Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 24 |

Канада, Швейцария, США

Экстренная помощь (bail out) неоказывается

Федеральное правительство непредоставляет гарантий по выплате субнационального долга

ЮАР, Мексика

1 Заимствованияместных органов власти не могут превышать сумм, направленных на инвестиции.

Источник:Дана Вест. Заимствование икапитальное финансирование (Dana Weist. Borrowing and Capital Financing), слайдовая презентация насеминаре Межправительственные фискальные взаимоотношения в Восточной Азии,семинар под патронажем ASEM (Мировой Банк), Бали, Индонезия, 10–11 января, 2002.

В общем, ограничения на заимствованиямуниципалитетов связаны с долларовым эквивалентом невыплаченного долга и/илидопустимыми ежегодными расходами на обслуживание долга, заданными какопределенный процент от собственных доходов или оперативных (текущих) расходов.Поскольку ограничения, принятые в Канаде, принципиально не отличаются от тех,что используются в большинстве развитых и развивающихся стран, но отличаются вразличных провинциях, возможно, имеет смысл остановиться на нихподробнее53. В Онтарио лимит на расходы по обслуживанию муниципального долгасоставляет 25% от собственных доходов. Муниципалитеты, желающие произвестизаимствования сверх данного лимита, должны получить разрешение от властейпровинции (Муниципальный Совет Онтарио – Ontario Municipal Board). Взаконодательстве провинции Альберта прописаны как предел совокупнойзадолженности (150% муниципальных доходов), так и разрешенный уровеньежегодного обслуживания долга (25% доходов). В Альберте, как и в Онтарио,муниципалитеты, желающие превысить данные лимиты, должны сначала получитьразрешение от Совета местных органов власти провинции (Local AuthoritiesBoard). В Британской Колумбии для долгосрочного заимствования средств требуетсякак одобрение властей провинции, так и две трети голосов совета (а иногда иреферендум). В провинции Квебек, за исключением двух крупнейших городов– Квебека и Монреаля,для муниципального заимствования требуется или одобрение избирателей, илиразрешение властей провинции. Схожие ограничения и методы контроля существуют иво многих других странах.

Из данной дискуссии о заимствовании наместном уровне вытекает один общий вопрос – следует ли контролироватьмуниципальные заимствования или предоставить муниципалитетам свободу действий вданном вопросе, дав возможность рынку регулировать процесс. Посколькумуниципалитеты подчиняются высшим уровням власти, имеются доводы в пользуконтроля за их заимствованиями для предотвращения банкротства муниципалитетов инеобходимости оказания им экстренной помощи54. Необходимо отметить, чтоограничение ежегодных расходов муниципалитетов на обслуживание долгафиксированным процентом от собственных доходов и необходимость полученияодобрения от высших органов власти на сверхлимитное заимствование, доказалисвою эффективность. Они позволяют муниципалитетам сохранять кредитоспособностьи функционировать более или менее предсказуемо.

2. Методы муниципальныхзаимствований

Методы долгосрочного муниципальногозаимствования отличаются в разных странах. В некоторых странахспециальный комитет или агентство, образованное на уровне провинции или штата,осуществляет заимствования в интересах всех муниципалитетов; в других странахмуниципалитеты осуществляют заимствования напрямую. Преимущества организациикомитета на уровне штата или провинции довольно существенны. Муниципалитетыберут в долг у некоего органа, который, в свою очередь, суммирует все местныезаявки на финансирование и выпускает долговые обязательства от своего имени. Вряде стран такие долговые обязательства гарантированы высшими уровнями власти.Средства, поступающие от продажи данных долговых обязательств, распределяютсямежду подавшими заявки муниципалитетами, как правило, на основании кредитныхдоговоров.

Консолидация муниципального долга ворганизации, действующей на уровне штата или провинции, весьма выгодна многиммуниципалитетам, в особенности самым мелким. Данные организации или агентства,как правило, выпускают облигации на регулярной основе; причем, порой не толькодля муниципалитетов, но и для школ, госпиталей, предприятий коммунальногосектора и других муниципальных органов. Административные расходы могутпокрываться высшими уровнями власти, а также поступлениями из резервных фондов,от участников сделки или из нескольких источников55.

Издержки по заимствованию могут быть сниженыпутем размещения долговых обязательств на национальном или международномрынках, а также путем снижения административных расходов по размещению долговыхобязательств. Крупный финансовый комитет заключает один контракт сандеррайтером вместо отдельных контрактов между последним и каждым заемщиком.Это снижает трансакционные издержки, придает стабильность неустойчивым рынкамкапитала. Комитет может предоставить муниципалитетам более гибкие условия посрокам и стоимости размещения.

