Книги, научные публикации
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ... | 9 | 1 Обзор миграционных систем в странах СНГ Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан Подготовлен Международным ...
-- [ Страница 5 ] --Совместное участие с местными органами государственного управления и самоуправления в решении вопросов обустройства мигрантов и беженцев и содействие во внедрении проектов по их интеграции. Х Х Х Х Действующая в Кыргызстане система определения статуса беженца предполагает участие ряда различных структур и ведомств, имеющих то или иное отношение к данной области. Лицо, получившее статус беженца, обязано продлевать его каждые 6 месяцев. Департамент миграционной службы не имеет общей базы данных с Государственным агентством информационных ресурсов и технологий, в тоже время он имеет подключение в Единую межведомственную информационную сеть по контролю за въездом, пребыванием и выездом иностранных граждан в Кыргызской Республике. При этом следует отметить недостаточную координацию деятельности государственных структур в противодействии незаконной миграции. Как считают в Министерстве иностранных дел, основная проблема заключается в структуре ведомства и круге его полномочий, в силу чего указанный Департамент осуществляет гуманитарную составляющую в борьбе с незаконной миграцией, легализуя пребывание в республике определенных категорий иммигрантов, предоставляя статус беженца, иммигранта переселенца. Обсуждается вопрос о преобразовании Департамента в Государственное агентство по миграции. 439 Департамент миграционной службы Кыргызстана Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 6.2.6. Торговля людьми Торговля людьми представляет собой особую проблему как одна из наиболее отвратительных форм транснациональной организованной преступности. Одним из наиболее негативных последствий связанной с переходным периодом нестабильности в странах бывшего СССР стало растущее число женщин и детей из этих стран, становившихся жертвами сексуальной эксплуатации. Одной из ключевых проблем процесса экономической трансформации является продолжающаяся реструктуризация рынка труда, по разному влияющая на людей в зависимости от половой, классовой принадлежности, уровня образования и профессионального опыта, этнического происхождения, национальности и гражданства. Наблюдается устойчивая корреляция между бедностью, в особенности, развивающейся в сельских районах, и масштабами торговли людьми в данной стране или регионе. Что касается шансов трудоустройства, то изменения на рынке труда в постсоветских странах все более толкают женщин на низкооплачиваемую работу и работу по совместительству. Приватизация во многих случаях привела к потере профессий, которыми традиционно активно занимались женщины441. Другие важные факторы, способствующие торговле людьми, включают насилие в семье, гендерное неравенство, повышенный уровень социальной изоляции и неустойчивую ситуацию в области социальной безопасности вследствие отсутствия действующей системы социального обеспечения. В итоге, криминальные группы, которые скрываются за вывесками лагентств по трудоустройству или фирм по найму не встречают никаких препятствий при поиске новых жертв, причем часто это происходит при поддержке и содействии родственников и знакомых последних. Невозможно определить реальный объем торговли людьми, и количественные оценки этого феномена значительно расходятся. Приведем лишь два примера. В конце 1990-х годов, по оценкам ЕВРОПОЛа, около 90% из нескольких тысяч женщин, перевозимых в ЕС ежегодно, были из стран Центральной и Восточной Европы, в 1998 году по оценкам правительства США, 175000 женщин ежегодно перевозили из бывших социалистических стран, при чем 120000 из них попадало в страны Западной Европы. Кыргызстан является страной-источником, транзитной страной и, в меньшей степени, принимающей страной торговли людьми. Местные торговцы людьми используют различные способы вербовки женщин, чаще всего прибегая к услугам местных туристических фирм, предлагающих выгодную работу за рубежом. Женщины, подписавшие контракт, затем переправляются в другую страну, где у них отбирают проездные документы и принуждают заниматься проституцией. Основными факторами, заставляющими женщин верить заманчивым обещаниям о работе за границей, являются безработица и низкий уровень жизни в стране.442 Правительство учитывает необходимость совершенствования законодательной базы и обеспечения постоянного контроля за выполнением закона, и регулирования координированных Гэл Клигман Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию Восточной Европы, Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г., Чикаго-Иллинойс 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
действий со стороны государственных и общественных организаций, правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Согласно данным МОМ, ежегодно жертвами торговли людьми в Кыргызстане становятся 4000 женщин.443 В течение нескольких последних лет в кризисные центры обратилось в общей сложности 30 000 женщин, подвергшихся тем или иным формам насилия.444 Официальная информация относительно числа женщин, предположительно ставших жертвами торговли людьми, отсутствует. По оценкам, основанным на информации, полученной от Министерства иностранных дел и Государственной таможенной инспекции, в 1999 году жертвами торговли людьми стали 200 женщин. Объектами торговли людьми в Кыргызстане становятся в основном молодые женщины, а также мужчины (в основном, для трудовой эксплуатации). Кроме того, по всему региону возрастают масштабы торговли детьми. Что касается стран назначения, то большинство опрошенных (82%) направлялись за пределы Кыргызстана, 37% - в страны СНГ, главным образом в Казахстан и Россию (некоторые из опрошенных - в обе страны). Явственно видно, что многих из становящихся объектом торговли людьми лиц из Кыргызстана переправляют через Казахстан. Некоторые из мигрантов даже переправляются через Кавказ. Чаще всего жертвы торговли людьми оказываются в Объединенных Арабских Эмиратах и Турции. Значительное число мигрантов попадает в Китай и Германию. Среди других стран назначения следует отметить Индию, Иран, Швецию, Малайзию, Гонконг, Южную Корею, Катар, Грецию, Италию, Люксембург, Данию и Польшу.445 Торговцы людским товаром скрывают истинный характер своей деятельности и действуют под прикрытием подставных групп и посредников. Большинство женщин вывозится за границу в качестве якобы танцовщиц, официанток, домработниц, студенток и т.д. После модернизации Международного аэропорта г. Бишкек количество международных авиарейсов увеличится, что расширит возможности торговцев людьми использовать Кыргызстан в качестве отправного пункта для торговли мигрантами за пределами страны. Как предполагают, в настоящее время большинство мигрантов, становящихся объектом торговли людьми, переправляется в аэропорт Алматы.446 a. Правовая база Важным событием в глобальном масштабе стала разработка и принятие в 1999-2000 гг. двух Протоколов Палермо, дополняющих Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступностью. Протокол по предотвращению и пресечению торговли людьми, в особенности УЧетыре женщины, которые долгое время проработали в г. Дубаи, сказали, что в одно и то же время там работатют от 500 до 800 кыргызских граждан в качестве работников коммерчекого секса. Обновление происходит каждые три месяца, таким образом, получается, что каждый год в ОАЭ работают 3 200 женщин из Кыргызстана. Результаты опроса показали, что 80 % респондентов работали в ОАЭ, исходя из этих данных, можно подсчитать, что каждый год из республики вывозится около 4000 женщинФ. МОМ УТорговля женщинами и детьми в Кыргызской РеспубликеФ, Бишкек, 2000 год МОМ TCC, 444 445 МОМ TCC, - 200407- женщинами и детьми, и наказании за нее объявляет торговлю людьми преступлением в рамках международного права и обязывает государства осуществлять судебное преследование торговцев людьми, экстрадицию подозреваемых в совершении данного преступления и обмениваться информацией. Протокол также содержит положения, касающиеся защиты жертв и осуществления превентивных мероприятий, однако эти положения допускают широкие пределы усмотрения для государств. Протокол против незаконного мигрантов по суше, морю и воздуху объявляет контрабанду мигрантов уголовно наказуемым преступлением и предусматривает принятие особых мер для пресечения контрабанды по морю, настоятельно призывает активизировать международное сотрудничество и предусматривает судебное преследование лиц, виновных в совершении указанного преступления. Конвенция вступила в силу 29 сентября 2003 года, а два протокола - соответственно, 25 декабря 2003 года и 28 января 2004 года. Указанные протоколы являются наиболее важными юридически обязывающими международными договорами в области борьбы против торговли людьми и контрабанды мигрантов, комплексно охватывающими все аспекты указанных проблем. Кыргызстан ратифицировал Конвенцию и оба Протокола 15 апреля 2003 года. 9 августа 2003 года был принят Закон Кыргызской Республики О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики. Уголовный кодекс Кыргызской Республики был дополнен статьей 124 Торговля людьми и другими статьями. В Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности также были введены новые составы правонарушений: незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, незаконный провоз лиц или выезд граждан Кыргызской Республики и другие. 17 марта 2005 года был принят Закон Кыргызской Республики О предупреждении и борьбе с торговлей людьми. В данном Законе КР определены организационно-правовые основы по предупреждению и борьбе с торговлей людьми.447 21 апреля 2002 года был издан Указ Президента Кыргызской Республики О мерах по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в Кыргызской Республике. Данный документ подкреплен соответствующей Программой действий, а также созданием Национального Совета, в который вошли представители законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, а также международных и неправительственных организаций.448 Внедрение программы осуществляется по трем основным направлениям: Х Х Х Предотвращение и пресечение незаконного вывоза и торговли людьми;
Содействие правоохранительным органам и ведомства, занимающимся вопросами миграции, для повышения эффективности их деятельности;
Оказание помощи жертвам торговли людьми, содействие в их возвращении на родину и реинтеграции в общество.
447 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005 Там же.
б. Институциональная база В апреле 2002 года Указом Президента Кыргызской Республики создан Национальный совет при Президенте Кыргызской Республики по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми. Председателем Национального совета является Вице-премьер-министр Кыргызской Республики. В целях активизации мер по борьбе с торговлей людьми в Аппарате Премьерминистра Кыргызской Республики в 2004 году создан сектор по борьбе с незаконным вывозом и торговлей людьми в составе отдела международного сотрудничества. 6.2.7. Возврат Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в сфере возврата, является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну их гражданства. Афганские беженцы, стремящиеся получить право пользоваться защитой в Кыргызстане, остаются на территории страны, поскольку государство не располагает финансовыми средствами для их депортации. Кроме того, в стране нет специальных центров задержания нелегальных мигрантов;
в течение 30-ти дней они содержатся в специальных помещениях, после чего, за отсутствием других путей решения данной проблемы, их освобождают.450 Указом Президента Кыргызстана, для координации мероприятий и оказания поддержки процессу возвращения этнических кыргызов из соседних стран - Афганистана, Туркменистана и Турции - был создан Иммиграционный фонд. Финансовая поддержка фонду была предоставлена Кувейтским Фондом и МОМ. Фонд предоставляет возвращающимся лицам финансовую помощь, а также консультативные услуги относительно получения гражданства, открытия банковского счета и других практических вопросов. В настоящее время только в Чуйской области находится более 10 000 иммигрантов, 6000 из которых еще не получили кыргызского гражданства.451 Департамент миграционной службы при Министерстве иностранных дел Кыргызской Республики отвечает за координацию деятельности и сотрудничество с государственными структурами иностранных государств, занимающихся следующими вопросами: Х Совместно с представительством Федеральной миграционной службы Российской Федерации в Кыргызской Республике и компетентными органами Кыргызской Республики рассматривает заявления о статусе лиц, добровольно возвращающихся в Российскую Федерацию;
449 450 Департамент миграционной службы МИД КР, 14. 6. 2005 Ознакомительная миссия МЦРМП 14 -19 августа 2004 года Там же.
Х Участвует в разработке соглашений и других законодательных актов по вопросам миграции, а также в соответствии с установленным порядком разрабатывает и внедряет совместные проекты и программы с международными партнерами;
В установленном порядке проводит консультации с соответствующими государственными органами других государств, международными и неправительственными организациями и другими юридическими лицами по вопросам, входящим в компетенцию Департамента. Х Пограничная служба несет ответственность за фактическое возвращение нелегальных мигрантов. Акты депортации финансируются государством. Таблица.13 Число выдворенных лиц по основным странам происхождения Граждане следующих стран в 2002 году Китай Афганистан Пакистан Индия Турция Сирия ВСЕГО выдворенных лиц (любого гражданства или из любой страны) Число выдворенных лиц в 2002 году 13 11 9 4 2 1 40 Граждане следующих Число выдворенных стран в 2003 году лиц в 2003 году Узбекистан 19 Пакистан 14 Индия Источник: МЦРМП, 2004: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2003 г.
6.2.8. Реадмиссия В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться сеть Договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран - новых членов ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы;
количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны;
такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран. Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства.
452 КЫРГЫЗСТАН - Департамент миграционной службы - Вопросник по организационным структурам Ознакомительная миссия МЦРМП, 14-19 августа На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции. 455 Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д. В Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Европейской Комиссией, странами-членами ЕС и Кыргызстаном456, и вступившее в силу 28 июля 1999 года, можно увидеть пункт о реадмиссии граждан, который гласит: Совет по сотрудничеству рассматривает, какие совместные усилия могут быть осуществлены для контроля над нелегальной миграцией, принимая во внимание принцип и практику реадмиссии. Единственной страной, с которой Кыргызстан заключил и ратифицировал договор о реадмиссии, является Швейцария. Учитывая очень ограниченное число случаев нелегальной миграции из Кыргызстана в Швейцарию, положения данного договора еще ни разу не применялись на практике. Следующий Договор о реадмиссии заключен с Турцией, в настоящее время он находится на ратификации в Жогорку-Кенеше (Парламенте) Кыргызской Республики.
455 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года 7. МОЛДОВА 7.1. Общая информация Столица: Площадь: Население: Языки:
Президент: Глава Правительства: Форма правления: Этнические группы:
Кишинев Общая: 33 843 кв.км (суша: 33 371 кв.км, вода: 472 кв.км) 4 455 421 человек (по оценкам на июль 2005 г.) Молдавский (государственный, практически аналогичен румынскому языку), русский, гагаузский (тюркский диалект) (o Владимир Воронин (с 4 апреля 2001 г.) Премьер-министр Василь Тарлев (с 15 апреля 2001 г.) Республика Молдаване/румыны 64,5%, украинцы 13,8%, русские 13%, евреи 1,5%, болгары 2%, гагаузы и др. 5,2% (по оценкам на 1989 г.) Восточное православие 98%, иудейство 1,5%, баптизм и др. 0,5% Молдавский лей (MDL) Основные религии:
Валюта: ВВП (на душу населения) Паритет покупательной силы 1900 долларов США (по оценкам на 2004 г.) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира Республика Молдова расположена в Юго-Восточной Европе, между Румынией и Украиной. Общая площадь страны составляет 33 843 кв.км. На востоке Республика Молдова граничит с Украиной (протяженность границы 939 км), а на западе с Румынией (протяженность границы 450 км). По оценкам на июль 2004 г. население Молдовы составляет 4 446455 человек (из которых 64,5% составляют молдаване/румыны, 13,8% украинцы, 13% русские, 1,5% евреи, 2% болгары, и 5,2% гагаузы и другие (по состоянию на 1989 г.)458. Приднестровье Приднестровье представляет собой полоску земли, с населением примерно в 750 000 человек, пролегающую между рекой Днестр и границей с Украиной. Провозглашение румынского языка в качестве официального и восстановление латинского алфавита в 1989 году послужило поводом для страхов перед румынизацией в преимущественно славянском Приднестровье, что дало первоначальный толчок сепаратистским движениям в этом регионе.459 После проведения при поддержке Москвы референдума в 1990 году, возглавляемый этническими русскими Тирасполь (основной город в Приднестровье) объявил об автономии, а позже - о независимости от Молдовы УПриднестровской Молдавской Республики. Последовавшие за этим столкновения переросли в полномасштабную гражданскую войну в 1992 году. После действий со стороны международного сообщества в июле того же года было объявлено о прекращении огня. Согласно подписанному мирному договору, на территорию Приднестровья в качестве миротворцев были введены российские войска. Продолжающийся спор по поводу Приднестровского региона наносит серьезный ущерб экономике как Молдовы, так и Тирасполя. Международные инициативы, направленные на нахождение путей мирного сосуществования не дали особых результатов, поскольку продолжающееся - несмотря на заключенный в 1994 году договор о ее выводе - присутствие 14-й российской армии, до сих пор препятствует политическому урегулированию проблемы. Некоторый прорыв был достигнут в 1999 году на саммите ОБСЕ в Стамбуле, когда, несмотря на возражения поддерживаемых Россией властей региона, конец 2002 года был определен как крайний срок для вывода российских войск и вооружений из региона. Одним из приоритетов для Нидерландов как Действующего Председательства ОБСЕ в 2003 году было достижение прогресса в процессе урегулирования конфликта в Приднестровье. Весной 2003 года, по результатам переговоров о полномасштабном политическом урегулировании Приднестровской проблемы, по инициативе Президента Молдовы была создана Совместная Конституционная Комиссия для подготовки новой Конституции о федеральном устройстве объединенного государства Молдовы.460 К сожалению, несмотря на значительное политическое давление, в 2003 году пути урегулирования конфликта найдены не были.
Справочник ЦРУ Страны мира Neue Zrcher Zeitung online: Разделенная Молдова - сепаратистское Приднестровье обретает уверенность, май 1999 г. 11-ое Заседание Совета Министров ОБСЕ, В своем докладе Расширение Европы Европейская Комиссия признает важность продвижения на пути урегулирования конфликта в контексте обеспечения безопасности на границах расширенного Союза. Экономика В Молдове до сих пор не завершен процесс перехода от плановой к рыночной экономике. Это привело к ситуации, когда теневая экономика составляет по разным оценкам от 30 до 70 процентов экономической деятельности. Сельское хозяйство и пищевая промышленность являются наиболее важными секторами, за которыми следуют торговля, транспорт и связь, и обрабатывающая промышленность.461 По оценкам Всемирного Банка, повышение уровня бедности в Молдове в процессе перехода к рыночной экономике является следствием целого ряда факторов как внешнего, так и внутреннего характера, среди которых необходимо отметить следующие: Х Последствия распада Советского Союза, сопровождавшегося нарушением торговых и платежных отношений и, в особенности, ценовой шок, который последовал за либерализацией цен на энергетические ресурсы, являющихся ключевой (и импортируемой) составляющей внутренних цен в Молдове. В сравнительном анализе, проведенном Мировым Банком, предполагается, что из всех бывших республик Советского Союза Молдова больше всех пострадала от последствий, связанных с внедрением новых условий торговли, сопровождавшимся повышением внутренних цен на энергоносители в направлении международного уровня цен;
Продолжающаяся финансовая нестабильность в регионе;
Вооруженный конфликт в Приднестровье в 1992 году и ряд стихийных бедствий, и их воздействие на состояние сельскохозяйственного сектора страны и пищевой промышленности, на которые приходится около половины ВВП. Среди основных постигших страну природных бедствий следует отметить наводнения в 1992 и 1994 годах, а также засуху и заморозки в 2000 году.
Х Х Уровень бедности в Молдове очень высок и в основном обусловлен ограниченными возможностями трудоустройства и низкими доходами, в особенности в сельской местности и в сельскохозяйственном секторе.462 Уровень ВВП на душу населения в Молдове ниже среднего по странам бывшего Советского Союза и намного ниже среднего по странам с переходной экономикой в Центральной и Юго-Восточной Европе. По индексу развития человеческого потенциала Программы Развития ООН на 1999 год (основываясь на данных 1997 года) Молдова занимает 104 место из 174 оцениваемых стран. В более поздних исследованиях ПРООН говорится, что положение в стране несколько улучшилось, хотя существенного реального улучшения уровня жизни за последние четыре года не наблюдалось. Молдова отстает от всех стран с переходной экономикой в Центральной Европе, Юго461 Государственный Департамент США - Молдова, 2003 г. Восточной Европе и всех стран бывшего Советского Союза, за исключением Таджикистана и Узбекистана, которые немного отстают от Молдовы.463 Среднемесячная заработная плата на уровне 891 лей в 2003 году обеспечивала только 71% минимального потребительского бюджета в 1261 лей.464 Безработица оценивается на уровне 73%, более всего затрагивающий женскую часть населения. Россия по прежнему оказывает существенное влияние на молдавскую экономику. Страна полностью зависит от российских энергоносителей, импортируя нефть, уголь и газ. Россия также является главным торговым партнером Молдовы.
463 Оценка независимых экспертов из Центра проблем рынка, ООН-Молдова. 2001 г.
7.2. Обзор миграционной системы 7.2.1. Регулярная миграция a. Правовая база В отношении формирования законодательной базы в области миграции можно сказать, что она до сих пор находится в процессе создания. В течение последних трех лет наблюдается существенный прогресс в этой сфере, связанный с принятием в 2003 году Закона о беженцах, присоединением к Конвенции о статусе беженцев от 1951 года и прилагаемому к ней Протоколу (31 января 2002 года) и подписанием Палермских Протоколов о борьбе с торговлей людьми и незаконным ввозом мигрантов (14 декабря 2000 года). Указанные шаги, однако, следует считать лишь подготовительной работой, и существует необходимость принятия более объемлющего законодательства с целью создания единой системы для контроля миграции, охватывающей вопросы визовой политики, возврата и реадмиссии, предоставления политического убежища, интегрированного пограничного контроля и т.д. Ниже приводится краткий анализ национальных и международных документов, составляющих основу миграционной системы Молдовы. Конституция страны была принята 29 июля 1994 года, и в конце 2000 года в нее были внесены поправки в раздел 19.2, которым устанавливается, что: Е право на получение политического убежища предоставляется либо не предоставляется на основании закона в соответствии с международными договорами, подписанными Молдовой Е Закон о миграции от 19 декабря 1990 года с последними поправками 6 декабря 2002 г. наделяет компетенцией в сфере миграции Министерство труда, социальной защиты и семьи, а также Министерство внутренних дел, которые являются основными государственными органами, ответственными за регулирование процесса иммиграции в страну и эмиграции из нее. Закон определяет принципы и цели миграции, и преследует общую цель регулирования миграции из и в Молдову. В нем определяются основные задачи Департамента Миграции, которые заключаются в разработке национальной правовой базы в области миграции и предоставления политического убежища, гармонизации национального законодательства по вопросам миграции с европейскими принципами и стандартами. Основой миграционной политики Молдовы являются принципы Закона о миграции: Х Х Х Х Соблюдение прав человека;
Соблюдение свободы передвижения;
Отсутствие дискриминации;
Соблюдение закона;
Х Запрет на насильственную высылку лиц, жизнь которых находится под угрозой в их стране происхождения.
Закон определяет компетенцию органов государственной власти, отвечающих за вопросы миграции, и определяет центральным органом Департамент Миграции. Другими компетентными органами власти являются Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Департамент пограничных войск и Департамент информационных технологий. Эмиграция молдавских граждан также регулируется законом, и граждане имеют право свободно покидать страну. Что касается иммиграции, действует система квот, которой регулируется количество иностранных граждан, въезжающих в Молдову. Существует три категории иммигрантов: семейная иммиграция, трудовая иммиграция и иммиграция с целью обучения. Данным законом также регулируется статус иммигрантов, и Департамент Миграции наделен функцией выдавать иммиграционные свидетельства по запросу иностранных граждан, намеревающихся находиться в стране более, чем 90 дней. В течение 2003 года Департамент законодательные документы: Х Х Х Х Х Х Миграции разработал следующие Проект Закона о внесении изменений в статью 24 Закона о Правительстве Республики Молдова;
Проект Закона о внесении изменений в Закон о статусе беженцев, принятого Парламентом 23.05.2003, № 214;
Проект Закона о принятии Устава Международной Организации Миграции, принятого Парламентом 23.05.2003, №1792-XV;
Проект Закона о внесении изменений в действующее законодательство о миграции в соответствии с Гражданским кодексом Республики Молдова;
Проект Закона о внесении изменений в Указ Правительства о консульских сборах;
Проект Постановления Правительства о переговорах по проекту Соглашения между Правительством Республики Молдова и Кабинетом министров Украины по вопросам сотрудничества в области приграничной трудовой миграции, принятого 15.05.2003 года, №562;
Проект Постановления принятого 07.08.2003;
Правительства о Департаменте Миграции, Х Х Х Проект Постановления Правительства об иммиграционной квоте на 2003 год, принятого 28.03.2003;
Проект Постановления Правительства об иммиграционной квоте на 2004 год, принятого 10.12.2003;
Х Регламент Департамента Миграции, Правительства № 980 от 07.09.2003;
принятый Постановлением Х Проект Постановления Правительства об утверждении Регламента о выдаче приглашений иностранным гражданам и лицам без гражданства, представленный на рассмотрение и утверждение Правительству Республики Молдова. С момента его создания в 2003 году, Главным Управлением по делам беженцев, являющимся частью Департамента Миграции, были разработаны следующие законодательные акты в отношении беженцев и предоставления политического убежища: Х Форма временного документа, удостоверяющего личность для лиц, ищущих убежище, утвержденная Указом Директора Главного Управления по делам беженцев № 07-0105 от 30.05. 2003;
Регламент по предоставлению политического убежища Президентом Республики Молдова, принятый Указом Президента № 1506-III от 31.10.2003;
Постановление Правительства № 1622 от 31.12.2003 о принятии Регламента о способах предоставления беженцам финансовой помощи;
Форма временного удостоверения для лиц, ищущих убежища, утвержденная Указом № 05-g Генерального директора Департамента Миграции от 12.01.2004;
Регламент о деятельности Совета по делам беженцев, утвержденный Указом № 54-g Генерального директора Департамента Миграции;
Постановление Правительства № 636 от 07.06.2004 об утверждении штатного расписания Управления по делам беженцев и создании Центра по приему лиц, ищущих убежище и беженцев;
Регламент о деятельности Центра по приему и размещению беженцев, утвержденный Указом № 69А-g Директора Главного Управления по делам беженцев от 20.09.2004;
Регламент по составлению, ведению и хранению личных дел лиц, ищущих убежище, утвержденный в 2004 году;
Проект Регламента о способе определения и предоставления статуса беженца, рассмотренный рядом министерств и ведомств;
Проект Постановления удостоверения беженца. Правительства о утверждении формы Х Х Х Х Х Х Х Х Х Информация, полученная МЦРМП от Миграционного Департамента Молдовы в марте 2003 года Также были внесены поправки в ряд законов: Закон о статусе беженцев, Кодекс административных правонарушений Республики Молдова, Земельный кодекс, Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова, Закон о государственной границе Республики Молдова, Закон о въезде и выезде из Республики Молдова, Закон об удостоверяющих личность документах в Национальной паспортной системе, Закон о гражданских актах. Новый Закон о гражданстве Республики Молдова вступил в силу 2 июня 2000 года. Им регулируются условия приобретения гражданства Молдовы, а также двойного и более гражданства. Указанный закон заменил собой предшествующий закон от 1991 года, согласно которому двойное гражданство не допускалось. Нормативным актом, регулирующим миграцию по территории Молдовы, является Закон о въезде в и выезде из Республики Молдова от 9 ноября 1994 года. В нем гарантируется право граждан Молдовы, иностранных граждан и лиц без гражданства въезжать на и выезжать с территории страны, регламентируются условия временного ограничения этого права;
определяются правила выдачи проездных документов. Закон также определяет основы визовой политики страны, которая рассмотрена ниже. Законом о государственной границе от 17 мая 1994 года определялись функции пограничной службы и ее административная структура. Изначально войска находились в подчинении у Министерства пограничные государственной безопасности, однако в 2000 году Департамент пограничной службы стал независимой структурой. С 1 июля 2001 года Департамент включает в себя все пограничные службы (за исключением Приднестровья) и выполняет все соответствующие функции, и находится в прямом подчинении у Правительства. Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова от 10 ноября 1994 года регламентирует права и обязанности лиц, не являющихся гражданами Молдовы, которые идентичны правам граждан Республики Молдова, за исключением тех, которые определены отдельным законодательством. Этот закон был впоследствии дважды изменен - в 1998 и 1999 гг. Законом № 18-XIV от 14.05.98 и Законом № 716-XIV от 03.12.99. В Уголовный кодекс Республики Молдова были внесены изменения, которые вступили в силу 1 октября 2002 года. Закон определяет торговлю людьми как уголовное преступление, и устанавливает санкции за торговлю людьми и контрабанду мигрантов. Закон будет далее рассмотрен в главе о торговле людьми. За нелегальное пересечение государственной границы Республики Молдова предусматривается штраф в размере до 400 минимальных заработных плат или тюремное заключение сроком от 1 до 3 лет, с наивысшей степенью наказания до 8 лет. Законом предусматриваются исключения для лиц, ищущих политическое убежище, и для жертв торговли людьми. Закон о статусе беженцев был принят 25 июля 2002 года и вступил в силу 1 января 2003 года. Однако положения, касающиеся запрета на высылку из страны, возврат и применение санкций к лицам, ищущим политическое убежище, вступили в силу с момента опубликования указанного закона ( сентября 2001 года). В новом законе определяются основы политики страны в отношении беженцев, регулируется вопросы предоставления статуса беженца, или лица, ищущего политическое убежище, процедура, права и обязанности государства и просителей политического убежища, регулируется порядок выдачи удостоверений личности и проездных документов для лиц, получивших статус беженца, и т.д. Согласно Конституции, международные соглашения, подписанные Молдовой, имеют приоритет перед национальным Республикой законодательством. Однако существует необходимость принять национальное законодательство, учитывающее положения международных договоров. Молдова присоединилась к следующим международно-правовым актам по защите прав человека: Европейская Конвенция 1950 года по защите прав человека и основных свобод и дополняющие ее Протоколы 1, 4 и 7 (12 сентября 1997 года)466, Международный Пакт о гражданских и политических правах от 1966 года;
Конвенция 1984 года против пыток и других форм бесчеловечного или унижающего достоинство человека обращения или наказания (12 декабря 1995 года);
Конвенция 1989 года о правах ребенка (26 января 1993 года). Молдова подписала Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и два дополняющих ее Протокола, в частности, Протокол о борьбе против незаконного ввоза мигрантов и Протокол по предотвращению и пресечению торговли людьми. 23 ноября 2001 года Молдова также присоединилась к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и к дополняющему ее Протоколу 1967 года. б. Институциональная база В первые годы после обретения Молдовой независимости наблюдался недостаточный уровень централизации учреждений и ведомств, занимающихся вопросами миграции, которые были разбросаны по Процесс различным правительственным учреждениям и министерствам. консолидации начался в августе 2001 года с созданием Государственной миграционной службы в качестве специализированной правительственной структуры. Согласно регламенту данного ведомства основными приоритетами в его деятельности должны были быть, среди прочего, выработка национальной миграционной политики и иные вопросы, касающиеся трудоустройства молдавских граждан за рубежом, в том числе социальная защита трудовых мигрантов. Главное Управление по делам беженцев было создано при Министерстве юстиции в 2001 году и, начиная с января 2003 года, ему были переданы от УВКБ ООН функции, связанные с определением статуса беженцев. Летом 2003 года Главное Управление по делам беженцев было переведено в структуру Государственной миграционной службы. В ноябре 2002 была принята Концепция миграционной политики Республики Молдова, а месяцем позже были внесены соответствующие изменения в Закон о миграции. Концепция миграционной политики устанавливает государственную политику в сфере миграции. Она определяет задачи и принципы регулирования миграции молдавских граждан таким образом, чтобы максимально избегать негативных последствий для страны, в то же время Указана дата ратификации обеспечивая соблюдение прав человека. В первые годы приоритетными направлениями были определены борьба с нелегальной миграцией и торговлей людьми. Далее Концепция определяет другие приоритетные направления деятельности, такие как (i) совершенствование законодательной базы, (ii) гармонизация национального законодательства с международными договорами в сфере защиты прав мигрантов, (iii) налаживание партнерства с другими странами и сотрудничество с международными организациями, работающими в сфере миграции, (iv) создание централизованного органа, ответственного за все вопросы, касающиеся миграции, с целью повышения эффективности управления миграцией, (v) заключение международных трудовых договоров с другими странами, и (vi) введение в действие компьютеризированной регистрационной системы для учета миграционных передвижений.467 Вместе с новым Законом о миграции, Концепция миграционной политики создала условия для создания централизованного учреждения, ответственного за все вопросы в сфере миграции. Постановлением Правительства от 7 августа 2003 был создан новый Департамент Миграции (в прошлом Государственная миграционная служба) и предусматривается перевод функций от различных министерств и правительственных учреждений, занимающихся миграцией, в компетенцию Департамента (выдача приглашений иностранным гражданам для получения виз, продление срока действия въездных и выездных виз, выдача въездных и выездных виз, а также другие функции).
7.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. a. Правовая база Первые шаги в направлении формирования визовой политики страны были предприняты с принятием Закона о въезде и выезде из Республики Молдова. В нем определяются типы въездных-выездных виз: дипломатические, деловые, туристические, обычные или транзитные, выдаваемые иностранным гражданам или лицам без гражданства дипломатическими и консульскими миссиями Молдовы на срок, не превышающий 90 дней. В рамках данного закона не определены четкие механизмы выдачи виз, однако начиная с 1995 года Постановление Правительства О дополнительных мерах по внедрению национальной паспортной системы определяет процедуру выдачи въездных и выездных виз. Также отсутствует четкий механизм продления молдавской визы. В большинстве случаев, по истечении 90 дней пребывания в Молдове, власти (Департамент информационных технологий) требуют, чтобы иностранцы, не получившие иммиграционных документов (разрешений на работу или учебу) выехали из страны и въехали в нее заново.
Концепция Миграционной политики www.iatp.md/dep_migratiune/legislatie_en2.htm Гражданам следующих стран не требуются визы для въезда на территорию Республики Молдова на период до 90 дней: Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Румыния, Россия, Таджикистан, Украина и Узбекистан. Помимо этого, владельцы дипломатических паспортов, являющиеся гражданами следующих стран не нуждаются в визе для въезда на территорию Республики Молдова на период до 90 дней: страны-члены Европейского Союза, Канада и Соединенные Штаты Америки. Владельцам проездных документов ООН также не требуются визы для въезда на территорию Республики Молдова. Владельцы дипломатических и служебных паспортов, являющиеся гражданами следующих стран, не нуждаются в визе для въезда на территорию Республики Молдова, на период до 90 дней: Словакия, Израиль, Турция, Болгария, Венгрия, Вьетнам, Албания и Хорватия, и на период до 30 дней - Китай, Иран и Туркменистан.468 В целом, виза может быть выдана на основании личного приглашения, которое обрабатывается в Молдове. Однако граждане стран-членов ЕС, Соединенных Штатов Америки, Израиля и Канады могут получить визу без предъявления приглашений. В этом случае виза может быть предоставлена в течение 24 часов, и стоит 40 долларов в случае получения за рубежом и 60 долларов на границе.469 Молдова находится в перечне стран, гражданам которых требуется виза для въезда в Европейский Союз. Все 10 новые государства члены Европейского Союза ввели визовой режим для граждан Молдовы. Количество иностранных представительств в стране очень ограничено. Франция, Германия, Великобритания, Польша, Венгрия и Болгария представляют собой то немногие государства, которые имеют свои посольства в Молдове и выдают визы. Для того, чтобы поехать в другие страны Европы, гражданам Молдовы приходится ездить в Бухарест, Будапешт, Киев или Москву для получения визы. В течение последних лет граждане Молдовы и Румынии пользовались безвизовым режимом для пересечения общей границы, и тысячи молдаван приобрели двойное гражданство из экономических соображений (процедура пересечения границы, контрабанда, налоговые соображения). После того, как ЕС отменил визовый режим для граждан Румынии, этим молдаванам, как новым румынским гражданам, было позволено въезжать в ЕС без визы, таким образом имея возможность нелегального трудоустройства. По различным данным, более чем 300000 молдаван получили румынское гражданство в течение последних лет, и ожидается, что еще большее число граждан подаст прошения о румынском гражданстве по мере приближения времени вступления Румынии к ЕС.470 Таким образом, несколько сотен тысяч молдаван пользуются правом безвизового въезда в ЕС, которое было введено в 2002 году, после длительного обсуждения этого вопроса в рамках ЕС. б. Институциональная база 468 469 Сайт Министерства иностранных дел Молдовы, март 2004 г., Управление миграцией в Молдове, МОМ/Sida, 2003 г.
Следует также отметить, что более чем 140000 граждан Молдовы получили российское гражданство, 60000 имеют гражданство Израиля, и несколько десятков тысяч имеют украинское гражданство. Алла Скворцова: Молдова и ЕС: соседство и вопросы безопасности - за пределами Расширенной Европы т. Молдова имеет 21 дипломатическую миссию в различных странах мира, 18 из которых исполняют консульские функции. В особых случаях виза может быть выдана в одном из четырех консульских отделений на пограничных пунктах (аэропорт Кишинев, Леушень, Кагул и Скулень), в которых работает персонал Министерства иностранных дел. За исключением аэропорта, все эти пропускные пункты находятся на молдавско-румынской границе. Виза может быть продлена Департаментом информационных технологий при Министерстве внутренних дел, за исключением дипломатических виз, выдаваемых Главным консульским управлением при Министерстве иностранных дел.
7.2.3. Управление границей Общая протяженность молдавской границы составляет 1 906 км, 955 из которых представляют собой сухопутную границу и 951 км - речную границу (река Прут вдоль границы с Румынией и река Днестр вдоль части границы с Украиной). Около 1 200 км границы Молдова разделяет с Украиной и около 700 км - с Румынией. Демаркация молдавско-украинской границы была произведена в 2002 году на основе заключенного в 1999 году Соглашения о границах между этими двумя странами. Это соглашение вступило в силу в октябре 2001 года, когда данная граница формально стала международной.471 По оценкам МОМ, на границе с Украиной функционирует 76 пограничных пропускных пунктов (26 на границе с Приднестровьем) и девять пропускных пунктов на румынской границе. Из этих 85 пунктов, только 17 открыты для иностранных граждан, а остальные 68 служат для перемещения местных жителей. Согласно информации Пограничных войск Молдовы, 500-600 пограничников несут службу круглосуточно.472 По оценкам Министерства труда и социальной защиты, в 2000 году на территории Молдовы, нелегально проживало около 1 500 человек. Число задержаний на границе колеблется от 4 500 до 6 000 случаев в год.473 По данным МОМ/SIDA, границу Молдовы ежегодно пересекает около 8 миллионов человек, из них около 3 миллионов - на участке границы между Приднестровьем и Украиной протяженностью 453 км. Власти Молдовы пытаются достичь договоренности об осуществлении совместного контроля на украинско-приднестровском участке границы, что вызвано значительным количеством случаев нелегального въезда через территорию Приднестровья.474 a. Правовая база Отсутствие фактического контроля со стороны центрального правительства на огромном участке внешней границы с Украиной приводит к тому, что около 200 км границы остается неконтролируемой и, по сути, открытой границей. Наряду с отсутствием строгого контроля, на границе между Молдовой и 471 472 МЦРМП, Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, 2004 г. Результаты ознакомительного визита в Молдову в рамках Рабочей Группы Будапештского Процесса по нелегальной миграции в Юго-Восточной Европе, 12-15 ноября 2000 года Управление миграцией в Молдове, МОМ/Sida, март 2004 г.
Румынией, обусловленного причинами исторического характера, данное положение дел делает Молдову еще более привлекательной для преступных групп, занимающихся незаконным провозом мигрантов и торговлей людьми, и в целом для международных криминальных группировок. Очевидно, что несмотря на осуществленную реформу, функционирование системы пограничного контроля в Молдове сталкивается с трудностями, связанными с отсутствием четкой демаркации различных участков границы, проблемой Приднестровья, а также от военного характера своей структуры. Особую проблему представляет собой слабый контроль на границе с Румынией, которая является кандидатом на вступление в ЕС. б. Институциональная база В настоящее время осуществляется реструктуризация Департамента пограничной службы в соответствии с рекомендациями ЕС. Реформы в основном направлены на постепенный переход к контрактной службе во всех подразделениях Пограничной службы, внедрение прозрачных механизмов контроля, достижение высокого качества и эффективности деятельности через широкое внедрение технических средств, обеспечение высокого уровня профессионализма сотрудников, использование европейского опыта, их преобладание над формами и методами работы военной структуры.
7.2.4. Нерегулярная миграция Годы, последовавшие после распада Советского Союза оказались для Молдовы особенно тяжелыми. Государственная финансирование сфер образования и здравоохранения было сокращено до минимума, что значительно снизило уровень доступа населения к данным услугам. Уровень неграмотности среди взрослого населения практически удвоился в последние восемь-десять лет. Государственная система здравоохранения практически отсутствует, а попытки ее приватизации лишили большинство населения доступа к медицинским услугам. Перспектива найти работу, которая позволила бы содержать семью, особенно незначительна среди молодых людей, и более чем 90% выражают желание уехать за границу на заработки.475 Вследствие вышеперечисленных факторов, нелегальная трудовая миграция стала явлением почти столь же обычным, как поиск работы на территории страны.476 Сотни тысяч молдаван работают на черных рынках труда России, Украины, Израиля, Турции, Кипра, Греции, Италии, Германии, Испании и Португалии. Обычной процедурой является въезд в страну по туристической визе, после чего въехавшие мигранты нелегально остаются и работают в стране в течение многих лет. Свои доходы они перечисляют в Молдову, что в большинстве случаев является единственным источником существования молдавских семей. Отмечено, что значительные суммы денег переводятся в рамках системы Western Union. По статистическим данным Национального банка Республики Молдова, денежные переводы от граждан Молдовы, работающих за рубежом, за последние годы составили: в 2000 году - 152, Отчет о торговле людьми из Молдовы: Нелегальные рынки труда и ограничительная миграционная политика в Западной Европе, Шивон Сканлан - консультант МОТ, май 2002 г. Аннет Бруновскис/Гури Тилдум Через границы: Эмпирическое исследование транснациональной проституции и торговли людьми ФАФО, Норвегия, 2004 г.
