Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 |   ...   | 24 |

США:Муниципалитеты в США отвечают за предоставление ряда общественных услуг,включая полицию и пожарную охрану, ремонт местных улиц и дорог, местныйобщественный транспорт, общественные места отдыха и досуга, библиотеки,водопровод, канализацию, переработку мусора, планирование землепользования,экономическое развитие и т.д. Основным источником налоговых поступлений наместном уровне является налог на недвижимость, хотя некоторые муниципалитеты, восновном крупные города, имеют доступ к поступлениям от подоходного налога иналога с продаж, а также налога на горюче-смазочные материалы. Если бытьболее точным, около 3700 муниципалитетов в 14 штатах собирают подоходныеналоги. В Огайо и Пенсильвании на данный налог приходится более 20% местныхналоговых поступлений, в Мэриленде его доля составляет около 30%. В некоторыхгородах доля местных подоходных налогов достигает 33% и даже 50% от всехсобственных источников дохода. Правительство штата определяет налогооблагаемуюбазу, ограничения на размер налоговой ставки и порядок налогообложениянерезидентов43.

Местные налоги с продаж собираются в 6500юрисдикциях в 31 штате. В среднем по стране их доля в налоговых поступлениях наместном уровне превышает 10%. В различных штатах их значимость в качествеместного источника доходов варьируется от всего лишь 0,1% до почти 25% всехместных доходов. Доход от местного налога с продаж особенно важен для довольнозначительного числа городов. В шести штатах он дает 50% от налоговыхпоступлений на местном уровне и 25% доходов от собственных источников.Налогооблагаемая база и разрешенные ставки определяются правительствомштата44.

ЮАР: Подавляющаячасть налогов поступает в пользу федерального правительства, составляя сумму,существенно превышающую его расходные обязательства. Провинции несут большуючасть общественных расходов, но лишь незначительная часть налогов поступает вних напрямую. Местные органы власти имеют доступ к налогам на недвижимость,платежам пользователей услуг и специальным местным сборам и отчислениям. Однакоза пределами крупных населенных пунктов местные власти практически незанимаются выставлением счетов за услуги и сбором платежей, и каких-либо данныхоб их деятельности не существует.

Канада: Муниципалитеты несут ответственность за предоставление ряда услугна местном уровне, включая полицию и пожарную охрану, контроль за правиламистроительства и техники безопасности, ремонт местных улиц, дорог и тротуаров,водопровод и канализацию, вывоз мусора, общественные места отдыха и досуга, атакже библиотеки. Более того, большинство из данных видов услуг должно отвечатьустановленным властями провинции правилам и критериям. Например, стандартыобучения в начальной и средней школах устанавливаются властями провинций, апредоставляется данная услуга на местном уровне, как правило, через такиеспециальные органы как школьные и медицинские округа (данные органы обладаюткрайне ограниченной свободой действий). За исключением провинции Онтарио (таммуниципалитеты компенсируют около 25% затрат на программы по социальномуобеспечению, которые формируются и контролируются на уровне провинций), данныепрограммы находятся под патронажем властей провинций и полностью имифинансируются.

Для того чтобы обеспечить финансированиеувеличивающихся расходных обязательств и скомпенсировать снижение значимостигрантов от властей провинций, муниципалитеты все более полагаются надоходы от налогов на недвижимость и сборы с пользователей за водоснабжение,канализацию, переработку мусора, пользование общественными местамиотдыха и местным транспортом45.

B.5 Фискальный дисбаланс – муниципальные проблемы

Во всех странах муниципалитеты тратят напредоставление местных услуг больше средств, чем они получают из собственныхисточников доходов. Как отмечалось ранее, местные источники доходов включают всебя местные налоги –в Канаде, ЮАР и Австралии это только налог на недвижимость, тогда как вГермании, Швейцарии и США это еще и подоходный налог и/или налог с продаж, атакже платежи пользователей услуг. Кроме того, определенный доход поступает отпродажи различных разрешений, лицензий, специальных сборов и т.д. И, наконец,последнюю составляющую совокупного дохода образуют гранты от более высокихуровней власти, хотя их доля в доходах местных органов власти существенноразнится от страны к стране (см. табл.11.2).