В исследовании М. Гилберта и Р.Пайка56 было проведено сравнение стоимости муниципального капитала дляконсолидированного и индивидуального решений на основе данных по канадскойпровинции Онтарио. Оно показало, что консолидированное финансирование черезгипотетическую муниципальную финансовую корпорацию в Онтарио существенноснизило бы расходы муниципальных заемщиков по сравнению с реальными издержкамина привлечение средств для муниципальных нужд в данной провинции. Авторысделали вывод, что преимущества для муниципалитетов, входящих в муниципальныйфинансовый орган, который выпускает десятилетние долговые обязательства черезинвестиционных дилеров, обратно пропорциональны численности населения икредитному рейтингу (мера кредитоспособности муниципалитета). Размер выпуска нарезультат не влиял. Другими словами, наибольшую выгоду получили бымуниципалитеты с наименьшей численностью населения, те, у кого нет рейтинга подолговым облигациям, и те, что заимствуют на более долгий срок.

C.2 Бюджет: цели и задачи

Муниципальные бюджеты должны быть составленытаким образом, чтобы достигались следующие цели:57 (1) обеспечивали регулярныйфинансовый контроль; (2) обеспечивали предоставление информации, необходимойдля принятия нужных и эффективных управленческих решений; и (3) улучшалифинансовое планирование и планирование программ58.

a. Финансовый контроль

Традиционно финансовый контроль был первой иединственной задачей муниципальных бюджетов. То, что местные чиновники имеютвозможность распоряжаться местными финансами, привело к осознанию необходимостивнедрения определенных методов контроля (установленных в законодательном илиином порядке) для регулирования и отслеживания расходов на исполнение тех илииных функций в оговоренные отчетные периоды.

При осуществлении контроля за бюджетом, какправило, основное внимание уделяется контролю за ресурсами, а не контролю зарезультатами или поставленными задачами, поэтому он чаще всего носит негативныйхарактер. Основной упор делается на ограничение роста расходов, а потенциальнымвыгодам от соответствующих программ и услуг внимания практически не уделяется.Хотя ограничение расходов весьма важно, но далеко не очевидно, что данныйподход является наиболее предпочтительным и эффективным из всех возможных.Оценка расходов строка за строкой и позиция за позицией обычно начинается в техслучаях, когда ресурсы определены, а бюджетные показатели имеют тенденцию кповышению лот базы.

Планирование лот базы в процессебюджетирования всегда было и остается довольно распространенной практикой внебольших муниципалитетах с менее специализированным и относительнонемногочисленным штатом менеджеров. Хотя в подходе, при котором бюджетныепоказатели будущего года определяются путем добавления определенного процента красходам текущего года, имеется немало очевидных изъянов, его использованиеоправдывается местными чиновниками в ситуациях, когда в их распоряжении нетиной значимой для процесса принятия бюджетных решений информации. Ихдоводы сводятся к тому, что при отсутствии линой полезной информации (см.дискуссию ниже) о существующих программах и услугах, нет причин для сниженияили исключения каких-либо категорий текущих расходов, поскольку издержки самипо себе не дают достаточных оснований для подобных действий.

Помимо того, подобный подход создает ряддополнительных проблем; например, он не предлагает какого-либо механизма дляоценки отдачи от существующих расходов и, как следствие, оснований для того,чтобы убеждать местных чиновников распределять имеющиеся ресурсы болееэффективным образом. И, наконец, имеющаяся информация (что в обсуждается вразделе, посвященном бухгалтерскому учету) зачастую доступна для пониманиятолько самых подготовленных читателей.

По существу, контроль за бюджетом важен, ноон зачастую порождает ограниченную и громоздкую систему финансовогоменеджмента, характеризующуюся канцелярщиной, мелочностью, повторяемостью,сложностью и косностью. Данную систему также отличает отсутствие действительнозначимой информации, которая необходима для надлежащего планирования иэффективного управления муниципальными делами.

b. Оперативное управление

Для улучшения процесса принятияуправленческих решений на местном уровне, бюджеты должны быть составлены такимобразом, чтобы в них отражались как прошлые, так и планируемые расходы, а такжекак достигнутые, так и поставленные цели и задачи, а не только стоимостьресурсов, как это обычно делается. Данный шаг подразумевает задание объемовработ или целей; например, совет может установить в качестве одной из целей5%-ное снижение уровня преступности при средних затратах в X человеко-часов нарасследование, или он может потребовать, чтобы весь мусор убирался спричинением минимальных неудобств населению при средних затратах в $Y за тонну.К таким целям может также относиться снижение на фиксированный процент потерьот пожаров на душу населения при средних затратах в $Z за выезд или проведениеремонта дорожного покрытия, обеспечивающего безопасную езду, при затратахв $K за километр59.

