Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |   ...   | 24 |

Подготовка или формирование бюджета состоитиз нескольких этапов. В данном процессе участвуют как выборные или назначенныедолжностные лица, так и налогоплательщики.

1. Бюджетный цикл

Каждый бюджет должен пройти несколькоподготовительных этапов, прежде чем его формально представят муниципальномусовету для обсуждения и одобрения. Все начинается с получениянекоей ориентировки или указаний общего плана от местного совета: например,обратить особое внимание на водопровод и канализацию, общественный транспорт,дороги, недопущение увеличения налогов и т.д. Собственно, первый этапбюджетного цикла включает в себя подготовку первичных заявок на финансированиевсеми департаментами. На данный процесс влияет ряд факторов, таких, каквеличина муниципального бюджета, степень сложности предоставляемых на местномуровне услуг и программ, важность для данного муниципалитета самогопроцесса бюджетирования, размер департамента и даже стиль работы начальникадепартамента. Если департаменты достаточно велики, бюджетированием можетзаниматься специально обученный персонал. В более мелких муниципалитетахбюджетные заявки могут готовиться начальниками департаментов или ихподчиненными в свободное от других занятий или заранее оговоренное время.Внедрение критериев эффективности работы (обсуждаются далее) и технологийанализа соотношения затрат и результатов в качестве основы для принятиябюджетных решений, как правило, позитивно коррелируется с размероммуниципального бюджета.

На втором этапе бюджетного цикла различныедепартаменты или специалисты, ответственные за администрирование местныхпрограмм и услуг, представляют свои бюджетные заявки на рассмотрениесити-менеджеру или финансовому директору. Данное должностное лицо или егосотрудники компилируют, объединяют и координируют все заявки нафинансирование. Поскольку муниципалитеты по закону должны приниматьсбалансированные бюджеты для ежегодной оперативной деятельности, в сферуответственности финансового директора и его сотрудников входит оценка будущихпоступлений. Как только размеры доходов определены, следующей задачейстановится рассмотрение альтернативных заявок и выбор тех (иногда послемучительных сокращений), что являются наиболее приоритетными. Неизбежновозникают конфликты интересов, которые должны быть разрешены. После переговоровс начальниками департаментов или их представителями, заявки могут бытьотвергнуты или скорректированы, или же принимается решение об ослаблениифинансовых ограничений. В конце концов, финансовый директор приходит к некоемубюджету, который обычно представляется бюджетному комитету муниципальногосовета.

Третьим этапом бюджетного цикла являетсяпринятие бюджета. На муниципальном уровне, в особенности в небольших коммунах,данный процесс может быть не таким сложным, как в более крупных населенныхпунктах или на высших уровнях власти. Во всех странах в ряде муниципалитетовобщественность (налогоплательщики) приглашается для обсуждения (на собранияхобщественности) предлагаемого бюджета до принятия его советом. Данное участиеобщественности в процессе бюджетирования призвано сделать его более прозрачными подотчетным.

Контроль за исполнением принятого бюджета втечение финансового года является четвертой стадией бюджетного цикла.Ответственность за исполнение данных обязанностей наряду с информированиеммуниципального совета о текущем финансовом положении муниципалитета несетфинансовый директор и/или его подчиненные.

И, наконец, согласно закону финансоваядокументация муниципалитетов по окончании финансового года, как правило, должнапроверяться независимыми аудиторами. Эта проверка призвана подтвердить, чтоданный муниципалитет в области муниципальных расходов следовал букве закона, ичто местные должностные лица не допустили нарушений (преднамеренных илинепреднамеренных) при расходовании муниципальных средств.

b. Выборные и назначенныедолжностные лица –различие в ролях

В бюджетном процессе участвуют много людей,и каждый из них исполняет свою роль. Роль выборных должностных лиц должнаотличаться от роли назначенных должностных лиц. Выборные должностные лицадолжны отвечать за формирование общей политики и стратегии совета. Являясьпредставителями местного электората, они играют важную роль связующего звенамежду муниципальным советом и местными налогоплательщиками, несяответственность за воплощение надежд и чаяний местных избирателей всоответствующую бюджетную политику. Общение с избирателями обычно происходит вформе общественных собраний по принятию годового бюджета. Средства массовойинформации и Интернет также играют свою роль в информировании общественности отекущих бюджетных дискуссиях. В конечном счете, выборные лица должны одобрятьбюджет и нести ответственность за отслеживание общего финансового состояниямуниципалитета.