Заимствование средств для покрытияежегодного текущего дефицита средств является обычной практикой для высшихуровней власти, но оно не может служить источником поступлений для покрытиятекущих расходов для муниципалитетов. В рассматриваемых странах муниципалитетамне разрешено составлять бюджет с текущим дефицитом (превышением расходов наддоходами). Однако в случае, когда дефицит неожиданно возникает в течениефинансового года, муниципалитетам разрешено производить краткосрочныезаимствования для покрытия недостатка средств, но их бюджет на следующий годдолжен предусматривать получение доходов, достаточных для погашения данногократкосрочного займа.

Таблица 11.2

Доля грантов в совокупных доходах местныхорганов власти, %

Австралия1 США2 Германия1 Швейцария2 Канада3 ЮАР1

14.1 37.3 34.3 16.9 38.9 14.5

1 на 1999 год;2 на 1998 год;3 на 1997 год.

Источник:Ежегодник государственной финансовой статистики Government Finance StatisticsYearbook, (Washington: D.C.: International Monetary Fund, 2000).

С другой стороны, муниципалитетамразрешается производить долгосрочное заимствование средств на финансированиекапитальных проектов, хотя данные действия зачастую являются предметомрегулирования и контроля со стороны высших уровней власти (данный вопросрассматривается ниже).

Считается, что фискальный дисбаланс имеетместо, когда расходные обязательства муниципалитета превышают его собственныедоходные источники (собираемые на местном уровне налоги, платежи пользователей услуг и прочиемелкие источники дохода).Табл. 11.2 дает примерноепредставление о степени фискального дисбаланса местных органов власти. Однакомежстрановое сравнение приведенных в таблице данных по грантам должно проводиться с известнойдолей осторожности, по меньшей мере, по двум причинам. Во-первых, зона ответственностимуниципалитетов может разниться от страны к стране – она может включать образованиеили программы по социальному обеспечению в одних странах и не включать в другихи т.д. Во-вторых, в некоторых странах муниципалитеты могут отвечать за предоставлениеуслуг, которые полностью или практически полностью финансируются грантами высших уровнейвласти; тогда как в других странах те же самые расходы в полной мере и напрямуюфинансируются высшимиуровнями власти. В первом случае гранты могут быть высоки, но они могутпокрывать все или почти все расходы. Примером таких расходов служат расходы наобразование, госпитали исоциальное обеспечение.

Даже если принять данный способ измеренияфискального дисбаланса, то все равно неясно, как следует интерпретировать егорезультаты. Если муниципальный сектор в относительно большей степени полагаетсяна гранты, является ли это признаком настоящих или потенциальных финансовыхзатруднений Или это означает, что высшие уровни власти просто оказывают емуболее существенную поддержку Или это означает, что муниципалитеты не поднялиместные налоговые ставки и платежи пользователей услуг на достаточныйуровень Несомненно, наличие или отсутствие финансовой стабильности умуниципалитетов является намного более важным фактором, чем наличие илиотсутствие фискального дисбаланса.

Под финансовой стабильностью понимаетсяспособность муниципалитетов генерировать такое количество доходов, чтобы ихбыло достаточно для покрытия расходных обязательств и нужд. На этот показатель,в свою очередь, оказывает влияние степень чувствительности муниципальныхфинансовых обязательств к деловым циклам – зависят ли расходныеобязательства (например, социальное обеспечение или социальное жилье) отподъемов и спадов экономической активности Во-вторых, достаточно ли эластичнаместная налоговая база по доходу, чтобы поступления могли варьироватьсясогласно росту и уменьшению расходных обязательств В-третьих, обладают лимуниципалитеты достаточным контролем над своими расходными обязательствами идоходными источниками в такой степени, что могут подстраиваться под меняющуюсяфинансовую обстановку

Между фискальным дисбалансом и финансовойстабильностью не наблюдается однозначной связи. Фискальный дисбалансопределяется как разница между местными расходами и собственными источникамидоходов. Если данный дисбаланс существует, но высшие уровни власти выделяютгранты, достаточные для покрытия местных расходных обязательств, то поводов длябеспокойства нет. В этом случае дисбаланс существует, но муниципалитеты приэтом могут быть финансово стабильны.

В то время как значение фискальногодисбаланса неочевидно, а методы измерения финансовой стабильности неоднозначны,существуют более очевидные проблемы, связанные с деятельностью муниципалитетов.Например, муниципалитеты в каждой из рассматриваемых стран имеют крайнеограниченный контроль над своими расходными обязательствами. Одни действуют попоручению высших органов власти, другие зависят от получаемых грантов, вособенности обусловленных грантов, но от них все равно требуют соблюденияопределенных стандартов уровня жизни в области здравоохранения и безопасности,а также прочих специальных правил и норм (строительных и противопожарных,безопасности, качества воды и т.д.), устанавливаемых высшими уровнями власти.Муниципалитеты также не обладают контролем над источниками налоговыхпоступлений, которые определяются высшими уровнями власти, хотя налоговыеставки и тарифы платежей пользователей определенных услуг устанавливаются наместном уровне. Гранты тоже выделяются по усмотрению высших уровней власти.