миллионов долларов США (11,8% ВВП), в 2001 году - 209,81 миллионов долларов США (14,2% ВВП), в 2002 - 278,39 миллионов долларов США (16,8% ВВП), а в 2003 году - 427,58 миллионов долларов США (21,8% ВВП). В долгосрочной перспективе отток рабочей силы из страны отрицательно сказывается на внутреннем рынке труда, поскольку из Молдовы выезжают и высоко квалифицированные специалисты, что, в свою очередь, подрывает экономику внутри страны. В то время как большинство нелегальных мигрантов из Молдовы работают в низкооплачиваемых и не требующих высокого уровня квалификации секторах экономики, по некоторым оценкам в течение последних нескольких лет страну покинули также около 200 000 высококвалифицированных специалистов. Это явление, известное как лутечка мозгов, имеет негативные социальные и экономические последствия, в особенности, в долгосрочном плане. Точные данные относительно числа людей, нелегально проживающих или работающих на территории страны, получить невозможно;
поэтому в этом отношении можно делать лишь приблизительные оценки. Однако цифры, касающиеся числа задержаний на границах, могут дать некоторое представление о масштабах нелегальной миграции из Молдовы. Обзор случаев задержания на границе, проведенный МЦРМП в 2003 году за период с 1999 по первую половину 2002 года, показал, что около 40 000 граждан Молдовы были задержаны на границе при попытке нелегального проникновения на территорию другой страны. Данные о количестве лиц, задержанных уже на территории стран, и не имеющих законного права находиться в данной стране, указывают на то, что число таких задержаний составляют более 10 000 случаев за тот же период.
Таблица.14.
Число граждан Молдовы, задержанных на границах ряда европейских государств 1999 635 1118 461 17 1172 896 488 471 5098 51 69 49 190 105 40 2000 360 3010 715 8 2415 938 1642 398 3 8312 446 190 10 331 167 68 2001 86 1742 406 23 1379 732 1259 109 2 11454 720 241 27 184 164 132 9 91 2002 (первая половина) 4 545 79 12 424 55 193 25 5323 251 109 Страна Болгария Чехия Польша Нидерланды Германия Греция Венгрия Португалия Бельгия Турция Хорватия Словакия Испания Швейцария Македония Великобритания Данные основаны на обзоре случаев задержания на границах, проведенном МЦРМП в 2003 году.
График. Число граждан Молдовы, задержанных на границах ряда европейских государств 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Чехия Хорватия Португалия Швейцария Македония Болгария Польша Венгрия Турция Германия Словакия Испания Греция 1999 2000 2001 График основан на обзоре случаев задержания на границе, проведенном МЦРМП в 2003 году Исходя из данных о количестве задержаний на границе, можно отметить что на первом месте на протяжении всего периода с 1999 по 2002 год находится Турция, где в год имеется более 5000 случаев задержания молдавских граждан. Самые высокие показатели были отмечены в 2000 году, когда в большинстве включенных в обзор стран было задержано наибольшее число молдавских граждан, пытавшихся нелегально пересечь их границу.
Таблица.15 Число граждан Молдовы, задержанных на территории ряда европейских государств Страна Болгария Чехия Польша Германия Греция Португалия Бельгия Хорватия Словакия Испания Македония Великобритания 1999 42 572 65 1881 1366 452 22 7 375 123 41 2000 26 1519 49 2872 1580 260 226 135 0 47 447 109 2001 4 1121 213 1758 704 79 364 472 9 228 1003 329 2002 (первая половина) 1 258 66 594 170 106 2 313 16 Данные основаны на обзоре случаев задержания на границах, проведенном МЦРМП в 2003 году.
График.9 Число граждан Молдовы, задержанных на территории ряда европейских государств 2000 1750 1500 1250 1000 750 500 250 Португалия Великобритания Чехия Швейцария Македония Болгария Германия Хорватия Словакия Венгрия Польша Греция Бельгия Испания 1999 2000 2001 График основан на обзоре случаев задержания на границе, проведенном МЦРМП в 2003 году Полученные данные свидетельствуют о том, что в целом уже более 10000 лиц с гражданством Молдовы были задержаны на территории включенных в обзор европейских государств. Эта цифра включает в себя также лиц, задержанных более одного раза. По числу задержаний граждан Молдовы, нелегально проживающих на их территории, лидируют Германия, Греция и Чешская Республика. В 2000 году в Германии было отмечено наиболее высокое число задержаний молдавских граждан - около 3.000 человек, после чего данный показатель постепенно снижается. Об общем числе молдаван, в настоящее время нелегально находящихся и работающих в различных европейских странах, можно только догадываться, однако речь идет о сотнях тысяч человек.
Очевидно, что более детальная оценка нелегального передвижения и пребывания граждан Молдовы в европейских странах требует проведения специального исследования. Молдова также является транзитной страной для мигрантов из Афганистана, 478 Индии, Пакистана, Шри-Ланки и Азии на их пути в Западную Европу Трудовая эмиграция из Молдовы Одним из наиболее эффективных способов для предотвращения использования нелегальной рабочей силы и торговли людьми является регулирование процесса трудовой миграции посредством заключения соглашений о временном трудоустройстве с предоставлением соответствующей социальной защиты трудящимся-мигрантам. Сложнейшая экономическая ситуация в стране послужила причиной значительного оттока эмигрантов в направлении соседних стран и государств Западной Европы с целью трудоустройства. Из стран Европейского Союза основными странами назначения являются Италия, Испания, Германия и Греция. Основными факторами, способствующими миграции, является отсутствие языковых проблем в связи со схожестью романских языков (в случае Италии, Португалии, Испании), высокий уровень заработков и относительно несложный доступ в Грецию. В большинстве случаев маршрут мигрантов пролегает через Румынию, для въезда в которую не требуется виза, а также через Болгарию. a. Правовая база В течение последних лет Молдова предприняла ряд действенных шагов в направлении законодательного урегулирования проблемы трудовой миграции своих граждан. Были предприняты шаги по проведению переговоров и заключению трудовых соглашений со странами СНГ (Россия, Украина и др.), а также с Израилем и Италией. Такие же соглашения уже готовы к подписанию либо находятся в процессе обсуждения с Португалией, странами Бенилюкс, Испанией и Кипром. На основании такого соглашения ежегодно около 10000 молдаван трудоустраиваются в России. Также обсуждаются меры по обеспечению социальной защиты эмигрантов из Молдовы. б. Институциональная база Департамент Миграции является государственным органом, предоставляющим информационные услуги, а также занимающимся трудоустройством граждан Молдовы за рубежом. В распоряжении департамента имеется обширная база данных относительно лиц, желающих работать за рубеж. Департамент, совместно с международными организациями, проводит кампании по информированию населения о рисках, связанных с нелегальной миграцией, и о возможностях легального трудоустройства.
МЦРМП, Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, 2004 г.
7.2.5. Убежище Основными странами происхождения лиц, ищущих убежища в Молдове, являются Российская Федерация (Чечня), Палестина, Судан, Сирия и Иордания. Согласно данным, предоставленным Департаментом Миграции, с момента открытия отделения УВКБ ООН в Молдове в 1997 году, в нем было зарегистрировано 688 дел (951 человек). В целом по 123 делам (266 человек) был предоставлен статус беженца, 125 прошений (от 136 человек) были отклонены при первом рассмотрении и 52 прошения (от 56 человек) были отклонены при апелляции. Из общего числа лиц, признанных беженцами в УВКБ ООН, 29 человек по 14ти делам были перенаправлены в третьи страны, и 16 человек в 14-ти случаях были добровольно репатриированы в свою страну происхождения при содействии Департамента. 33 дела (в отношении 48-ми человек), по которым было принято положительное решение и предоставлен статус беженца, были административно закрыты, так как заявители не обратились в Департамент в течение более трех месяцев. После создания Главного Управления по делам беженцев все рассматриваемые дела были перенаправлены из УВКБ ООН в Управление. С 1 января 2003 года по 1 января 2004 года было открыто 152 дела (в отношении 178 лиц), и возобновлено еще 34 дела (в отношении 34 лиц). В тот же самый период было принято 84 решения по 84 делам (в отношении 90 лиц), из них 77 отрицательных, а 9 - положительных (статус беженца был предоставлен 12-ти лицам). a. Правовая база До 1999 года в Молдове практически отсутствовали какие-либо законодательные или административные положения в отношении беженцев или лиц, ищущих политическое убежище. Однако, с присоединением к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и к дополняющему ее Протоколу, принятием Закона о беженцах и созданием Департамента по делам беженцев при Министерстве юстиции, Молдова в последние годы предприняла значительные шаги в направлении создания функционирующей системы предоставления политического убежища. Справедливая и эффективная система предоставления политического убежища является неотъемлемой частью более комплексного вопроса формирования миграционной политики страны. Учитывая это, необходимо также помнить о том, что тяжелые экономические и социальные условия в Молдове ставят лиц, ищущих политическое убежище, в очень тяжелое положение. Законом от 23.11.2001 года Республика Молдова присоединилась к Женевской Конвенции о статусе беженцев и Протоколу к ней. В соответствии с Пунктом 2 Статьи 43 указанного закона, Конвенция вступила в силу в Республике Молдова с 1 мая 2002 года, а в соответствии с Пунктом 2 Статьи 8, с 31 января 2002 года в силу вступил Протокол.
Закон Республики Молдова № 1285-XV о статусе беженцев был принят Парламентом 25 июля 2002 года и вступил в силу 1 января 2003 года. В соответствии с действующим законом, на территории Республики Молдова предоставляются три формы защиты: Х Х Х Статус беженца Временная защита Политическое убежище Следует отметить, что рассматривается возможность введения гуманитарной защиты. Статья 15 действующего Закона устанавливает временные рамки статуса лица, ищущего убежища. При обжаловании отказа в предоставлении убежища иностранный гражданин должен сохранять статус лица, ищущего убежища, до тех пор пока не будут исчерпаны все обычные средства обжалования решений. Кроме того, согласно Закону, лица, ищущие убежища, нелегально въехавшие на территорию Республики Молдова, должны считаться временно допущенными на территорию страны, и, следовательно, должны соблюдаться международные стандарты защиты прав человека. Законом также определяются вопросы предоставления жилья, удостоверения личности и медицинской помощи в отношении лиц, ищущих убежища. Основными правовыми актами по вопросам убежища являются следующие: Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Конституция Республики Молдова от 29.07.1994;
Гражданский кодекс №1107-XV от 06.06.2002;
Гражданский процессуальный кодекс Республики Молдова №225-XV от 30.05.2003;
Уголовный кодекс №985-XV от 18.04.2002;
Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова № 122-XV от 14.04.2003;
Кодекс административных 29.03.1985;
правонарушений Республики Молдова от Трудовой кодекс № 154/XV от 28.03.2003;
Семейный кодекс № 1316-XIV от 26.10.2000;
Закон о статусе беженцев № 1286-XV от 25.97.2002;
Закон о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова № 275-XII от 06.12.2002;
Закон о гражданстве Республики Молдова № 1024-XIV от 02.06.2000;
Закон о миграции № 1518-XIV от 06.12.2002;
Закон о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от 17.05.1994;
Закон в въезде и выезде из Республики Молдова № 269-XIII от 09.11.1994;
Х Х Х Закон об административном суде № 793-XIV от 10.02.2000;
Закон об удостоверениях личности в Национальной паспортной системе № 273-XIII от 09/11/1994;
Закон о гражданских актах № 100-XV от 26.04.2001;
Закон о государственной регистрации дактилографических данных № 1549XV от 19.12.2002.
Х На практике Правительство обеспечивало необходимую законодательную защиту против насильственной высылки лиц, жизни которых в их стране происхождения угрожает опасность, и предоставляло статус беженцев и лиц, ищущих политическое убежище. В 2002 году 87 человек подали прошения о предоставлении политического убежища и 5 получили убежище. Многие беженцы прибыли из Чечни, Ирака, Судана, Афганистана, Нигерии и других стран Африки. Правительство также предоставило временную защиту некоторым лицам, которые не отвечали критериям для получения статуса беженца, но не предоставило такой статус никому из тех, кто подавал прошения в течение года. Правительство сотрудничает с УВКБ ООН и другими гуманитарными организациями в предоставлении помощи беженцам и лицам, ищущим политическое убежище.479 б. Институциональная база До 1 января 2003 года УВКБ ООН предоставляло базовую защиту и помощь лицам, ищущим убежище, и беженцам. С 1 января 2003 года вступил в силу Закон о статусе беженцев, и правительство приняло важные шаги в направлении его применения. В соответствии с Законом, Главное Управление по делам беженцев является государственным органом, занимающимся вопросами лиц, ищущих убежища, беженцев и лиц, пользующихся временной защитой. Предоставления политического убежища регулируется Указом Президентом Республики Молдова.
7.2.6. Торговля людьми Торговля людьми являются одной из наиболее жестоких форм транснациональной организованной преступности, и в случае Молдовы это явление достигло огромных масштабов. Молдова больше всех стран Восточной Европы пострадала от торговли людьми, и стоит на первом месте среди стран происхождения по количеству жертв торговли, обнаруженных на Балканах480. Экономический кризис, спад производства, растущая инфляция, высокий уровень безработицы, и другие факторы, оказали катастрофическое воздействие на население, оказавшееся за чертой бедности, и привело к массовой эмиграции из страны. Торговля людьми достигла огромных масштабов, и тысячи женщин и молодых девушек продаются и перепродаются 479 Торговля людьми в Юго-Восточной Европе, ЮНИСЕФ/УВКПЧ ООН/ОБСЕ-БДИПЧ, 2002 г.
для проституции. Торговля детьми для нелегального усыновления широко распространена. Растет количество случаев, когда молодых людей продают для трудовой эксплуатации в рабских условиях. Характеристики и основные коренные причины торговли людьми Помимо общего экономического спада и безработицы, значительные масштабы торговля женщинами в Молдове вызваны также и другими причинами, такими как насилие в семье, неравенство полов, а также отсутствие социальной защиты. Коррупция, повсеместно наблюдаемая практически на всех уровнях общества, а также отсутствие перспектив служат причиной того, что многие из граждан Молдовы принимают решение выехать из страны, чтобы зарабатывать себе на жизнь. Все жертвы торговли людьми, опрошенные Международной организацией труда481, выехали за границу в поисках работы. По данным молдавской общественной организации Ла-Страда, 60% завербованных людей были привлечены обещаниями о работе. В отчете МОТ также указывается на основной фактор, создающий условия для торговли людьми в странах назначения. Это - спрос на нелегальную рабочую силу в Западной Европе. Этот спрос, однако, ни в коей мере не удовлетворяется легальными путями доступа к рабочей силе. Торговля людьми осуществляется многими способами, в том числе через агентства, предлагающие легальную или нелегальную работу, через туристические агентства, систему au-pair (по уходу за детьми), и брачные агентства. Очень часто женщины откликаются на объявления о работе в качестве танцовщиц, нянь, домработниц и т.п., и вскоре обнаруживают, что в действительности их завербовали для принудительного занятия проституцией, зачастую в условиях, близких к рабству. Другой аспект торговли людьми касается детей-сирот, которые обычно должны покинуть детские дома по достижении ими возраста 16 или 17 лет, и не имеют никаких средств к существованию или на продолжение обучения. Предполагается, что торговцы людским товаром знают, когда именно девочкисироты покидают детские дома, и ожидают их. Эта схема стала настолько распространенной, что одна иностранная организация, занимающаяся детей, зарегистрировалась как неправительственная усыновлением организация и организовала программу Воспитай сироту с целью борьбы с такой практикой. Однако возможности этой программы малы по сравнению с числом девочек-сирот, которые ежегодно становятся жертвами торговцев. Маршруты и страны назначения Организованная торговля людьми осуществляется по двум основным маршрутам: Молдова - Румыния - Сербия - Черногория - Албания ЦИталия (и затем по всему ЕС). Другой маршрут - Молдова - Румыния ЦВенгрия - Австрия (и дальше по ЕС).
Отчет о торговле людьми из Молдовы: Нелегальные рынки труда и ограничительная миграционная политика в Западной Европе, МОТ, май 2002 г.
Согласно отчету ЮНИСЕФ/ОБСЕ-БДИПЧ о торговле людьми в Юго-Восточной Европе за 2003 год, большинство женщин, как и в прошлые годы, переправляют через Румынию, где их перепродают новым владельцам и перевозят в Македонию, Косово, Турцию, Италию, Кипр и Грецию. Другой отлаженный маршрут проходит через Одессу, а затем в Турцию.482 Известно, что в большинстве случаев основной страной транзита для молдаван служит Румыния, после чего используется тот же маршрут, что и для румынских женщин-жертв торговли. Согласно данным, собранным в Албании, большая часть жертв переправляют в Румынию и Сербию, а затем - Албанию и Македонию.483 В целом, Македония является одной из основных транзитных стран (как видно и из данных о числе лиц, задержанных на границе), куда попадает более 21% жертв торговли людьми;
за ней следуют Сербия и Черногория, в которые попадает 17% жертв торговли людьми, а также Россия и Турция, куда попадает около 15% жертв. По данным Министерства внутренних дел, основными странами назначения для продаваемых женщин служат: Турция, Кипр, Греция, Ливан, Сирия, Израиль, Объединенные Арабские Эмираты, Румыния, Венгрия, Болгария, Словакия, Босния и Герцеговина, Македония, Албания, Италия, Франция, и Португалия.484 a. Правовая база 1 октября 2002 года вступили в силу изменения и дополнения к Уголовному кодексу и Уголовно-процессуальному кодексу. В статье 165 определяется состав преступления торговли людьми, который включает следующее: Вербовка, перевозка, передача, укрывательство или получение лица в целях коммерческой или некоммерческой сексуальной эксплуатации, принудительного труда или услуг, эксплуатации в рабстве или условиях, близких к рабству, использования в вооруженных конфликтах или в преступной деятельности, изъятия органов или тканей для трансплантации Е Это преступление наказывается лишением свободы на срок от 7 до 15 лет, при отягчающих обстоятельствах от 10 до 20 лет, и, в случае его совершения организованной преступной группой - на срок от 15 до 25 лет или пожизненным заключением. Торговля детьми, согласно статье 206, наказывается лишением свободы на срок от 10 до 25 лет, или пожизненным заключением. Статья о торговле людьми была усовершенствована путем исключения слова нелегальная, что толкует все виды торговли людьми как нелегальные. Проституция больше не считается уголовным преступлением. Новый закон вступил в силу 12 июня 2003 года и на настоящий момент, из общего числа 52 человек, которым было предъявлено обвинение в торговле людьми с 2002 года, 24 были осуждены по новому закону. Торговля людьми в Юго-Восточной Европе - Молдова, 2003 г., Информация о ситуации и мерах борьбы с торговлей людьми в Албании, Боснии и Герцеговине, Сербии и Черногории, в т.ч. в провинции Косово (в административном ведении ООН), и Румынии, ЮНИСЕФ/УВКПЧ ООН/ОБСЕ-БДИПЧ, ноябрь 2003 г.
МОМ, Жертвы торговли людьми на Балканах - изучение проблемы торговли женщинами и детьми в целях сексуальной эксплуатации в, через и из Балканского региона, стр. 35 Яна Костачи - Торговля женщинами в целях сексуальной эксплуатации Информация получена от офиса ОБСЕ в Молдове, ноябрь 2003 года 484 В рамках усилий по преодолению сложившейся ситуации, Правительство Молдовы также предприняло следующие шаги486: Х Х Х Х Разработка Проекта Закона о детях, находящихся в сложном положении;
Разработка Закона о социальных пособиях для семей с детьми;
Создание подразделения по борьбе с торговлей людьми в структуре полиции;
Предложение о сотрудничестве между правительствами Молдовы и Румынии по подготовке административного законодательства в отношении процесса торговли людьми.
Помимо этого, Молдова ратифицировала ряд международных конвенций, согласно которым международные суды имеют право принимать иски от частных лиц для Комиссии по правам человека, Комитета по борьбе против дискриминации женщин, Международной лиги по правам человека, Женской международной лиги за мир и свободу, Международной службы по защите прав человека, Международной группы по защите прав женщин и Европейского Суда по правам человека. В 2000 году Правительством были внесены поправки в Уголовный кодекс и в Уголовно-процессуальный кодекс в части незаконной торговли людьми (статья 113-2) были одобрены в результате работы проекта, осуществленного совместно с ОБСЕ и МОМ;
Правительство утвердило Национальный план действий по борьбе с торговлей людьми. Ответственность за осуществление намеченных действий лежит на различных министерствах и департаментах. Программы действий должны включать: исследования и оценку, повышение осведомленности населения, предотвращение торговли людьми и меры, направленные на искоренение социальных и экономических причин торговли людьми, помощь жертвам торговли, возврат и реинтеграция жертв, реформирование законодательства, деятельность правоохранительных органов, международное сотрудничество и координация действий. Молдавское правительство подписало два Протокола Палермо о торговле людьми и незаконном ввозе мигрантов 14 декабря 2002 года. Однако эти протоколы еще не были ратифицированы.487 б. Институциональная база Некоторые министерства и департаменты начали организовывать и внедрять мероприятия по борьбе с торговлей людьми. Министерство образования организовывает, совместно с неправительственной организацией Ла-Страда, кампанию по повышению осведомленности в школах с тем, чтобы информировать детей об опасностях, связанных с торговлей людьми. Специальные лекции на эту тему проводятся в школах и в местных Сегодняшняя ситуация и меры борьбы с торговлей людьми в Юго-Восточной Европе - Молдова, ЮНИСЕФ, УВКПЧ ООН, ОБСЕ-БДИПЧ. 2002 г. Протоколы уже вступили в силу представительствах министерства, чтобы охватить также и молодежь за пределами формальной системы образования. Начиная с 2000 года, Правительство Молдовы осуществило ряд мероприятий, направленных на борьбу с торговлей людьми, в том числе следующие: Х Премьер-министр подписал постановление о создании Рабочей группы по борьбе с торговлей людьми, которое было утверждено Парламентом. В обязанности рабочей группы входит координация действий, направленных на борьбу с торговлей людьми, и она должна ежеквартально отчитываться о проведенных мероприятиях. Это также включает в себя проверку как легитимных компаний, так и организаций, под прикрытием которых действует организованная преступность;
Правительство преобразовало Отделение по борьбе с торговлей людьми в структуре Министерства внутренних дел в Управление по борьбе с торговлей людьми Департамента оперативной работы Министерства внутренних дел.
Х В 2001 году Правительство предприняло следующие меры: Х Х Было подписано Соглашение о сотрудничестве по предотвращению и борьбе с торговлей людьми (так называемое соглашение Центра SECI);
Отделение по борьбе с торговлей людьми было интегрировано в Департамент по борьбе с организованной преступностью и коррупцией в структуре Министерства внутренних дел;
Правительство создало Национальную рабочую группу по борьбе с торговлей людьми по руководством вице-премьер министра. В группу входят руководители основных министерств и ведомств, а также представители международных организаций. Помимо них, в рабочую группу входят некоторые неправительственные организации со статусом наблюдателей. Х 7.2.7. Возврат Принимая во внимание большое количество беженцев, прибывших в Молдову с момента обретения ею независимости в 1991 году - в основном из регионов с текущими или скрытыми конфликтами в СНГ (Россия/Чечня, Грузия, Азербайджан, Армения, Кыргызстан, и др.), а также из Ирака, Афганистана, Индии и ряда стран Африки, а также интенсивный транзит через страну нелегальных мигрантов и лиц, становящихся объектом торговли людьми, совершенно очевидна необходимость разработки действенной системы возврата. В настоящее время правила о высылке из Молдовы регламентируются в каждом отдельном случае решениями правительства. Данные о количестве граждан третьих стран, возвращенных в Молдову, очень ограничены, однако в любом случае можно сделать вывод, что это число Джулианна Арнольд/Корнелия Дони, USAID - Оценка борьбы с торговлей людьми в Молдове - Основные пробелы и рекомендации по мероприятиям в целях противодействия торговле людьми, Development Alternatives, октябрь 2002 г.
значительно меньше, чем число возвращенных граждан Молдовы (по данным из Нидерландов, из этой страны за период с 1999 по первую половину 2002 года было возвращено 13 граждан третьих стран, по сравнению с общим числом возвращенных молдаван - 113 человек). a. Правовая база Законодательные акты, регулирующие возвращение и реадмиссию в Молдове, в контексте системы предоставления убежища включают следующее: Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Х Статья 6 Закона о статусе беженцев;
Пункт 6 Статьи 26 Закона о статусе беженцев;
Статья 32 Закона о миграции;
Статья 13 Уголовного кодекса Республики Молдова;
Статья 104 Уголовного кодекса Республики Молдова;
Статья 544 Уголовного кодекса Республики Молдова;
Статья 545 Уголовного кодекса Республики Молдова;
Статья 546 Уголовного кодекса Республики Молдова;
Статьи 24-28 Закона о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова;
Закон о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от 17.05.1994;
Постановление Правительства № 71 о создании Центра временного размещения иностранцев от 30.01.2004.
Статья 6 Закона о статусе беженцев регулирует вопросы защиты беженцев. В соответствии с данной статьей, беженец не может быть насильственно возвращен или выдворен в страну, где его жизни или свободе может угрожать опасность. Более того, лицо, ищущее убежище, не может быть выдворено или возвращено до того, как будут исчерпаны все средства обжалования, а в случае вынесения судом решения о выдворении беженца, ему должен быть предоставлен разумный период времени для выполнения всех необходимых формальностей для легального въезда в другую страну. Это право не применяется в тех случаях, если существуют разумные основания предполагать, что данное лицо представляет угрозу для национальной безопасности или общественного порядка. В соответствии с Пунктом 6 Статьи 25 Закона о статусе беженцев, Главное Управление по делам беженцев несет ответственность за регистрацию заявлений о предоставлении убежища и выдачу документа, удостоверяющего личность.
Статья 32 Выдворение и экстрадиция Закона о миграции № 1518/XV устанавливает, в каких случаях иностранный гражданин либо лицо без гражданства может быть выдворен(о) с территории Республики Молдова и на каких основаниях могут быть экстрадированы иммигранты. Закон также устанавливает порядок покрытия расходов, связанных с выдворением, в какую страну должно быть выдворено лицо и при каких обстоятельствах может быть выдан временный вид на жительство. Статья 13 Уголовного кодекса Республики Молдова от 18.04.2002 регулирует вопросы, связанные с экстрадицией граждан Республики Молдова, иностранных граждан и лиц без гражданства в случае совершения ими преступлений за пределами Республики Молдова. Статья 105 регулирует вопросы, связанные с выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства в случае совершения ими преступлений на территории Республики Молдова. Статья 544 Уголовного кодекса Республики Молдова от 14.03.2003 регулирует исполнение запроса об экстрадиции иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Республики Молдова. Статья 545 регулирует упрощенную процедуру экстрадиции, а в статье 546 говорится, что Республика Молдова не экстрадирует собственных граждан и лиц, которым было предоставлено убежище. Более того, указаны все другие случаи отказа в экстрадиции. Статьи 12 Закона о государственной границе Республики Молдова № 108-XIII от 17.05.1994 гласит, что иностранные граждане и лица без гражданства, пересекшие государственную границу Республики Молдова с территории другого государства, в случае совершения ими преступлений или административных правонарушений привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Республики Молдова. Законом также оговариваются случаи, когда подобные лица подлежат экстрадиции или передаче другому государству. В соответствии с Постановлением Правительства № 71 о создании Центра временного размещения иностранцев от 30.01.2004, иностранные граждане размещаются в Центре на основании решения ответственных лиц Министерства внутренних дел или других юридических органов, с разрешения судебного следователя. Защита, помощь, обращение или содержание под стражей иностранных граждан на основе уважения к их достоинству гарантируется данным Постановлением Правительства. Далее постановлением регулируются вопросы составления документов, подтверждающих личность, удостоверений личности, а также документов, касающиеся репатриации, выдворения и возвращения, которые являются доступными только для юридических органов и соответствующих международных организаций. б. Институциональная база Министерство внутренних дел, Министерство юстиции и Генеральная прокуратура являются основными органами, ответственными за возвращение иностранных граждан и лиц без гражданства. Процедура выдворения начинается по указу официальных лиц Министерства внутренних дел либо на основании заявления от предприятия, учреждения или организации, ответственной за пребывание иммигранта в стране. Министерство внутренних дел выдворяет иностранных граждан или лиц без гражданства на основании решения суда.
7.2.8. Реадмиссия a. Правовая база В пределах Европы существует обширная сеть соглашений о реадмиссии. По данным IGC, в настоящее время в Европе заключено примерно 280 соглашений о реадмиссии. Однако Молдова осталась в стороне от этого процесса, и, согласно информации полученной от Секретариата, на настоящий момент Молдова подписала соглашения о реадмиссии только с Болгарией, Польшей (15 ноября 1994 года), Венгрией, Украиной, Румынией и Литвой (6 декабря 2001 года), Чешской Республикой (24 ноября 2003 года) и Италией (31 декабря 2003 года). Соглашение о реадмиссии со Швейцарией было заключено на техническом уровне и ожидается, что оно будет подписано в ближайшем будущем. В течение последних трех лет, по данным болгарских властей, Болгария приняла из Греции 203 гражданина Молдовы на основании соглашения реадмиссии между двумя странами. Также обсуждается заключение соглашений о реадмиссии с Албанией, Австрией, Чехией, Словакией, Германией, Португалией, Францией и Италией. Все еще не завершился долгий процесс переговоров со странами Бенилюкс. Однако только некоторые из этих соглашениях содержат положения о реадмиссии граждан третьих стран. Что касается ЕС, с вступлением в силу Амстердамского Договора 1 мая 1999 года, обсуждение и заключение соглашений о реадмиссии фактически стало сферой ответственности Сообщества, осуществляемой Европейской 490 Комиссией.. С Молдовой было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (вступившее в силу 1 июля 1999 года), которое, однако, не предусматривает обязанности осуществлять реадмиссию своих граждан или граждан третьих стран, а только признает необходимость заключить в будущем соглашение о реадмиссии с ЕС. б. Институциональная база Молдавские власти придерживаются четкой позиции по вопросу реадмиссии своих собственных граждан. Однако реадмиссия граждан третьих стран является спорным вопросом, так как власти ссылаются на фактическое отсутствие своего контроля на большом участке границы с Украиной, Приднестровья.
Страны-члены ЕС несут правовую ответственность по условиям соглашения. Однако до заключения такого соглашения от имени ЕС, страны имеют право индивидуально заключать соглашения о реадмиссии с третьими странами, с которыми Сообщество еще не установило договорных соглашений, но когда Комиссия заключит такое соглашение, оно будет иметь преимущественную силу по сравнению с двусторонним соглашением. С другой стороны, страны-члены ЕС уже не имеют права заключать коллективные соглашения о реадмиссии.
8. РОССИЯ 8.1. Общая информация Москва Всего: 17 075 200 кв. км (вода: 79 400 кв. км, суша: 16 995 800 кв. км) 144 526 278 человек (по оценкам на июль 2003 г.) Население: Русский, другие Языки: Владимир В. Путин Президент: Глава правительства: Михаил А. Фрадков Глава Федеральной миграционной службы: Константин Ромодановский Федерация491 Тип правления: Русские 81,5%, татары 3,8%, украинцы 3%, чуваши Этнические группы: 1,2%, башкиры 0,9%, белорусы 0,8%, молдаване 0,7%, другие 8,1% (1989 г.) Русское православие, мусульманство, другие Основные религии: Российский рубль (RUR) Валюта: ВВП (на душу 9 700 долларов США (на 2002 г.) населения) Столица: Общая площадь:
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира 2004-05- Россия представляет собой федеральное государство включающее 49 областей, 21 республику, 10 автономных округов, 6 краев, 2 федеральных городов, и 1 автономную область Россия стала независимой страной после распада Советского Союза, 24 августа 1991 года. Конституцией 1993 года была установлена структура правления с сильным главой государства (Президентом), правительством, возглавляемым премьер-министром, и двухпалатной законодательной ветвью власти (Федеральное Собрание), состоящей из нижней палаты (Государственной Думы) и верхней палаты (Совет Федерации). Россия является федеративным государством, основанным на республиканской форме правления. Правление основывается на принципе разделения власти - между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Российская Федерация расположена в Северной Азии (часть, расположенная западнее Урала, является частью Европы), между Европой и Северным Тихим океаном и омывается Северным Ледовитым океаном. Общая протяженность границ Российской Федерации составляет 19 990 км. Граничащие страны: Азербайджан на участке границы 284 км, Беларусь 959 км, Китай (на юговостоке) 3 605 км, Китай (на юге) 40 км, Эстония 294 км, Финляндия 1 313 км, Грузия 723 км, Казахстан 6 846 км (граница с Казахстаном представляется очень сложным участком российской границы, так как из-за большой протяженности ее невозможно защитить от нелегальных пересечений без соответствующей технических средств и устройств термо-видения (см. Отчет миссии МЦРМП, Москва, 9-11 марта 2004 г.), Северная Корея 19 км, Латвия 217 км, Литва (Калининградская область) 227 км, Монголия 3 485 км, Норвегия 196 км, Польша (Калининградская область) 206 км, Украина 1 576 км. Экономика После распада Советского Союза в декабре 1991 года, процесс перехода России к современной рыночной экономике, обеспечивающей интенсивный экономический рост, проходил и по-прежнему проходит со значительными проблемами. Тем нее менее, в последние годы экономика России начала восстанавливаться, демонстрируя ежегодный рост на уровне более 6% в 19992002 гг., в основном благодаря высоким ценам на нефть и обесцениванию рубля на 60% в 1998 г. Эти показатели роста ВВП, наряду с активными усилиями правительства по внедрению необходимых структурных реформ, повысили доверие иностранного бизнеса и инвесторов в отношении имеющихся у России перспектив во втором десятилетии переходного периода. Нефть, природный газ, металлы и древесина составляют более 80% экспорта, делая страну уязвимой к колебаниям мировых цен на сырье. Индустриальная база России все больше приходит в упадок и должна быть заменена или модернизирована для сохранения существующих темпов роста. Другие проблемы связаны со слабой банковской системой, неблагоприятной средой для ведения бизнеса и с общим отсутствием доверия к государственным институтам.
8.2. Обзор миграционной системы 8.2.1. Регулярная миграция Миграционная политика в Российской Федерации в целом, и в части содействия легальной миграции в частности, сталкивалась и по-прежнему сталкивается с существенными трудностями, связанными с большим масштабом миграционных потоков в стране493, огромной протяженностью новых внешних границ, и с тем фактом, что бывшие внутренние миграционные потоки теперь стали международными. В то же время следует заметить, что российская экономика характеризуется достаточно высоким спросом на иностранную рабочую силу (как легальную, так и нелегальную).494 Существующий спрос на иностранную рабочую силу, который предположительно возрастет в будущем в связи с демографическими тенденциями в Российской Федерации, наряду с относительно более высокими заработками сделали Российскую Федерацию миграционным магнитом для соседних стран, а также для мигрантов из зарубежья. Тот факт, что миграция в Российскую Федерацию в основном происходит из стран бывшего Советского Союза также отражается в миграционной статистике. По некоторым оценкам около 55% всех мигрантов, проживающих в Российской Федерации, приезжают из стран СНГ.495 По имеющимся последним данным (за 2003 год) иностранная рабочая сила в Российской Федерации составляет 41% занятых в строительстве, 22% в торговле и 12.9% в различных секторах промышленности. Иностранные работники из других стран СНГ составляют около 50% общей рабочей силы.496 За исключением Беларуси, со всеми другими странами бывшего Советского Союза в период с 1992 по 2002 году России наблюдается положительная нетто-миграция (см. Рис. 1 ниже).497 Наряду с этим, со странами дальнего зарубежья, напротив, наблюдалась негативная нетто-миграция, которая составила 717 000 человек за тот же период. По данным, предоставленным Департаментом иммиграционного контроля и по вопросам убежища при ФМС, около 24 миллионов иностранных граждан въезжает ежегодно на территорию Российской Федерации. В настоящее время создается база данных, в которой будет собрана соответствующая информация, Отчет миссии МЦРМП Оценивается, что недостаток рабочей силы в 2007 г. составит 800,000 - 1,000,000 человек Отчет миссии МЦРМП (2 May 2005) 494 495 496 497 График.8 Миграция между Российской Федерацией и бывшими Союзными республиками Нетто-миграция между Российской Федерацией и бывшими республиками Советского Союза, 1992 - 2002 гг. (в тыс. человек) 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 - Кавказ Нетто-миграция 836 Страны Балтии 211 Центральн ая Азия 1,320 Казахстан 1,560 Украина 436 Беларусь -28 Молдова 88 Итого 4, На рисунке представлена рассчитанная иммиграция в Россию из Кавказских стран (Армении, Азербайджана, Грузии), Центральной Азии (Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана), стран Балтии (Литвы, Латвии и Эстонии), а также из Украины, Беларуси и Молдовы. Информация взята из доклада Миграционная политика в Российской Федерации Ольги Чудиновских из Московского государственного университета.
В течение последних десяти лет Россия проводила либеральную политику в отношении въезда граждан СНГ на свою территорию, разрешая въезд на основании десятка различных документов.499 Вероятно, именно такая политика послужила поводом для образования большого контингента нелегальных мигрантов в России, которые зачастую въезжают в страну на легальных основаниях, и становятся нелегалами уже позже из-за пребывания в России дольше срока действия визы или разрешения на пребывание в стране, и/или из-за нелегального трудоустройства. Недавние изменения в законодательстве были направлены на более эффективное решение этих проблем. Одним из примеров является Закон О правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, принятый в 2002 году. В действительности указанный Закон практически не изменил визовые процедуры. Все новации, введённые этим Законом, находятся в сфере оформления проживания иностранцев в России (новые разрешительные документы и процедуры, сокращение срока безвизового пребывания до 90 суток и др.) Учитывая тесную взаимосвязь между легальной и нелегальной миграцией, российские власти применяют двойственный подход для решения проблемы нелегальной миграции. Во-первых, со всеми 11 странами СНГ, которые являются основными странами происхождения нелегальных трудовых (18 September 2004) мигрантов, были подписаны двусторонние соглашения501для более эффективного регулирования соответствующих потоков. Помимо этого, в настоящее время Россия разрабатывает Интегрированную систему миграционного контроля502, которая основана на миграционных картах503, наряду с требованием для мигрантов зарегистрироваться в соответствующих государственных органах в течение 3 дней после въезда в страну. Кроме того, рассматривается вопрос возможной легализации бывших нелегальных трудовых мигрантов, так как российская экономика нуждается в иностранной рабочей силе. Для того, чтобы сделать нелегальный рынок труда менее привлекательным, должны быть разработаны более конкретные льготы/выгоды для легального трудоустройства. Во-вторых, предпринимаются усилия для усовершенствования механизмов пограничного контроля. Такие усилия включают создание системы регистрации лиц, въезжающих в страну через официальные пограничные пункты, разработку биометрической базы данных (включающей отпечатки пальцев нарушителей режима въезда). Помимо этого, федеральная концепция регулирования миграционных процессов также старается найти пути решения проблемы высокой степени региональной концентрации мигрантов в больших городах и вокруг них, в особенности, в Москве. Поэтому эффективный подход к регулированию миграционных потоков в Российскую Федерацию включает в себя всестороннюю и выполнимую программу переселения. Так как население Российской Федерации распределено очень неравномерно по огромной территории страны, считается, что это помогает российской экономике избежать недостаточной заселенности некоторых регионов, и обеспечивает их достаточной рабочей силой.504 Другим приоритетом является создание эффективной системы миграционных проверок по всей стране. В настоящее время эти инспекции осуществляются в 4 регионах (в Москве, Московской области, Татарстане, Красноярском крае). Положительный опыт этих проверок побуждает власти ввести такие проверки во всех областях.505 Тем не менее, при фактическом внедрении этой схемы государство сталкивается с существенными трудностями, в частности, в связи с высокими затратами, большим количеством пограничных пунктов (409) и огромной протяженностью внешних границ506, которые подлежат демаркации. a. Правовая база После распада Советского Союза в 1991 году, законодательные и административные изменения сделали необходимым и изменение миграционной политики. Во-первых, традиционный внутренний паспорт (прописка), который предоставлял право работать и жить в определенном месте, был практически отменен, расширив свободу передвижения по В отношении трудовой миграции из Российской Федерации, такие соглашения были заключены с Португалией, Грецией и Вьетнамом, и они регламентируют трудовую миграцию на двусторонней основе Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г. Планируется завершить в 2005 г. Уже введены в 2002 г.
502 503 УКонцепция регулирования миграции, 1 марта 2003 г. Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
Граница с Казахстаном, которая считается наиболее сложным участком внешней границы Российской Федерации, имеет общую протяженность 7400 км.
территории России. Во-вторых, на основании Конституции 1993 года было предоставлено общее право на эмиграцию. Статьей 27 Российской Конституции определяется, что каждый человек имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Граждане Российской Федерации имеют право свободно возвращаться в Российскую Федерацию507. На основании положений, изложенных в Конституции, въезд и выезд граждан России регулируется Федеральным Законом о процедуре выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, принятым в августе 1996 г. Глава V, ст. 28, Федерального Закона о процедуре выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию регулирует въезд и выезд иностранных граждан на и из территории Российской Федерации. Иностранные граждане имеют право въезжать на территорию Российской Федерации и покидать ее, если они имеют действительную визу или документы, удостоверяющие личность.508 Лица без гражданства могут въезжать на территорию России и покидать ее при условии наличия действительной визы и действительных удостоверений личности, выданных и признанных соответствующими компетентными государственными органами. Право иностранного гражданина на выезд с территории Российской Федерации может быть ограничено. Согласно вышеупомянутой статье 28, выезд иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации может быть ограничен в случае, если они были задержаны по подозрению в совершении преступления;
если они были признаны виновными в совершении преступления, но еще не отбыли свой срок наказания и не были амнистированы;
если они уклоняются от исполнения обязательств, возложенных на них по решению суда;
не исполнили обязательства по уплате налогов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Федеральный Закон о гражданстве Российской Федерации вступил в силу в 2002 году, и был изменен в 2003 г. Целью Закона о гражданстве 2002 года было упорядочение предоставления российского гражданства иностранцам и приближение российского законодательства к международным стандартам. Одной из конкретных целей принятых в 2003 г. поправок было упрощение процедуры принятия бывших граждан СССР, которые переехали либо собираются переехать в Россию из соседних государств. С принятием Закона О правовом статусе иностранных граждан, который вступил в силу 1 ноября 2002 г., была предпринята попытка с одной стороны ограничить нелегальную миграцию (в основном из стран СНГ), а с другой стороны - лучше регулировать легальную миграцию. Закон состоит из 4 основных разделов, в которых излагаются положения о статусе иностранных граждан в Российской Федерации, положения о наличия приглашения у иностранного гражданина в качестве условия для въезда, положения о регистрации иностранных граждан, о контроле иностранных граждан, въезжающих на территорию Российской Федерации с целью временного или постоянного проживания.509 На основании этого Закона была введена система 507 Конституция Российской Федерации, 1993 г.
Действительные документы, подтверждающие их личность [Е] и виза, выданная соответствующим дипломатическим или консульским учреждением Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (3 May 2005) регистрации иностранных граждан посредством так называемых миграционных карт. В момент пересечения границы иностранные граждане обязаны заполнить специальную миграционную карту, указать период пребывания, место проживания, а также имя и наименование принимающей стороны. Помимо этого иностранные граждане обязаны зарегистрироваться сразу после въезда в Российскую Федерацию в течение первых трех рабочих дней после прибытия. Иностранные граждане должны зарегистрироваться по месту прибытия, а если по истечении определенного времени они изменят место своего пребывания, они должны повторно зарегистрироваться в новом месте, также в течение трех рабочих дней. Помимо этого, Законом регулируется трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации, в части въезда, регистрации и получения разрешения на работу. В принципе для трудоустройства всем без исключения иностранным гражданам необходимо иметь соответствующее разрешение компетентных государственных органов. На основании потребностей рынка труда, определяемых исходя из запросов местных работодателей, российское правительство устанавливает ежегодную квоту на иностранную рабочую силу. По запросу работодателя и в случае положительного решения Федеральная миграционная служба выдает разрешение на работу. После того как иностранным работникам было выдано разрешение на работу, их работодатель должен зарегистрировать их в российских иммиграционных и налоговых органах. Однако некоторые категории иностранных граждан освобождены от обязательства получать разрешение на работу: иностранные граждане, имеющие временный или постоянный вид на жительство, студенты, преподаватели, дипломаты и представители иностранных организаций. Учитывая потребности российского рынка труда, российские власти предусматривают возможность упрощения процедуры выдачи разрешения на работу в будущем.510 На 2003 год квота на трудоустройство иностранных граждан была определена на уровне 530 000 человек, а фактический приток официальных трудовых мигрантов был намного ниже этой квоты (400 000 человек). На 2004 год была установлена квота в размере 213 000 человек, но предполагается, что фактический приток в этом году был намного выше (более 450 000).511 Вид на жительство Федеральный Закон О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации от 25 июля 2002 г. регламентирует пребывание и проживание иностранных граждан в Российской Федерации. Законом устанавливаются следующие типы видов на жительство или нахождения на территории России: Х Х Х Временное пребывание;
Временный вид на жительство;
Постоянный вид на жительство.
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
Ольга Чудиновских, Миграционная политика в Российской Федерации, (3 мая 2005 г.), стр. Для временного пребывания в Российской Федерации необходимо получить визу. Разрешаемый срок пребывания в стране определяется сроком действия визы. Обычно период временного пребывания не должен превышать 90 дней. По истечении срока действия визы иностранные граждане обязаны покинуть территорию Российской Федерации, за исключением случаев, если они получили разрешение на продление срока пребывания в РФ или временный вид на жительство. Временный вид на жительство выдается иностранным гражданам правительством Российской Федерации сроком на три года. Временный вид на жительство выдается в пределах ежегодной квоты, утверждаемой правительством Российской Федерации, а также на основании других законных оснований, в том числе: рождение на территории Российской Федерации, наличие российского гражданства в прошлом, заключение брака с гражданином Российской Федерации и т.д. Иностранные граждане, которые намереваются проживать в Российской Федерации на постоянной основе, имеют право запросить постоянный вид на жительство. Проживание на территории Российской Федерации на легальных основаниях в течение одного года является условием для выдачи постоянного вида на жительство. В случае принятия положительного решения постоянный вид на жительство выдается на пять лет, с возможностью продления еще на пять лет после истечения первого срока. Основные преимущества постоянного вида на жительство для иностранных граждан заключаются в том, что имеющие его иностранные граждане имеют право устраиваться на работу в любой части Российской Федерации, не нуждаясь в специальном разрешении, могут свободно передвигаться по территории страны и выбирать место проживания, и имеют право выдавать приглашение для получения визы512 иностранным гражданам от своего имени. Постоянно проживающие в России иностранцы имеют право голоса на местных выборах и референдумах. По ряду причин иностранным гражданам может быть отказано в предоставлении временного или постоянного вида на жительство, в основном в связи с предыдущими запретами на пребывание в РФ и/или административными или уголовными правонарушениями. б. Институциональная база Ответственность за разработку и составление законодательства в сфере миграции принадлежит Министерству внутренних дел (МВД) Российской Федерации.513 Федеральная миграционная служба (ФМС) и Федеральная пограничная служба, наряду с другими государственными органами, являются основными компетентными органами в сфере легальной миграции.514 ФМС отвечает за выдачу необходимых документов иностранным гражданам для въезда и проживания на территории России, а также контролирует трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации.515 В административную структуру ФМС входит четыре департамента и один специальный центр ФМС, которые занимаются вопросами в сфере миграции и иммиграции: Департамент иммиграционного контроля, Департамент виз и 512 513 Такие приглашения являются необходимым условием для выдачи виз иностранным гражданам Вопросник ОБСЕ-БДИПЧ / МОМ Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
Ольга Чудиновских, Миграционная политика в Российской Федерации, (3 мая 2005 г.), стр. регистрации, Департамент миграции иностранной рабочей силы, Департамент международного сотрудничества и юридической поддержки.
и Помимо этого, Государственный Комитет Российской Федерации по статистике является государственным органом, ответственным за сбор статистических данных по миграции. Его функции в части миграционной статистики заключаются в сборе данных о признанных беженцах, просителях убежища и вынужденных переселенцах, а также об их социально-демографическом составе. 8.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. В принципе, иностранные граждане обязаны получить визу не толко для въезда в Российскую Федерацию и пребывания в ней, но также и для выезда с территории страны. Исключением из обязательного получения въездной или выездной визы являются граждане других стран СНГ. Согласно Федеральной пограничной службе, либеральная визовая политика Российской Федерации в отношении других стран СНГ негативно повлияла на иммиграционный контроль и борьбу с незаконной миграцией в страну. Визовый режим с Таджикистаном может служить примером слишком либерального режима въезда, так как граждане Таджикистана в настоящее время имеют право въезда в Российскую Федерацию на основании 15 различных документов. Подобные условия применяются и к Узбекистану, Украине, Молдове и другим странам. В противоположность этому, относительно жесткий визовый режим был установлен с Грузией.517 У России имеется соглашение о взаимных поездках граждан с Туркменистаном. Оно устанавливает визовый порядок пересечения границы для большинства категорий обладателей национальных паспортов. В ближайшем будущем будут введены новые паспортные требования для въезда на территорию Российской Федерации таджикских трудовых мигрантов. Начиная с 1 июля 1995 года, гражданам Таджикистана будет необходим международный паспорт для въезда в страны Евразийского Экономического Сообщества: Беларусь, Казахстан, Кыргызстан и Россию.518 В октябре 1992 года Российская Федерация, вместе с другими 11 членами СНГ, подписала соглашение О безвизовом передвижении граждан СНГ по территории стран-членов СНГ (Бишкекское Соглашение). Однако, в июле 1999 года, Туркменистан вышел из Соглашения, а Узбекистан приостановил его действие в январе 2000 года.519 В августе 2000 Россия вышла из Бишкекского Соглашения о безвизовом передвижении граждан СНГ. Были заключены и подписаны параллельные двусторонние соглашения по визовым вопросам со всеми странами Восточной Европы и Центральной Азии (ВЕЦА).
Ольга Чудиновских, Миграционная политика в Российской Федерации, (3 мая 2005 г.), стр. 21 Отчет миссии МЦРМП - Москва, 9-11 марта 2004 г. МОМ 2002: Миграционные тенденции в Восточной Европе и Центральной Азии 517 518 Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года В общем можно заметить, что, начиная с 1992 года, в пределах региона СНГ было заключено несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, но не всегда имеющих в качестве приоритета подход, направленный на объединение стран СНГ. Российская Федерация заявила о заинтересованности в приведении своей визовой политики в соответствие с европейскими стандартами, и Министерство иностранных дел (МИД) предпринимает необходимые шаги в этом направлении. Кроме того, МИД приложил значительные усилия для стандартизации виз, решения вопросов безопасности документов, внесения биометрических данных в проездные документы с целью предотвращения террористической угрозы. a. Правовая база В 2000 году был составлен и внесен на рассмотрение Думы проект Закона О правовом статусе иностранных граждан. Поправки к законам о беженцах и вынужденных переселенцах также были переданы в Думу. Кроме этого, был разработан новый закон о гражданстве. Как было отмечено выше, Россия подписала двусторонние соглашения со всеми странами Восточной Европы и Центральной Азии (ВЕЦА), кроме Грузии и Туркменистана520 после своего выхода из Бишкекского Соглашения в 2000 году 521. Визовый режим в Российской законодатеЪными актами522: Х Х Х Федерации регулируется несколькими Федеральный Закон О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;
Федеральный Закон Об уведомлении о распространении иммунодефицита человека (ВИЧ) в Российской Федерации;
вируса Решение Правительства № 459 от 15 мая 1995 года О введении нового режима приглашения иностранных граждан на территорию Российской Федерации;
Положение О выдаче приглашений в Российскую Федерацию иностранцам и лицам без гражданства (принятое Решением Правительства Российской Федерации №1142 от 1 октября 1998 года);
Положение О предоставлении иностранцами и лицами без гражданства гарантии наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации (принятое Решением Правительства № 1142 от 1 октября 1998 года);
Решение Правительства Российской Федерации № 1158 от 25 ноября 1995 года Об утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧинфекции, предъявляемому иностранными гражданами и лицами без МОМ 2002: Миграционные тенденции в Восточной Европе и Центральной Азии См.: 2004-08-06 2004-08- Х Х Х 520 521 гражданства при их обращении за визой на въезд в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев;
Х Решение Правительства Российской Федерации № 1488 от 11 декабря 1998 г. О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации.
Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из нее, если они обладают имеющими законную силу документами, удостоверяющими их личность, и при наличии российской визы, в случае если не применяются иные правила в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации. Для того, чтобы обратиться за получением визы, иностранный гражданин или лицо без гражданства должны предоставить следующие документы: паспорт (или другой документ, такой как: документ, удостоверяющий личность ребенка, Уlaisser passerФ (дипломатический документ, предоставляющий право свободного пересечения границы), проездной документ лица без гражданства, проездной документ беженца, выданный в соответствии с Конвенцией О статусе беженцев от 28 июля 1951 года);
приглашение посетить Российскую Федерацию или (в зависимости от цели визита) туристические документы, билеты;
в некоторых случаях сертификат, удостоверяющий, что лицо является ВИЧ-отрицательным (если срок пребывания не будет превышать 3-х месяцев). Кроме того, также необходимо предоставить медицинскую страховку. Существует пять основных категорий виз: дипломатические визы, официальные визы, обычные визы, транзитные визы, и визы временного пребывания. Закон О режиме выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию устанавливает, что для получения российской визы необходимо специальное приглашение (также упоминаемое как визовая поддержка) от приглашающей стороны (компании, организации, туристического агентства, частного лица), которая должна обладать законными полномочиями для выдачи подобного приглашения. Чтобы стал возможным процесс оформления визы, приглашение должно быть предоставлено в российское консульство. б. Институциональная база Полномочиями по выдаче виз обладает Консульское управление Министерства иностранных дел Российской Федерации. Для получения визы необходимо иметь официальное приглашение на въезд в Российскую Федерацию (см. выше). Консульский управление Министерства иностранных дел готовит приглашения на основании заявлений от органов государственной власти, дипломатических служб, консульских учреждений или международных организаций. Управление виз Федеральной миграционной службы готовит приглашения на основании заявлений, поданных российскими юридическими лицами, гражданами Российской Федерации, а также иностранными гражданами, имеющими разрешение на постоянное проживание в Российской Федерации. Въездные и выездные визы выдаются российскими дипломатическими или консульскими службами за рубежом. Кроме того, был создан Центр информации по вопросам приглашений в рамках ФМС.