Выборные должностные лица, однако, не должныучаствовать в повседневном управлении муниципалитетом или в работе егоспециальных комитетов. Это должно входить в обязанности назначенных должностныхлиц. Новая Зеландия, вероятно, пошла дальше других стран в этом вопросе,поскольку принятый там в 1989 г. закон разделяет принятие решений в местномсовете от текущего управления. Согласно данному закону, в обязанности советавходит определение общей политики муниципалитета и контроль за деятельностьюназначенного советом исполнительного директора совета. С последним заключаетсяконтракт на срок до 5 лет с прописанными там критериями качества работы,и он уже сам набирает остальных сотрудников62. Исполнительный директор иего подчиненные отвечают за управление деятельностью муниципалитета в рамкахпринятой местным советом стратегии.

D. Бухгалтерский учет иотчетность

Бюджет является ключевым звеном управлениямуниципальными ресурсами, и для его составления необходимы налаженныемуниципальный бухгалтерский учет и методики, а также связанная с нимиотчетность. Например, бухгалтерские записи, относящиеся к прошлым периодам,содержат данные, которые важны для прогнозирования будущих доходов и расходов,используемых для составления бюджета. Хорошо составленные бухгалтерские отчетыпозволяют своевременно оценить, выполняются ли бюджетные сметы, ненаправляются ли капитальные фонды на покрытие текущих издержек, не опережают литемпы расходов поступления из доходных источников, не принимает лимуниципалитет на себя финансовые обязательства, выходящие за рамки егофинансовых возможностей63. В таком случае, основнойзадачей бухгалтерского учета и отчетности является ведение и классификациятрансакций с тем расчетом, чтобы получатели итоговых финансовых отчетов были всостоянии понять и оценить деятельность муниципальных властей.

D.1Стандарты

На международном уровне стандартыбухгалтерии и финансовой отчетности чаще всего устанавливаются независимымипрофессиональными комитетами или советами. В США, например, стандартыфинансовой отчетности для общественного сектора устанавливает Государственныйкомитет по стандартам бухгалтерского учета (Government Accounting StandardsBoard – GASB). ВКанаде бухгалтерские стандарты для общественного сектора определяются Комитетомпо бухгалтерскому учету и аудиту общественного сектора (Public SectorAccounting and Auditing Board – PSAAB) Канадского института сертифицированных бухгалтеров(Canadian Institute of Chartered Accountants). Подобные стандартыбухгалтерского учета для общественного сектора приняты и во многих другихстранах.

Бухгалтерский учет для муниципалитетовотличается от бухгалтерского учета для частного сектора тем, что в первомособое внимание уделяется финансовым потокам, а также прозрачности и понятностиучета для местного электората; последний же ориентирован на учет прибылей иубытков. Выражаясь конкретнее, следующие практики стали нормой для большинствастандартов бухгалтерского учета для общественного сектора64.

• Бухгалтерский учет фондов должен использоваться для контролясоответствия трансакций правовым ограничениям на использование денежныхпоступлений и для обеспечения надежного финансового администрирования различныхопераций местных органов власти.
• Учет основных фондов должен осуществляться независимо от учетаоборотных фондов. Для всех материальных активов должен вестись учет ихамортизации.
• Долгосрочные долговые обязательства должны учитываться в отдельнойгруппе счетов как обязательства всего органа власти. Доходные облигацииявляются обязательствами специальных фондов и должны учитываться кактаковые.
• Для балансирования доходов и расходов за определенный периодвремени используются различные бухгалтерские методы. При кассовом методе доходыучитываются при поступлении средств, а расходы – при реальном исполнении платежныхпоручений. При полном методе начислений доходы учитываются в момент, когда онизаработаны, а издержки – в момент возникновения обязательств. При модифицированном методеначислений издержки также учитываются в момент возникновения обязательств, нобольшинство доходов не учитываются до момента поступления средств (обсуждаетсяболее детально ниже).
• Финансовые отчеты должны выпускаться регулярно, а ежегодный отчет,отражающий все фонды и операции, должен быть опубликован.

D.2Цели

Стандарты бухгалтерского учета дляобщественного сектора, как правило, принимаются для того, чтобы достичь рядацелей. Например, PSAAB в Канаде определил следующий круг задач65 дляфинансовой отчетности муниципалитетов:

• Предоставление надежной, понятной, своевременной и непротиворечивойинформации в целях удовлетворения потребностей людей, для которых готовятсяданные отчеты.
• Обеспечение полного учета финансовых дел и ресурсов, входящих всферу ответственности муниципальных властей.
• Демонстрация подотчетности муниципальных властей по финансовойдеятельности и переданным им ресурсам.
• Учет источников, распределения и использования финансовых ресурсовза рассматриваемый период времени.
• Предоставление информации, отражающей финансовое состояниемуниципалитетов.

Для достижения обозначенных целей необходимообеспечить выполнение ряда процедур финансового менеджмента. Муниципалитетыдолжны иметь специальные системы для бухгалтерского учета, аудита и анализафинансовой информации. Бухгалтерские системы необходимо иметь длянепротиворечивого и последовательного учета доходов и издержек, что позволялобы сравнивать бюджетные и реальные показатели. Финансовый аудит нужен для того,чтобы определить, отражает ли финансовая отчетность муниципалитетов их реальноефинансовое состояние и деятельность за отчетный период. Финансовый аудит создандля выявления недочетов в системе внутреннего финансового контроля,несоответствий принципам и стандартам бухгалтерского учета или требованиям кфинансовой отчетности со стороны вышестоящих органов власти, а также выявленияошибок или случаев ненадлежащего использования средств. При финансовом аудитеосновное внимание концентрируется на финансовой отчетности. Проблемамэффективного использования средств и достижения определенных стандартовэффективности работы внимания при этом не уделяется66.

D.3 Пользователи бухгалтерскойинформации

Для того чтобы обсудить нужды и потребностипользователей финансовой информации, может оказаться полезным разделить данныхпользователей на следующие подгруппы: внешние пользователи, внутренниепользователи и вышестоящие органы власти. Каждая из данных подгрупп будетрассматриваться по отдельности.

a. Внешние пользователи

Внешние пользователи включают в себяизбирателей, кредиторов, поставщиков и других агентов, вовлеченных в деловыетрансакции с муниципалитетами. Данная подгруппа является внешней по отношению кмуниципальным властям и, как правило, не может эффективно влиять на выбор типапредоставляемой им финансовой информации. Наиболее полезной для данныхпользователей является информация о критериях эффективности работы, котораяпозволяет произвести межмуниципальное сравнение эффективности и издержек дляместных программ и услуг. Это дает пользователям возможность оценитьустойчивость финансового положения их общины. Кроме того, для внешнихпользователей может быть весьма полезна информация о таких аспектах, каквлияние текущих капитальных проектов на будущие оперативные бюджеты;возможность для местных органов власти полагаться на будущие поступления(такие, как налоги, гранты и платежи пользователей услуг) и степеньвзаимозаменяемости данных доходных источников, а также влияние инфляции нарасходные и доходные статьи будущих периодов.

b. Внутренние пользователи

Данная подгруппа включает в себя всехагентов, участвующих в управленческой и административной деятельности местныхорганов власти, а именно разработчиков стратегии, менеджеров и администраторов.В их обязанности входит планирование, организация, исполнение и оценкаразличных программ и услуг, предоставляемых местными органами власти.

Данные пользователи нуждаются в более полнойфинансовой информации, чем та, что предоставляется внешним пользователям.Помимо того объема данных, что предоставляется внешним пользователям, стратегии администраторы нуждаются в оценке общих издержек для различных вариантовдостижения поставленных целей. Для таких пользователей важен анализ соотношениязатрат и результатов предложенных и существующих программ, прогнозы по текущими капитальным расходам, а также изучение влияния на местные доходные источникиизменений налоговых ставок или выплат и особенностей их распределения междуместными жителями. За исключением некоторых крупных городских или региональныхмуниципалитетов, попытки провести подобные исследования взаимосвязей, атакже анализ затрат и результатов в сочетании с тщательным прогнозированиемдоходов и расходов предпринимаются крайне редко. Однако, при существующейтенденции к внедрению программ сокращения расходов и повышения прозрачностиотчетности, все большее внимание уделяется предоставлению более полезной исущественной финансовой информации – информации, которая поможетсделать местных администраторов и стратегов более чуткими к желаниям и чаяниямпользователей.

c. Вышестоящие органы власти

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам