Методология формирования и развития межбюджетных отношений тема диссертации по экономике, полный текст автореферата
Автореферат
| Ученая степень | доктор экономических наук |
| Автор | Шуба, Виталий Борисович |
| Место защиты | Москва |
| Год | 2004 |
| Шифр ВАК РФ | 08.00.10 |
Диссертация
Автореферат диссертации по теме "Методология формирования и развития межбюджетных отношений"
На правах рукописи
ШУБА ВИТАЛИЙ БОРИСОВИЧ
МЕТОДОЛОГИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность: 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук
Москва -2004
Диссертационная работа выпонена на кафедре финансов и цен Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова
Научный консультант - доктор экономических наук, профессор Слепов Владимир Александрович
Официальные оппоненты:
доктор экономических наук, профессор ПАСКАЧЕВ Асламбек Боклуевич
доктор экономических наук, профессор ЧУБАКОВ Генрих Николаевич
доктор экономических наук, профессор ШУВАЛОВА Елена Борисовна
Ведущая организация: Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Защита состоится л24 ноября 2004 г. в 14 час. на заседании диссертационного совета Д 212.196.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора экономических наук в Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова по адресу: 115998 , г. Москва, Стремянный пер., д.36, ауд. 353
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской экономической академии им. Г.В.Плеханова.
Автореферат разослан л22 октября 2004 г.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Эффективность функционирования современной социально-экономической системы определяется уровнем развития частного и общественного секторов экономики, а также степенью их взаимодействия. Правильно организованные взаимосвязи между секторами позволяют преодолеть как лизъяны рынка, изучаемые теорией асимметричной информации, так и лизъяны государственного регулирования.
Основу общественного сектора экономики составляют финансы властных структур - федеральных, региональных и местных, образующих бюджетную систему страны. Конкретные сферы финансовой ответственности властных структур определяются разграничением их функций. Эти проблемы изучаются современной теорией бюджетного федерализма. Она охватывает вопросы организации как государственного устройства, так и бюджетной систем ы.
Важнейшая составная часть теории бюджетного федерализма - концепция межбюджетных отношений. В ее рамках разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных пономочий между уровнями власти, к разработке критериев и методов предоставления финансовой помощи в рамках бюджетной системы страны. Такое разграничение невозможно обеспечить без учета эффективности сбора конкретных доходов и осуществления расходов на определенных уровнях власти.
Совершенствование финансовых отношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Во-первых, обоснованное разграничение доходных пономочий является обязательным условием эффективного сбора налогов и оптомизации налоговой нагрузки на частный сектор. Во-вторых, четкое разграничение расходных пономочий определяет эффективность общественного сектора и степень его воздействия на экономику, в частности на формирование хозяйственной инфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений обеспечивает выравнивание социально-экономических различий между регионами и способствует ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые
отношения между уровнями власти являются условием укрепления государственности и упрочения правопорядка.
Одна из главных задач федеративного государства - укрепление финансовой базы регионов и муниципальных образований. Рациональное расширение доходных и расходных пономочий регионов является обязательным условием повышения эффективности бюджетной системы страны. В то же время значительная дифференциация источников доходов по регионам, а также мобильность облагаемой базы ряда основных налогов предопределяют необходимость аккумулирования значительных ресурсов в федеральном бюджете. Это предопределяет особое значение межбюджетных отношений.
При их реформировании дожны всецело реализовываться принципы бюджетного федерализма, призванные обеспечивать самостоятельность бюджетов различных уровней. Однако до сих пор недостаточно изученными остаются вопросы оптимизации межбюджетных отношений, имеющие первостепенное значение для эффективной организации бюджетного процесса.
Актуальность проведенного исследования обусловлена необходимостью
Х уточнения ряда понятий, в частности бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, финансовой помощи, выравнивания уровней бюджетной обеспеченности;
Х структурирования разграничения доходных и расходных пономочий федеральных, региональных и местных органов власти;
Х выявления основных направлений воздействия межбюджетных отношений на экономическое развитие регионов и муниципалитетов;
Х обобщения отечественного и мирового опыта формирования межбюджетных отношений;
Х разработки стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Актуальность исследования связана также с необходимостью изучения процессов федерализации и децентрализации, протекающих в современном мире, тенденции к регионализации как фактора формирования и развития межбюджетных отношений. Это представляется важным для определения путей дальнейшего реформирования российских государственных финансов.
Степень разработанности темы. Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений представлены в исследованиях отечественных и зарубежных ученых и практиков. Среди работ в этой области следует отметить труды Альтузиса И., Богачевой О.В., Брюммерхоффера Д., Бушмина Е.В., Волентея С.Д., Вейнгеста Б., Гамильтона А., Игудина А.Г., Квана Ю., Лаврова A.M., Лайкама К., Лексина В.Н., Лушина СИ., Лыковой Л.Н., Любимцева Ю.И., Макушкина А.Г., Масфейва Р., Оутса У., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В, Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Слепова В А, Стрика Дж., Христенко В.Б., Швецова А.Н.
Исследования указанных авторов посвящены в основном конкретным проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Среди них отсутствуют работы, в которых основное внимание акцентировалось бы на проблемах оптимизации межбюджетных отношений.
Объектом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих между участниками бюджетной системы при формировании и испонении бюджетов в условиях России.
Предметом исследования являются бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ в процессе их взаимодействия в рамках межбюджетных отношений.
Цель исследования состоит в разработке целостной концепции догосрочного развития системы межбюджетных отношений в РФ на основе эффективного разграничения доходных и расходных пономочий уровней власти и обеспечения экономически обоснованных перераспределительных процессов с учетом как конкретных условий российской экономики, так и мирового опыта.
Для достижения этой цели поставлены и решены следующие задачи:
- исследовать теоретические основы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений;
- обосновать оптимальную степень децентрализации бюджетной системы в РФ;
- проанализировать мировой опыт формирования межбюджетных отношений с целью его использования в России;
- определить роль и эффективность применения конкретных форм финансовой поддержки регионов РФ из федерального бюджета;
- сформулировать принципы разграничения доходных и расходных пономочий между уровнями бюджетной системы РФ;
- подготовить предложения по совершенствованию финансовой поддержки муниципальных образований из региональных бюджетов;
- разработать стратегию совершенствования межбюджетных отношений в РФ на догосрочную перспективу.
Теоретические и методологические основы исследования составляют труды и исследования российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по финансово-экономическим, правовым проблемам межбюджетных отношений, теории федерализма, регионализации, бюджетного регулирования, теоретическим концепциям государственных финансов, а также действующие нормативные акты по бюджетному устройству, бюджетному процессу и бюджетным отношениям в РФ. В процессе исследования использовались принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза. В рамках систематизации полученных данных применялись экономико-статистические методы, а также методы сравнения, классификации и группировок.
Эмпирическую основу исследования составили
- материалы Государственной думы, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, а также материалы семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данной проблеме;
- статистические и аналитические материалы органов государственной власти Российской Федерации (Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики), зарубежных государств и международных организаций (Международного валютного фонда, Всемирного банка);
- публикации в специальной периодической печати России и зарубежных стран.
Научная новизна диссертации состоит в разработке концепции и методологии развития межбюджетных отношений в России.
В рамках диссертационного исследования обоснованы следующие научные положения и выводы:
* развит понятийный аппарат экономической теории путем уточнения понятий бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, финансовая помощь, выравнивание уровней бюджетной обеспеченности;
Х обоснованы методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений как формы перераспределительных отношений;
Х разработана экономико-математическая модель межбюджетных отношений;
Х аргументирована необходимое обеспечения эффекта мультипликации расходов при осуществлении финансирования федеральных целевых программ, а также координации расходов федерального и региональных бюджетов на поддержку промышленности;
Х выявлены мировые тенденции в развитии межбюджетных отношений;
Х определены критерии классификации моделей межбюджетных отношений;
Х раскрыты факторы, обусловливающие особенности формирования межбюджетных отношений в зарубежных странах;
Х выявлены критерии выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в рамках межбюджетных отношений;
Х уточнена методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов - субъектов Федерации (ФФПР) в части учета при выделении средств достигнутого в конкретном регионе уровня жизни населения;
Х разработаны предложения по совершенствованию предоставления финансовой помощи из региональных бюджетов муниципальным бюджетам на основе использования системы социальных нормативов;
Х разработана схема разграничения расходных пономочий между бюджетами различных уровней, основанная на выявлении приоритетных социально-экономических задач каждого уровня власти;
Х предложена схема разграничения налоговых пономочий между уровнями бюджетной системы на основе принципа эффективности сбора конкретного налога на соответствующем уровне бюджетной системы;
Х аргументирована недопустимость конкуренции между регионами, а также между муниципальными образованиями в налоговой сфере;
Х обоснована необходимая степень децентрализации бюджетной системы с учетом особенностей конкретных этапов социально-экономического развития.
Полученные результаты призваны содействовать развитию межбюджетных отношений в России, усилению их воздействия на экономические процессы.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования:
Х концепция развития межбюджетных отношений;
Х результаты анализа основных тенденций и закономерностей формирования межбюджетных отношений в России;
Х критерии классификации моделей межбюджетных отношений;
Х методология разграничения доходных и расходных пономочий между уровнями власти;
Х обоснование степени децентрализации бюджетных пономочий.
Практическая значимость диссертационной работы определяется тем, что
научные идеи, теоретические положения и выводы, составляющие научную новизну исследования, воплощены автором в конфетных рекомендациях и предложениях по развитию межбюджетных отношений в России. Основные положения исследования использованы при разработке методических материалов в Комитете по бюджету и налогам Государственной думы РФ, а также при подготовке материалов трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ. Разработанные и обоснованные в работе рекомендации, сделанные выводы и оценки могут быть применены Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ при разработке методических документов в сфере совершенствования межбюджетных отношений, трехсторонней Рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ для координации действий и контроля за ходом реформирования межбюджетных отношений в стране. Работа может использоваться учебными заведениями при преподавании финансовых дисциплин и проведении научных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация явилась результатом многолетних исследований автора, основанных на комплексном анализе теоретических и методологических проблем формирования и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и зарубежных странах.
Отдельные положения диссертации вошли в отчеты по научно-исследовательской работе РЭА им. Г.В.Плеханова по теме: Развитие межбюджетных отношений и направления их оптимизации в Российской Федерации (по фанту Министерства образования и науки Российской Федерации).
Материалы диссертации широко использовались в учебном процессе при обучении студентов, получающих первое и второе высшее образование в РЭА им. Г.В.Плеханова, Московской международной высшей школе бизнеса МИРБИС при подготовке слушателей по программе МВА, Академии менеджмента и рынка (АМиР) при повышении квалификации преподавателей и консультантов, а также в обучении специалистов в соответствии с государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации.
Кроме того, научные идеи и результаты исследования раскрыты автором в многочисленных докладах на семинарах, конференциях, совещаниях регионального, всероссийского и международного уровней.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования получили отражение в опубликованных работах общим объемом 53,4 п.л., в том числе в монографиях, учебных пособиях и статьях.
Структура работы отражает общую идею и логику исследования и построена следующим образом. Введение
Глава I. Методологические основы межбюджетных отношений.
1.1. Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений.
1.2. Региональное развитие и межбюджетные отношения.
1.3. Межрегиональное перераспределение ресурсов и экономический рост. Глава п. Мировой опыт развития межбюджетных отношений.
2.1. Модели межбкджетых отношений.
2.2. Особенности политики в сфере межбюджетных отношений в зарубежных странах.
2.3. Механизмы бюджетного регулирования регионального развития. Глава III. Анализ современного состояния межбюджетных отношений в
Российской Федерации.
3.1. Дифференциация уровней экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Федерации (1992-2003 гг.).
3.2. Критерии и методы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
3.3. Инструменты выравнивания уровней бюджетной обеспеченности
субъектов Федерации. Глава IV. Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне.
4.1. Основные направления развития муниципальных финансов.
4.2. Концепция доходных и расходных пономочий местных органов власти.
4.3. Критерии предоставления трансфертов из региональных бюджетов. Глава V. Стратегия развития межбюджетных отношений в РФ.
5.1. Основные направления развития межбюджетных отношений в РФ.
5.2. Расходные пономочия и их разграничение между уровнями бюджетной системы.
5.3. Доходные пономочия и их разграничение между уровнями власти. Заключение
Список использованной литературы Приложения
СОДЕРЖАНИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Введение посвящено обоснованию актуальности избранной темы, постановке цели и задач исследования, изложению научной новизны и основных результатов, выносимых на защиту.
Первая группа проблем, изученных в работе, состоит в разработке методологических подходов к исследованию межбюджетных отношений, изучению их взаимосвязей с региональным развитием, анализом влияния межрегионального перераспределения ресурсов на экономический рост.
Бюджетный федерализм представляет собой основополагающую концепцию формирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в федеральном государстве. В этом понятии соединяются идеи федерализма в государственном устройстве и основы бюджетных отношений между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями. В условиях децентрализации бюджетных пономочий принципы бюджетного федерализма широко используются для организации финансовых систем в унитарных государствах.
Сущность межбюджетных отношений состоит в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти. Они дожны обеспечивать, во-первых,
оптимальное распределение доходных и расходных пономочий между уровнями власти и соответственно уровнями бюджетной системы; во-вторых, выравнивание бюджетной обеспеченности по всей территории страны.
Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений, они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по территории страны. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных пономочий как центральной власти, так и субнациональных властей.
Финансовая помощь представляет собой безвоздмездные перечисления из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности.
Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности - достижение среднего для регионов или муниципалитетов показателя бюджетных расходов на одного жителя, обеспечивающего предоставление населению установленного объема бюджетных услуг.
Разработка методологических подходов к исследованию межбюджетных отношений предполагает анализ их логической организации, структуры, закономерностей формирования, взаимосвязей с другими элементами бюджетной системы и экономики в целом.
В процессе распределения вновь созданной стоимости между факторами производства и ее последующего перераспределения воспроизводится отраслевая структура экономики. Но отрасли экономики, их предприятия неравномерно размещены по территории страны. Поэтому при распределении доходов воспроизводится территориальная структура экономики, хотя использование фонда накопления в определенных пределах изменяет эту структуру.
Территориальное распределение касается не только финансов отраслей, но и государственных финансов. Размещение производительных сил предопределяет структуру поступлений доходов в федеральный и региональные бюджеты. Территории, в которых сосредоточены производства с высокой степенью передела
сырья и материалов, а также экспортно-ориентированные предприятия, являются основными плательщиками налогов.
Распределительные и перераспределительные отношения в территориальном и отраслевом аспектах носят объективный характер и являются неотъемлемым условием функционирования экономики.
Перераспределение ресурсов достигается как за счет прямых бюджетных расходов на конкретных территориях, в том числе при реализации региональных программ, так и за счет финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящего бюджета.
Система межбюджетных отношений обеспечивает перераспределение финансовых ресурсов между регионами и внутри регионов (между муниципалитетами) по двум направлениям: (1) определение объемов бюджетных доходов и расходов на конкретных территориях; (2) оказание финансовой помощи, передаваемой в бюджеты соответствующих уровней бюджетной системы (т.е. из федерального - в региональные и из региональных - в местные).
Основные количественные параметры межбюджетных отношений могут быть выражены следующей экономико-математической моделью: п
(тЕ-Е|)=п<3 (1)
где Е - средняя по стране бюджетная обеспеченность на одного человека;
Е| - бюджетная обеспеченность на одного человека в I -том регионе;
в - объем расходов федерального бюджета;
N - численность населения страны;
т - коэффициент коррекции Е до минимально допустимого значения;
л - доля расходов федерального бюджета на финансовую помощь регионам.
Модель показывает, что объем финансовой помощи регионам из федерального бюджета зависит от степени их дифференциации по уровню бюджетной обеспеченности. Эта помощь будет сокращаться при уменьшении региональных различий. Коэффициент m отражает разницу между средней по стране бюджетной обеспеченностью на одного человека и фактически поддерживаемой при реализации бюджетной политики.
Соотношения между консолидированным бюджетом РФ, федеральным бюджетом РФ и суммой консолидированных бюджетов субъектов Федерации показаны на рис.1.
Примечание. 1 - консолидированный бюджет РФ; 2 - федеральный бюджет РФ;
3 - сумма консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Рис. 1. Основные показатели бюджетной системы РФ в 2003 г.