Задание целей или объемов работ позволяетчиновникам, отвечающим за местные бюджеты, принимать решения по расходной частибюджета на базе не столько издержек, сколько соотношения издержки/результат, тоесть эффективности. Поэтому бюджеты должны строиться вокруг работ, которыедолжны быть выполнены в следующем финансовом году. Базирование целей на объемахработ определяет порядок подготовки бюджета, который включает в себясоставление плана работ, а также разработку организационной структуры и методовдостижения поставленных целей60. При этом также должнырассматриваться альтернативные способы выполнения намеченного объема работ.Данный порядок подготовки бюджета позволяет местным специалистам распределятьограниченные финансовые ресурсы между различными видами услуг наиболееэффективным, с точки зрения управления, способом.

Как только вышеупомянутые цели поставлены,встает задача их достижения. Цели или объемы работ должны быть описаны спомощью показателей, которые поддаются количественному измерению (см. нижеобсуждение критериев эффективности работы), что требует наличия данных как онеобходимых ресурсах, так и об ожидаемых результатах, поскольку именносоотношение ресурсов и результатов определяет цели, которые нужно достичь.

Оценки объемов работ и другие критерииэффективности следует измерять и периодически контролировать, чтобы бытьуверенным в том, что все идет согласно плану или что обоснованныеизменения внесены в бюджет. Подобная периодическая отчетность также позволяетполучить информацию для оценки темпов выполнения работ и выявления отклоненийот плана, которые следует скорректировать. Причинами данных отклонений могутслужить незапланированные инфляционные издержки, неадекватный финансовыйконтроль, нереалистичные оценки доходов или расходов, или просто неразумныеуправленческие решения. Как только причина отклонения выявлена, местныечиновники должны либо скорректировать поставленные цели, либо внести измененияв текущие темпы выполнения работ, чтобы достичь ранее поставленной цели. И,наконец, необходимо организовать проведение внешнего независимого аудита длятого, чтобы гарантировать достижение поставленных целей наиболее эффективнымиметодами.

Бюджетирование в целях содействия принятиюуправленческих решений является сравнительно новой концепцией. Из-заустоявшихся традиций, бюрократии и неспособности или нежелания что-либо менятьмуниципалитеты, чаще всего концентрируют свои усилия исключительно набюджетировании в целях контроля. Эти задачи хорошо понятны и, как правило, нетаят в себя угрозы для местных чиновников, напротив, составление бюджета,базирующегося на критериях эффективности, может ими рассматриваться как нечто,выходящее за рамки их понимания и опыта.

Составление бюджета, базирующегося накритериях эффективности, практикуется сравнительно в немногих странах. Однакомуниципалитеты в Австралии, Новой Зеландии и канадской провинции Онтарио должныежегодно отчитываться перед правительствами провинций/штатов по определеннымкритериям эффективности и информировать налогоплательщиков о результатах своейработы в соответствии с этими критериями. Хотя принятие и внедрение критериевэффективности было предложено для повышения качества предоставления услуг наместном уровне, они (критерии) должны быть интегрированы в процессбюджетирования61. Сложная ситуация сфинансированием, наряду с нарастающими требованиями со стороны общественности кпрозрачности отчетности, побуждает муниципалитеты более четко формулироватьсвои цели и задачи и соотносить их с критериями эффективности работы. В то жевремя муниципалитеты должны анализировать соотношение затрат и результатов дляоценки альтернативных методов достижения поставленных целей для того, чтобыпредоставлять данные услуги с наибольшей эффективностью, принимая во вниманиеограниченность доходов.

c. Финансовое планирование

С точки зрения бюджета планированиеприменяется для прогнозирования и оценки. Во-первых, это попытка предсказатьбудущее; спрогнозировать грядущие расходы и источники поступлений. Каждыйгодовой бюджет представляет собой отрезок в один год из более продолжительногоплана, и поставленная цель в конце концов достигается где-то в будущем.Во-вторых, это попытка оценить влияние текущих решений по расходам на будущиеисточники доходов. Для такой оценки следует провести исследования вышеуказанныхвзаимосвязей. Эти исследования являются чрезвычайно важным источником данныхдля процесса распределения бюджетных средств. Слишком часто муниципалитетыначинают какие-либо проекты, не проведя расчетов того, какие финансовыеобязательства накладывают данные программы на будущие доходы.

C.3 Формирование бюджета

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам