Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 |   ...   | 24 |

Хотя практика разделения доходов или налоговобладает такими преимуществами как простота и гарантированность определенногоуровня доходов для муниципалитетов, она практически не ведет к повышениюпрозрачности, автономности, подотчетности47 и эффективности решениймуниципалитетов по расходованию средств. Муниципалитеты получают доходы внезависимости от их усилий по сбору налогов и не отвечают за установлениесобственной налоговой ставки или налоговой базы. Поскольку данные поступлениярассматриваются муниципалитетами как даровые и практически незыблемые, онипочти не стимулируют эффективный подход к расходованию средств48. Говоря точнее, если муниципалитету непозволяют устанавливать собственную налоговую ставку, он, скорее всего, неоправдает ожиданий местных налогоплательщиков. Местные доходы почти навернякапревысят желаемый эффективный уровень или не дотянут до него. Если они будутвыше необходимых, муниципальные расходы превысят желаемый эффективный уровень.Если они будут ниже необходимых, расходы тоже будут ниже, чем они должны былибыть, и местные налогоплательщики недополучат услуги, которые они,возможно, хотели бы иметь. В тех же случаях, когда муниципалитеты могутустанавливать собственные налоговые ставки, они более подотчетны в своихрешениях по расходам и доходам. Это, в свою очередь, увеличивает ихпрозрачность и автономность и должно поднять предоставление общественных услугна новый, более эффективный уровень. В общем и целом, предоставлениемуниципалитетам возможности устанавливать собственные налоговые ставки являетсяважным шагом в деле организации автономной, подотчетной и эффективной структурымуниципального управления.

C. Муниципальные финансы

Поскольку муниципалитеты отвечают запредоставление ряда услуг, для контроля за получением и расходованием денег наих финансирование, а также для целей планирования необходимы бюджеты. Набюджетный процесс муниципалитетов влияет ряд параметров, включающийконституционные взаимоотношения с высшими уровнями власти, долю межбюджетныхтрансфертов в доходах, виды предоставляемых муниципалитетами услуг, а такжеличности людей, принимающих ключевые решения. Принимая во внимания все этифакторы, необходимо отметить, что во всех странах муниципалитеты контролируютсявысшими уровнями власти (провинцией/кантоном/штатом/землей). Данные мерыконтроля, среди прочих, подразумевают представление муниципалитетами ежегодныхбюджетов. Что обычно включает в себя подготовку двух бюджетов – ежегодного оперативного илитекущего бюджета, в котором описаны планируемые доходы и расходы и необходимыеоперации с основными фондами в будущем финансовом году, а также инвестиционногобюджета, в котором прописаны будущие проекты капиталовложений и предполагаемыедоходы для их финансирования. Для определенных целей данные бюджеты могут бытьконсолидированы. В консолидированном бюджете указывается предполагаемая суммаобщих доходов для текущего периода и источники дополнительных доходов дляфинансирования текущих и будущих капитальных проектов.

Расходные статьи оперативного бюджетавключают в себя зарплату, пенсионные отчисления, приобретениебыстроизнашивающегося инвентаря, плату за услуги сторонних организаций,оборудование и материалы, а также расходы на ремонт и техническое обслуживание.Они могут также содержать такие регулярно повторяющиеся финансовые трансакции,как обслуживание долгосрочных долговых обязательств (ежегодные выплатыпроцентов и доли основной суммы долга) и взносы в резервные фонды, созданныедля специальных нужд. Текущие поступления могут также переводиться винвестиционный бюджет для лавансового финансирования части капитальныхпроектов. В Канаде муниципалитетам разрешено формировать резервы для покрытиянепредвиденных расходов, а также тех обязательств, размер которых сложнооценить с достаточной точностью.

Инвестиционный бюджет детализирует расходымуниципалитетов на приобретение или ремонт долгосрочных активов (дорог,водопроводных или канализационных труб и очистных сооружений, общественныхзданий и свалок мусора). Как правило, он составляется по меньшей мере напятилетний срок и описывает приобретения объектов общественного пользования,инфраструктуры и земельных участков, которые данный муниципалитет намереваетсяосуществить в рассматриваемый период времени при условии наличия средств. В тоже время данный план должен указывать источники финансирования всех капитальныхрасходов (собственные доходные источники, заемные средства, гранты и т.д.).

C.1 Инвестиционное бюджетирование– проблемы и методы
их решения

Во всех рассмотренных странах в большинствемуниципалитетов способы и техника инвестиционного бюджетирования отличаютсябольшей непоследовательностью и непроработанностью, чем методы составленияоперативных бюджетов. Например, муниципалитеты зачастую не учитывают будущиеэксплутационные издержки при принятии решений о финансировании капитальныхпроектов. Наиболее часто это происходит, когда капитальные проекты,финансируются за счет средств, полученных от высших уровней власти в видегрантов или когда решение принимается без составления тщательно проработанногои детализированного инвестиционного бюджета. Очень многие муниципалитеты приинвестиционном бюджетировании также не принимают в расчет вмененные издержки(упущенную выгоду от альтернативных проектов, отвергнутых муниципалитетом привыборе данного проекта), хотя практически все учитывают расходы на обслуживаниедолговых обязательств. И, наконец, муниципалитеты слишком часто игнорируютамортизацию или стоимость замены активов при расчете ежегодных оперативныхиздержек. Это особенно критично для тех проектов, которые финансируются изплатежей пользователей услуг (водопровод, канализация и т.д.), поскольку вданные платежи должны быть включены все эксплутационные издержки (с учетомстоимости замены данного актива или оборудования)49.

В число наиболее важных задач муниципальнойполитики должна входить интеграция программ развития капитальной инфраструктурыи задач регулирования роста поселений. Последние обычно формулируются длянедопущения неконтролируемой застройки прилегающих к городу территорий, а такжестимулирования повышения плотности застройки. Наличие или отсутствие местнойинфраструктуры, включая водопровод и канализацию, дороги и улицы тоже можетповлиять на тип застройки50.

К сожалению, подобная согласованность обычнобывает неполной. Во-первых, инвестиционные программы и бюджеты зачастуюсоставляют и изменяют без согласия или участия всех местных департаментов ичиновников. Недостаток координации между местными департаментами или междуместными департаментами и такими специальными органами, как комиссии порегулированию коммунальных предприятий, приводит к ситуациям, когда капитальныйремонт или строительство определенного объекта могут быть не скоординированы сдругими капитальными проектами, осуществляемыми в схожие сроки. Например,вскоре после окончания строительства или ремонта тротуара или дороги их опятьвскрывают, чтобы проложить или заменить канализационные или водопроводныетрубы. Подобные нескоординированные действия дорогостоящи и неоправданны.Во-вторых, дополнительные проблемы возникают в тех случаях, когда капитальныепроекты представляют собой скорее политические компромиссы, которые возникаютдля того, чтобы уложиться в установленные законом сроки их утверждения, чемпродуманные планы развития общины. Одной из проблем является и то, что рядстратегических или управленческих решений принимается на публичном форуме(например, на общественном собрании) или под влиянием общественных инициатив состороны групп, преследующих особые интересы. Данные форумы или общественныеинициативы, однако, редко затрагивают все аспекты развития общины, такие,например, как ремонт, техническое обслуживание или строительство новыхобъектов. Даже если в общей стратегии прописан интегрированный подход кпрограммам капиталовложений и задачам управления ростом города, данная цельможет декларироваться только на словах. Огромное число заинтересованных лиц,уделяющих внимание только определенным аспектам генерального плана, делаетреальное достижение этой цели весьма проблематичным.

И, наконец, большая часть капиталовложений,как правило, расходуется на краткосрочные проекты по реконструкции ивосстановлению, даже если более долгосрочные проекты могут принести большуювыгоду сообществу. Повышенное внимание к краткосрочным проектам в ущербдолгосрочным возникает по следующим двум причинам. Во-первых, относительнократкие сроки пребывания на посту муниципальных политиков приводят к тому, чтоони в целом более заинтересованы в краткосрочных проектах, поскольку сроки ихреализации совпадают со сроками пребывания чиновников на своих должностях и,следовательно, являются более наглядными свидетельствами их политическойактивности. Во-вторых, высокопоставленные муниципальные чиновники крайненеохотно одобряют долгосрочные проекты, не получив гарантий будущегофинансирования и не учтя влияния расходов по будущему обслуживанию долга наместные бюджеты.

Тщательно проработанный процессинвестиционного бюджетирования должен включать в себя пять стадий51.

1. Инвентаризация основных фондов. Инвентаризация основных фондов дает информацию о ресурсахсуществующей инфраструктуры и сроках ее замены. Как ни удивительно, нозначительное число муниципалитетов не имеют детализированной и точнойинформации о сроке службы и состоянии большей части своей инфраструктуры, вособенности той, что находится под землей (водопроводные и канализационныетрубы и т.д.).
2. Составление плана капитальных инвестиций (Capital Investment Plan– CIP). Данный план включает в себя информацию о приоритетностистроительства или реконструкции того или иного капитального объекта, получаемыхпри этом выгод, стоимости и финансовой значимости проекта, а также егоприемлемости для местного электората.
3. Составление долгосрочного плана капитальныхинвестиций. В данном плане описываются временные рамкирассматриваемых проектов капиталовложений и все расходы по ним, что позволяетмуниципалитетам выбрать наиболее эффективный, с точки зрения издержек, вариант,а также получить информацию, необходимую для составления оптимального планафинансирования проекта. Этот долгосрочный план должен быть интегрирован вдолгосрочный оперативный бюджет для того, чтобы избежать описанной вышепроблемы отсутствия информации о будущих расходах по ремонту и техническойподдержке. Интегрирование данных бюджетов помогает принимать более взвешенныерешения об оптимальной структуре будущих основных фондов.
4. Разработка финансового плана. Для каждогокапитального проекта муниципалитет должен разработать детальный финансовыйплан, содержащий информацию о способности муниципалитета финансировать проект,источниках его финансирования (платежи пользователей услуг, местные доходы,гранты, заемные средства и т.д.), а также о действиях при недостатке илиизбытке средств.
5. Исполнение инвестиционного бюджета. Успехлюбого процесса инвестиционного бюджетирования в значительной степени зависитот участия в нем общественности и одобрении ею предлагаемыхпроектов52. Одобрение общественности может зависеть от степенибезотлагательности данного проекта. Например, ремонту треснувшихканализационных коллекторов, которые вызывают просадку фундаментов домов, илитекущих водопроводных труб, которые не обеспечивают водяного давления,достаточного для тушения пожаров, может быть дан более высокий приоритет, чемвосстановлению поврежденных во время зимы дорог и тротуаров.
6. Ограничения и методы контроля за заимствованиямина капитальные проекты

Как было отмечено ранее, муниципалитетам врассматриваемых странах разрешается осуществлять долгосрочное заимствованиетолько на капитальные проекты. В тех случаях, когда капитальные проектыобеспечивают предоставление услуг, которыми будут пользоваться будущиепоколения, заимствование является идеальным финансовым инструментом, посколькуежегодные выплаты процентов и доли основного долга могут покрыватьсяпоступлениями от налогов или платежей, собранных с будущих поколений,пожинающих плоды воплощения проекта в жизнь. Другими словами, платить будут те,кто извлекает пользу.

Заимствование является важным и частоиспользуемым инструментом финансирования муниципальных капитальных проектов, однакозаимствование на местном уровне в большинстве стран контролируется иограничивается тем или иным способом высшими уровнями власти. Данный порядокобъясняется тем, чтомуниципалитеты напрямую подчиняются органам властипровинции/штата/кантона/земли, и последние не желают нести ответственность занеограниченное заимствование средств муниципалитетами и принимать на себя возможную выплатумуниципального долга. Неограниченный доступ муниципалитетов на рынкикапитала может, приопределенных обстоятельствах, вытеснить с него частных заемщиков или повлиятьна доступ к заемнымсредствам со стороны более высоких уровней власти.

Заимствование на местном уровнеконтролируется несколькими способами. В табл.11.3 приводится список ограничений, наложенных назаимствование на местном уровне в некоторых странах.

Таблица 11.3

Ограничения на заимствование на местномуровне в некоторых странах

Тип ограничения	Описание	Страны
Формула доступности (AffordabilityFormulae)	Ограничение соотношений (I)обслуживание долга/местные доходы; (II) обслуживание долга/местные текущиерасходы	Аргентина, Бразилия, Италия,Япония, Испания, Литва, Польша, Колумбия, Канада
Формула задолженности (IndebtednessFormulae)	Ограничение соотношенияневыплаченный долг/чистые доходы	Бразилия, Колумбия, Италия,Канада
Золотое правило1	Заимствования только на капитальныерасходы	Бразилия, Канада, США, Австрия,ЮАР, Швейцария, Индия
Сбалансированный бюджет	Местные органы должны принятьсбалансированные бюджеты	Бразилия, Канада, Германия,Нидерланды, США
Разрешение	Местные органы должны получитьразрешение на заимствования по индивидуальным проектам Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 |   ...   | 24 |    Книги по разным темам