Пономочия центральных, региональных и местных органов власти определяются не только целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но и структурой интересов каждого гражданина. Так, его интересы в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы лишь на высшем уровне государственного управления. Более конкретные интересы гражданина в образовании, здравоохранении, социальной защите реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются интересы гражданина в личной безопасности и комфортном проживании. Следует особо отметить, что при федеральном устройстве государства на региональном (субнациональном) уровне обеспечивается более широкий круг интересов гражданина, чем при унитарном устройстве.
Реализация интересов граждан предполагает делегирование конфетных пономочий соответствующим уровням власти. Политические пономочия обеспечиваются финансовыми пономочиями. Соответственно законодательно определяются три уровня бюджетной системы. Каждый из них обеспечивает соответствующий круг интересов граждан. Каждый из уровней власти дожен обладать для реализации своих пономочий определенными источниками доходов.
Социально-экономическое и политическое положение государства на конфетном историческом этапе предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении соответствующего уровня власти. Особенности проводимой региональной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.
Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).
В экономической литературе неоднократно высказывалось мнение, что особенностью России является сочетание высокой степени децентрализации финансовых ресурсов (как по доходам, так и по расходам) со значительной централизацией на федеральном уровне принятия решений в сфере финансов, в том числе при определении расходных пономочий региональных властей. Речь идет о том, что почти половина доходов консолидированного бюджета РФ приходится на доходы территорий. Однако доходы, определяемые и управляемые непосредственно региональными властями, составляют лишь 15% их совокупных доходов. Остальная часть приходится на федеральные налоги, поступающие в территориальные бюджеты. В отличие от России в других государствах федеративного типа (США, Канада, Бразилия, Индия, Мексика) высокая доля доходов субнационального уровня в консолидированном бюджете сочетается с широкими пономочиями региональных властей в сфере определения доходных источников и осуществления расходов. Ряд авторов рассматривает указанную особенность бюджетной системы России как недостаток. Отмечается, что сосредоточение налоговых пономочий у федерального центра резко ограничивает самостоятельность региональных бюджетов, сковывает инициативу местных властей и лишает их возможности эффективно влиять на налоговые поступления.
В данном случае в качестве основного критерия эффективности бюджетной системы в целом используется степень самостоятельности бюджета соответствующего уровня. Однако этот критерий, по нашему мнению, недостаточен. Самостоятельность бюджетов, разумеется, не является самоцелью бюджетной политики любого государства. Двумя наиболее важными критериями эффективности бюджетной системы следует считать, во-первых, степень
обеспечения общественных потребностей населения (как за счет средств федерального, так и региональных бюджетов); во-вторых, создание на всей территории государства однородной конкурентной среды, в том числе и путем проведения единой налоговой политики. Избыточные пономочия региональных властей по введению собственных налогов и сборов создают различные условия для бизнеса в конкретных регионах и могут приводить к нерациональным перемещениям капиталов.
В настоящее время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных территориях. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выпонении целевых федеральных программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании точек роста в конкретных регионах.
В рыночных условиях критериями эффективности бюджетных расходов на развитие промышленности являются, во-первых, темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных по своему характеру инвестиций; во-вторых, эффект мультипликатора расходов. Исходя из второго критерия, для обеспечения относительно равномерного экономического роста в регионах требуется выбирать для государственного инвестирования предприятия, позволяющие обеспечить наиболее протяженный поток заказов. Эффект мультипликатора расходов будет в территориальном разрезе максимальным, если в ходе осуществления инвестиций из федерального бюджета лузкие места в производственной цепочке будут ликвидированы за счет капиталовложений из региональных бюджетов. В условиях неустойчивого развития экономики такая политика поностью укладывается в общую стратегию развития рыночных отношений. Более того, реализация данной политики обеспечивается действием рыночного механизма. Как показывает хозяйственная практика, наибольший эффект мультипликатор расходов может достигать при первоначальных капиталовложениях в авиационную промышленность и судостроение. Эти отрасли
имеют наибольшее число смежников. Осуществление программ развития этих отраслей позволяет создавать точки роста во многих регионах.
Самостоятельную проблему представляет собой выработка бюджетной политики в отношении депрессивных регионов. В отношении этих регионов речь идет не о стимулировании экономического роста, а о прекращении падения производства, о стабилизации сложившегося положения. Как показала практика, острота проблемы депрессивных регионов значительно снижается при адекватной макроэкономической политике. В частности, корректировка политики после августа 1998 г. способствовала оживлению производства в угледобывающей отрасли, на предприятиях машиностроения и ВПК. Снижение импорта продовольствия вследствие девальвации рубля привело к увеличению спроса на отечественную сельскохозяйственную продукцию. Это значительно снизило социально-экономическую напряженность в некоторых депрессивных районах. Очевидно, что проведение адекватной федеральной политики доходов и заработной платы, в частности установление официальной минимальной оплаты труда на уровне прожиточного минимума, приведет к росту потребления населением продовольственных товаров и тем самым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство. Такие изменения способны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных сельскохозяйственных регионов. Меры макроэкономической политики также могут повлиять на положение в регионах с преимущественным развитием легкой промышленности. Увеличение совокупного спроса приведет к востребованности продукции этой отрасли на внутреннем рынке.
Тем не менее успешная макроэкономическая политика не снимает проблему помощи депрессивным регионам. Без поддержки федерального центра даже при условии эффективной макроэкономической политики не смогут обойтись территории с тяжелой экономической ситуацией и ряд территорий с моноотраслевой структурой. Разумеется, помощь таким регионам не может ограничиваться лишь выделением финансовых ресурсов. Она дожна включать и такие направления, как научная проработка структурной перестройки их хозяйства, совершенствование законодательства и т.д. Весомая финансовая помощь потребуется для стабилизационной социальной политики (адресная помощь малоимущим, здравоохранение, образование) и для капиталовложений в социальную сферу.
Следует учитывать, что в значительном числе случаев мерами традиционной политики не удастся вывести депрессивные регионы даже на траекторию восстановительного роста. Это связано с тем, что имеющиеся производственные мощности или крайне изношены, или не позволяют выпускать продукцию, востребованную внутренним рынком (не говоря о внешнем). В таких условиях нельзя исключать возможность использования такого метода поддержки экономики, как государственный заказ, а также создания государственных унитарных предприятий. Эти предприятия могут работать с меньшей рентабельностью, чем частные. Основная цель их функционирования не только в обеспечении занятости населения, но и в подготовке квалифицированных кадров. Впоследствии наличие подготовленных кадров и инфраструктуры сформирует условия для привлечения в депрессивные регионы частного капитала.
Вторая группа проблем связана с выявлением мировых тенденций развития межбюджетных отношений, анализом их основных моделей, выявлением особенностей используемых за рубежом механизмов межбюджетного регулирования.
Основными мировыми тенденциями развития межбюджетных отношений являются: разграничение доходных пономочий между национальными и субнациональными властями на основе принципа мобильности налоговой базы, означающего, что в бюджет центрального правительства поступают НДС и налог на прибыль, а в региональные бюджеты - имущественные налоги с немобильной налогооблагаемой базой; разграничение расходных пономочий на основе социальных и экономических приоритетов конкретных уровней власти; децентрализация бюджетных пономочий в странах с устойчивой экономикой, означающая расширение компетенции региональных и местных властей на основе принципов бюджетного федерализма; преимущественное использование условных грантов при предоставлении финансовой помощи региональным и местным бюджетам из бюджета центрального правительства.
Федеративное устройство государства предполагает наличие бюджетной автономии субъектов Федерации и соответственно их специфические пономочия в сфере сбора налогов и осуществления расходов. Пономочия местных органов власти обычно регулируются субъектами Федерации. В таких условиях влияние центральных властей на формирование местных бюджетов оказывается ограниченным. Тем не менее усиление влияния федеральных органов власти на
финансы муниципалитетов заметно в странах с неустойчивой экономикой, а также в странах со значительными территориальными диспропорциями. В этих условиях центральным властям приходится оказывать значительную финансовую помощь территориям. Эффективность этой помощи возрастает при ее оказании непосредственно местным бюджетам, минуя региональные бюджеты. Таким образом, при негативных процессах в экономике децентрализованная модель межбюджетных отношений, характерная для государств с федеральным устройством, начинает трансформироваться в более централизованную, точнее говоря, приобретать черты централизованной модели. Этот процесс следует рассматривать как объективный. В его основе - стремление федеральных властей рационализировать финансовые потоки, направляемые на социальные цели. Конечным получателем ресурсов в данном случае является население. И, напротив, в странах с устойчивым экономическим развитием проявляется тенденция к увеличению самостоятельности местных властей в формировании бюджетных доходов и расходов. Это связно с тем, что в условиях устойчивого развития, во-первых, обеспечивается напоняемость местных бюджетов; во-вторых, отпадает потребность в активной социальной поддержке населения со стороны центральной власти.
Главной методологической проблемой изучения моделей межбюджетных отношений в зарубежных странах является выбор критериев для их характеристики и классификации. В экономической литературе традиционно используются три основных критерия: (1) пономочия субнациональных властей по формированию своих доходов и прежде всего по введению собственных налогов; (2) пономочия субнациональных властей по осуществлению расходов; (3) процентная доля расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что попытка одновременно применить все три критерия для оценки модели межбюджетных отношений конкретной страны приводят к противоречивым результатам. Высокая доля расходов субнациональных властей часто сочетается, например, в Австралии и Бразилии с ограниченными национальным законодательством возможностями введения региональных и местных законов. В Норвегии и Швеции при значительных пономочиях муниципальных властей по сбору налогов имеет место государственное регулирование расходов местных бюджетов, т.е. их расходные пономочия законодательно ограничены.
В этой связи возникает проблема выбора однозначного критерия, позволяющего оценить особенности используемой модели межбюджетных отношений. На наш взгляд, таким критерием являются пономочия субнациональных властей по установлению собственных налогов. Именно в этой сфере проявляется реальная возможность соответствующих органов управления проводить самостоятельную бюджетную политику. Однако стоит оговориться, что наличие возможности у муниципалитетов вводить собственные налоги, не оглядываясь на центральные власти, нельзя признать благом. Несогласованная налоговая политика центральных и местных властей неизбежно разрушает внутренний рынок, создавая разные конкурентные условия на конкретных территориях. При этом затрудняется свободное перемещение в национальной экономике товаров, капиталов и рабочей силы. Тем не менее указанный критерий важен для общей характеристики межбюджетных отношений.
Второй и третий из приведенных выше критериев - расходные пономочия и доля расходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете страны -являются в определенной мере производными от первого критерия. Понятно, что ограничение пономочий местных властей в сфере налогообложения предопределяет предоставление им финансовой помощи из бюджета центрального правительства. Снижение объема налогов, собираемых местными властями, разумеется, приводит к сокращению их расходов, но лишь до определенных пределов. Центральные власти не могут взять все эти расходы на себя. Дело в том, что затраты на конкретные цели, например благоустройство, дорожное строительство, образование, здравоохранение и т.д., наиболее эффективны лишь на уровне местного самоуправления. Поэтому при нехватке доходов муниципальных властей недостающий объем ресурсов передается им из бюджета более высокого уровня управления.
Важно также отметить, что осуществляемые на местном уровне расходы не могут не являться составной частью общенациональной социально-экономической политики. Это обстоятельство предопределяет необходимость регулирования центральными властями расходных пономочий местных властей в случаях, когда последние обладают значительными собственными финансовыми ресурсами за счет собираемых налогов или получают помощь из бюджета более высокого уровня управления.
Низкая доля налогов в бюджетах муниципалитетов компенсируется повышенной долей государственных субсидий. Эта закономерность верна как для государств с федеративным устройством, так и для унитарных. В частности, высокая доля собственных налогов в бюджетах местных властей в США сочетается с низкой долей субсидий. Иная ситуация наблюдается в ФРГ. В унитарных государствах (Дания, Франция, Япония) процентные доли налогов и субсидий в местных бюджетах различаются незначительно. Однако и в этих государствах нехватка местных налогов компенсируется государственными субсидиями. Тем самым на местном уровне обеспечивается такой объем расходов, который необходим для достижения целей социально-экономической политики, декларируемой центральными властями.
Исходя из предложенного критерия, в теоретическом плане можно выделить три типа моделей межбюджетных отношений: (1) централизованную, в которой перечень субнациональных налогов и их ставки определяются законодательной властью страны; (2) децентрализованную, в которой региональные и местные органы власти обладают правом устанавливать собственные налоги; (3) смешанную, в которой число субнациональных налогов ограничивается определенным, хотя и широким перечнем или устанавливаются их максимальные ставки.
Значительные особенности межбюджетных отношений, практически проявившиеся в различных странах, в существенной степени затрудняют их отнесение к теоретическим моделям, указанным выше. Многообразие таких особенностей обусловлено широким набором факторов, и прежде всего исторической спецификой социально-экономического развития конкретных стран. Однако отрицать наличие лединых моделей значит отрицать общее в развитии финансовых систем отдельных стран. Тем не менее необходимо четко анализировать особенное в их развитии, определяемое спецификой исторического пути, пройденного конкретными странами, а также текущей ситуацией в экономике, политике, социальной сфере. Правильно было бы утверждать, что теоретические модели межбюджетных отношений или, говоря шире, финансового регулирования территориального развития реализуются конкретной страной с учетом ее особенностей и корректируются по мере изменения экономической и политической ситуации.
Особенности используемых за рубежом механизмов межбюджетного регулирования определяются следующими факторами:
- государственно-территориальным устройством страны;
- природно-климатическими условиями страны, обусловливающими особенности регионального развития и соответственно масштабы территориального перераспределения ресурсов;
- степенью территориальных диспропорций в экономике;
- целями социально-экономической политики, проводимой центральными властями;
- соотношением политических сил между центральной и региональными элитами, в частности в период законодательного закрепления модели межбюджетных отношений.
Зависимость используемой в конкретной стране модели межбюджетных отношений от государственного устройства, безусловно, является устойчивым фактором. Воздействие на модификацию этой модели хода социально-экономического развития можно рассматривать в качестве среднесрочного фактора только в отношении развитых стран. В развивающихся и переходных странах этот фактор по сути дела превратися в догосрочный вследствие затяжного характера кризисных явлений, в частности незаконченности структурных реформ. Структурные диспропорции в экономике порождают территориальные диспропорции и соответственно являются первопричиной масштабного перераспределения ресурсов через бюджетную систему. Очевидно, что в таких условиях используются элементы централизованной модели межбюджетных отношений.
Природно-климатические условия относятся к числу устойчивых факторов формирования модели межбюджетных отношений. Их существенные различия предопределяют политику выравнивания уровней социально-экономического развития регионов, а также освоение малозаселенных территорий. В странах с большой протяженностью территории и как следствие значительным разнообразием природно-климатических условий модель межбюджетных отношений объективно будет более централизованной, чем в странах с относительно одинаковыми условиями проживания на всей территории.
Степень территориальных диспропорций в экономике является среднесрочным, а для ряда стран - догосрочным фактором формирования модели межбюджетных отношений. Как показывает практика, в развивающихся и переходных странах территориальные диспропорции проявляют относительную устойчивость. Кроме того, острой социально-экономической проблемой является наличие депрессивных
регионов. Оказание им финансовой помощи требует аккумулирования соответствующих ресурсов в бюджете центрального правительства. В таких условиях неизбежно проявляется тенденция к формированию централизованной модели межбюджетных отношений.
Значительное влияние на выбор модели межбюджетных отношений оказывают декларируемые центральной властью цели социально-экономической политики. В частности, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Реализация этого принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым землям. Понятно, что источником такой помощи могут быть лишь средства, передаваемые в федеральный бюджет развитыми регионами. Для обеспечения такого перераспределения ресурсов необходимы относительно высокие федеральные налоги. Соответственно снижаются возможности для использования местных налогов. Иначе резко возросло бы общее налоговое бремя. Но в ФРГ, как в развитой стране с огромным экономическим потенциалом, тенденция к использованию централизованной модели бюджетных отношений нейтрализуется контртенденцией, порождаемой наличием налогового потенциала, достаточного для формирования муниципальных бюджетов. Тем не менее после объединения западных и восточных немецких земель и введения специального налога для выравнивания уровней экономического развития тенденция к централизованной модели стала заметной.
В странах с недостаточным потенциалом развития в качестве цели социально-экономической политики может быть провозглашено достижение минимальной бюджетной обеспеченности, т.е. ее поддержание на уровне, соответствующем имеющимся ресурсам.