8.2.3. Управление границей Анализируя российский подход к политике управления границей, необходимо отметить, что Правительство Российской Федерации рассматривает вопрос безопасности в качестве главного приоритета. Постоянное развитие системы усиления пограничного контроля и базы данных, включающей информацию об иностранных гражданах, пересекающих государственную границу, тесно связаны с этим политическим подходом, с приоритетом всех аспектов внутренней безопасности. Система пограничного контроля предназначена для полного отслеживания передвижения иностранцев от въезда и до выезда. Россия также создает Интегрированную систему миграционного контроля, планируя завершить этот процесс в 2005 году. Эта система основана на системе миграционных карт, уже введенных в 2002 году, в сочетании с обязательной регистрацией по месту пребывания или постоянного места жительства в течение 3 дней после въезда в страну. На 2005 год Российская Федерация предусматривает введение пластиковых трудовых карт которые должны способствовать эффективной борьбе с незаконной трудовой миграцией.523 Правило обязательного заполнения иностранцами миграционных карт при въезде в Российскую Федерацию вступило в силу в феврале 2004 года. Тем не менее, система миграционных карт влечет за собой новые осложнения в сфере пограничного управления и контроля. Миграционные карточки выдаются исключительно на пограничных постах. Таким образом, каждый иностранный гражданин, пересекающий государственную границу законным путем, обязан получить миграционную карту. Эта система относительно легко работает в пунктах пересечения границы в аэропортах, где много постов, выдающих миграционные карты и достаточно доступной информации, напоминающей иностранным гражданам об их обязанностях. Миграционные карты в обязательном порядке раздаются перед пересечением границы, например, бригадами поездов дальнего следования. В соответствии с законом, пребывание на территории Российской Федерации лиц, не получивших и не проштамповавших должным образом свои иммиграционные 524 карты, становится незаконным спустя три дня после их приезда. В связи с режимом пограничного управления и безопасности государственной границы в Российской Федерации можно выделить две основные проблемы: общая протяженность внешних границ и отсутствие полной территориальной делимитации с соседними странами, явившееся результатом распада Советского Союза. Вообще говоря, именно бывшие внутренние границы Советского Союза представляют собой основную проблему в сфере пограничного управления и безопасности, а не (бывшие) внешние границы. Общая протяженность границ Российской Федерации составляет 61 089,56 км, из которых 13 658 км пока не являются предметом международных Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
Отчет г-на Алваро Гил-Роблеса - Верховного Комиссара по правам человека о его визитах в Российскую Федерацию, 1530 июля 2004 г. И 19-29 сентября 2004 г., стр. договоров.525 Вопрос делимитации и демаркации государственных границ рассматривается в качестве особенно важного в отношении крупнейших соседей - Украины и Казахстана, и одновременно он поднимает особые проблемы. Возможно, наибольшую озабоченность в отношении управления государственной границей вызывает граница между Российской Федерацией и Казахстаном, которая, из-за своей протяженности, остается в большой степени неконтролируемой.526 Эта граница была одной из самых протяженных внутренних границ до распада Советского Союза, и впоследствии российские власти столкнулись со значительными административными и финансовыми проблемами приведения существующей инфраструктуры и ресурсов в соответствие с международными стандартами пограничного контроля. Незаконная транзитная миграция через Казахстан, таким образом, остается предметом особой озабоченности властей Российской Федерации. Граница между Россией и Украиной существовала раньше как граница между регионами, а сейчас официально является границей между государствами. В рамках договора о российско-украинской границе от января 2003 года, проблема делимитации может быть решена, и этот процесс будет продолжаться до 2007 года, но все еще не ясно, как будет осуществлена демаркация и каким будет статус Азовского моря. Проблемы демаркации и делимитации между Россией и Белоруссией не существует, т.к. принято принципиальное решение о создании единого миграционного пространства Союзного государства России и Белоруссии. Правительство Российской Федерации пытается улучшить управление границы и систему защиты границы различными путями. Связанные с этим усилия направлены на создание системы регистрации лиц, пересекающих границу. Будет создана база данных, содержащая номера документов, имена и отсканированные фотографии лиц, пересекающих границу. В ближайшем будущем Российская Федерация также намеревается создать биометрическую базу данных. На первом этапе биометрическая база данных будет включать в себя отпечатки пальцев лиц, нарушивших существующий режим въезда (путем использования поддельных или измененных проездных документов, или совершивших нарушения в связи со своим статусом пребывания, и т.д.). В течение второй стадии должна быть создана система распознавания по радужной оболочке глаза. Однако предусмотренные мероприятия связаны с большими затратами, и претворение их в жизнь потребует много времени, и в этой связи возникают дополнительные проблемы по причине большого количества пунктов пересечения границы в Российской Федерации (409). Российские власти хорошо осведомлены об этих трудностях. Из-за большого числа пунктов пересечения границы, система будет сначала введена на наиболее часто используемых пунктах (с численностью пересекающих границу более 1 миллиона ежегодно) и на пунктах пересечения границ с ЕС. Именно эти пункты, в первую очередь, смогут воспользоваться усовершенствованием технического оборудования. 525 Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Российской Федерации в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 8-12 марта 2004 г.
a. Правовая база Закон О Государственной границе Российской Федерации № 4730-I был принят 1 апреля 1993 года. Впоследствии в него несколько раз вносились поправки, последний раз - 7 марта 2005 года. В нем устанавливается определение Государственной Границы России, правила и нормы пересечения границы, права и обязанности соответствующих властей по контролю государственной границы, а также последствия и санкции в связи с незаконным пересечением границы. Региональное сотрудничество в сфере управления границ включино в рамки Евроазиатского Економического Объеденения (Eurasec). Более подробно об Eurasec можно посмотреть в соответствующем секции в главе IV: другие участники. б. Институциональная база Полномочиями по реализации государственной политики в сфере пограничного контроля в Российской Федерации, а конкретно в том, что касается охраны государственной границы, территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, наделена Пограничная служба Федеральной службы безопасности. Кроме того, Пограничная служба Федеральной службы безопасности организует разведку, контрразведку и работу по оперативным расследованиям, проводимую подведомственными организациями и войсками 528 Пограничной службы Федеральной службы безопасности России. После 1991 года было сделано несколько попыток реорганизации и переопределения системы и обязанностей органов управления границей. Основанная в 1994 году, Федеральная пограничная служба представляла собой отдельный институциональный орган до марта 2003 года. В 2003 году Пограничная служба была включена в структуру Федеральной службы безопасности (ФСБ), что означало, что проблемы безопасности и защиты территории Российской Федерации рассматривались в качестве главной задачи управления государственной границей, а также органа, осуществляющего эту задачу.
8.2.4. Нерегулярная миграция В последние годы Российская Федерация превратилась в крупнейшую страну назначения и транзита для потоков нерегулируемой миграции. Вследствие высокого процента безработицы и низкого уровня заработной платы в большинстве стран СНГ (особенно в Таджикистане, Кыргызстане, Узбекистане, Украине и Молдове) и спроса на рабочую силу в России, легальный и нелегальный трудовые рынки страны предлагают привлекательные возможности для законных и незаконных трудовых мигрантов. Большая численность нелегальных мигрантов главным образом является следствием (3 May 2005) либеральной визовой политики в отношении граждан других стран СНГ529, дающей им возможность сравнительно легкого въезда в страну. Исходя из этого, большинство нелегальных мигрантов, проживающих в Российской Федерации - это лица, въехавшие в страну законным путем и превысившие разрешенную продолжительность пребывания и/или нелегально трудоустроенные в стране. Огромная протяженность внешних границ, влекущая за собой естественные трудности в связи с пограничным контролем, традиционно тесные экономические, социальные, исторические и культурные связи с соседними странами и очень большая государственная территория Российской Федерации представляют собой дополнительные трудности в сфере борьбы с незаконной миграцией. Предполагается, что основная доля потока нелегальной миграции в Россию происходит из стран СНГ;
оставшаяся часть в основном приписывается мигрантам из дальнего зарубежья, более конкретно из Юго-Восточной Азии. Наиболее предпочитаемым направлением въезда в Российскую Федерацию является русско-китайская граница, русско-монгольская и русско-казахская границы. Пытаясь покинуть Российскую Федерацию, нелегальные мигранты в основном стараются выехать через границы с государствами Балтии (в основном, через Литву), Украину и Беларусь. Констатируя, что Российская Федерация представляет собой крупнейшую транзитную страну для нелегальных мигрантов из стран СНГ, а также из стран дальнего зарубежья, направляющихся в Центральную и Западную Европу,530 необходимо подчеркнуть, что страна в то же самое время должна восприниматься как основной барьер для такого перемещения. По причине того, что въезд в Российскую Федерацию во многих случаях оказывается гораздо более легким, чем преодоление хорошо организованных и оборудованных границ с Западом, (феномен, известный под названием ласимметричных границ), многие нелегальные мигранты, въехавшие в Россию с намерением продолжить свое путешествие на Запад, оказались застрявшими в стране, которая первоначально была для них всего лишь страной транзита.531 Согласно информации, предоставленной Министерством труда, в настоящее время в Российской Федерации проживает около 3-5 миллионов нелегальных наемных работников/незаконных трудовых мигрантов, что примерно соответствует 7,8% населения России в трудоспособном возрасте. Согласно цифрам, предоставленным Федеральной пограничной службой, предположительно 1,5 миллиона нелегальных мигрантов из Южной и Центральной Азии и из стран Африки проживают на территории Российской Федерации. Незаконная трудовая миграция наиболее сконцентрирована в Московском и Краснодарском регионах. Согласно информации Федеральной миграционной службы, более 93 000 работодателей пользовались услугами незаконных иностранных мигрантов в 2004 году. Примерно 713 Т.е. граждане Таджикистана в настоящее время имеют право въезда в Российскую Федерацию на основании 15 различных документов. Подобные условия применяются и к Узбекистану, Украине, Молдове и другим странам. Сравнительно жесткие визовые требования применяются к гражданам Грузии и Туркменистана Широко признано, что одним из главных маршрутов контрабанды людей в Западную Европу проходит через Россию, а Москва является одним из главных УтерминаловФ подобных операций в европейской зоне Ирина Ивахнюк, Анализ экономических, социальных, демографических и политических основ транзитной миграции в России на примере Москвы, Региональная конференция Мигранты в транзитных странах: общая ответственность за регулирование и защиту, 30 сентября - 1 октября 2004 г. (2 May 2005) иностранцев были правонарушениям. предъявлены обвинения по административным Правительство Российской Федерации рассматривает вопрос легализации незаконных трудовых мигрантов, находящихся в стране. В этой связи Министерство труда проявило интерес к изучению опыта западных стран, таких как Италия, Испания, США в части политики и порядка легализации. Принимая во внимания экономические, а также демографические нужды России, которые требуют постоянной - но при этом лучше управляемой - миграции в страну, среди российских заинтересованных сторон широко признается необходимость в сфере трудовой миграции упрощения политики форсирования выдачи разрешений на трудоустройство, для более эффективного решения проблемы нелегальной миграции со стороны правительсво. Действующая в настоящее время процедура допуска в отношении миграции с целями трудоустройства и разрешений на трудоустройство неоднократно проявила себя, как создающая слишком много бюрократических препятствий, и налагающая тяжелое финансовое бремя на работодателей. При этом указанная процедура слишком затянута во времени, что никак не соответствует реальным требованиям трудового рынка. Этот обстоятельство, наряду с другими, способствовало переходу к нелегальной форме найма иностранцев. Основными странами-источниками незаконных трудовых мигрантов, согласно Министерству труда, являются страны Кавказа, Китай, Вьетнам и страны Центральной Азии. С Таджикистаном - традиционной страной-источником, будет подписано двустороннее соглашение, нацеленное на упорядочение найма таджикских граждан. Встречи министров труда всех стран СНГ для гармонизации и урегулирования политики в области трудовой миграции проводятся на регулярной основе. Что касается стран-источников незаконной рабочей силы, в последнее время ситуация изменилась. Например, в Казахстане, традиционной стране происхождения незаконных работников, средняя заработная плата достигла уровня, сопоставимого с уровнем Российской Федерации, и вследствие этого, давление (незаконной) миграции из этой страны значительно снизилось. Российская Федерация в настоящее время находится в процессе заключения двусторонних соглашений о трудоустройстве с Португалией, Грецией, Вьетнамом, которые регулируют трудовую миграцию на взаимной основе. Данные соглашения устанавливают квоту для въезда иностранных граждан в страну с целью трудоустройства. Общая квота для въезда иностранных граждан в целях трудоустройства в 2004 году была установлена на уровне в 213 000 иностранных работников. Система квот не применяется в том случае, если у Российской Федерации с данной страной действует свободный визовый режим. a. Правовая база В 2000 году Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и два ее дополнительных протокола: Протокол о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности, женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокол о борьбе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху. Эти правовые акты были ратифицированы 26 мая 2004 года.
Pages: | 1 | ... | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | ... | 9 | Книги, научные публикации