского С.И., Кузнецова С.М., Лаврова A.M., Лексина В.Н., Минского X., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В., Поздняковой Т.А., Поляка Г.Б., Поповой М.И., Родионовой В.М., Романовой В.Ф., Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Солянниковой С.П., Сомоева Р.Г., Сычева Н.Г., Такси-ра К.И., Христенко В.Б., Швецова А.Н. и целого ряда других.

Вопросы реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса, несмотря на посвященные им многочисленные публикации, можно сказать, что решены не все. Изучение опыта зарубежных стран, обобщение практики, анализ первых результатов реформирования бюджетных отношений в России предопределяют необходимость продожения исследований теоретических проблем бюджета, трансформации бюджетного процесса в средне- и догосрочной перспективе, особенностей реализации бюджетной реформы в регионах.

В прогнозах социально-экономического развития России декларируются намерения Правительства РФ направить усилия на: формирование модели экономики, обладающей потенциалом динамичного и высокоэффективного роста; обеспечение социальной защищенности граждан; поддержание безопасности страны; решение других важных задач. В эту перспективу логично встраиваются меры, принимаемые территориальными органами власти и направленные на оздоровление социально-экономической ситуации в регионах. С особой остротой общероссийские бюджетные проблемы проявляются в республиках Северного Кавказа, что объясняется спецификой их исторического, демографического, социально-экономического развития; очевидной потребностью в увеличении собственных финансовых ресурсов в целом и бюджетных - в частности; необходимостью повышения обоснованности и стабильности формирования доходов и результативности расходов бюджета, аргументации возможностей повышения эффективности управления всеми аспектами бюджетного процесса.

Исследование рассматриваемых в диссертации проблем проведено по материалам следующих республик Северного Кавказа, входящих в Южный Федеральный округ (далее ЮФО): Республики Адыгея; Республики Дагестан; Республики Ингушетия; Кабардино-Бакарской Республики; Карачаево-Черкесской Республики; Республики Северная Осетия - Алания.

Кроме перечисленных, к ЮФО относятся: Республика Камыкия, Чеченская Республика, Краснодарский и Ставропольский края, Астраханская, Вогоградская и Ростовская области. Субъекты РФ, входящие в ЮФО, по целому ряду экономических, социальных, демографических и др. факторов можно, с точки зрения автора, подразделить на следующие группы: шесть приведенных выше республик; Республику Камыкия; Чеченскую Республику; Краснодарский и Ставропольский края, Астраханскую, Вогоградскую, Ростовскую области. Кратко представим свою позицию. Бюджетные проблемы Республики Камыкия могут быть предметом самостоятельного исследования в силу особенностей налоговых отношений в свободной экономической зоне, отличительных признаков межбюджетных отношений и др. факторов. Специфика бюджетных отношений в Чеченской Республике вызвана очевидными причинами. Объединение в отдельную группу бюджетов краев и областей, входящих в ЮФО, думается, не предполагает скрупулезной аргументации: это, прежде всего, другой административный статус (по сравнению с республиками); более высокий экономический и финансовый потенциал (то есть и другая картина взаимоотношений с федеральным бюджетом); кардинально иная структура промышленного и сельскохозяйственного производства; др. факторы.

Настоящее исследование, как мы отметили выше, проводится по материалам шести республик Северного Кавказа, что представляется весьма актуальным в том числе и в силу сложившейся в этом регионе социально-экономической ситуации. В необходимых случаях - для обеспечения большей репрезентативности, глубины анализа, обоснованности выводов - данные анализируются и в целом по ЮФО.