Соотношение политических сил между центральной и региональной элитами играет большую роль как при законодательном установлении модели межбюджетных отношений, так и при ее модернизации. Сам факт федеративного устройства государства говорит о наличии сильных региональных элит. При определенном раскладе политических сил они могут потребовать внесения в модель межбюджетных отношений соответствующих изменений, усиливающих степень финансовой независимости от федеральных властей. Такое поведение может проявиться со стороны элит развитых регионов, не заинтересованных в масштабном перераспределении ресурсов. Поэтому оно может быть
нейтрализовано элитами, которые, напротив, заинтересованы в таком перераспределении.
Третья группа проблем связана с анализом современного состояния межбюджетных отношений в РФ, в частности причин дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов РФ, критериев и методов ее выравнивания.
Даже в группе обеспеченных регионов РФ дифференциация по объему ВРП на душу населения составляет более 4 раз, а в группе наименее обеспеченных регионов - почти 3 раза. Разница по указанному показателю между наиболее и наименее обеспеченными регионами превышает 20 раз. Весьма значительна дифференциация регионов РФ по уровню бюджетной обеспеченности (рис.2).
Рис.2. Дифференциация регионов РФ по уровню бюджетной обеспеченности в 2002 г. (тыс. руб. на чел.)
Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов РФ являются: уровень экономического развития регионов; степень их обеспеченности природными ресурсами; различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал; неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.
Наряду с показателем ВРП на душу населения для правильной организации межбюджетных отношений важное значение имеет соотношение средней по
региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму. Данный показатель не только отражает уровень жизни в конкретном регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Чем ниже отношение заработной платы к прожиточному минимуму, тем выше потребности в бюджетных услугах у жителей региона, поскольку в таких условиях они оказываются неспособными осуществлять значительный объем расходов за счет собственных доходов. В свою очередь это предполагает увеличение финансовой помощи конкретному региону и соответственно интенсификацию межбюджетных отношений. Низкое соотношение между средней заработной платой и прожиточным минимумом в целом характерно для дотационных регионов. Их жители вследствие невысоких доходов пользуются значительным объемом общественных услуг. Это, в частности, относится к Камыкии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии-Алании, Тыве, Марий Эл, Мордовии, Ивановской области. В то же время низкое отношение заработной платы к прожиточному минимуму наблюдается в Саратовской, Ульяновской областях, Приморском крае. Высокое отношение заработной платы к прожиточному минимуму отмечается в основном в экспортно-ориентированных регионах: Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Башкортостане, а также в г. Москве и Свердловской области, Отсутствие эффективной политики в сфере заработной платы обусловливает увеличение объема услуг, предоставляемых государственной властью и муниципальными образованиями за счет бюджетных источников.
Дифференциация регионов по показателю ВРП на душу населения не совпадает с их различиями по налоговому доходу на душу населения. Это связано с разной степенью концентрации в регионах как природных ресурсов, так и населения. Весьма значительна дифференциация регионов по доле собственных доходов в общем объеме бюджетных доходов (рис.3).
В период с 1999 по 2003 г. значительно изменилась структура финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Это произошло вследствие снижения, во-первых, взаимных расчетов между бюджетами; во-вторых, бюджетных ссуд. Как известно, бюджетные ссуды предоставляются регионам на покрытие бюджетного дефицита, но их непогашенный остаток фактически представляет собой элемент финансовой помощи.
Рис. 3. Дифференциация регионов РФ по доле собственных доходов в общем объеме бюджетных доходов в 2003 г.
Как видно из таблицы 1, в 2000-2003 гг. произошло значительное увеличение объема ФФПР, хотя его доля в расходах федерального бюджета сильно колебалась
Таблица 1
Фонд финансовой поддержки субъектов РФ - регионов (ФФПР) в 1994 - 2003 гг.
Показатели 1994 1996 1996 1997 1998 1999 12000 2001 2002 2003
1 Объем ФФПР Мрд. руб. 11,9 23,6 39,6 52,9 39,2 33,7 57,4 100,4 147,5 173,2
2 Доля а расходах федерального бюджета <%) 6,1 8,3 9,0 10,0 7,8 5,9 6,7 8,4 6,9 7.4
Источник www.minfin.ru
по годам. ФФПР образуется из 14% налоговых поступлений федерального бюджета за минусом доходов ГТК. Рост аккумулируемых в фонде средств связан с общим увеличением бюджетных доходов.
Критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяются общим социально-экономическим положением страны. В условиях устойчивого развития федеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальных гарантий и соответственно бюджетных услуг. Для стран со
средним развитием приемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг. Для его достижения требуется относительно небольшое по объему перераспределение финансовых ресурсов между регионами. Поэтому данный критерий может использоваться в федеративных государствах с ограниченными финансовыми пономочиями центральных властей. В странах, переживающих социально-экономические кризисы, критерием выравнивания бюджетной обеспеченности является фактический бюджетный минимум. Это означает, что предоставление финансовой помощи регионам ограничивается объемом средств, выделяемых федеральным центром после финансирования своих основных потребностей.
Для современной России актуальной задачей является отказ от предоставления финансовой помощи по критерию фактического бюджетного минимума и переход к ее оказанию по критерию гарантированного минимума. В этом случае будет достигнута стабилизация уровня жизни не только в относительно благополучных, но ив депрессивных регионах. Тем самым улучшится социальная ситуация в стране в целом. Однако для обеспечения такого перехода необходим устойчивый рост доходов бюджетов всех уровней, достижимый при значительных темпах увеличения ВВП.
Большое значение для оптимизации финансовой поддержки регионов имеет совершенствование методических основ формирования и использования ФФПР. В 1994-2003 гг. изменения в методику распределения средств этого фонда вносились по следующим основным направлениям: определение источников формирования ФФПР; становление методических основ распределения средств ФФПР; выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых для бюджетного выравнивания; обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов; применение единых для всех регионов принципов предоставления средств ФФПР на основе нормативно-долевого перехода.
Несмотря на все преимущества методики, использованной в 2002-2003 гг., по сравнению с ранее применяемыми вариантами, она не свободна от серьезных недостатков. В данной методике не удалось связать предоставление трансфертов конкретным регионам со сложившимся в них уровнем жизни. Дело в том, что дифференциация регионов по такому показателю, как ВРП на душу населения, не совпадает с их дифференциацией по стандартному набору показателей,
характеризующих уровень жизни. К их числу, например, относятся объем розничного товарооборота на душу населения, обеспеченность жильем (кв. м на душу населения), количество легковых автомобилей на 10,0 тыс. жителей. Указанные показатели косвенно отражают перераспределение между регионами заработной платы и предпринимательских доходов. По нашему мнению, объем предоставляемых регионам из ФФПР средств дожен корректироваться с учетом показателя расходов на конечное потребление домашних хозяйств (см. таблицу 2).
Таблица 2
Сопоставление расходов на конечное потребление домашних
хозяйств и ВРП на одного жителя по двадцати регионам РФ.
№ Регионы Расходы на конечное потребление домашних хозяйств (в руб. на ОДНОГО жителя) Место среди регионов по расходам на конечное потребление домашних хозяйств ВРП на одного жителя (вруб.) Место среди регионов по показателю ВРП на одного жителя
1 Москва 108518,9 1 155543,0 2
2 Тюменская обл. 35832,8 2 191412,1 1
3 Самарская обл. 34961.1 3 47339,3 13
4 Республика Саха (Якутия) 34844,4 4 84010,8 3
5 Камчатская обл. 33047,9 5 48169,7 12
б Мурманская обл. 29870,0 6 59746,7 7
7 Санкт-Петербург 29005,9 7 43914,0 16
8 Красноярский край 28237,4 8 71730,0 4
9 Магаданская обл. 26055,5 9 55480,2 9
10 Республика Коми 25078,7 10 64068,4 5
11 Хабаровский край 25068,2 11 45424,2 14
12 Сахалинская обл. 23429,1 12 61207,9 6
13 Чукотский АО 23238,2 13 58519,6 8
14 Новосибирская обл. 23080,7 14 28093,3 34
15 Иркутская обл. 22977,4 15 38998,5 21
16 Пермятская обп. 22274,0 16 44423,8 15
17 Московская обл. 22155,0 17 29800,2 31
18 Калининградская обл. 21626,5 18 27592,3 38
19 Томская обл. 21128,7 19 41055,3 17
20 Свердловская обл. 20786,6 20 36055,8 23
Примечание. Расходы на конечное потребление домашних хозяйств - в розничных менах; ВРП - в оптовых ценах. Рассчитано по данным Госкомстата РФ за 2000 г.
Показатель расходов на конечное потребление домашних хозяйств дает достаточно поную характеристику уровня жизни населения в конкретном регионе. В соответствии с методологией Системы национальных счетов (СНС) расходы на
конечное потребление состоят из расходов на приобретение материальных благ и услуг и осуществляются из бюджетов домашних хозяйств. Индекс расходов на конечное потребление домашних хозяйств конкретного региона может быть рассчитан как отношение расходов на конечное потребление на одного жителя конкретного региона к среднему по стране. Его целесообразно применять для корректировки первой части трансферта региону из ФФПР. Вторую часть трансферта из ФФПР получают, как известно, лишь беднейшие субъекты Федерации для доведения их бюджетной обеспеченности до единого для этой группы минимального уровня. Поэтому корректировка второй части трансферта региону на вышеуказанный индекс была бы нецелесообразной.
С использованием индекса расходов на конечное потребление домашних хозяйств первую часть трансферта ФФПР конкретному региону (ТМ) следует рассчитывать по формуле: Til =w-<t><t>riP- Di/2Di -Fi (2)
где: w - доля первой части ФФПР в общем объеме ФФПР; Di - объем средств, необходимых для доведения удельных ВНР (валовые налоговые ресурсы) по данному субъекту Федерации до среднего по Российской Федерации уровня (при условии, что Di > 0); Е Di - суммарный объем средств, необходимых для доведения приведенных удельных ВНР до среднего по Российской Федерации уровня (по субъектам Федерации, для которых Di > 0); FI -индекс расходов домашних хозяйств на конечное потребление в i - том
Учет при распределении трансфертов из ФФПР показателя расходов на конечное потребление может стать важным направлением совершенствования распределения ресурсов данного фонда.
Четвертая группа проблем связана с изучением основных направлений развития муниципальных финансов, доходных и расходных пономочий местных властей, критериев предоставления трансфертов из региональных бюджетов.
Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов муниципальных образований. Основными факторами этого процесса в различных странах являются:
- увеличение объема поступлений имущественных налогов;
- повышение эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенного перечня расходов на местном уровне;
- необходимость повышения качества жизни населения, в частности комфортности проживания;
- усиление требований к инфраструктуре городов и посеков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).
Пономочия, которые могут осуществляться муниципальными органами власти, определяются объемами ресурсов, находящимися в их распоряжении. В широком плане ресурсы административной единицы - это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относятся: обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; доступность образования; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным.
Разграничение компетенции уровней власти в значительной степени обусловливается разделением ресурсов на федеральные, региональные и местные. Отдельные территории имеют запасы редких полезных ископаемых, в других - такие ископаемые отсутствуют. В этой связи возникает проблема распределения природной ренты, приносимой этими ресурсами на общегосударственном уровне.
При закреплении ресурсов за тем или иным уровнем власти законодательным органам следует руководствоваться двумя основными принципами. Во-первых, необходимо обеспечивать каждый уровень власти достаточным объемом ресурсов для выпонения закрепленных пономочий. Во-вторых, надлежит использовать критерий эффективности использования того или иного ресурса на конкретном уровне власти. Так, природную ренту от нефти и газа целесообразно аккумулировать на федеральном уровне. Именно власть этого уровня способна обеспечить контроль за финансовыми потоками при экспортных сдеках. Земельный налог рациональнее направлять в муниципальные бюджеты, поскольку только муниципальные образования могут эффективно контролировать эти платежи.
Определенный круг бюджетных расходов наиболее целесообразно осуществлять на муниципальном уровне. К таким расходам относятся: (1) расходы, предназначенные для улучшения материального положения конкретных граждан; (2) расходы, связанные с удовлетворением совместных потребностей групп граждан, проживающих на определенной территории; (3) капитальные вложения в развитие местной инфраструктуры.
Первую фуппу составляют средства, выделяемые в соответствии с действующим законодательством в виде льгот по оплате жилья и коммунальных
услуг пенсионерам и другим категориям граждан. Наиболее обоснованное использование этих средств возможно лишь при их адресном предоставлении.
Монетизация ранее предоставленных льгот создает условия для повышения эффективности этого инструмента социальной поддержки. В частности, становится возможным обеспечить учет их получателей и транспарентность бюджетных затрат на их выплаты. Однако условием использования этих преимуществ является наличие соответствующих доходных источников. Разграничение между Федерацией и ее субъектами пономочий по финансированию денежных выплат конкретным категориям льготников дожно сопровождаться перераспределением доходных пономочий. Иначе вместо нефинансируемых федеральных мандатов возникнут нефинансируемые региональные мандаты и не удастся обеспечить адресное предоставление социальной помощи на уровне муниципальных образований.
Ко второй группе относятся расходы по развитию образования и здравоохранения, благоустройству территории, охране окружающей среды. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет учесть интересы населения и одновременно оптимизировать затраты за счет рациональной концентрации предоставляемых услуг, в частности с использованием нормативов затрат, учитывающих местные условия. В настоящее время из местных бюджетов финансируется 100% расходов на среднее образование и 85% - на здравоохранение.
Третью группу затрат составляют дорожное строительство и развитие средств связи. Осуществление этих расходов на местном уровне позволяет обеспечивать решение наиболее острых проблем жизнеобеспечения населенных пунктов.
В последнее десятилетие наблюдались как периоды расширения самостоятельности региональных и местных финансов, так и периоды ее сужения. В 1990 г. доля консолидированных доходов субъектов Федерации в доходах консолидированного бюджета РФ составляла 41%, в 1993 г. - 58%, в 1998 г. - 54%, а в 2002-2003 гг. -46%1 В Канаде, США, Германии этот показатель составляет от 50 до 58%, а в развивающихся странах - Бразилии, Мексике, Индии - колеблется от 23 до 35%2.
Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления лишает местные власти стимулов к эффективному использованию
1 Данные Банка России
! Вопросы экономики. 2001, № 4, с.ЗЗ.
средств и к наращиванию налогового потенциала. Однако излишняя децентрализация ресурсов не позволяет федеральным властям проводить активную региональную политику и закрепляет депрессивный характер недостаточно развитых регионов.
Обоснованное сочетание пономочий государственной власти и муниципальных образований определяется текущей экономической ситуацией, а также теми задачами, которые центральные власти ставят перед собой в выравнивании уровня экономического развития территорий.
Укрепление муниципальных финансов помимо экономических задач призвано решить важную социально-политическую задачу - развивать демократические начала в жизни общества, способствовать самоорганизации населения и росту его активности в обеспечении своих интересов.
Усиление роли финансов муниципальных образований в бюджетной системе страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда экономических и политических проблем. Главные из них: разработка критериев определения пономочий местных органов власти и закрепление за ними соответствующих доходных источников.
При разработке таких критериев следует прежде всего учитывать, что в настоящее время почти 40 % всех налогов собирается в 10 субъектах Российской Федерации, на территории которых проживает около 10% населения страны. Поэтому, с одной стороны, расширение пономочий муниципальных образований ограничивается их ресурсной базой. С другой стороны, упрочение этой базы станет возможным только после выхода экономики страны на устойчивые темпы роста.
Основным критерием, который может быть положен в основу разграничения пономочий между бюджетами различных уровней, является принцип согласования национальных (общефедеральных), региональных и местных интересов. Исходя из этого критерия основные жизненные интересы людей в развитии инфраструктуры городов и населенных пунктов, здравоохранении, среднем образовании, социальных услугах дожны обеспечиваться на уровне муниципальных образований.
Значительную часть расходов субъектов Федерации составляют средства, передаваемые в бюджеты местных органов власти. Это означает перераспределение финансовых ресурсов из региональных бюджетов в местные бюджеты. Такое перераспределение имеет объективные причины. Оно
предопределяется: (1) неравномерностью обеспеченности муниципальных образований ресурсами; (2) неодинаковым уровнем экономического развития территорий муниципальных образований; (3) разным уровнем развития муниципальной инфраструктуры.
В настоящее время межбюджетные отношения в этой сфере недостаточно отлажены. Они характеризуются нечеткостью разграничения пономочий между бюджетами субъектов Федерации и муниципалитетами, несоответствием необходимых расходов местных бюджетов закрепленным за ними финансовым ресурсам, субъективными критериями предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации местному бюджету.