Общая неспособность муниципального сектораснизить расходные обязательства и приобрести новые доходные источники привела ктому, что особое внимание стало уделяться эффективности предоставления услуг.Это привело не только к заключению контрактов со сторонними организациями иросту интереса к сотрудничеству с частными компаниями, но и к пониманию особойважности муниципальных систем бюджетирования и бухгалтерского учета.Организация этих систем должна гарантировать, что муниципалитетыпредоставляют услуги в прозрачной, эффективной и подотчетной форме. Именно этипроблемы будут рассмотрены далее.

B.6 Права и регулирование муниципалитетов приопределении
источниковналоговых поступлений иналоговых ставок

В конституции каждой из рассматриваемыхстран, а также в других федеративных государствах, все источники местныхналоговых поступлений определены и установлены средним уровнем власти. Другимисловами, муниципалитеты не вольны в выборе собственных источников налоговыхпоступлений, хотя они могут устанавливать местные налоговые ставки.Например, в странах, где муниципалитеты в основном полагаются на налоги нанедвижимость – вчастности, в Канаде, США и Австралии – налоговые ставки определяютсяместными органами власти без каких-либо ограничений ее уровня со стороны высшихуровней власти. Там, где муниципалитеты обладают полномочиями применять разнуюналоговую ставку для недвижимости различного класса (одноквартирные,многоквартирные, коммерческие, промышленные и прочие здания – как в некоторых канадскихпровинциях), могут существовать ограничения на разницу между налоговымиставками на жилую недвижимость и коммерческую/промышленную недвижимость. Такоеположение закреплено с целью не допускать обременениякоммерческого/промышленного сектора чрезмерными налогами со сторонымуниципалитетов –обычная в свое время практика – и таким образом минимизировать экспорт налогового бремени, которыйсчитается неэффективным и несправедливым46. Для сравнения, определениебазы налога на недвижимость является прерогативой среднего уровня власти, а неместных властей. Последние определяют только налоговую ставку, устанавливая еена уровне, который обеспечивает необходимый для муниципалитета объем местныхдоходов.

В странах, где муниципалитеты имеют доступ кналогам, связанным с доходами и/или потреблением, применяются главным образомдва подхода. В большинстве юрисдикций местные налоги администрируются исобираются высшими уровнями власти. Муниципалитетам при этом отчисляетсяопределенный процент поступлений. Данный подход часто называют разделениемдоходов или налогов. Именно таким образом делятся поступления от подоходногоналога в Германии и в канадской провинции Манитоба, где 1% от подоходногоналога с физических лиц и 2% от корпоративного подоходного налога возвращаетсямуниципалитетам в форме гранта. В некоторых других юрисдикциях, муниципалитетыобладают определенной формой независимого контроля – в одних случаях муниципалитетыконтролируют налоговую ставку через определяемую на местном уровне надбавку кбазе подоходного налога, которая, в свою очередь, устанавливается высшимуровнем власти (данный подход применяется в некоторых штатах США и вмуниципалитетах Швеции, Дании, Норвегии, Финляндии и Исландии); в другихслучаях, муниципалитеты контролируют как ставку, так и базу (штат Мэриленд вСША применяет данный подход для подоходного налога).

Итак, существует два общих подхода кполучению местных доходов для финансирования муниципальных услуг. Одинподразумевает некую форму разделения доходов или налоговых поступлений, гдемуниципалитеты не имеют права голоса при установлении местной налоговой ставки.В рамках другого подхода муниципалитетам разрешено устанавливать собственныеналоговые ставки – вбольшинстве случаев к устанавливаемой высшим уровнем власти налоговой базе.Если быть более точным, там, где доходы муниципалитеты складываются в основномиз налогов на недвижимость, они, как правило, устанавливают собственныеналоговые ставки без каких-либо ограничений, хотя разница в налоговых ставкахдля различных типов или классов недвижимости может контролироваться. Там, гдемуниципалитеты имеют доступ к поступлениям от местных подоходных налогов илиналогов с продаж, им может быть предоставлено или не предоставлено правоустановления собственных ставок.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам