Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления

Полиенко, Михаил Александрович

Темы диссертаций по экономике » Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда

Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления тема диссертации по экономике, полный текст автореферата

Автореферат

Ученаd>кандидат экономических наук
Автор	Полиенко, Михаил Александрович
Место защиты	Москва
Год	2005
Шифр ВАК РФ	08.00.05

Диссертация

Автореферат диссертации по теме "Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления"

На правах рукописи

Полиенко Михаил Александрович

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ Макроэкономика

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Москва - 2005

Диссертация выпонена на кафедре институциональной экономики Государственного университета управления

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Овсиенко Юрий Валентинович

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Сутягин Валерий Семенович

кандидат экономических наук, Розенталь Валерий Оскарович

Ведущая организация: Институт проблем рынка РАН

Защита состоится 23 ноября 2005 года в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.049.08 в Государственном университете управления по адресу: 109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Главный учебный корпус, аудитория 802

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан Л октября 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета, к.э.н., доцент

М.Н.Рыбина

1. Общая характеристика работы.

Актуальность темы исследования

В начале 90-х гг. XX века произошел распад СССР и образование на его месте 15 новых независимых государств. В результате каждое из них, в том числе и Россия, стокнулось с необходимостью формирования новой институциональной системы.

Однако задача построения новой институциональной системы была очевидно недооценена. В частности под влиянием общей либеральной направленности реформ мало внимания уделялось задаче построения эффективной системы государственного управления. Поэтому основу новой системы составили старые специалисты и прежние советские учреждения. При этом была разрушена часть институтов, обеспечивающих их согласованную целенаправленную работу. О недооценке важности этой задачи свидетельствует также и то, что необходимые для формирования единой системы государственного управления нормативно-правовые акты принимались вплоть до конца 90-х гг. и большая часть этих актов характеризовалась низким качеством подготовки, непонотой и противоречивостью устанавливаемых норм. В принципе, эти претензии к правовым основам государственного управления справедливы и по сей день.

Не случайно тема реформирования государственного управления и повышения его эффективности стала одной из центральных в ежегодных посланиях президента, начиная с 1997 г. Низкая эффективность государственного управления отмечается во многих специальных исследованиях отдельных его сфер: большое количество административных барьеров для развития бизнеса, низкое качество государственных услуг для общества, низкое качество принимаемых законов, неэффективное регулирование экономики и социальной сферы и т.п. В программе административной реформ на 2005-2010 гг., подготовленной Центром стратегических разработок при Правительстве РФ, отмечается, что по международным рейтингам Россия значительно отстает от остальных стран с переходной экономикой по показателям эффективности государственного управления, имея показатели на уровне стран, которые значительно.уступают ей по

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ уровню экономического развития. Сфера госуфрствяногесмтаевлен^я, по су-

ти, является главным лимитирующим фактором экономического и социального развития России.

Проблеме институциональных изменений и, в частности, изменения целей и принципов функционирования государства, его влияния на экономические и социальные процессы, уделяется значительное внимание как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Однако развитию конструктивного обсуждения вопросов его реформирования препятствует в первую очередь отсутствие единой теоретической концепции государства и его роли в обществе и экономике. Чаще всего имеет место оперирование концепциями и понятиями, сформулированными еще в 18-19 вв. или просто апелирование к неким лобщепризнанным понятиям. В результате на сегодня практически отсутствует не только единое представление о государственном управлении и его функциях, но и даже более-менее сопоставимые концепции. А без этого невозможно достаточно четко определить направления его деятельности и, следовательно, оценить ее социальную и экономическую эффективности, выявить способы ее повышения.

Кроме того, при исследованиях проблем государственного управления мало внимания уделяется институциональным аспектам. Богатый инструментарий институционализма, позволяющий оперировать не только экономическими, но и правовыми и социальными категориями, практически не используется для анализа государственного управления как неотъемлемой части современного общества. Хотя именно в рамках институциональной экономики созданы все условия для создания поноценной концепции эффективного государства, способной стать теоретической базой для решения современных проблем государственного управления в России.

Степень разработанности проблемы

Вопросы эффективности государственного управления и современного состояния системы государственного управления в России рассматриваются в работах российских ученых: Атаманчука Г.В., Глазуновой Н.И., Денисова Б.А., Зайцевой Т.В., Кара-Мурза С.Г., Лобанова В.В., Львова Д.С., Оболонского A.B., Чиркина В.Е. Из западных ученых этими вопросами занимаются: Бухарт Г., Кэттл Д.Ф., Мартин Д.В., Осборн Д., Парисон Н., Питере Б.Г., Пластрик П., Хольцер М., Эпштейн П.Д. и др.

С позиции институциональной экономики вопросы государственного управления освещаются в работах Гэбрейта Д., Норта Д., Осона М., Ходжсо-на Д., Капелюшникова Р.И., Нуреева P.M., Олейника А.Н., Сажиной М.А., Там-бовцева В.Л., Шаститко А.Е.

В работе использовались также теоретические разработки ученых, занимающихся вопросами макроэкономики, социального управления, менеджмента, кибернетики и социологии: Вебера М., Кейнса Д.М., Маркса К., Маршала А., Мескона М., Фридмена М., Энгельса Ф., Аверина А.Н., Виханского А.Н., Гавра Д.П., Иванова В.Н., Мильнера Б.З., Патрушева В.И., Русинова Ф.М. и философские концепции Аристотеля, Т.Гоббса, Д.Локка, Н.Маккиавели, Платона. Работы этих ученых касаются отдельных проблем взаимодействия государства, экономики и общества или аналогичных проблем в схожих социальных системах. Их изучение позволило глубже рассмотреть отдельные аспекты государственного управления и получить более поное описание государства и его роли в социальной и экономической системах.

В то же время следует отметить, что недостаточно внимания уделяется государственному управлению, как части институциональной системы общества, соответствующим социальным взаимосвязям, способным оказать значительное влияние на его эффективность.

Значительная актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность предопределили цель и задачи настоящего исследования.

Целью исследования являлось: выявление специфических особенностей отношений в сфере государственного управления, обусловленных институциональной ролью государства и его влиянием на эффективность функционирования экономики.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

- проведен анализ существующих теоретических подходов к определению понятий государства и государственного управления, содержания и целей его деятельности, что позволило сформировать корректную понятийную базу исследования;

- выпонена классификация существующих подходов к определению эффективности государственного управления;

- рассмотрена институциональная роль государства, функции государственного управления в обществе и экономике как его части;

- на этой основе проведен теоретический анализ различных аспектов государственного управления и выявлены необходимые условия эффективной реализации институциональной роли государства;

- осуществлен анализ эффективности работы системы государственного управления РФ за период 1991-2005 гг., выявлены основные проблемы и конкретные направления повышения эффективности ее работы.

Объектом исследования являлась система государственного управления РФ во взаимосвязи с экономической динамикой.

Предмет исследования: влияние государственного управления на экономическую динамику, выявление институциональных предпосылок повышения его эффективности.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области институциональной экономики, государственного управления, менеджмента, социологии и кибернетики, связанные с различными аспектами взаимоотношений общества, экономики и государства.

В ходе исследований применялись современные приемы и методы научного исследования социально-экономических процессов, основанные на системном подходе, сравнительном, логическом и историческом анализе, выявлении причинно-следственных связей.

Научная новизна исследования состоит в выявлении роли и значения института государства в экономике России на современном этапе ее развития.

Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором:

- исходя из современного понимания роли и места государства в институциональной системе общества, уточнены определения понятий государства, государственного управления, его функций, эффективности и главной цели, позволяющие более корректно описать роль государства в экономике;

- выявлена и проанализирована проблема двойственной природы государства (агент - принципал) как фактора, ограничивающего его эффективность;

- на основании проведенного анализа системы государственного управления РФ, эффективности ее деятельности за период 1991-2005 гг. во взаимосвязи с социально-экономической динамикой дана общая оценка современного состояния институтов, определяющих тенденции развития этой системы, выявлены ее основные недостатки;

- показано, что низкое качество государственного управления РФ является существенной причиной отрицательных макроэкономических тенденций последних лет и снижения уровня жизни большей части населения;

- разработаны предложения по созданию институтов, способствующих повышению эффективности системы государственного управления РФ.

Апробация результатов работы. Основные результаты работы докладывались на международной научно-практической конференции Актуальные проблемы управления - 2003 (Москва, ГУУ) и круглом столе журнала Экономика и математические методы Взаимосвязь институциональных изменений и социально-экономической динамики в современной России, 2005г. (Москва, ЦЭМИ РАН) и получили положительную оценку. Основные положения настоящей работы были опубликованы в открытой печати.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научные результаты, полученные в диссертации, развивают и углубляют теоретические положения современной экономической науки по проблемам влияния государства на социально-экономическое развитие общества (страны?). Разработанная в рамках исследования концепция государства может служить теоретической основой для комплексного анализа эффективности государственного управления и поиска путей ее повышения. Основные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке методических материалов для обучения по дисциплинам: институциональная экономика, государственное и муниципальное управление, государственное регулирование экономики. Сформулированные в исследовании выводы могут быть использованы при решении практических проблем повышения эффективности деятельности конкретных органов государственного и муниципального управления.

Публикации. По теме диссертации в открытой печати опубликовано 4 научные работы общим объемом 5,2 п.л., из них лично автору принадлежит 3,7 п.л. Работы посвящены проблемам повышения эффективности государственного управления в современной России.

Объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Работа содержит 177 страниц основного машинописного текста, 1 приложение, 15 рисунков. Библиографический список составляет 157 работ отечественных и зарубежных авторов и нормативно-правовых документов.

Структура диссертации.

Во введении дано обоснование темы исследования и ее актуальности, сформулированы цель и задачи работы, определены предмет и объект исследования, выделена научная новизна и практическая значимость полученных результатов.

В первой главе описывается место и роль государства в институциональной системе современного общества, определяется понятийная база исследования. Во второй главе подробно анализируются различные аспекты государственного управления, обусловленные институциональной ролью государства в обществе, как социально-экономической системе. В третьей главе рассматриваются этапы развития системы государственного управления РФ во взаимосвязи с социально-экономической динамикой, выявляются основные институциональные проблемы сферы государственного управления и предлагается программа мероприятий по повышению эффективности государственного управления.

2. Основное содержание работы.

В первой главе диссертационного исследования Государственное управление, его основные институциональные особенности рассматриваются существующие концепции государства, формулируется понятийная база исследования и определяется место и роль государства в институциональной системе современного общества.

В результате критического анализа концепций государства в экономической теории и государственном управлении как самостоятельной научной дисциплине были выделены следующие моменты. В настоящее время в науке отсутствует единое определение термина государство. И разница существует не

только между разными школами или дисциплинами. Сложно выделить и сгруппировать даже сами подходы к пониманию и определению государства отдельными авторами. Однако в качестве наиболее существенных характеристик государства для целей исследования можно выделить следующие.

Государство является продуктом внутренних самоорганизационных процессов общества. Следовательно, смысл существования государства определяется самим обществом, но хотя оно представляет само общество, зависимо от него, оно не тождественно ему. Государство создавалось для выпонения управленческих функций в обществе, максимально эффективной организации совместных действий членов общества Государство это не только формальная организация, но и совокупность некоторых общественных отношений, принимаемых абсолютным большинством членов общества и формализованных через правовую инфраструктуру общества, т.е. социально-правовой институт.

Институт - это комплекс реально действующих в социуме формальных и неформальных правил, в значительной степени влияющих на поведение людей в определенных ситуациях и при определенных общественных отношениях. Очевидно, что данные правила дожны быть известны абсолютному большинству участвующих в этих отношениях членов общества и признаваемы этим большинством. Смысл существования институтов заключается в уменьшении неопределенности поведения индивидов и организаций, участвующих в общественных отношениях, тем самым сокращаются трансакционные издержки в обществе и повышается совокупная эффективность деятельности членов общества.

Исходя из этих соображений, автором было конкретизировано определение государства, соответствующее целям и задачам исследования.

Государство Ч это институт (или устойчивая система институтов), организующий отношения самоуправления общества, где:

институт - устойчивая, фактически действующая система отношений между индивидами, признаваемая большинством членов социальной системы, выраженная в форме устойчивых правил поведения (социальных норм), позволяющих индивидам строить взаимные ожидания;

общество - совокупность людей, существование которых обуслоьлено их общей взаимозависимостью, и отношений между ними;

самоуправление - самостоятельное целенаправленное регулирование системой своих внутренних процессов взаимодействия элементов и самоорганизации.

Исходя из этого определения, можно охарактеризовать государственное управление как процесс координации самоорганизационных процессов, т.е. самоуправления общества, а система государственного управления - это формальная управляющая подсистема общества. Такое определение государства, в отличие от существующих, позволяет определить цели государственного управления, исходя из интересов общества, отделить их от интересов аппарата государственного управления (под которым мы будем понимать систему организаций, занимающихся практической реализацией отношений государственного управления), а также более корректно отразить роль государства в системе общественных отношений и институциональной системе.

С этой точки зрения управление необходимо понимать не только как целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую для достижения ее эффективного функционирования, но и в более широком смысле - как средство поддержания целостности любой сложной системы, ее оптимального функционирования и развития. При этом управлением является не только отдача приказов и контроль их испонения, но и косвенное целенаправленное регулирование управляемой системы за счет экономических, социально-психологических и иных, отличных от командно-административных, методов. Объектом управления при этом будут являться общественные отношения, возникающие между членами общества в процессе совместной жизнедеятельности. Субъектом управления - конкретные органы государственной власти, осуществляющие государственное управление в рамках своей компетенции.

Человеческое общество представляет собой самоорганизующуюся систему. Самоорганизация Ч это целенаправленное самообразование, самовоспроизводство и самосовершенствование системы при отсутствии внешних упорядочивающих воздействий. Следовательно, человеческое общество - это система, сформированная по взаимному согласию составляющих ее членов, исходя из их собственных потребностей.

Смысл существования любой системы сводится к упорядочиванию активности составляющих ее элементов. Поэтому неотъемлемой частью общества как социальной самоорганизующейся системы является наличие социального

управления. Социальное управление - это осознанное систематическое специально организованное самовоздействие людей в обществе для достижения оптимального результата взаимодействия.

Государство является главным формальным механизмом самоуправления общества. Следовательно, цели его функционирования дожны быть тождественны целям общества как социальной системы, которые в свою очередь определяются мотивами самоорганизации составляющих его индивидов. Из чего в свою очередь следует, что эффективность функционирования государства определяется удовлетворенностью интересов его членов.

Обобщая вышеизложенное, сформулируем важнейшие институциональные особенности государственного управления с точки зрения самоорганизующегося характера человеческого общества, как социальной системы, которые, по сути, являются принципиальными предпосыками эффективного государственного управления.

1. Цели функционирования самоорганизующейся социальной системы формируются внутри нее и являются некоторой функцией интересов составляющих ее индивидов.

2. Главный критерий эффективности функционирования самоорганизующейся социальной системы - это степень удовлетворенности интересов ее членов.

3. Система управления самоорганизующейся социальной системы, по сути, представляет собой не что иное, как механизм реализации самоуправления данной системы.

4. Интересы управляющей подсистемы дожны быть тождественны интересам системы в целом, т.е. совокупности интересов составляющих ее элементов - в противном случае система будет неэффективна и будет поставлена под угрозу ее целостность.

5. Самоуправление дожно означать взаимное управление управляющей и управляемой подсистем - без этого невозможно достичь реализации п.4.

6. Самоорганизующаяся система динамична, ее изменения могут быть продиктованы как внешней, так и внутренней средой, каждая из которых отличается высокой степенью динамичности. Следовательно, целевая структура такой системы дожна содержать как цели функционирования, так и цели развития, чтобы не устаревать уже в момент своего создания. Следовательно, прин-

ципы организации государственного управления не только на уровне фундаментальных исследований, но и в практическом применении дожны быть настолько глубокими, чтобы охватывать все возможные формы его организации в обозримом будущем. Они дожны создавать фундамент не только для обоснования (оправдания) конкретной формы организации государственного управления, уже существующей, либо формируемой под их влиянием, но и предусматривать развитие этой системы, в том числе альтернативные варианты ее организации и критерии их выбора. Совершенных социальных систем не может существовать по определению хотя бы вследствие высокой динамичности среды их существования, поэтому, возводя ту или иную ее характеристику в абсолют, мы сами ограничиваем свои возможности по ее совершенствованию в будущем. Система государственного управления дожна быть не только эффективной системой функционирования - она дожна быть эффективной системой развития, как самого государства, так и общества, которое его создало.

Понимание и выпонение этих принципов при проектировании или реформировании системы государственного управления является необходимым условием ее эффективности.

Во второй главе Цели, функции и эффективность государственного управления. Общесистемный и экономический аспекты анализируются различные аспекты государственного управления, обусловленные институциональной ролью государства, рассматриваются вопросы оценки и повышения эффективности государственного управления.

Традиционно в экономике роль государства сводят к созданию (формализации) системы правил, обеспечивающих выпонение условия неущемления всеми участниками экономики прав и интересов других членов общества, и контроль за их выпонением. В зависимости от степени либеральности экономической теории, государству может отводиться роль компенсатора провалов рынка - оно дожно обеспечивать решение тех задач, которые не могут быть решены рыночными методами (например, военная защита от внешнего вторжения или регулирование безработицы). В неоинституционапизме, кроме того, можно найти и общую идею о том, что государство дожно содействовать наиболее эффективному распределению прав собственности в обществе и их защите.

При этом следует отметить тот факт, что, основываясь на индивидуалистических предпосыках и впоне логичной идее, что каждый человек лучший судья своей будущей выгоды, упускается из виду очень важный момент - эффект синергии. Совместная, координированная деятельность людей может дать заметно больший эффект, чем простая сумма результатов их индивидуальных усилий. Но ведь государство может использовать не только негативное стимулирование (предупреждать асоциальную деятельность), но и поощрять поведение, отвечающее интересам общества. Причем, если мы возлагаем на государство обязанность предупреждать действия, наносящие ущерб обществу (в лице его членов), то тем самым предполагается наличие критериев определения, что приносит обществу пользу, а что - вред. Однако именно координирующая роль государства в обществе вступает в некоторое противоречие с традиционной экономической теорией. Ведь в экономической теории оптимальной системой координации экономической активности считается конкурентный рынок - как механизм согласования интересов отдельных людей и общества в целом.

Было бы неверно воспринимать свободную рыночную экономику как альтернативу государственному управлению. Свободный рынок - это способ организации экономических отношений в обществе, но отношения в обществе не сводятся только к экономическим. Экономика, кроме того, что дожна быть эффективной, дожна еще и отвечать интересам общества. Именно эту связь, подчиненность экономики обществу и обеспечивает с одной стороны государство, с другой - сложившиеся в обществе правила поведения. При этом рыночная и плановая экономика - всего лишь инструменты.

Функции государства в общем виде заключаются в организации отношений между людьми, способствующих реализации самоуправления в обществе. Функции государственного управления заключаются непосредственно в реализации этих отношений. Функции государственного управления -всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчиво и систематически осуществляемые специализированные виды управленческой деятельности (см. рис.1).

Рисунок 1. Сопоставление функций государственного управления, выде-

ляемых в рамках неоинституционализма (справа) и в данном исследовании (слева).

Создание эффективных формальных правил невозможно без функции планирования. Государство не может всего лишь фиксировать формально те правила, которые стихийно устанавливаются в обществе. А выделение функции регулирование предполагает не только стимулирование соблюдения норм через применение санкций к нарушителям. Исходя из наличия критериев общественной пользы (наличие которых необходимо и для создания формальной системы

норм), впоне можно построить систем) . I эмулирования деятельности, приносящей пользу обществу.

Именно такая классификация функций управления наиболее точно отражает функциональное содержание государственного управления, как формы социального управления, и соответствует сформулированным выше определениям государства, государственного управления и его функций. Кроме того, этот подход к классификации функций государственного управления предусматривает эволюцию сфер государственного управления социальными процессами, описывая лишь сущностное содержание типичных управленческих взаимодействий, без привязки к конкретному кругу вопросов и сфер их реализации.

Любая система (а особенно самоорганизующаяся) может образоваться лишь на основе единых либо однонаправленных целей элементов. Главным мотивом, приведшим к организации государства, было стремление людей к повышению качества жизни. Следовательно, существование и функционирование государственного управления дожно быть направлено именно на это.

Таким образом главная цель государственного управления - оптимальное регулирование деятельности людей с точки зрения наиболее эффективного использования доступных материальных, информационных и иных ресурсов для обеспечения максимально высокого качества жизни граждан в максимально догосрочной перспективе.

В качестве ключевых моментов, необходимых для эффективной работы механизма формирования целей государственного управления, на основании сформулированного определения государства, а также изучения вопросов целе-полагания в теории стратегического менеджмента, были выделены следующие:

1 .Цели государственного управления дожны определяться общественными потребностями и интересами. Следовательно, дожен существовать механизм постоянного выявления и анализа (в т.ч. ранжирования) общественных потребностей.

2.Каждая цель любого уровня дожна предусматривать механизм текущего и заключительного контроля степени ее достижения.

3.При этом цели дожны обязательно соответствовать рассмотренным в диссертации требованиям к их формулированию (измеримость, непротиворечивость, достижимость и адаптивность).

(.Составление дерева целей дожно осуществляться путем декомпозиции целей более высокого уровня на более конкретные цели-средства, реализация всей совокупности которых обеспечивает достижение вышестоящих целей.

Сформулированные цели дожны лежать в основе каждого управленческого решения, каковыми, по сути, являются законы и любые подзаконные правовые акты, издаваемые органами государственной власти. Любое решение (в том числе управленческое)- это выбор альтернативы. В свою очередь любой выбор осуществляется на основании каких-либо критериев. И главным критерием качества выбора является его целесообразность (степень соответствия стоящим перед субъектом выбора целям).

Важной для анализа эффективности государственного управления является проблема двойственной природы государства (агент - принципал). Государство, являясь важнейшим социальным институтом, не может быть только абстрактной субстанцией. Чтобы выпонять свои функции в обществе, оно дожно иметь систему физически существующих организаций, которая не может быть реализована без участия в ней людей. В результате государство как агент общества приобретает свойство субъектности, т.е. свои собственные интересы и цели, тем самым частично превращаясь в принципала.

Любая организация имеет свою цель и организации, входящие в аппарат государственного управления, не являются исключением. Проблема здесь заключается в том, что фактически реализуемые цели этих организаций могут не совпадать с целями государственного управления, определяемыми сущностью государства как социального института. Цели организации обычно представляют собой сложную функцию интересов внутренних и внешних участников, причем интересы внутренних участников могут оказывать более сильное влияние на их содержание, тогда как цели государства дожны определяться обществом, которое по отношению к аппарату государственного управления выступает внешней средой.

Проведенный анализ показал, что аппарат государственного управления, как никакая другая организация, имеет мощные предпосыки для пренебрежения интересами общества, как и других внешних контрагентов. Поэтому эффективное государственное управление невозможно без выпонения следующих условий:

1 - предотвращение формирования устойчивой системы неформальных связей как внутри организаций аппарата государственного управления, так и между ними, превращения ее в систему взаимного согласования собственных интересов;

2 - усиление возможностей граждан влиять на деятельность и судьбу отдельных организаций и чиновников (особенно принимающих решения);

3 - расширение возможностей для граждан стать членами этого аппарата;

4 - поная гласность всех целей организаций и фактически осуществляемых мероприятий, легкая доступность этой информации для любого члена общества.

5 - поная доступность информации обо всех доходах и расходах как государства, так и государственных служащих во взаимосвязях с результатами их деятельности.

Особую проблему представляет определение эффективности государственного управления. Даже для коммерческих организаций, работающих в одной сфере в одном географическим районе невозможно создать универсальные критерии оценки эффективности управления. А для такого сложного по своей природе института как государство, работающего в высоко динамичной среде, в состав которой входят все сферы жизни общества, с зачастую достаточно размытой или некорректно определенной структурой целей, это просто невозможно.

Исходя из этих соображений, автор отказася от выделения очередного набора показателей, в определенных условиях могущих быть примененными для оценки эффективности государственного управления. Государство является управляющей подсистемой общества, которое по сути своей есть самоорганизующаяся, а значит и постоянно саморазвивающаяся система. Поэтому эффективность государственного управления дожна определяться лишь исходя из степени достижения поставленных целей и соответствия этих целей интересам и потребностям общества.

В работе сформулированы следующие принципы оценки эффективности государственного управления.

1. На стадии определения целей деятельности дожны быть сформулированы критерии, инструменты и методика определения результативности достижения целей.

2. Дожны быть четко определены субъекты, участвующие в оценке эффективности реализации программ, с учетом изложенных в диссертации требований к субъектам оценки.

3. Объективные показатели, измеряемые в процессе оценки эффективности управления сами по себе для целей собственно оценки мало информативны. Адекватную оценку эффективности управления можно получить лишь в сравнении результатов деятельности оцениваемого объекта с результатами деятельности сопоставимых структур в сопоставимых условиях в сочетании с использованием субъективных оценок.

В третьей главе Анализ современного состояния системы государственного управления в России анализируется современное состояние системы государственного управления в России, выявляются основные институциональные проблемы, и предлагается программа мероприятий для повышения эффективности государственного управления.

В качестве основных социально-экономических результатов работы системы государственного управления РФ за период 1992-2005гг можно выделить следующие. Приведенные в работе статистические данные показывают, что два главных осуществленных преобразования в экономике (либерализация цен и приватизация) не только не отвечали интересам общества (повышение эффективности экономики), но и имели прямо противоположные последствия - развал промышленного производства и значительное падение ВВП. Проводимые государством преобразования способствовали не появлению эффективных собственников, но лишь высокой концентрации частной собственности у малой части общества.

За рассматриваемый период произошло существенное снижение объемов

производства. ВВП сократися более чем в два раза, и хотя в последнее время наметилась тенденция к его росту - она обусловлена в первую очередь благо- *

приятной мировой конъюнктурой (высокими мировыми ценами на сырье). ВВП в 2004 году составил лишь 65% от ВВП 1989 года. Т.е. производство товаров и услуг в нашей стране сократилось больше чем на треть в стоимостном выражении (а с поправкой на рост сырьевых цен сокращение производства получается еще большим). При этом наибольший спад пришеся на обрабатывающие от-

расли, т.е. именно на тот сегмент, развитие которого является необходимым условием экономического роста.

Совершенно очевидно, что такая динамика развития производства не отвечает интересам общества. Превращение России в сырьевой придаток экономически развитых стран является стратегией не развития нашей экономики, но наоборот - увеличения экономической отсталости. Однако приведенные в работе статистические данные свидетельствуют, что спад производства и усиление сырьевой ориентации нашей экономики является прямым следствием проводимой нашим государством экономической политики.

Пожалуй, главным и наиболее очевидным последствием преобразований последних лет стало значительное снижение уровня жизни большинства населения. Так, на 2004 год реальные располагаемые доходы населения составляли лишь 77,3% от уровня 1991г. При этом следует отметить, что речь идет о среднем показателе для всего населения. Увеличение коэффициента дифференциации доходов говорит о том, что доходы беднейших слоев населения сейчас составляют заметно меньше, чем 77% от уровня 1991г. Об ухудшении качества жизни большей части населения также свидетельствует изменение структуры потребительских расходов, где отмечается значительное увеличение доли расходов на питание и снижение доли накоплений. При этом постоянно сокращается численность и средняя продожительность жизни населения.

Также в качестве одного из главных последствий социальных последствий проводимых преобразований следует отметить значительное ухудшение бесплатных услуг для населения. Ухудшение криминогенной обстановки, постепенный развал системы бесплатного образования и медицинского обслуживания. Причем эти изменения также сильнее всего ударили по беднейшим слоям населения, неспособным приобретать данные услуги на платной основе.

На протяжении всего рассматриваемого периода наблюдается рост численности работников аппарата государственного управления. Наибольшие темпы роста приходятся на 1991-1994 гг. Численность аппарата гос.управления СССР при Горбачеве составляла 643 тыс.чел., в 1994 г. численность работников аппарата РФ превысила 1 мн.чел, а в 2004 г. составила 1 мн. 318 тыс.чел. Одновременно с ростом численности аппарата растут и расходы на содержание системы государственного управления. В последние годы существования СССР бюджетные расходы на государственное управление составляли порядка 0,3 -

0,4% ВВП. С 1991 г. эти расходы начинают быстро расти и к 1994 году они достигли 1,1% ВВП. В 2004 году бюджетные расходы на содержание аппарата государственного управления составили уже 1,3% ВВП. Таким образом за годы реформ, при сокращении реального ВВП на 70%, доля ВВП, идущая на содержание системы государственного управления1 выросла более чем в 3,25 раза. Т.е. в абсолютном выражении стоимость содержания системы государственного управления для общества выросла более чем в 2,3 раза. Если же добавить к ним 30 мрд.дол. взяток (по материалам фонда Индем), которые, по сути, также являются расходами общества на аппарат государственного управления, то мы получим 10-кратное увеличение стоимости услуг этого аппарата. Таким образом, исходя из понимания важнейшей цели экономических реформ как повышения эффективности экономики, несложно рассчитать, что фактическая экономическая эффективность системы государственного управления2 по самым оптимистическим расчетам составляет лишь около 30% от эффективности системы государственного управления СССР. Если же при оценке затрат на содержание системы государственного управления учитывать данные фонда Индем, то ее фактическая эффективность составит лишь около 6% от уровня СССР. Аналогичные цифры получаются, если по тому же принципу рассчитать среднюю производительность труда в системе государственного управления с точки зрения общественно-полезных результатов. И это без оценки качества остальных государственных услуг населению (правоохранительная деятельность, образование, здравоохранение, защита экологии и т.п.).

Советская система государственного управления продемонстрировала свою неэффективность с точки зрения интересов общества. Главным доказательством этой неэффективности стал собственно распад СССР. Однако, разрушая эту систему, реформаторы начала 90-х не смогли предложить поноценной альтернативы. Нарастание кризисных явлений во всех сферах жизни общества и, прежде всего, в экономике (экономический спад, инфляция, снижение реальных доходов населения) явилось следствием хаоса в государственном управлении. В результате после прихода к власти правительства Черномырдина произошла частичная реанимация старой системы. Но при этом не учитывалось, что неотъемлемой частью старой системы была подчиненность партии и

' Не считая расходов на оборону и правоохранительную деятельность

2 Если под эффективностью понимать отношение результата к затратам - затраты выросли в 2,3 раза, результаты сократились в среднем по двум показателям примерно на 26,5%

господствующей идеологии. Удаление эти- фчк-торов одновременно привело к отсутствию в новой системе государственного управления важнейших институтов - ответственности чиновников за принятые решения и выпоненные действия и критериев оценки качества их работы.

В результате характерными чертами новой системы государственного управления стали:

1 - отсутствие институтов, обеспечивающих ответственность органов государственного управления перед обществом;

2 - ведомственная клановость - наличие мощной системы неформальных связей в государственных организациях, обеспечивающих их работу на взаимное удовлетворение собственных интересов;

3 - высокая степень закрытости власти от общества.

В таких условиях государственное управление не было, да и не могло быть эффективным. В работе государственных органов отсутствовала ориентация на общественные потребности и интересы - не существовало институтов, способных обеспечить такую мотивацию:

1 - участия общества в определении стратегических приоритетов и целей государственного управления;

2 - контроль общества за деятельностью государственного управления;

3 - ответственность органов государственного управления и отдельных чиновников перед членами общества за неэффективную деятельность.

Анализ программы административной реформы на 2005-2010 гг. показал, что она, как и программа реформы государственной службы на 2003-2005 гг., носит скорее декларативный характер. Многие ее положения сформулированы неконкретно и ожидаемый эффект оценить сложно, не зная конкретных мероприятий по их реализации. К несомненным достоинствам данной программы можно отнести то, что в ней уже поднимаются проблемы создания ряда институтов, без которых эффективное государственное управление маловероятно. Но эти проблемы рассматриваются поверхностно, в предложениях по их решению зачастую отсутствует конкретика.

Основные усилия в деле реформирования системы государственного управления РФ дожны быть направлены именно на создание институциональных предпосылок для повышения его эффективности. К таковым в первую очередь необходимо отнести механизмы обратной связи - влияния общества на го-

сударственное управление. В диссертационном исследовании предлагается программа мероприятий, направленных на это. Они условно разделены на три группы. Мероприятия первой очереди направлены на создание правовой инфраструктуры такого влияния. Мероприятия второй очереди направлены на создание инструментов, посредством которых может быть реализовано такое влияние. Мероприятия третьей очереди направлены на повышение кадровой открытости системы государственного управления, на разрушение институциональных барьеров между системой государственного управления и обществом.

Реализация этих мероприятий позволила бы создать действенные инструменты подчинения аппарата государственного управления интересам и потребностям общества.

3. Выводы

Основные научные результаты, выводы и рекомендации заключаются в следующем:

1) Определение государства как института, организующего отношения самоуправления в обществе, позволяет корректно определить его место и роль в институциональной системе. При этом система государственного управления дожна рассматриваться как формальная управляющая подсистема общества. Главной целью государственного управления является оптимальное регулирование деятельности людей с точки зрения эффективного использования доступных материальных, информационных и иных ресурсов для обеспечения максимально высокого качества жизни граждан в максимально догосрочной перспективе.

2) Функции государственного управления - всеобщие, типичные взаимодействия между субъектами и объектами государственного управления, устойчиво и систематически осуществляемые специализированные виды управленческой деятельности. Функциями государственного управления, как в обществе, так и в экономике являются: планирование, организация, регулирование и контроль.

3) Рассмотрение общества как самоорганизующейся системы позволяет сделать вывод, что для эффективной организации системы государственного

управления необходимо наличие между нею и обществом отношений взаимного управления. Для этого необходимо существование институтов, реально обеспечивающих:

- участие общества в определении целей государственного управления и оценке эффективности их достижения;

- влияние членов общества на органы государственного управления и отдельных чиновников;

4) Цели государственного управления дожны определяться общественными потребностями и интересами. Следовательно, дожен существовать механизм постоянного выявления и анализа (в т.ч. ранжирования) общественных потребностей. Каждая цель любого уровня дожна предусматривать механизм контроля степени ее достижения. Сформулированные цели дожны лежать в основе каждого управленческого решения, каковыми, по сути, являются законы и любые подзаконные правовые акты, издаваемые органами государственной власти. Мероприятия, осуществляемые системой государственного управления дожны быть средствами для реализации сформулированных целей.

5) В настоящий момент существует два подхода к определению эффективности государственного управления. Первый ориентирован на поиск объективных статистических показателей, на основании которых можно произвести точный расчет неких комплексных оценок эффективности государственного управления. Второй основан на субъективных оценках эффективности государственного управления - опросах общественного мнения, экспертов и т.п. В отечественной литературе широко распространено разделение эффективности на внутреннюю и внешнюю. По нашему мнению, критерии, инструменты и методика определения эффективности государственного управления дожны формулироваться на стадии определения целей деятельности, исходя из специфики этих целей, и их формулировка является неотъемлемой частью этого этапа

6) Проблема двойственной природы государства является одним из главных факторов, ограничивающих эффективность государственного управления. Государство, являясь, по сути, социальным институтом, не может быть практически реализовано без создания системы физически существующих организаций, осуществляющих государственное управление. Любая организация имеет

свои цели деятельности, и рассматриваемая проблема заключается в том, что фактически реализуемые цели этих организаций могут не совпадать с целями государственного управления, определяемыми сущностью государства как социального института. Поэтому важнейшим направлением повышения эффективности государственного управления является создание институтов, обеспечивающих максимальное соответствие целей и содержания деятельности государственных органов интересам и потребностям общества.

7) При перестройке советской системы государственного управления были фактически разрушены важнейшие институты, необходимые для эффективной работы системы государственного управления. Альтернативы этим институтам предложено не было - в результате современная российская система государственного управления сформировалась как еще более замкнутая, изолированная от общества организация, в еще большей степени ориентированная в своей деятельности на собственные внутренние интересы, но не на интересы общества. Результатом этих преобразований является существенное снижение экономической эффективности работы системы государственного управления РФ даже по сравнению с СССР. При значительном увеличении затрат на содержание системы государственного управления и размеров этой системы произошло существенное сокращение практически всех основных макроэкономических показателей.

8) Основные усилия в деле реформирования государственного управления дожны быть направлены на создание институциональных предпосылок для повышения его эффективности. В качестве таковых на сегодняшний момент можно выделить:

Х механизмы, обеспечивающие формирование структуры целей государственного управления в соответствии с интересами и потребностями общества;

Х формы и инструменты легального влияния членов общества на систему государственного управления и отдельных чиновников;

Х условия, обеспечивающие участие общества в государственном управлении на стадиях принятия решений, текущего и заключительного контроля;

Х информационная и кадровая открытость системы государс1 венного управления для общества;

Х новые принципы работы государственных органов - переход от бюрократического стиля работы, служения руководству к ориентации на работу в интересах общества; соответствующее изменение процедур принятия и реализации решений и системы мотивации госслужащих.

Опубликованные работы, отражающие основные научные результаты диссертации:

1. Полиенко М.А. Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления // Проблемы развития рыночной экономики. Выпуск 3, 2005. - М.:ИПР РАН, 2005. Статья, 1 п.л.

2. Овсиенко Ю.В., Полиенко М.А. "О роли государства в процессе социально-экономической трансформации" - М/.ЦЭМИ РАН, 2005. Препринт, 3,5 п.л. из них лично автору принадлежит 2 п.л.

3. Полиенко М.А. Государство и экономика: институциональные проблемы эффективного государственного управления. // Проблемы экономики 2005, №5. Статья, 0,3 п.л.

4. Полиенко М.А. Повышение эффективности государственного управления - необходимое условие обеспечения устойчивого развития России. // Сборник тезисов круглого стола журнала Экономика и математические методы Взаимосвязь институциональных изменений и социально-экономической динамики в современной России, 2005. Тезисы к докладу, 0,4 п.л.

Подп. в печ. 17.10.2005. Формат 60x90/16. Объем 1,5 пл. Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 1056.

ГОУВПО "Государственный университет управления" Издательский центр ГОУВПО "ГУУ"

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.m

www.guu.ru

РНБ Русский фонд

2006-4 13243

Диссертация: содержание автор диссертационного исследования: кандидат экономических наук , Полиенко, Михаил Александрович

Введение

Глава 1. Государственное управление, его основные институцио- 11 нальные особенности.

1.1 Государство в экономической теории 12 1.1.1 Концепции государства в экономических теориях лобщего равновесия (неоклассическое направление и кейнсианство)

1.1.2 Концепция государства в марксизме. 15 1.1.3 Концепции государства в институционализме.

1.2 Определение государства

1.3 Особенности государства как института, обусловленные его -управленческой природой.

Глава 2. Цели, функции и эффективность государственного управления. Общесистемный и экономический аспекты. 50 2.1 Государство в экономической системе.

Х 2.2 Функции государственного управления

2.3 Институциональные аспекты целеполагания в теории государственного управления.

2.4 Двойственная природа государства.

2.5 Эффективность государственного управления. 86 2.5.1 Анализ существующих теоретических подходов к оценке эффективности государственного управления

2.5.2 Институциональные аспекты оценки эффективности государственного управления.

2.6 Институциональные предпосыки эффективной организации государственного управления.

Глава 3. Анализ современного состояния системы государственного управления в России.

3.1 Анализ социально-экономических результатов деятельности системы государственного управления РФ за 1992-2005 гг.

3.1.1 Динамика макроэкономических показателей за 1992-2005гг.

3.1.2 Социальные последствия реформ

3.1.3 Оценка эффективности работы системы государственного управления РФ за 1992-2005гг.

3.2 Состояние системы государственного управления в РФ.

3.3 Анализ программы административной реформы на 2005 - 2010гг.

3.4 Программа мероприятий по созданию институтов, способствующих повышению эффективности государственного управления.

Диссертация: введение по экономике, на тему "Институциональные аспекты повышения эффективности государственного управления"

Актуальность темы исследования

В начале 90-х гг. XX века произошел распад СССР и образование на его месте 15 новых независимых государств. В результате каждое из них, в том числе и Россия, стокнулось с необходимостью формирования новой системы государственного управления. Старая советская система государственного управления продемонстрировала свою неэффективность, и в первую очередь экономическая неэффективность стала одной из причин распада СССР.

Однако задача построения новой системы государственного управления под влиянием общей либеральной направленности реформ, была очевидно недооценена. Поэтому основу новой системы государственного управления в России составили старые специалисты и прежние советские учреждения. При этом была разрушена часть институтов, обеспечивающих их согласованную целенаправленную работу. О недооценке важности этой задачи свидетельствует также и то, что необходимые для формирования единой системы государственного управления нормативно-правовые акты принимались вплоть до конца 90-х гг. и большая часть этих актов характеризовалась низким качеством подготовки, непонотой и противоречивостью устанавливаемых норм. В принципе, эти претензии к правовым основам государственного управления справедливы и по сей день.

Не случайно тема реформирования государственного управления и повышения его эффективности стала одной из центральных в ежегодных посланиях президента, начиная с 1997 г. Низкая эффективность государственного управления отмечается во многих специализированных исследованиях отдельных его сфер - большое количество административных барьеров для развития бизнеса, низкое качество государственных услуг для общества, низкое качество принимаемых законов, неэффективное регулирование экономики и социальной сферы и т.п. В программе административной реформ на 2005-2010 гг., подготовленной Центром стратегических разработок при Правительстве РФ, отмечается, что по международным рейтингам Россия значительно отстает от остальных стран с переходной экономикой по показателям эффективности государственного управления, имея показатели на уровне стран, которые значительно уступают ей по уровню экономического развития. Сфера государственного управления, по сути, является главным лимитирующим фактором экономического и социального развития России.

Проблеме повышения эффективности государственного управления уделяется значительное внимание как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Однако развитию конструктивного обсуждения реформирования государственного управления препятствует в первую очередь отсутствие единой теоретической концепции государства и его роли в обществе и экономике. Чаще всего имеет место оперирование концепциями и понятиями, сформулированными еще в 18-19 вв. или просто апелирование к неким лобщепризнанным понятиям. В результате на сегодня практически отсутствует не только единое представление о государственном управлении и его функциях, но и даже более-менее сопоставимые концепции. А без такого представления невозможно определить смысл его деятельности и, соответственно, представления о социальной и экономической эффективности этой деятельности и способах ее повышения.

Кроме того, при исследованиях проблем государственного управления мало внимания уделяется институциональным аспектам. Богатый инструментарий институционализма, позволяющий оперировать не только экономическими, но и правовыми и социальными категориями, практически не используется для анализа государственного управления, как неотъемлемой части современного общества, на предмет повышения его эффективности. Хотя, по нашему мнению, именно в рамках институциональной экономики созданы все условия для создания поноценной концепции эффективного государства, способной стать

Х теоретической базой для решения современных проблем государственного управления в России.

Степень разработанности проблемы

Вопросы эффективности государственного управления и современного состояния системы государственного управления в России рассматриваются в работах российских ученых: Атаманчука Г.В., Глазуновой Н.И., Денисова Б.А., Зайцевой Т.В., Кара-Мурза С.Г., Лобанова В.В., Львова Д.С., Оболонского А.В., Чиркина В.Е. Из западных ученых этими вопросами занимаются: Бухарт Г., Кэттл Д.Ф., Мартин Д.В., Осборн Д., Парисон Н., Питере Б.Г., Пластрик П., Хольцер М., Эпштейн П.Д. и др.

С позиции институциональной экономики вопросы государственного управления освещаются в работах Гэбрейта Д., Норта Д., Осона М., Ходжсо-на Д., Капелюшникова Р.И., Нуреева P.M., Олейника А.Н., Сажиной М.А., Там-бовцева В.Л., Шаститко А.Е.

Х В работе использовались также теоретические разработки ученых, занимающихся вопросами макроэкономики, социального управления, менеджмента, кибернетики и социологии: Вебера М., Кейнса Д.М., Маркса К., Маршала А., Мескона М., Фридмена М., Энгельса Ф., Аверина А.Н., Виханского А.Н., Гавра Д.П., Иванова В.Н., Мильнера Б.З., Патрушева В.И., Русинова Ф.М. и философские концепции Аристотеля, Т.Гоббса, Д.Локка, Н.Маккиавели, Платона. Рабо

Х ты этих ученых касаются отдельных проблем взаимодействия государства, экономики и общества или аналогичных проблем в схожих социальных системах. Их изучение позволило глубже рассмотреть отдельные аспекты государственного управления и получить более поное описание государства и его роли в социальной и экономической системах.

В то же время следует отметить, что недостаточно внимания уделяется государственному управлению, как части институциональной системы общества,

Х соответствующим социальным взаимосвязям, способным оказать значительное влияние на его эффективность.

Значительная актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, а также недостаточная разработанность предопределили цель и задачи настоящего исследования.

Целью исследования являлось: выявление специфических особенностей отношений в сфере государственного управления, обусловленных институциональной ролью государства и его влиянием на эффективность функционирования экономики.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

- проведен анализ существующих теоретических подходов к определению понятий государства и государственного управления, содержания и целей его деятельности, что позволило сформировать корректную понятийную базу исследования;

Х - выпонена классификация существующих подходов к определению эффективности государственного управления;

- рассмотрена институциональная роль государства, функции государственного управления в обществе и экономике как его части;

- на этой основе проведен теоретический анализ различных аспектов государственного управления и выявлены необходимые условия эффективной реа

Х лизации институциональной роли государства;

- осуществлен анализ эффективности работы системы государственного управления РФ за период 1991-2005 гг., выявлены основные проблемы и конкретные направления повышения эффективности ее работы.

Объектом исследования являлась система государственного управления РФ во взаимосвязи с экономической динамикой.

Предмет исследования: влияние государственного управления на экономическую динамику, выявление институциональных предпосылок повышения его эффективности.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, менеджмента, социологии и кибернетики, связанные с различными аспектами управленческих отношений, а также взаимоотношений общества, экономики и государства.