Предусмотренное Временными методическими рекомендациями субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений, разработанными Минфином РФ, распределение финансовой помощи предполагает, что за точку отсчета берется фактическое, т.е. сложившееся соотношение между расходами субъекта Федерации и расходами муниципалитетов в базовом году. Само по себе это обстоятельство указывает на важный методологический недостаток Рекомендаций. Заложенные в них принципы не позволяют объективно оценить потребности муниципальных образований в финансовых ресурсах. Это связано с тем, что разработчики указанного документа отказались от нормативного метода определения бюджетных расходов, исходящего из объективных потребностей населения в определенном объеме бюджетных услуг. Поэтому они вынуждены говорить лишь о сохранении фактически сложившихся расходов. Напротив, использование нормативного подхода позволило бы объективно оценить целесообразный уровень расходов.
В настоящее время в Российской Федерации начася процесс укрупнения регионов. В частности, в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образован новый субъект Федерации. Этот процесс имеет объективные основания. Он ведет к более тесной интеграции между территориями и, безусловно, способствует укреплению государственных начал в жизни общества. Однако данный процесс вряд ли стоит соединять во времени с децентрализацией бюджетной системы, т.е. передачей большого объема доходных и расходных пономочий муниципальным органам власти. Передача таких пономочий дожна осуществляться под контролем региональных властей.
Начавшаяся в РФ реформа местного самоуправления и бюджетной системы предполагает введение двух уровней местных бюджетов - (1) бюджетов
муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального подчинения и (2) бюджетов городских и сельских поселений; определение перечня собственных расходных пономочий бюджетов каждого уровня; закрепление за бюджетами конкретного уровня постоянных доходов; определение конкретных методов выравнивания уровней бюджетной обеспеченности в муниципальных образованиях; установление в необходимых случаях временной финансовой администрации; введение лотрицательных трансфертов.
Введение двух уровней местных бюджетов является, на наш взгляд, давно назревшей мерой. Формирование бюджетных доходов и осуществление расходов лишь на уровне района как единственного звена местного самоуправления вызывало ряд негативных последствий. Оно приводило к неэффективному сбору ряда местных налогов, в частности налога на землю. Из районного центра было невозможно контролировать целесообразность расходов, например, на благоустройство посеков. Формирование бюджетов на уровне поселений, т.е. на уровне сельских администраций, позволит поднять результативность налогового администрирования и бюджетного финансирования. Введение временной финансовой администрации для муниципалитетов, имеющих большую просроченную задоженность по договым и бюджетным обязательствам, следует рассматривать как меру, необходимую для обеспечения финансовой дисциплины и организации действенного финансового контроля. Однако возможность введения временной финансовой администрации дожна быть ограничена жесткими условиями. Такая мера дожна применяться лишь в условиях, когда просроченная задоженность муниципального образования по итогам отчетного года превышает 50 процентов объема собственных доходов местного бюджета.
Использование лотрицательных трансфертов означает предоставление субвенций из местных бюджетов бюджету субъекта Федерации. Дело в том, что установление единых для всех местных бюджетов налоговых ставок дожно привести к дифференциации бюджетных доходов муниципалитетов. Это связано с тем, что на территориях одних муниципалитетов могут быть расположены крупные промышленные предприятия, а на территориях других - преимущественно сельскохозяйственные. Следовательно, применение единых налоговых ставок неизбежно обусловит разный уровень бюджетной обеспеченности. Использование
лотрицательных трансфертов, по мнению ряда Рнижать
библиотека
33 CJteKrtrpr I
ал ю wt I
дифференциацию бюджетных доходов за счет изъятия излишков.
Однако обоснованность использования такого механизма вызывает сомнения. Во-первых, лизъятие излишков будет означать ликвидацию заинтересованности муниципального образования в наращивании налогового потенциала. В результате этого будет стажировать объем собственных бюджетных доходов местных властей. Во-вторых, возникают серьезные трудности при практическом расчете таких трансфертов. Их предлагается применять в условиях, когда налоговые доходы местных бюджетов на одного жителя превышают средний для субъекта Федерации уровень в два и более раз. Однако в таком случае у конкретного муниципального образования будут изыматься доходы без учета роста доходов других муниципальных образований в текущем году. Гораздо продуктивнее распределять налоговые поступления между местными бюджетами и бюджетом субъекта Федерации с таким расчетом, чтобы обеспечивать минимальные расходы муниципальных властей. В этом случае увеличение расходов местных бюджетов в случае необходимости осуществлялось бы за счет трансфертов из регионального бюджета.
Расширение доходных и расходных пономочий местных органов власти, безусловно, является стратегическим направлением развития межбюджетных отношений. Однако при практической реализации этого процесса дожен обеспечиваться конкретно-исторический подход. Это означает учет специфических условий и текущих тенденций в жизни общества и государства. В частности, расширение пономочий местных властей дожно сочетаться с укреплением правового регулирования, в том числе в бюджетной сфере. Кроме того, следует принимать во внимание начавшийся процесс укрупнения субъектов Федерации.
Пятая группа проблем состоит в разработке стратегии развития межбюджетных отношений в РФ, определении ее цели, методов и направлений реализации.
Целью стратегии развития межбюджетных отношений в РФ является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных пономочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований.
Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий,
формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.
Основными направлениями реализации стратегии развития межбюджетных отношений в РФ являются следующие.
1. Разграничение расходных пономочий между уровнями бюджетной системы на основе рациональнного ранжирования социально-экономических задач, решаемых соответственно Федеральными, региональными и муниципальными властями.
Такое ранжирование следует осуществлять, исходя из критерия: чем выше заинтересованность общества в решении конкретных задач, тем более высоким уровнем власти они дожны решаться. Разграничение расходных пономочий между уровнями бюджетной системы на основе указанного критерия призвано определить зоны ответственности властей каждого из трех уровней и создать условия для эффективного использования финансовых ресурсов.
Обеспечение интересов граждан в социальной сфере (здравоохранение, образование, культура) в конфетном субъекте Федерации дожно сочетаться с наличием уровня услуг, одинакового для всех субъектов Федерации. Данная задача не может быть решена при пообъектном закреплении расходных пономочий. Она решается использованием минимальных социальных стандартов, общих для всех регионов.
При использовании минимальных социальных стандартов необходимо учитывать, что на практике не всегда удастся применить стабильные нормативы. Они неизбежно будут зависеть от реальных возможностей бюджетной системы. Например, падение мировых цен на нефть резко снизит доходы консолидированного бюджета, а это потребует соответствующей корректировки расходов. Поэтому целесообразно установить законодательно следующую норму: минимальные социальные стандарты, определяемые в соответствующем законе, дожны фиксироваться на среднесрочный период. Фактические социальные стандарты следует ежегодно определять при принятии закона о федеральном бюджете.
Разграничение бюджетных пономочий в значительной степени подчинено решению конкретных стратегических и тактических задач, стоящих перед государством, в том числе в экономической сфере. В этой связи необходимо
отметить, что основным направлением развития российской экономики является стимулирование научно-технического прогресса, использование высоких технологий. Эта цель может быть достигнута совершенствованием системы образования, инвестициями в фундаментальную науку и прикладные исследования. В современных условиях поддержка системы образования является общенациональной задачей. Передача финансирования образования на региональный уровень означала бы отказ от обеспечения федеральных стандартов в этой сфере, снизила бы возможности получения образования для широких слоев населения. Представляется более обоснованным осуществлять финансирование программ развития системы образования из федерального бюджета.
Формирование территориальных органов Федерального казначейства создаст возможность для оперативного финансирования таких приоритетных сфер, как образование и здравоохранение из федерального бюджета. Их финансирование дожно строиться на основе федеральных нормативов, в частности нормативов текущих расходов на одного учащегося и одного пациента поликлиник или стационаров. Капитальные расходы в этих сферах могли бы осуществляться из региональных бюджетов. Такая система финансирования позволит обеспечить единый уровень обеспечения населения важнейшими общественными услугами.
Реформа местного самоуправления предполагает создание муниципальных образований двух уровней с наделением их соответствующими расходными пономочиями. По нашему мнению, в сферу пономочий нижнего звена муниципальных образований следует включить расходы по благоустройству территорий и частично по содержанию ЖКХ. Эти расходные пономочия дожны быть подкреплены соответствующими доходами. Мы считаем, что в создавшихся условиях за счет двух местных налогов (земельного и налога на имущество физических лиц) не удастся создать устойчивую финансовую базу функционирования муниципальных образований. Целесообразно зачислять в муниципальные бюджеты налог на имущество организаций.
2. Обеспечение совместного финансирования Федеральными и региональными властями предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, предусмотренных Статьей 72 Конституции РФ.
Наличие предметов совместного ведения означает, что пономочия федеральной власти сочетаются в конкретных сферах с пономочиями субъектов Федерации. В частности, на федеральном уровне следует обеспечивать
минимальные социальные стандарты для всех граждан страны. На региональном и местном уровнях могут устанавливаться допонительные стандарты за счет средств соответствующих бюджетов. Данное положение - основное условие нормального функционирования не только федерального, но и унитарного государства.
Если конфетные расходные пономочия законодательно закреплены за Федерацией, то передача их осуществления на региональный уровень дожна обеспечиваться передачей определенного объема средств в виде субвенций. В случае, если конкретные расходные пономочия находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, их фактическое осуществление может быть поностью возложено на субъекты Федерации с одновременным обеспечением их бюджетов допонительными доходами за счет регулирующих налогов.
3. Разграничение доходных пономочий уровней власти с учетом 1) степени мобильности налоговой базы объектов обложения; 2) способности конкретного уровня власти обеспечивать на данном этапе поноту сбора налогов.
Федеральные и региональные налоги эффективно использовать при обложении объектов с мобильной налоговой базой - прибыли, заработной платы, потребления. В то же время немобильная налоговая база дожна быть объектом обложения местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы. В переходной экономике для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти. Это вызвано значительной криминализацией экономики.
Целесообразно применять расщепляющиеся налоги, рассчитываемые с единой налогооблагаемой базы и зачисляемые в установленных долях в бюджеты трех уровней. С теоретической точки зрения осуществление на практике принципа лодин налог - один бюджет не является эффективным. Оно означало бы введение федеральных, региональных и местных налогов на одни и те же объекты обложения. Количество налогов, выплачиваемых одним плательщиком в этих условиях, дожно было бы возрасти. Соответственно увеличивались бы затраты хозяйствующих субъектов на ведение налогового учета. Это стало бы фактором снижения конкурентоспособности отечественной экономики.
В России сбор всех налогов: федеральных, региональных, местных, -осуществляет одно ведомство - агентство по налогам и сборам. Оно имеет широкую сеть налоговых инспекций, обеспечивающих непосредственный контроль
за сбором налогов. В этих условиях региональные и местные власти имеют крайне ограниченные возможности влияния на сбор налогов. Так, муниципальные власти в состоянии способствовать росту поступлений местных налогов, лишь осуществляя контроль за понотой регистрации налогоплательщиков, например собственников земельных участков. Поэтому в современных условиях увеличение числа местных налогов не приведет к росту налоговых поступлений.
Данную проблему не удастся решить путем создания автономных налоговых инспекций, подчиненных соответственно региональным и местным властям. В этом случае резко возросли бы издержки на налоговое администрирование. Выход из этой ситуации - введение двойного подчинения отделов государственных налоговых инспекций, осуществляющих сбор региональных и местных налогов, органам власти субъектов Федерации и муниципалитетам. В частности, руководители отделов региональных налогов могли бы назначаться по представлению региональных законодательных органов, а местных налогов - с согласия муниципальных властей. В этом случае соответствующие уровни власти обладали бы реальными возможностями по улучшению налогового администрирования.
Предлагаемое в диссертации разграничение налоговых доходов основано на поном аккумулировании в федеральном и региональных бюджетах основной части налогов с мобильной налогооблагаемой базой (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций) и зачислении в местные бюджеты налогов с немобильной налогооблагаемой базой (на землю и имущество) (см. таблицу 3).
По нашему мнению, разграничение доходных источников дожно осуществляться паралельно с процессами укрупнения регионов РФ и расширения круга социально-экономических задач, решаемых муниципальными образованиями.
За каждым из уровней власти дожно быть сохранено право на предоставление налоговых льгот. Однако следует провести унификацию налоговых льгот и законодательно установить правила их предоставления и максимальные размеры.
Потери бюджетов вследствие предоставления налоговых льгот не дожны компенсироваться увеличением дотаций из вышестоящего бюджета. Тем не менее в целях обеспечения стабильного экономического роста целесообразно использовать практику предоставления налоговых льгот для стимулирования инвестиций предприятий в развитие собственного производства.
Таблица 3
Предлагаемая схема разграничения основных налоговых пономочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации
Налог Статус Зачисление, % от общего объема поступлений
федеральный бюджет региональные бюджеты местные бюджеты
1 2 3 4 5
Таможенные пошлины Ф 100 -
НДС Ф 100 -
Налог на добычу полезных ископаемых: -углеводородного сырья -общераспространенных полезных ископаемых -добываемых на континентальном шельфе Ф 100 100 100 -
Акцизы (газ, бензин, спирт, автомобили, товары, ввозимые в Российскую Федерацию) Ф 100
Акцизы на спирт из пищевого сырья и ликероводочные изделия Ф 50 50
Прочие акцизы Ф 100
Налог на доходы физических лиц Р - 50 50
Налог на наследование и дарение Ф - - 100
Налог на прибыль организаций Р 100 -
Транспортный налог Р 100 -
Экологические платежи (налоги) Р - 50 50
Налог на игорный бизнес Р 100 -
Налог на имущество организаций М - - 100
Налог на имущество физических лиц М - - 100
Налоги на вмененный доход м - - 100
Земельный налог м - - 100
Обозначения: Ф - федеральный бюджет, Р - региональный бюджет (субъектов Российской
Федерации); М - местный бюджет (муниципальных образований).
4. Осуществление деиентральзаиии бюджетных пономочий с учетом складывающихся социально-экономических и политических условий развития страны.
Передача доходных и расходных пономочий на муниципальный уровень требует конкретно-исторического подхода, т.е. она дожна согласовываться с процессом укрепления правовых начал в жизни общества, а также с процессом укрупнения субъектов Федерации. Степень возможной децентрализации бюджетной системы ограничивается сложившейся дифференциацией регионов по
уровню ВРП на одного жителя, предопределяющей масштабное перераспределение доходов в целях обеспечения равного доступа граждан к социальным гарантиям. С учетом этих факторов долю муниципальных бюджетов в расходной части консолидированного бюджета России целесообразно увеличить с нынешних 23% до 34-35%.
При определении целесообразного уровня бюджетной децентрализации в РФ следует учитывать опыт как развитых, так и развивающихся стран. Децентрализация бюджетных пономочий является следствием, а не причиной устойчивого экономического развития. Анализ показывает, что с конца XIX в. по первую половину XX в. в развитых странах преобладала тенденция к росту централизации финансовых ресурсов и только во второй половине XX в. эта тенденция сменилась на противоположную. Выявлены существенные различия в степени децентрализации бюджетных систем развитых, переходных и развивающихся странах.
5. Обеспечение эффективности финансовой помощи, предоставляемой из Федерального и региональных бюджетов.
Стратегическим направлением развития межбюджетных отношений в РФ является преимущественное предоставление целевой финансовой помощи в виде субвенций и субсидий. Однако при значительных различиях в налоговых потенциалах регионов неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций, обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.
Существующая дифференциация регионов и муниципалитетов по уровню налогового потенциала не позволяет формировать доходы бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Поэтому одной из главных задач развития межбюджетных отношений является совершенствование методических подходов к распределению финансовой помощи. Эти подходы дожны основываться на использовании групп показателей, характеризующих налоговый потенциал конкретного региона, достигнутый в нем уровень жизни населения, эффективность налогового администрирования. Следует увеличить оказание финансовой помощи из федерального и региональных бюджетов в форме целевых программ, реализуемых соответственно в регионах и муниципальных образованиях.
Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации на основе
разработанной автором теоретической концепции позволит решить две важнейшие стратегические задачи: обеспечить единство бюджетной системы страны, укрепив тем самым финансовые основы государственности; создать условия для развития местного самоуправления как основы гражданского общества.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы, рекомендации и предложения.
ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
Монографии, учебники и учебные пособия
1. Шуба В.Б. Формирование и развитие межбюджетых отношений. - М.: Изд-во Экономисты), 2004,15,5 п.л.
2. Шуба В.Б. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2003,8,2 п.л.
3. Муниципальные финансы. Учебное пособие // Под. ред. В.Б. Шубы. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2004,10,1 п.л.
4. Шуба В.Б. Государственные и муниципальные финансы. Учебное пособие. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2003,10,7 п.л.
5. Шуба В.Б. Межбюджетные отношения в Российской Федерации. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000,2,6 п.л.
6. Шуба В.Б. Финансы. Учебник для вузов. - М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000, 0,3 п.л.
Статьи и другие публикации
7. Шуба В.Б. Бюджетный федерализм: взгляд зарубежных исследователей // Финансы, 2004, № 8,0,6 п.л.
8. Шуба В.Б. Инвестиционные программы в бюджете 2003 г. // Финансы, 2003, № 3, 0,6 п.л.
9. Шуба В.Б. Модели межбюджетных отношений конкретных стран: общее и особенное // Финансы, 2003, № 10, 0,6 п.л.
10. Шуба В.Б. Межбюджетные отношения - финансовая основа государственного устройства // Федеральный сборник, 2003, т. 12,0,6 п.л.
11. Шуба В.Б. Расходные и доходные пономочия федеральных и субнациональных властей // Финансы, деньги, инвестиции, 2003, № 7,0,8 п.л.
12. Шуба В.Б. Доходные и расходные пономочия муниципальных властей // Финансы, деньги, инвестиции, 2003, № 8-9,0,8 п.л.
13. Шуба В.Б. Методологические проблемы исследования межбюджетных отношений // Современные аспекты экономики, СПб., 2003, № 5, 0,7 п.л.
14. Шуба В.Б. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. Тезисы доклада на 17 Международных Плехановских чтениях, РИО РЭА, 2004, 0,1 п.л.
15. Шуба В.Б. Бюджетные системы. Программа курса. - М.: РИО РЭА, 1999, 0,4 п.л.
16. Шуба В.Б. Испонение бюджета и контроль. Программа курса. - М.: РИО РЭА, 1999, 0,4 п.л.
17. Шуба В.Б. Бюджетное планирование и прогнозирование. Программа курса. - М.: РИО РЭА, 1999, 0,4 п.л.
Отпечатано в типографии Российской экономической академии им. Г.В. Плеханова Заказ № 142 Тираж 120 экз.
РНБ Русский фонд
2005-4 15917
Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: доктор экономических наук , Шуба, Виталий Борисович
Введение
Глава I. Методологические основы межбюджетных отношений.
1.1 .Методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений.
1.2. Региональное развитие и межбюджетные отношения.
1.3. Межрегиональное перераспределение ресурсов и экономический рост.
Глава II. Мировой опыт развития межбюджетных отношений.
2.1. Модели межбюджетных отношений.
2.2. Особенности политики в сфере межбюджетных отношений в зарубежных странах.
2.3. Механизмы регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах.
Глава III. Анализ современного состояния межбюджетных отношений в Российской Федерации.
3.1. Дифференциация уровней экономического развития и бюджетной обеспеченности субъектов Федерации (1992-2003 гг.).
3.2. Критерии и методы выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
3.3. Инструменты выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.
Глава IV. Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне.
4.1. Основные направления развития муниципальных финансов.
4.2. Концепция доходных и расходных пономочий местных органов власти.
4.3. Критерии предоставления трансфертов из региональных бюджетов.
Глава V. Стратегия развития межбюджетных отношений в
Российской Федерации.
5.1. Основные направления развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.
5.2. Расходные пономочия и их разграничение между уровнями бюджетной системы.
5.3. Доходные пономочия и их разграничение между уровнями власти.
Диссертация: введение по экономике, на тему "Методология формирования и развития межбюджетных отношений"
Актуальность исследования. Эффективность функционирования современной социально-экономической системы определяется уровнем развития частного и общественного секторов экономики, а также степенью их взаимодействия. Правильно организованные взаимосвязи между секторами позволяют преодолеть как лизъяны рынка, изучаемые теорией асимметричной информации, так и лизъяны государственного регулирования.
Основу общественного сектора экономики составляют финансы властных структур - федеральных, региональных и местных, образующих бюджетную систему страны. Конкретные сферы финансовой ответственности властных структур определяются разграничением их функций. Эти проблемы изучаются современной теорией бюджетного федерализма. Она охватывает вопросы организации как государственного устройства, так и бюджетной системы.
Важнейшая составная часть теории бюджетного федерализма - концепция межбюджетных отношений. В ее рамках разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных пономочий между уровнями власти, к разработке критериев и методов предоставления финансовой помощи в рамках бюджетной системы страны. Такое разграничение невозможно обеспечить без учета эффективности сбора конкретных доходов и осуществления расходов на определенных уровнях власти.
Совершенствование финансовых отношений между федеральными, региональными и местными органами власти является одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Во-первых, обоснованное разграничение доходных пономочий является обязательным условием эффективного сбора налогов и оптимизации налоговой нагрузки на частный сектор. Во-вторых, четкое разграничение расходных пономочий определяет эффективность общественного сектора и степень его воздействия на экономику, в частности на формирование хозяйственной инфраструктуры. В-третьих, предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений обеспечивает выравнивание социально-экономических различий между регионами и способствует ускорению хозяйственного развития. В-четвертых, отлаженные финансовые отношения между уровнями власти являются условием укрепления государственности и упрочения правопорядка.
Одна из главных задач федеративного государства - укрепление финансовой базы регионов и муниципальных образований. Рациональное расширение доходных и расходных пономочий регионов является обязательным условием повышения эффективности бюджетной системы страны. В то же время значительная дифференциация источников доходов по регионам, а также мобильность облагаемой базы ряда основных налогов предопределяют необходимость аккумулирования значительных ресурсов в федеральном бюджете. Это предопределяет особое значение межбюджетных отношений.
При их реформировании дожны всецело реализовываться принципы бюджетного федерализма, призванные обеспечивать самостоятельность бюджетов различных уровней. Однако до сих пор недостаточно изученными остаются вопросы оптимизации межбюджетных отношений, имеющие первостепенное значение для эффективной организации бюджетного процесса.
Актуальность проведенного исследования обусловлена необходимостью
Х уточнения ряда понятий, в частности бюджетного федерализма, межбюджетных отношений, финансовой помощи, выравнивания уровней бюджетной обеспеченности;
Х структурирования разграничения доходных и расходных пономочий федеральных, региональных и местных органов власти;
Х выявления основных направлений воздействия межбюджетных отношений на экономическое развитие регионов и муниципалитетов;
Х обобщения отечественного и мирового опыта формирования межбюджетных отношений;
Х разработки стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Актуальность исследования связана также с необходимостью изучения процессов федерализации и децентрализации, протекающих в современном мире, тенденции к регионализации как фактора формирования и развития межбюджетных отношений. Это представляется важным для определения путей дальнейшего реформирования российских государственных финансов.
Степень разработанности темы. Проблемы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений представлены в исследованиях отечественных и зарубежных ученых и практиков. Среди работ в этой области следует отметить труды Альтузиса И., Богачевой О.В., Брюммерхоффера Д., Бушмина Е.В., Волентея С.Д., Вейнгеста Б., Гамильтона А., Игудина А.Г., Квана Ю., Лаврова A.M., Лайкама К., Лексина В.Н., Лушина С.И., Лыковой Л.Н., Любимцева Ю.И., Макушкина А.Г., Масгрейва Р., Оутса У., Павловой Л.П., Панскова В.Г., Подпориной И.В, Поляка Г.Б., Прониной Л.И., Слепова В.А., Стрика Дж., Христенко В.Б., Швецова А.Н.
Исследования указанных авторов посвящены в основном конкретным проблемам бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. Среди них отсутствуют работы, в которых основное внимание акцентировалось бы на проблемах оптимизации межбюджетных отношений.
Объектом исследования является совокупность экономических отношений, возникающих между участниками бюджетной системы при формировании и испонении бюджетов в условиях России.
Предметом исследования являются бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ в процессе их взаимодействия в рамках межбюджетных отношений.
Цель исследования состоит в разработке целостной концепции догосрочного развития системы межбюджетных отношений в РФ на основе эффективного разграничения доходных и расходных пономочий уровней власти и обеспечения экономически обоснованных перераспределительных процессов с учетом как конкретных условий российской экономики, так и мирового опыта.
Для достижения этой цели поставлены и решены следующие задачи:
- исследовать теоретические основы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений;
- обосновать оптимальную степень децентрализации бюджетной системы в
- проанализировать мировой опыт формирования межбюджетных отношений с целью его использования в России;
- определить роль и эффективность применения конкретных форм финансовой поддержки регионов РФ из федерального бюджета;
- сформулировать принципы разграничения доходных и расходных пономочий между уровнями бюджетной системы РФ;
- подготовить предложения по совершенствованию финансовой поддержки муниципальных образований из региональных бюджетов;
- разработать стратегию совершенствования межбюджетных отношений в РФ на догосрочную перспективу.
Теоретические и методологические основы исследования составляют труды и исследования российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по финансово-экономическим, правовым проблемам межбюджетных отношений, теории федерализма, регионализации, бюджетного регулирования, теоретическим концепциям государственных финансов, а также действующие нормативные акты по бюджетному устройству, бюджетному процессу и бюджетным отношениям в РФ. В процессе исследования использовались принципы диалектической логики, системного анализа и синтеза. В рамках систематизации полученных данных применялись экономико-статистические методы, а также методы сравнения, классификации и группировок.
Эмпирическую основу исследования составили
- материалы Государственной думы, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, а также материалы семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данной проблеме;
- статистические и аналитические материалы органов государственной власти Российской Федерации (Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики), зарубежных государств и международных организаций (Международного валютного фонда, Всемирного банка);
- публикации в специальной периодической печати России и зарубежных стран.
Научная новизна диссертации состоит в разработке концепции и методологии развития межбюджетных отношений в России.
В рамках диссертационного исследования обоснованы следующие научные положения и выводы:
Х развит понятийный аппарат экономической теории путем уточнения понятий бюджетный федерализм, межбюджетные отношения, финансовая помощь, выравнивание уровней бюджетной обеспеченности;
Х обоснованы методологические подходы к исследованию межбюджетных отношений как формы перераспределительных отношений;
Х разработана экономико-математическая модель межбюджетных отношений;
Х аргументирована необходимость обеспечения эффекта мультипликации расходов при осуществлении финансирования федеральных целевых программ, а также координации расходов федерального и региональных бюджетов на поддержку промышленности;
Х выявлены мировые тенденции в развитии межбюджетных отношений;
Х определены критерии классификации моделей межбюджетных отношений;
Х раскрыты факторы, обусловливающие особенности формирования межбюджетных отношений в зарубежных странах;
Х выявлены критерии выравнивания уровня бюджетной обеспеченности в рамках межбюджетных отношений;
Х уточнена методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов - субъектов Федерации (ФФПР) в части учета при выделении средств достигнутого в конкретном регионе уровня жизни населения;
Х разработаны предложения по совершенствованию предоставления финансовой помощи из региональных бюджетов муниципальным бюджетам на основе использования системы социальных нормативов;
Х разработана схема разграничения расходных пономочий между бюджетами различных уровней, основанная на выявлении приоритетных социально-экономических задач каждого уровня власти;
Х предложена схема разграничения налоговых пономочий между уровнями бюджетной системы на основе принципа эффективности сбора конкретного налога на соответствующем уровне бюджетной системы;
Х аргументирована недопустимость конкуренции между регионами, а также между муниципальными образованиями в налоговой сфере;
Х обоснована необходимая степень децентрализации бюджетной системы с учетом особенностей конкретных этапов социально-экономического развития.
Полученные результаты призваны содействовать развитию межбюджетных отношений в России, усилению их воздействия на экономические процессы.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования:
Х концепция развития межбюджетных отношений;
Х результаты анализа основных тенденций и закономерностей формирования межбюджетных отношений в России;
Х критерии классификации моделей межбюджетных отношений;
Х методология разграничения доходных и расходных пономочий между уровнями власти;
Х обоснование степени децентрализации бюджетных пономочий.
Практическая значимость диссертационной работы определяется тем, что научные идеи, теоретические положения и выводы, составляющие научную новизну исследования, воплощены автором в конкретных рекомендациях и предложениях по развитию межбюджетных отношений в России. Основные положения исследования использованы при разработке методических материалов в Комитете по бюджету и налогам Государственной думы РФ, а также при подготовке материалов трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ. Разработанные и обоснованные в работе рекомендации, сделанные выводы и оценки могут быть применены Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ при разработке методических документов в сфере совершенствования межбюджетных отношений, трехсторонней Рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ для координации действий и контроля за ходом реформирования межбюджетных отношений в стране. Работа может использоваться учебными заведениями при преподавании финансовых дисциплин и проведении научных исследований.
Апробация результатов исследования. Диссертация явилась результатом многолетних исследований автора, основанных на комплексном анализе теоретических и методологических проблем формирования и развития межбюджетных отношений в Российской Федерации и зарубежных странах.
Отдельные положения диссертации вошли в отчеты по научно-исследовательской работе РЭА им. Г.В.Плеханова по теме: Развитие межбюджетных отношений и направления их оптимизации в Российской Федерации (по гранту Министерства образования и науки Российской Федерации).
Материалы диссертации широко использовались в учебном процессе при обучении студентов, получающих первое и второе высшее образование в РЭА им. Г.В.Плеханова, Московской международной высшей школе бизнеса МИРБИС при подготовке слушателей по программе МВА, Академии менеджмента и рынка (АМиР) при повышении квалификации преподавателей и консультантов, а также в обучении специалистов в соответствии с государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации.
Кроме того, научные идеи и результаты исследования раскрыты автором в многочисленных докладах на семинарах, конференциях, совещаниях регионального, всероссийского и международного уровней.
Диссертация: заключение по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Шуба, Виталий Борисович
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.
1. В процессе распределения вновь созданной стоимости между факторами производства и ее последующего перераспределения воспроизводится как отраслевая, так и территориальная структура экономики.
Территориальное распределение касается не только финансов отраслей, но и финансов властных структур (государства и местного самоуправления). Размещение производительных сил предопределяет структуру поступлений доходов в федеральный и региональные бюджеты. Основными плательщиками налогов являются территории, в которых сосредоточены производства с высокой степенью передела сырья и материалов, а также экспортно-ориентированные отрасли.
2. Расходы федерального бюджета за определенным исключением (выплаты внешнего дога, международная деятельность и т.п.) осуществляются на конкретных территориях. Эти расходы распределяются по территории страны неравномерно. Данное обстоятельство необходимо учитывать при разработке стратегии развития межбюджетных отношений.
3. Формирование центральных, региональных и местных органов власти диктуется не только целесообразностью рационального управления конкретной территорией, но и структурой интересов каждого гражданина. Так, его интересы в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, национальной безопасности, научно-техническом развитии страны могут быть реализованы лишь на высшем уровне государственного управления. Более конкретные интересы гражданина в образовании, здравоохранении, социальной защите реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются интересы гражданина в личной безопасности и комфортном проживании.
Реализация интересов граждан предполагает делегирование конкретных пономочий соответствующим уровням власти. Политические пономочия обеспечиваются финансовыми пономочиями. Соответственно, законодательно определяются три уровня бюджетной системы. Каждый из них обеспечивает соответствующий круг интересов граждан. Каждый из уровней власти обладает для реализации своих пономочий определенными источниками доходов. Социально-экономическое и политическое положение государства на конкретном историческом этапе предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении соответствующего уровня власти. Особенности проводимой региональной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.
4. Бюджетный федерализм представляет собой основополагающую концепцию формирования системы взаимоотношений между бюджетами всех уровней в федеральном государстве. В этом понятии соединяются идеи федерализма в государственном устройстве и основы бюджетных отношений между федеральным центром, регионами и муниципальными образованиями. Сущность межбюджетных отношений состоит в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти.
Межбюджетные отношения дожны обеспечивать оптимальное распределение доходных и расходных пономочий между уровнями власти и, соответственно, уровнями бюджетной системы. Кроме того, эти отношения обусловлены необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности по всей территории страны.
5. Бюджетный федерализм предопределяется дифференциацией функции различных уровней власти. Зоной ответственности центрального правительства является обеспечение макроэкономической стабильности и распределения доходов в целях оказания помощи неимущим. Но анализ роли межбюджетных трансфертов показывает, что их наличие вызвано:
1) необходимостью компенсации конкретным регионам (муниципалитетам) тех положительных воздействий, которые их экономическая деятельность оказывает на благосостояние жителей других регионов (муниципалитетов);
2) выравниванием объема предоставляемых в конкретных регионах бюджетных услуг;
3) использованием преимуществ централизованной и, соответственно, лучше администрируемой налоговой системы.
Таким образом, можно говорить о двух подходах к трактовке бюджетного федерализма. Первый следует определять как функциональный. В его основе лежат представления о функциях уровней власти. В современной экономике макроэкономическую политику могут осуществлять лишь центральные власти, а определенные расходы наиболее эффективны на местном уровне. Изучение опыта конкретных стран показывает, что не существует единых критериев разграничения расходных пономочий. Они значительно различаются между странами. Но и в отдельных странах эти пономочия подвержены достаточно частым изменениям.
Второй подход исходит из необходимости обеспечения эффективности как сбора доходов, так и осуществления расходов. Его можно назвать оптимизационным. В рамках данного подхода предпринимаются попытки обосновать наиболее эффективные методы налогообложения, а также расходования бюджетных средств.
По нашему мнению, оба эти подхода могут быть объединены в один конкретно-исторический подход. Он основывается на объективном характере межбюджетных отношений в рамках конкретных исторических условий существования данного государственного образования. Преимущества этого подхода состоят в способности раскрыть объективный характер межбюджетных отношений, выявить их конкретно-исторические особенности. На этой основе становится возможной разработка стратегии развития межбюджетных отношений, учитывающая максимально широкий спектр экономических, социальных и политических условий.
6. Объективность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений определяется четырьмя группами факторов.
Во-первых, эти отношения связаны с различием функций, выпоняемых тремя уровнями власти в бюджетной сфере.
Во-вторых, сбор налогов с мобильной облагаемой базой (НДС, акцизы, таможенные пошлины) рационально обеспечивать на федеральном уровне. При этом максимизируется эффективность налоговой системы, снижаются общие затраты на ее функционирование; исключается перенос налогового бремени от одного субъекта Федерации (или муниципалитета) в другой. Но при этом возникает проблема возврата доходов от сбора этих налогов на субнациональный уровень. Данная проблема усугубляется разной эффективностью конкретных видов трансфертов (грантов), используемых для распределения средств между получателями.
В-третьих, объективность бюджетного федерализма обусловливается различной степенью экономического развития территорий в силу природно-климатических условий. Последние могут быть дифференцированы как по уровню налогового потенциала, которым они обладают, так и по качеству социальной инфраструктуры.
В-четвертых, бюджетный федерализм предопределяется разной степенью эффективности бюджетных расходов на конкретных уровнях власти.
Межбюджетные отношения конкретизируют принципы бюджетного федерализма. Как часть распределительных отношений, они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по территории страны. Их наличие связано с взаимодействием трех уровней бюджетной системы. Федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных пономочий как центральной, так и субнациональных властей.
7. Перспективным направлением изучения межрегиональных различий в экономическом развитии и, соответственно, различий в налоговом потенциале регионов является применение наработок теории эволюционной макроэкономики. Согласно этой теории макроэкономика состоит из совокупности подсистем, называемых макрогенерациями. Зарождение макрогенерации предопределяет территориальное размещение производства. Оно зависит от потребности макрогенерации в ресурсах.
Описываемый концепцией макрогенераций процесс экономического развития объясняет не только колебания темпов научно-технического прогресса, но и процесс образования, расширения и последующей депрессии территориальных производственных комплексов в догосрочной и среднесрочной перспективах. Такой подход приводит к выводу об объективном характере диспропорций в территориальном развитии. Изменчивость отраслевой структуры хозяйства неизбежно предопределяет изменчивость территориальной структуры. Однако это обстоятельство не исключает возможность целенаправленного воздействия на региональное развитие в интересах национальной экономики в целом. Напротив, эволюционный подход позволяет прогнозировать формирование территориальной структуры и указывает на инструментарий воздействия на данный процесс. В современных условиях этот инструментарий состоит, в частности, в регулировании научно-технического развития в региональном аспекте путем финансирования целевых программ. Соответственно, основное значение дожны приобрести прямые расходы федерального бюджета в регионах. Однако при таком подходе важное значение сохранится за выравниванием уровня бюджетной обеспеченности. Такое выравнивание улучшает конкурентоспособность регионов в привлечении инвестиций.
8. В работах по теории бюджетного федерализма высказывается мнение, что особенностью России является сочетание высокой степени децентрализации финансовых ресурсов (как по доходам, так и по расходам) со значительной централизацией на федеральном уровне принятия решений в сфере финансов, в том числе при определении расходных пономочий региональных властей. Речь идет о том, что почти половина доходов консолидированного бюджета РФ приходится на доходы территорий, однако доходы, определяемые и управляемые непосредственно региональными властями, составляют лишь 15% их совокупных поступлений. Остальная часть приходится на федеральные налоги, поступающие в территориальные бюджеты. В отличие от России в других государствах федеративного типа (США, Канада, Бразилия, Индия, Мексика) высокая доля доходов субнационального уровня в консолидированном бюджете сочетается с широкими пономочиями региональных властей в сфере определения доходных источников и осуществления расходов. Эта особенность бюджетной системы России рассматривается некоторыми экономистами как недостаток. Отмечается, что сосредоточение налоговых пономочий у федерального центра резко ограничивает самостоятельность региональных бюджетов, сковывает инициативу местных властей и лишает их возможности эффективно влиять на налоговые поступления.
При этом в качестве основного критерия эффективности бюджетной системы в целом используется степень самостоятельности бюджета соответствующего уровня.
По нашему мнению данный критерий не является достаточным. Самостоятельность бюджетов, разумеется, не является самоцелью бюджетной политики любого государства. Двумя наиболее важными критериями эффективности бюджетной системы следует считать, во-первых, степень обеспечения потребностей населения в бюджетных услугах (за счет средств как федерального, так и региональных бюджетов); во-вторых, создание на всей территории государства однородной конкурентной среды, в том числе и путем проведения единой налоговой политики. Избыточные пономочия региональных властей по введению собственных налогов и сборов создают различные условия для бизнеса в конкретных регионах и могут приводить к нерациональным перемещениям капиталов. Налоговую сферу нельзя использовать для усиления конкуренции между регионами по привлечению инвестиций. В этом случае существует большой риск углубления межрегиональных диспропорций. Для повышения инвестиционной привлекательности регионов может быть задействован иной потенциал - развитие инфраструктуры, упрощение процедуры выделения земельных участков, создание информационных баз данных и т.д. Широкие пономочия региональных властей в сфере доходов, существующие в ряде федеративных государств, объясняются особенностями их исторического развития, но не могут однозначно трактоваться как преимущества.
9. Межбюджетные отношения обеспечивают перераспределение финансовых ресурсов между регионами и внутри регионов (между муниципалитетами) по двум основным направлениям: формирование собственных бюджетных доходов территорий; оказание финансовой помощи, передаваемой в бюджеты соответствующих уровней бюджетной системы (т.е. из федерального - в региональные и из региональных - в местные). Однако следует учитывать, что межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов достигается не только за счет финансовой помощи, но и за счет прямых бюджетных расходов, в том числе при реализации региональных программ. Объемы финансовой помощи фиксируются в бюджетах отдельной строкой и открыты для анализа. Изучение прямых бюджетных расходов на конкретных территориях станет в поной мере возможным только после завершения создания федерального и региональных казначейств. По оценке автора доля расходов федерального бюджета, не имеющих территориальной привязки, может быть оценена в 1999 г. приблизительно в 33-34%, в 2003 г. - 28-30%. Объем финансовой помощи из федерального бюджета и объем прямых расходов из этого бюджета в регионах соотносятся как 1 : 6.
10. В рыночных условиях критериями эффективности бюджетных расходов на развитие промышленности являются, во-первых, темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных по своему характеру инвестиций; во-вторых, эффект мультипликатора расходов. Исходя из второго критерия, для обеспечения относительно равномерного экономического роста в регионах необходимо выбирать для государственного инвестирования предприятия, позволяющие обеспечить наиболее протяженный поток заказов. Эффект мультипликатора расходов будет в территориальном разрезе максимальным, если инвестиции из федерального бюджета координируются с расходами из региональных бюджетов. В условиях неустойчивого развития экономики такая политика поностью укладывается в общую стратегию развития рыночных отношений. Реализация данной политики обеспечивается действием рыночного механизма.
11. Межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, дожно быть нацелено на стимулирование экономического роста в регионах. Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выпонении целевых федеральных программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании точек роста в конкретных регионах.
12. Для характеристики используемых в мировой практике моделей межбюджетных отношений традиционно используются три основных критерия: пономочия субнациональных властей по формированию своих доходов и, прежде всего, по введению собственных налогов; пономочия субнациональных властей по осуществлению расходов; процентная доля расходов субнациональных властей в консолидированном бюджете страны. Однако попытки одновременно применить все три критерия для оценки модели межбюджетных отношений, сложившихся в конкретной стране, приводят к противоречивым результатам. Высокая доля расходов субнациональных властей часто сочетается, например в Австралии и Бразилии, с ограниченными национальным законодательством возможностями введения региональных и местных налогов. В Норвегии и Швеции при значительных пономочиях муниципальных властей по сбору налогов имеет место государственное регулирование расходов местных бюджетов, т.е. их расходные пономочия законодательно ограничены. В этой связи возникает проблема выбора однозначного критерия, позволяющего оценить особенности используемой модели межбюджетных отношений. Таким критерием, по мнению автора, являются пономочия субнациональных властей по введению собственных налогов. Именно в этой сфере проявляется реальная возможность соответствующих органов управления проводить самостоятельную бюджетную политику. Однако стоит оговориться, что наличие возможности у муниципалитетов вводить собственные налоги, не оглядываясь на центральные власти, нельзя признать благом. Несогласованная налоговая политика местных и центральных властей неизбежно разрушает внутренний рынок, создавая разные конкурентные условия на конкретных территориях. При этом затрудняется свободное перемещение в национальной экономике товаров, капиталов и рабочей силы. Тем не менее указанный критерий важен для общей характеристики межбюджетных отношений. Второй и третий из приведенных выше критериев - расходные пономочия и доля расходов субнациональных бюджетов в консолидированном бюджете страны - являются в определенной мере производными от первого.
13. Соотношение долей местных налогов, государственных субсидий и других источников в доходах бюджетов муниципальных образований составляет: в США - 65 : 23 :12; в ФРГ - 21 : 45 : 34; в Дании - 46 : 44 : 10; в Бельгии - 36 : 54 : 10; во Франции - 42 : 34 : 24; в Японии - 42 : 40 : 18. Из приведенных данных видно, что низкая доля налогов в бюджетах муниципалитетов компенсируется повышенной долей государственных субсидий. Любопытно, что эта закономерность верна как для государств с федеративным устройством, так и для унитарных. В частности, высокая доля собственных налогов в бюджетах местных властей в США сочетается с низкой долей субсидий. Иная ситуация наблюдается в ФРГ. В унитарных государствах (Бельгия, Дания, Франция, Япония) процентные доли налогов и субсидий в местных бюджетах различаются незначительно (за исключением Бельгии). Однако и в этих странах нехватка местных налогов компенсируется государственными субсидиями. Тем самым на местном уровне обеспечивается такой объем расходов, который необходим для достижения целей социально-экономической политики, декларируемой центральными властями.
14. Можно выделить три типа моделей межбюджетных отношений, используемых в мировой практике: централизованную, в которой перечень субнациональных налогов и их максимальные ставки определяются законодательной властью страны; децентрализованную, в которой региональные и местные органы власти обладают правом устанавливать собственные налоги; смешанную, в которой количество субнациональных налогов ограничивается определенным, хотя и широким перечнем или устанавливаются их максимальные ставки.
Значительные особенности межбюджетных отношений, практически установленных в различных странах, в существенной степени затрудняют их однозначное отнесение к моделям, указанным выше. Многообразие таких особенностей обусловлено широким набором факторов и прежде всего исторической спецификой социально-экономического развития конкретных стран. Однако отрицать наличие лединых моделей значит отрицать общее в развитии финансовых систем отдельных стран. Тем не менее необходимо четко анализировать особенности их развития, определяемые спецификой исторического пути, пройденного конкретными странами, а также текущим положением в их экономике, политике, социальной сфере. Правильно было бы утверждать, что модели межбюджетных отношений или, говоря шире, финансового регулирования территориального развития реализуются конкретной страной с учетом ее особенностей и корректируются по мере изменения экономической и политической ситуации.
15. Выбор модели межбюджетных отношений определяется государственным устройством (федерация, унитарное государство) и социально-экономической ситуацией, складывающейся в стране, характеризуемой, в частности, территориальными различиями в уровне жизни, порождаемыми, в свою очередь, региональными диспропорциями. Факторами, обусловливающими особенности межбюджетных отношений, являются:
Х природно-климатические условия страны, определяющие особенности регионального развития и соответственно масштабы территориального перераспределения ресурсов;
Х степень территориальных диспропорций в экономике;
Х цели социально-экономической политики, проводимой центральными властями;
Х соотношение политических сил между центральной и региональными элитами.
16. Федеративное устройство государства предполагает наличие пономочий субъектов федерации в сфере сбора налогов и осуществления расходов. Пономочия местных органов власти обычно регулируются субъектами федерации. Поэтому воздействие центральных властей на формирование местных бюджетов обычно оказывается ограниченным. Усиление влияния федеральных органов власти на финансы муниципалитетов можно рассматривать в качестве сложившейся тенденции, которая особенно заметна в странах с неустойчивой экономикой и в странах со значительными территориальными диспропорциями. В этих условиях центральным властям приходится оказывать значительную финансовую помощь территориям. Эффективность такой помощи возрастает при ее оказании непосредственно местным бюджетам, минуя бюджеты субъектов федерации. При негативных процессах в экономике децентрализованная модель межбюджетных отношений, характерная для государств с федеральным устройством, начинает трансформироваться в централизованную. В основе этого процесса -стремление федеральных властей рационализировать финансовые потоки, направляемые на социальные цели. В странах с устойчивым экономическим развитием проявляется тенденция к увеличению самостоятельности местных властей в формировании бюджетных доходов и расходов, поскольку в условиях устойчивого развития обеспечивается напоняемость местных бюджетов и отпадает потребность в активной социальной поддержке населения.
17. В развивающихся и переходных странах структурные диспропорции в экономике усиливают территориальные диспропорции и соответственно являются первопричиной масштабного перераспределения ресурсов через бюджетную систему. В таких условиях преимущественно используются элементы централизованной модели межбюджетных отношений.
18. К числу факторов формирования модели межбюджетных отношений относятся природно-климатические условия. Их существенные различия предопределяют политику выравнивания уровней регионального развития и освоение малозаселенных территорий. В странах с большой протяженностью территории и, как следствие, значительным разнообразием природно-климатических условий модель межбюджетных отношений объективно будет более централизованной, чем в странах с относительно одинаковыми условиями проживания на всей территории.
Степень территориальных диспропорций в экономике является среднесрочным, а для ряда стран - догосрочным фактором формирования модели межбюджетных отношений. Как показывает практика, в развивающихся и переходных странах территориальные диспропорции проявляют относительную устойчивость. Кроме того, острой социально-экономической проблемой является наличие депрессивных регионов. Оказание им финансовой помощи требует аккумулирования соответствующих ресурсов в бюджете центрального правительства. В таких условиях также проявляется тенденция к формированию централизованной модели межбюджетных отношений.
19. На выбор модели межбюджетных отношений существенное влияние оказывают цели социально-экономической политики, проводимой центральной властью. В частности, в Конституции ФРГ закреплен принцип единства жизненного уровня на всей территории страны. Осуществление данного принципа предполагает оказание финансовой помощи экономически менее развитым землям. Источники этой помощи - средства, передаваемые в федеральный бюджет развитыми регионами. Для обеспечения такого перераспределения ресурсов необходимы относительно высокие федеральные налоги. Соответственно снижаются возможности для использования местных налогов. Но в ФРГ, как в развитой стране с огромным экономическим потенциалом тенденция к использованию централизованной модели бюджетных отношений нейтрализуется контртенденцией, порождаемой наличием налогового потенциала, достаточного для формирования муниципальных бюджетов.
20. Для характеристики различий уровня экономического развития регионов основным является показатель ВРП на душу населения. Однако для правильной организации межбюджетных отношений важное значение имеет еще один показатель - соотношение средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму. Данный показатель не только отражает уровень жизни в конкретном регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Чем ниже соотношение заработной платы с прожиточным минимумом, тем выше потребности в бюджетных услугах у жителей региона, поскольку в таких условиях они оказываются неспособными осуществлять значительный объем расходов за счет собственных доходов. Это предполагает увеличение финансовой помощи конкретному региону и соответственно интенсификацию межбюджетных отношений. Низкое соотношение между средней заработной платой и прожиточным минимумом в целом характерно для дотационных регионов. Их жители вследствие невысоких доходов пользуются значительным объемом общественных услуг. Это, в частности, относится к Камыкии, Карачаево-Черкессии, Северной Осетии - Алании, Тыве, Марий Эл, Мордовии, Ивановской области. Высокое отношение заработной платы к прожиточному минимуму отмечается в основном в экспортно-ориентированных регионах -Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах, Башкортостане, а также в г. Москве и Свердловской области. Отсутствие эффективной федеральной политики в сфере заработной платы обусловливает высокий объем услуг, предоставляемых государственной властью и органами местного самоуправления из бюджетных источников.
21. Критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов определяются общим социально-экономическим положением страны. В условиях устойчивого развития федеральное правительство в состоянии обеспечивать единый по стране уровень социальных гарантий и, соответственно, бюджетных услуг. Для стран со средним уровнем развития приемлемым критерием выравнивания может быть гарантированный минимум бюджетных услуг. Для его достижения требуется относительно небольшое по объему перераспределение финансовых ресурсов между регионами. В странах, переживающих социально-экономические кризисы, критерием выравнивания бюджетной обеспеченности является фактический бюджетный минимум, а предоставление финансовой помощи регионам ограничивается объемом средств, выделяемым федеральным центром после финансирования своих основных потребностей.
22. Актуальная задача для России - отказ от предоставления финансовой помощи по критерию фактического бюджетного минимума и переход к ее оказанию по критерию гарантированного минимума. В этом случае будет достигнута стабилизация уровня жизни не только в относительно благополучных, но и в депрессивных регионах. Улучшится социальная ситуация в стране в целом. Для обеспечения такого перехода необходим устойчивый рост доходов бюджетов всех уровней.
23. По мнению автора, разграничение доходных пономочий между бюджетами различных уровней на основе принципа лодин налог - один бюджет не является обоснованным. Основными объектами налогообложения являются три фактора производства (труд, земля (имущество), капитал), а также потребление. Налоги, выплачиваемые с облагаемой базы каждого из факторов производства, нельзя сосредоточить лишь на одном уровне бюджетной системы, т.е. невозможно аккумулировать налог на прибыль лишь в федеральном бюджете, налог на доходы физических лиц - в региональных, налог на землю (имущество) - в местных бюджетах. Лишь один из этих налогов сам по себе не сможет обеспечить расходные потребности соответствующих бюджетов. Поэтому в практике всех стран налоги, поступающие в разные бюджеты, часто имеют одну и ту же облагаемую базу. Это приводит к значительным издержкам по ведению налогового учета, особенно в государствах с федеральным устройством, имеющих трехуровневую бюджетную систему. Напротив, использование расщепляющихся налогов не только значительно снижает издержки налогоплательщиков, но и делает налоговый учет более прозрачным как для хозяйствующих субъектов, так и для проверяющих органов. Введение налогов, рассчитываемых с одной и той же базы, но поступающих в разные бюджеты, нерационально, поскольку приводит к значительному удорожанию налогового учета для плательщиков. Экономичность налога является важным критерием его использования.
24. Мировой опыт показывает, что для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса считаются:
Х увеличение общего объема поступлений налоговых платежей в случае их обоснованного распределения между бюджетами различных уровней;
Х повышение эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенного перечня расходов на местном уровне;
Х необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;
Х усиление требований к инфраструктуре городов и посеков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).
25. Основные тенденции развития современной экономики предопределяют повышение значения муниципальных образований как в аккумулировании финансовых ресурсов, так и в осуществлении необходимых расходов. Укрепление муниципальных финансов помимо экономических задач призвано решить важную социально-политическую задачу - развития демократических начал в жизни общества, самоорганизации населения и роста его активности в защите своих интересов.
Усиление роли финансов местного самоуправления в финансовой системе страны носит объективный характер. Однако развитие этого процесса связано с решением целого ряда экономических проблем. Главные из них - разработка критериев определения пономочий местных органов власти и закрепление за ними соответствующих доходов.
26. Перераспределение финансовых ресурсов из региональных бюджетов в местные имеет объективные причины и предопределяется: неравномерностью обеспеченности муниципальных образований необходимыми доходами; неодинаковым уровнем экономического развития территорий муниципальных образований; разным уровнем развития муниципальной инфраструктуры; разной степенью влияния экономического кризиса на экономику муниципальных образований.
В настоящее время межбюджетные отношения в этой сфере недостаточно отлажены. Они характеризуются: нечеткостью разграничений пономочий между бюджетами субъектов Федерации и муниципалитетами; несоответствием необходимых расходов местных бюджетов закрепленным за ними финансовым ресурсам; субъективными критериями предоставления финансовой помощи из бюджетов субъектов федерации местным бюджетам.
27. Предусмотренное Временными методическими рекомендациями субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, разработанными Минфином РФ, распределение финансовой помощи предполагает, что за точку отсчета берется фактическое, т.е. сложившееся соотношение между расходами субъекта Федерации и расходами муниципалитетов в базовом году. Само по себе это обстоятельство указывает на важный методологический недостаток Рекомендаций. Заложенные в них принципы не позволяют объективно оценить потребности муниципальных образований в финансовых ресурсах. Это связано с тем, что разработчики указанного документа отказались от нормативного метода определения бюджетных расходов исходя из объективных потребностей населения в бюджетных услугах. Использование нормативного метода позволило бы объективно оценить целесообразный уровень расходов.
Самые большие сложности применения Рекомендаций связаны с использованием показателя налогового потенциала. Рекомендации предполагают определение данного показателя либо на основе валового муниципального продукта (ВМП), либо на основе совокупной налоговой базы предприятий всех отраслей экономики, расположенных на территории муниципального образования. На практике ВМП статистическими органами не рассчитывается. По нашему мнению, Показатель совокупной налоговой базы всех отраслей муниципальной экономики нельзя признать в качестве адекватного заменителя ВМП. Это связано с составом местных налогов - все они представляют имущественные налоги (земельный, на имущество физических лиц, на наследование и дарение, на рекламу, местные лицензионные сборы), не связаны с динамикой ВМП. Их налоговая база может быть относительно точно определена лишь при кадастровой оценке земель и оценке принадлежащей гражданам недвижимости. Предполагаемые в Рекомендациях расчеты средней репрезентативной ставки по каждому налогу представляются недостаточно обоснованными. Они подразумевают расчет налоговой базы на основе фактических поступлений в бюджет с корректировкой на темп инфляции.
28. Наиболее продуктивным объяснением необходимости рациональной децентрализации бюджетных пономочий является эффективность сбора некоторых налогов (например, на землю, на имущество) на местном уровне. Это утверждение верно и в отношении расходов (например, на благоустройство). Но парадокс в том, что те же аргументы могут использоваться для обоснования централизации доходов и расходов на более высоком уровне бюджетной системы. В частности, косвенные налоги проще собирать на федеральном уровне, а расходы на образование можно осуществлять из федерального бюджета. Решение данной проблемы может быть найдено, во-первых, при анализе влияния децентрализации на экономическое развитие территорий; во-вторых, при оценке продуктивности или, наоборот, контрпродуктивности конкуренции территориальных образований за привлечение и аккумулирование в своих бюджетах допонительных финансовых ресурсов. Уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся. Следует также отметить, что с конца XIX в. по первую половину XX в. в развитых странах преобладала тенденция к росту централизации финансовых ресурсов. Только во второй половине XX в. эта тенденция сменилась на противоположную. Следовательно, бюджетная децентрализация представляет собой некий процесс. Резонно предположить, что при воздействии определенных обстоятельств этот процесс может развиваться как по восходящей, так и по нисходящей линии. Но очевидно, что сбор налогов и осуществление расходов предполагают достижение оптимума, который определяет степень децентрализации бюджетных пономочий.
29. В теоретических исследованиях по проблемам бюджетного федерализма часто отмечается, что определение степени децентрализации (или, наоборот, централизации) властных пономочий в данной сфере зависит от решения вопроса: допустима или недопустима конкуренция между территориальными властями за привлечение инвестиций. Очевидно, что конкуренция в данном случае приводит к стремлению уменьшить ставки региональных (или местных) налогов и снизить экологические стандарты.
Конкуренция между территориальными образованиями в сфере налогообложения и платы за загрязнение окружающей среды недопустима в условиях значительной дифференциации бюджетной обеспеченности и острой нехватки финансовых ресурсов, в том числе инвестиционных. Такая конкуренция способна резко снизить эффективность бюджетной системы. При кризисном состоянии экономики и финансовой сферы более оптимальным решением было бы не допущение конкуренции, а целевая поддержка депрессивных регионов за счет ресурсов федеральной власти.
30. Разработчиками теории бюджетного федерализма часто высказывается мнение, согласно которому трансферт (грант), предоставленный сообществу людей, поностью эквивалентен налоговой скидке для участников этого сообщества. В соответствии с такой точкой зрения, гранты - вуаль снижения налогов. Но эта гипотеза не подтвердилась практическими исследованиями. Дело в том, что гипотеза допускает следующую интерпретацию: получение гранта дожно иметь для расходов территориальных бюджетов те же последствия, что и рост на аналогичную величину личных доходов членов сообщества. Однако практика показывала, что рост расходов территориальных властей гораздо в большей степени лоткликается на получение грантов, чем на увеличение частных доходов. Иными словами, деньги остаются там, куда они попадают. Это явление известно как лэффект липучки. По нашему мнению, лэффект липучки имеет как экономическое, так и политическое объяснение. Получение территориальными властями гранта из вышестоящего бюджета позволяет им сразу начать реализацию какого-либо значимого для них проекта. Напротив, постепенный рост доходов граждан и соответствующее увеличение бюджетных поступлений не дает возможности одномоментно приступать к решению новых масштабных задач. Поступающие средства используются для продожения начатых проектов. Начало финансирования новых программ за счет грантов обычно требует срочной мобилизации допонительных финансовых ресурсов. В этих условиях территориальные власти прибегают к рыночным заимствованиям. Соответственно общие бюджетные расходы растут на величину, превышающую грант. Прекращение получения гранта обычно не может приводить к остановке финансирования начатых проектов. В противном случае оказались бы невыпоненными предвыборные обещания территориальных властей с негативными последствиями для итогов последующих выборов. В таких условиях власти предпочитают не останавливать начатые проекты.
31. Для разработки стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации основополагающее значение имеют следующие положения.
Во-первых, разграничение расходных пономочий трех уровней власти дожно основываться на критерии эффективности при наличии приоритета общенациональных задач.
Во-вторых, разграничение доходных пономочий следует осуществлять с учетом степени мобильности объектов налогообложения, реального политического веса конкретного уровня власти и его способности обеспечивать на данном этапе эффективность сбора налогов.
В-третьих, степень возможной децентрализации в сфере бюджетного федерализма ограничивается сложившейся дифференциацией территорий по уровню ВРП на душу населения. Эта дифференциация предопределяет масштабное перераспределение доходов в целях обеспечения равного доступа граждан к социальным гарантиям, а также оказание финансовой помощи регионам для выравнивания уровней экономического развития.
В-четвертых, несмотря на значительное преимущество целевой финансовой помощи, оказываемой в виде субсидий (долевых целевых грантов), неизбежно сохранение нецелевой финансовой помощи в виде дотаций (блоковых или паушальных грантов), обеспечивающих выравнивание регионов по уровню бюджетной обеспеченности.
32. В некоторых работах по проблемам межбюджетных отношений предлагается обеспечить детальное разделение пономочий между уровнями власти, вплоть до определения конкретных объектов финансирования. Такая постановка вопроса фактически предполагает ликвидацию сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Но наличие данной сферы продиктовано ее особым значением для защиты прав граждан. Конституцией РФ им гарантируется равная доступность услуг здравоохранения и образования, а также социальная защита. Следовательно, обеспечение интересов граждан в данной сфере в конкретном субъекте Федерации дожно сочетаться с наличием уровня услуг, одинакового для всех субъектов Федерации. Данная задача не может быть решена при пообъектном закреплении расходных пономочий. Она решается с помощью применения минимальных социальных стандартов, общих для всех регионов, что непосредственно связано с наличием предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленных ст. 72 Конституции РФ.
33. Разграничение бюджетных пономочий подчинено решению конкретных стратегических и тактических задач, стоящих перед государством, в том числе в экономической сфере. В этой связи необходимо отметить, что основным направлением развития российской экономики является стимулирование научно-технического прогресса, использование высоких технологий. Эта цель может быть достигнута совершенствованием системы образования, инвестициями в фундаментальную науку и прикладные исследования. В современных условиях поддержка системы образования является общенациональной задачей. Передача финансирования образования на региональный уровень означала бы отказ от обеспечения федеральных стандартов в этой сфере, снизила бы возможности получения образования для широких слоев населения. Представляется более обоснованным осуществлять финансирование образования из федерального бюджета.
34. Формирование территориальных органов Федерального казначейства создаст возможность для оперативного финансирования приоритетных сфер, в частности образования, из федерального бюджета. Их финансирование дожно строиться на основе федеральных нормативов, в частности, нормативов текущих расходов на одного учащегося. Капитальные расходы в этой сфере могли бы осуществляться из региональных бюджетов. Такая система финансирования позволила бы обеспечить единый уровень обеспечения населения важнейшими общественными услугами.
35. Разграничение расходных пономочий между уровнями власти предполагает наделение последних доходными пономочиями. Почти 93% всех доходных поступлений бюджетов составляют налоги. Необходимость и масштабы расщепления налогов между бюджетами являются предметом дискуссии. В отечественной экономической литературе часто высказывается мысль, что снижение масштабов расщепляемости федеральных налогов и широкое использование собственных налогов явилось бы позитивным направлением развития бюджетного федерализма в России. Однако сторонники таких изменений недостаточно учитывают мировой опыт. Федеральные налоги эффективно использовать при обложении мобильной налоговой базы - заработной платы и предпринимательского дохода. В то же время немобильная налоговая база дожна быть объектом обложения региональными и местными налогами. Использование такой практики предполагает дальнейшее перераспределение собранных налогов между уровнями бюджетной системы. Кроме того, в переходных странах для сбора налогов эффективно использовать возможности федеральной власти. Это вызвано значительной криминализацией экономики.
Тем не менее децентрализация бюджетной системы, укрепление доходной базы муниципальных бюджетов являются стратегическим направлением развития межбюджетных отношений. Долю муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете России целесобразно увеличить в течение десяти последующих лет с нынешних 23% до 34-35%.
36. Сбор всех налогов - федеральных, региональных, местных - в Российской Федерации осуществляет единое ведомство, обладающее широкой сетью налоговых инспекций, обеспечивающих непосредственный контроль за поступлением налогов. В этих условиях региональные и местные власти имеют крайне ограниченные возможности влиять на собираемость налогов. Так, муниципальные власти в состоянии способствовать росту поступлений местных налогов, лишь осуществляя контроль за понотой регистрации налогоплательщиков, например собственников земельных участков, в налоговых органах. Но муниципальные власти не имеют пономочий по сбору местных налогов. Поэтому увеличение числа таких налогов не приведет к росту их поступлений. Данную проблему не удалось бы решить путем создания автономных налоговых инспекций, подчиненных, соответственно, региональным и местным властям. В этом случае резко возросли бы издержки на налоговое администрирование. Выходом из этой ситуации могло бы стать введение двойного подчинения отделов государственных налоговых инспекций, осуществляющих сбор региональных и местных налогов, соответственно, органам власти субъектов Федерации и муниципалитетов. В частности, руководители отделов региональных налогов могли бы назначаться по представлению региональных законодательных органов, а руководители отделов местных налогов - с согласия органов местного самоуправления. В этом случае соответствующие уровни власти обладали бы реальными возможностями по улучшению налогового администрирования.
Диссертация: библиография по экономике, доктор экономических наук , Шуба, Виталий Борисович, Москва
1. Законодательные акты
2. Конституция РФ от 12.12.93. г.
3. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998. г. № 145-ФЗ (с изм. и доп., включая изм. от 20 августа 2004 г.)
4. Налоговый кодекс РФ. Часть первая от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ, часть вторая от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изм. и доп., включая изм. от 29 июля 2004 г.)
5. Федеральный Закон РФ О бюджетной классификации Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ (с изм. и доп., включая изм. от 6 мая 2003 г.)
6. Федеральный Закон РФ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испонительных органов власти субъектов Российской Федерации от 6 октября 1999 г. (с изм. и доп., включая изм. от 24 июля 2002 г.)1. Литература
7. Абдулатипов Р. Федеративные отношения. Вопросы бюджетного регулирования. Вопросы национальных федеративных отношений. М., 1997.
8. Адухов А. Реформирование экономики и взаимодействие центра и регионов Российской Федерации // Вопросы экономики. 1996. № 6.
9. Анализ тенденций развития регионов России в 1992-1995 гг. TACIS-Россия. М., 1996.
10. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2001. № 1.
11. Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопросы экономики. 2002.№ 5.
12. Ассекритов С., Широбокова В. Межбюджетные отношения: проблемы и подходы к их решению // Экономист. 2001. № 1.
13. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ, 2000.
14. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и сервис, 2000.
15. Баранова Л.Г., Врублевская О.В. Бюджетный процесс в Российской Федерации. М.: Перспектива, 1998.
16. Ю.Берг О. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Вопросы экономики. 2002. № 5.
17. И.Бетш О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М.: Изд-во МГУ, 1999.
18. Бирюков А.Г. К оценке бюджетной обеспеченности регионов // Финансы. 2001. №4
19. Бирюков А.Г., Данченков Е.А. Механизмы совершенствования бюджетной политики субнациональных властей // Финансы. 2003. № 2.
20. Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма// Вопросы экономики. 1995. № 8.
21. Болотин В.В. О минимальных муниципальных бюджетах // Финансы. 2001. № 7.
22. Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5.
23. Бородулина Н.А., Тикунов B.C. Социально-экономическая классификация регионов России как основа формирования объективных критериев оценки бюджетных потребностей регионов (на примере здравоохранения) // Известия РАН. Сер. Геогр. 1998. № 1.
24. Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ: Пионер-Пресс, 2002.
25. Бутаков Д.Д. Местные бюджеты и межбюджетные отношения в странах Восточной Европы // Финансы. 2001. № 1.
26. Бюджет и межбюджетные отношения в 2003 году. Материалы семинара Практические проблемы реализации бюджетной политики на 2003 г. // Финансы. 2002. № 10.
27. Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию // Сост. и общая ред. Лексина В.Н. и Швецова А.Н. М.: Формула права, 2001.
28. Бюджетный федерализм: Российско-канадский проект Федерализм в сотрудничестве. М.: МОНФ, 1998.
29. Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
30. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М.: Институт экономики РАН, 1998.
31. Веденеев Б.П., Ульяшин В.Ю. О системе оценки финансового потенциала регионов II Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 12.
32. Воков А.А. Реализация территориального интереса в бюджетном федерализме II Финансы. 2001. № 9.
33. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: Финансы и статистика, 2002.
34. Вторая международная конференция по федерализму (Москва, 16-17 декабря 1997 г.): Труды конференции / Под ред. С.С. Артоболевского, В.В. Климанова. М.: Эдиториал УРСС, 1999.
35. Галаев А., Королева-Конопляная Г. Федерализм в России. Исторические предпосыки и современный этап. М.: Славянский диалог, 1997.
36. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М.: Экзамен, 2002.31 .Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система в Российской Федерации. М.: Дашков и Ко, 2001.
37. Голованов А.А. Совершенствование системы территориальных межбюджетных отношений в Саратовской области // Финансы. 2000. № 8.
38. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны // Вопросы экономики. 2002. № 4.
39. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений //Финансы. 1999. № 6.
40. Градов А.П. Национальная экономика: Курс лекций. СПб., 1997.
41. Зд.Данчикова Г. Бюджетный федерализм (На примере Республики Саха
42. Якутия) // Экономист. 2001. № 6.
43. Добсон Э. Дог и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М.: ИЭПП, 2000.
44. Иванов A.M. Некоторые вопросы оптимизации управления бюджетными ресурсами на региональном уровне // Финансы. 2002. № 10.
45. Игудин А.Г. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма. Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань, 1996.
46. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8.41 .Игудин А.Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях//Финансы. 1998. №2.
47. Игудин А.Г. Проблемы укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. 2000. № 12.
48. Игудин А.Г. Использование совместных налогов для межбюджетного регулирования // Финансы. 2003. № 3.
49. Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Проблемы воздействия межбюджетных трансфертов на фискальное поведение субнациональных властей // Вопросы экономики. 2002. № 5.
50. Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм, проблемы и перспективы //Экономист. 1996. № 11.
51. Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента, М.: Финансы и статистика, 2000.
52. Копейкин А. Анализ возможности финансирования развития городской инфраструктуры при помощи выпуска субфедеральных облигаций. М.: Фонд Институт экономки города, 1996.
53. Крылов Г.З. Федеральная помощь провинциям и землям в Канаде // Финансы. 2001. № 1.
54. Кузнецова О.В. Региональные бюджеты: Регионы России 1999 г. // Моск. центр Карнеги. М.: Гендальф, 2001.
55. Кузнецова О.В. Теоретические основы государственного регулирования развития регионов // Вопросы экономики. 2002. № 4.
56. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: Эдиториал УРСС, 2002.
57. Кузьмин С., Кузьмин Д. К становлению местного самоуправления: экономика и социальное развитие населения // Экономист. 2003. № 3.
58. Кутафин О.В., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристь, 1997
59. Лавров A.M. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М.: Магистр, 1997.
60. Лавров A.M. Развитие бюджетного федерализма // Федерализм. 2000. № 3.
61. Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: Федерализм, создающий рынок // Вопросы экономики. 2001. №4.
62. Лавров А., Христенко В. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2.
63. Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России // Вопросы экономики. 1999. № 3.
64. Лавриков И.Н. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации и пути их решения // Финансы. 2002. № 5.
65. Лексин В.Н. Местное общественное самоуправление: идеи, практика, проблемы. // Проблемы формирования гибких организационных систем управления. М., 1990.61 .Лексин В.Н. Договорное регулирование федеративных отношений в России. М.: УРСС, 1998.
66. Лексин В.Н., Андреева Е.Н. Региональная политика в контексте новой российской ситуации и новой методологии ее изучения. М., 1993.
67. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Новые проблемы российских городов. М.: УРСС, 2000.
68. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2002.
69. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М.: ГУ ВШЭ, 1999.
70. Лексин В.Н., Швецов А.Н. О системной модернизации российского бюджетного федерализма: Вторая Международная конференция по федерализму (16-17 декабря 1997 г.). М.: Эдиториал УРСС, 1999.
71. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Региональные бюджетно-налоговые системы // Российский экономический журнал. 1993. № 12.; 1994. № 1.
72. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Как децентрализовать бюджетно-налоговую систему в интересах Федерации и ее субъектов // Российский экономический журнал. 1993. № 3.
73. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Российский бюджетный федерализм: кризис действующей и контуры предполагаемой модели // Федерализм и региональная политика. Вып. 1. Новосибирск, 1995.
74. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм гарант устойчивости государственного устройства страны // Юридический вестник. 1997. № 16.71 .Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ / /Вопросы экономики. 1998. № 3.
75. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма // Вопросы экономики. 2000. № 1.
76. Лыкова Л.Н. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Экономические проблемы становления российского федерализма / По ред. С.Д. Валентея; Институт экономики РАН, М.: Наука, 1999.
77. Лыкова Л.Н. Проблемы бюджетного федерализма//Федерализм. 1996. № 1.
78. Лыкова Л. Действующая модель финансового выравнивания и финансовый потенциал регионов России // Федерализм. 1997. № 2.
79. Макаров В., Глазырин М. Новая экономическая самоорганизация муниципальных образований // Экономист. 2003. № 4.
80. Максимова Н.С. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Финансы. 2001. № 10.
81. Матеюк В.И. Основы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов // Финансы. 2000. № 3.
82. Местное самоуправление: технологии социально-экономического роста // Под ред. А.Г. Воронина, В.Н., В.Н. Ивановой. Спб.: Изд-во С.-Петербургского университета, 1999.
83. Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления //Финансы. 2001. № 1.
84. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления // Финансы. 2001. № 6.
85. Обзоры расходов и качество управления бюджетами субъектов Российской Федерации // Под ред. В.В. Онищенко, В.В. Климанова. М.: Эдиторал УРСС, 2001.
86. Опыт европейского федерализма. История и современность / Отв. редактор Полякова Е.Ю. М.: Институт всеобщей истории РАН, 2001.
87. Осадчая И. Бюджетная политика на переломных этапах: опыт индустриально развитых стран // МэиМО. 1995. № 8.
88. Пансков В.Г. К вопросу о финансовой самостоятельности местного самоуправления // Вестник Финансовой академии. 2001. № 3.
89. Перспективы денежного и неденежного испонения бюджетов в России // Финансы. 1998. № 5, 6.
90. Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы.1999. № 10.
91. Позднякова Т.А. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов //Финансы. 1998. № 8.9А.Пономаренко Е.В. Финансы общественного сектора России. М.: Экономика, 2001.
92. Попов В. Асимметричный федерализм // Эксперт. 2002. № 37.
93. Пронина Л.И. Федеральный бюджет и местные финансы // Финансы. 2000. № 1.
94. Пронина Л.И. Совершенствование межбюджетных отношений гарантия укрепления местного самоуправления // Финансы. 2000. № 5.
95. Пронина Л.И. О разграничении налоговых пономочий и увеличении налоговых доходов местных бюджетов // Финансы. 2001. № 5.
96. Птицын В.И. Бюджетный федерализм и совершенствование межбюджетных отношений // Финансы. 1996. № 9.
97. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Учет региональных финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений//Финансы. 1999. № 10.
98. Пыренков П.Б. Основные задачи региональной социально-экономической политики // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1.
99. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов / Под ред. Е.В. Бушмина. М.: Академия бюджета и казначейства, 2001.
100. Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии / Под ред. В.Е. Селиверстова. Новосибирск: Сибирское соглашение, 2000.
101. Региональная социально-экономическая асиметрия и механизмы ее выравнивания: Материалы межведомственного семинара. Отв. ред. В.В. Климанов. М.: ИНСАН, 1998.
102. Регионы России: финансовые аспекты развития. М.: Информарт, 1997.
103. Реформа местных финансов в Центральной и Восточной Европе. М.: ИПЦ Финпол, 1995.
104. Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8.
105. Рудько-Силиванов В.В, Савалей В.В. Финансово-стоимостные пропорции регионального воспроизводственного процесса // Деньги и кредит. 2002. № 9.
106. Сабитова Н.М. Теоретические основы бюджетного устройства Российской Федерации // Финансы. 2002. № 6.
107. Сабурова Е., Типенко И., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопросы экономики. 2000. № 1.
108. Самохвалов А. Как взаимодействует федеральный бюджет с бюджетами субъектов федерации //Федерализм. 1997. № 1.
109. Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985-1995 годы. М.: Евразия, 1995.
110. Солянникова С.П. Бюджеты территорий. М.: Финансы и статистика, 1993.
111. Солянникова С.П. Бюджетная и налоговая политика России: проблемы и перспективы//Финансы. 2000. №1.
112. Суспицын СЛ., Поздняков A.M., Беденков А.Р. и др. Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений. М.: Инсан, 1998.
113. СтрикДж. Государственные финансы Канады. М.: Экономика, 2000.
114. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996.
115. Трансферты (1994-2000 гг.), как это было и возможные перспективы. Материалы пракгич. семинара для рук. фин. органов субъектов РФ (Сочи, 17-19 апреля 2000 г.). М.: Академия бюджета и казначейства, 2000.
116. Третнер К. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы. 2003. № 1.
117. Умарова И.Э. Регулирующие налоги в системе межбюджетных отношений //Финансы. 1999. №2.
118. Умнова И. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами. М.: ИНИОН РАН, 1996.
119. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск: ИЭ и ОППОСО РАН, 1995.
120. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт Восток-Запад. М.: МАКС Пресс, 2001.
121. Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы. Экономические обзоры ОЭСР // Вопросы экономики. 2002. № 5.
122. Федоткин В.Н. Экономические основы управления территорией: финансово-бюджетный аспект. Рязань: Узорочье, 1999.
123. Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики. 2000. № 1.
124. Формы и механизмы межрегиональной интеграции / Под ред. В.Е. Селиверстова. Новосибирск: Сибирское соглашение, 1999.
125. Фролова Н.К. Финансовая стабилизация регионов основа бюджетного федерализма // Финансы. 2002. № 10.
126. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1995. № 5.
127. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002.
128. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики. 2000. № 8.130 .Христенко В.Б. Проблемы и перспективы реформирования межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 5.
129. Христенко В.Б. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. 2002. № 2.132 .Христенко В.Б., Лавров A.M. Новая методика распределения трансфертов//Финансы. 2001. № 3.
130. Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 2.
131. Хурасевич С.Н. Новый этап развития межбюджетных отношений//Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 1999. № 1.
132. Циунчук Р.А. Российский федерализм: истоки, генезис, исторический опыт. Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань, 1996.
133. Чемоданов М., Глазырин М. Вопросы местного самоуправления // Экономист. 2001. №3.
134. Черновик И.Д. Платежи и сборы как источник местных бюджетов в Европейских странах // Финансы. 2002. № 7.
135. Швецов А.Н. Экономические ресурсы муниципального развития: финансы, имущество, земля. М.: Эдитоиал УРСС, 2002.
136. Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов//Вопросы экономики. 2001. № 8.
137. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 6.
138. Экономическая безопасность: производство, финансы, банки / Под ред. В.К. Сенчагова. М.: Финстатинформ, 1998.
139. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение. М.: Инфра-М, 1998.
140. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.
141. Яндиев М.И. Финансы региональных органов власти. М.: ФИД Деловой экспресс, 1999.
142. Bahl R., Linn J. Urban. Public Finance in Developing Countries. Oxford: Oxford University Press, 1992.
143. Brown C., Jackson P. Public sector economics. Oxford: Basil Blackwell Ltd., 1985.
144. HutherJ., Shah A. A Simple Measure of Good Governance and its Application to the Debate on the Appropriate Level of Fiscal Decentralization. Wash.: World Bank, 1996.
145. Musgrave R.A. The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy. N.Y.: McGraw-Hill, 1959.
146. Oates W. Fiscal Federalism. N.Y.: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.
147. Cumberland J. Efficiency and Equity in interregional Environment Management // Review of Regional Stadies. 1981. № 2.
148. Davoodi H., Zou H. Fiscal Decentralization and Economic Growth II Journal of Urban Economy. 1998, №3.
149. Gramlich E. Intergovernmental Grants: a Rewiev of the Empirical Literature, in W.E. Oates (ed.) The Political Economy of Fiscal Federalism. Lexington: Heat-Lexington, 1977.
150. McKinnon R. and Nechyba T. Competition in Federal System: The Role of Political and Financial Constraints. The New Federalism: Can the States be
151. Trusted?, Ed. by Ferejohn J. and Weingast B. Stanford: Hoover institute Press, 1997.
152. Murphy L.M., Moskovits C. Decentralization, Intergovernmental Fiscal Relations and Macroeconomic Governance: the Case of Argentina, in K. Fukusaku, L.R. de Mello, Jr. (eds.) Fiscal Decentralization in Emerging Economies. Paris: OESD, 1999.
153. Musgrave R. Devolution, Grants, and Fiscal Competition// Journal of Economic Perspectives. 1997. Vol. 11. №4.
154. Oates W. An Essay on Fiscal Federalism // Journal of Economic Literature. 1999. September.
155. Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. October.
156. Q/'ап Y., Weingast B. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives//Journal of Economic Perspectives 1997 Vol.11 №4.
157. Weingast B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Development // Journal of Law and Economic Organization. 1995. № 11.343
Похожие диссертации
- Формирование и совершенствование межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
- Особенности развития межбюджетных отношений в Российской Федерации
- Межбюджетные отношения в условиях реформирования бюджетного процесса
- Формирование бюджета региона в условиях развития межбюджетных отношений
- Развитие межбюджетных отношений на региональном уровне