Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 9 | 1 Обзор миграционных систем в странах СНГ Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан Подготовлен Международным ...
-- [ Страница 3 ] --3.2.5. Убежище Ранее особую проблему для Беларуси представляла сфера предоставления убежища и защиты беженцев. После введения базовых правовых рамок в сфере предоставления убежища и защиты беженцев процесс дальнейшего развития законодательства и создания эффективных институциональных рамок в этой сфере длительное время сдерживался частыми изменениями, которые вносились в институциональную базу в сфере предоставления убежища и защиты беженцев. Можно отметить, что миграционная система в Беларуси способна лишь частично регулировать смешанные миграционные потоки, включающие беженцев, а также экономических мигрантов (как регулярных, так и нерегулярных), и обеспечить защиту лиц, ищущих убежища, беженцев и лиц без гражданства. В 2001 году Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 года и Протоколу 1967 года, касающемуся статуса беженцев.176 В 2003 году вступил в силу пересмотренный закон О беженцах. Этот новый закон направлен на то, чтобы значительно усилить правовое положение беженцев с точки зрения доступа к трудоустройству, социальным услугам и услугам здравоохранения, а также к образованию. Социальная интеграция беженцев по-прежнему остается новым аспектом в работе компетентных миграционных органов. В целом законодательство Республики Беларусь обеспечивает беженцам достаточно высокий уровень защиты и реализацию социально-экономических прав наравне с гражданами Республики Беларусь, в том числе в области образования, здравоохранения, других социальных льгот. Участие Беларуси в Седеркопингском процессе177 в значительной мере способствовало повышению уровня информированности белорусских органов по всем аспектам защиты лиц, ищущих убежища, и беженцев, а также усилению обмена опытом среди стран-участниц процесса.178 Дальнейшее развитие системы убежища, в частности повышение потенциала, необходимого для обработки заявлений и приема заявителей, следует рассматривать как одно из важнейших приоритетных направлений реализации 176 177 (14 мая 2005 года) (14 мая 2005 года) ТАСИС, Стратегический документ по странам, Национальная Индикативная Программа - Беларусь 2005 - 2006 годы, миграционной политики Беларуси в целом. До настоящего времени общее число заявлений, подаваемых за год, было сравнительно небольшим. Последние изменения указывают на то, что в результате расширения ЕС и отсутствием баланса между стандартами, касающимися контроля западной и северо-восточной границы Беларуси, страна, скорее всего, будет все больше превращаться в страну назначения для миграционных процессов. Можно ожидать, что нерегулярные мигранты в частности все больше будут использовать возможность подачи прошений о предоставлении убежища в стране для того, чтобы улучшить свои условия проживания. В то же время рост числа случаев реадмиссии из новых государств-членов Европейского Союза в Беларусь будет налагать на страну дополнительное бремя. Все это требует дополнительных усилий для дальнейшего повышения возможностей системы убежища с тем, чтобы справиться с растущей нагрузкой. На конец 2003 года в Республике Беларусь проживал 651 человек из 719 признанных беженцев. На конец года на рассмотрении находились дела в отношении 74 человек. Отказ в регистрации ходатайства либо в признании беженцами с начала процедуры определения статуса беженца по 31.12.2003 получили 1 074 человека, еще в отношении 140 человек рассмотрение дел было прекращено. Около 300 человек были зарегистрированы УВКБ ООН, и 2 500 человек - в основном из стран дальнего зарубежья - получили отказ со стороны белорусских властей, но подпадали в сферу действий УВКБ ООН. В 2003 году 138 человека подали прошение о получении убежища в Беларуси;
из них 63 человека были признаны в качестве беженцев. На конец года пять прошений находились на стадии рассмотрения. Согласно УВКБ ООН, ни один из заявителей, которым было отказано в предоставлении убежища, не был депортирован из страны.179 В том же году около 3400 граждан Беларуси подали прошение о получении убежища за рубежом. В настоящее время проходит процесс развития системы убежища в Беларуси. В марте 2005 года было начато осуществление совместного проекта ЕС/ УВКБ ООН, финансируемого в рамках Европейской политики добрососедства, в котором принимают участие Министерство иностранных дел и Государственный комитет погранвойск, Гомельский городской исполнительный комитет, а также НПО и другие представители гражданского общества. Проект нацелен на дальнейшее развитие законодательства в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев от 1951 года, развитие системы, гарантирующей равноправный и недискриминационный доступ к процедуре определения статуса и на улучшение условий в центрах приема беженцев. Особенно что касается последнего аспекта, ранее такие возможности были ограничены. В настоящее время планируется строительство центра для приема беженцев в Гомеле, что позволит улучшить ситуацию. По программе ТАСИС Беларуси уже была предоставлена помощь в рамках региональных проектов, направленных среди прочего на усиление системы убежища (на сумму 2,7 миллиона евро). a. Правовая база Новый закон О беженцах, разработанный при поддержке со стороны УВКБ ООН и неправительственных организаций, вступил в силу в 2003 году, что позволило приблизить белорусское законодательство, касающееся Глобальный доклад УВКБ ООН, Восточная Европа предоставления убежища, к международным правовым стандартам и Конвенции о статусе беженцев от 1951 года благодаря аннулированию ряда положений, исключающих доступ к процедуре убежища, продлению срока действия статуса беженца (свыше 3 лет) и повышению уровня защиты несовершеннолетних без сопровождения взрослых. Этот новый закон также применяет менее строгое толкование правила безопасной третьей страны, которое ранее исключало предоставление убежища лицам, если они перемещались через страны, где они могли бы подать прошение о получении убежища до въезда в Беларусь, включая все соседние страны. В результате этого лица, ищущие убежища, которые прибыли в Беларусь через Россию и ранее получившие отказ в предоставлении убежища, сейчас имеют право обратиться за получением убежища.180 б. Институциональная база Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел (далее - Департамент) вместе с со своими территориальными подразделениями по гражданству и миграции являются ответственными за определение статуса беженцев. Департамент осуществляет все проекты по интеграции беженцев, координирует сотрудничество между всеми компетентными органами, занимающимися вопросами убежища и беженцами. Он определяет квоты для территориальных подразделений по гражданству и миграции в отношении регистрации прошений о получении статуса беженца, а также направляет и контролирует действия указанных подразделений. Департамент принимает окончательные решения о предоставлении или об отказе в предоставлении статуса беженца, отвечает за приостановку, прекращение и возобновление рассмотрения прошений, принимает решение об отмене, прекращении и возобновлении статуса беженца, а также об отмене принятых ранее решений по этим вопросам. Департамент систематически собирает сведения о стране происхождения и предоставляет эту информацию в территориальные подразделения по гражданству и миграции, поскольку такая информация является основой для принятия решений относительно прошений. Он также обеспечивает регистрацию признанных беженцев. Кроме того, указанный Департамент отвечает за оказание материальной помощи лицам, подавшим прошение о предоставлении убежища, и признанным беженцам, а также членам их семей, и за выдачу удостоверений беженцев. Территориальные подразделения по гражданству и миграции отвечают за регистрацию прошений лиц, ищущих убежища, выдачу временных свидетельств о регистрации прошений и обеспечение процедуры определения статуса;
выдачу документов, удостоверяющих личность, проведение дактилоскопии среди лиц, не имеющих удостоверений личности, в целях процедуры идентификации, и проведение необходимого медицинского освидетельствования;
предоставление временного проживания, выдачу удостоверений признанным беженцам;
регистрацию признанных беженцев и принятие решений о возможной отмене статуса беженца.
Комитет по беженцам США, Глобальный обзор по беженцам, 2004 г. 3.2.6. Торговля людьми На сегодняшний день, как и многие другие государства, Республика Беларусь оказалась вовлеченной в международную сеть торговли людьми с целью сексуальной эксплуатации. Актуальность данной проблемы в нашей стране обусловлена значительными масштабами и огромным вредом, причиняемым физическому и психологическому здоровью общества, его социальным, моральным, нравственным устоям и признана государством. В целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты личной свободы, чести и достоинства граждан в республике в последние годы предпринят ряд конкретных мер, направленных на противодействие торговле людьми, которые реализуются по следующим направлениям: Х Х Х Х Х Развитие международного сотрудничества в сфере противодействия наиболее опасным видам преступности, в том числе - торговли людьми;
Совершенствование законодательства;
Создание специализированных правоохранительных органах;
оперативных подразделений в Просветительская работа среди граждан, планирующих трудоустроиться за границей;
Развитие системы учреждений социального обслуживания для оказания помощи жертвам этого явления.
На сегодняшний день Республика Беларусь ратифицировала девять международных конвенций, направленных на борьбу с торговлей людьми, в том числе Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (вступила в силу 29 сентября 2003 года) и Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года. Заключены межправительственные договора с Правительствами Соединенного Королевства Великобритании, Турции, Израиля и другими. Правовой основой приграничного и регионального сотрудничества являются заключенные договора МВД Республики Беларусь с МВД России, Украины, Польши, Турции и другими, закрепляющие формы и механизмы взаимодействия. Министерство внутренних дел тесно сотрудничает с Европейской Комиссией (ЕК), Представительством Программы развития ООН в Республике Беларусь (ПРООН), Представительством Международной организации миграции в Республике Беларусь (МОМ), Белорусской ассоциацией молодых христианских женщин (БАМХЖ), Фондом женщин Беларуси и другими. В рамках взаимодействия и для активизации деятельности государственных структур в борьбе с торговлей людьми в республике реализуются пять проектов, направленных на противодействие этому негативному явлению: 1) Проект ООН и Правительства Республики Беларусь Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь. Цель проекта - усиление национального институционального потенциала государственных структур, включая МВД, ГКПВ и другие, а также содействие развитию трансграничного сотрудничества между Беларусью и ЕС в области борьбы с торговлей женщинами. 2) Проект МОМ Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь. 3) Проект МОМ Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь. Уголовное преследование и криминализация. 4) Проект Генерального секретариата Интерпола по противодействию сексуальной эксплуатации женщин Красные Маршруты (лRed routes), направлен на сбор и предоставление информации о лицах, причастных к торговле людьми как в странах происхождения, так и в странах транзита и назначения. 5) Проект Белорусской ассоциации молодых христианских женщин ЛаСтрада. Беларусь 2002Ц2004 г.г. Предотвращение торговли женщинами в Центральной и Восточной Европе, действие которого продлено до конца текущего года. В 2003-2005 годах при финансовой и организационной поддержке общественных и неправительственных, а также международных организаций с участием представителей МВД, КГБ, ГКПВ, Государственного таможенного комитета, Прокуратуры, Верховного Суда, Министерства юстиции, Министерства иностранных дел и Государственного секретариата Совета Безопасности Республики Беларусь проведены международные конференции, семинары (более 15), на которых обсуждались проблемы взаимодействия в борьбе с торговлей женщинами и детьми. С участием МВД и Прокуратуры Республики Беларусь, на основании имеющихся отечественного и зарубежного опытов работы правоохранительных органов разработано учебное пособие По противодействию торговле людьми для правоохранительных органов РБ. Для налаживания сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных государств представители МВД принимали участие в рабочих встречах с международными экспертами, правоохранительными органами Австрии, Германии, Великобритании, Шотландии, Швеции, Франции, Бельгии, Норвегии, США, Латвии, Польши, Турции, Украины и т.д. по проблемам противодействия торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации. Имеются положительные примеры такого сотрудничества. Такая работа принесла свои плоды. В апреле 2003 года задержаны члены международной преступной организации, занимавшейся торговлей женщинами с целью сексуальной эксплуатации в страны Западной Европы и Ближнего Востока. Организатором и руководителем являлся директор одного из унитарных предприятий, имевший лицензию на трудоустройство граждан за границей.
Вербовщиком была организована сеть своих представителей в ряде регионов республики и установлены личные контакты с владельцами ночных клубов, кабаре и отелей, расположенных на Кипре, в Ливане, Японии, Швейцарии, Италии, в которых после приезда белорусские девушки принуждались к занятию проституцией. С целью установления контроля над девушками, им изготавливались поддельные справки-сертификаты об окончании хореографических курсов, дающие им право получить разрешение на выезд за границу. В ходе расследования уголовного дела установлено около 200 потерпевших. В соответствии с международным следственным поручением, сотрудники МВД выезжали в командировку на Кипр, где совместно с правоохранительными органами Кипра были проведены необходимые мероприятия и собраны неоспоримые доказательства преступной деятельности белорусских соучастников. В феврале текущего года члены преступной организации осуждены к лишению свободы на срок от 8 до 15 лет. В марте 2004 года разоблачена деятельность на территории республики международной преступной организации, состоящей из граждан Беларуси, России, Израиля и Египта, занимавшейся торговлей людьми в Израиль. Торговцы предлагали оказывать эскорт - услуги состоятельным мужчинам в Израиле. Оговаривалось, что половая связь только по собственному желанию, без всякого принуждения. Документы на выезд оформлялись в г. Москве. Из Москвы авиарейсом направлялись в Египет, а оттуда нелегально переправлялись в Израиль на дне лодки через Красное море, а границу с Израилем переходили пешком с проводниками. По прибытии в г. Тель-Авив владельцы клубов забирали документы и принуждали заниматься проституцией, за отказ выполнять извращенные заказы избивали. Одна из потерпевших через два месяца не выдержала работы и при попытке бегства выпрыгнула с 3-го этажа, но при падении получила перелом обеих ног и позвоночника и была помещена на лечение в больницу. При финансовом содействии Международной организации миграции (МОМ) девушка по дипломатическим каналам возвращена в Беларусь, и ей оказана необходимая помощь в реинтеграции. Установлено 5 потерпевших от преступной деятельности организации. Арестовано трое членов этой организации, двое из которых являются гражданами Израиля. В июне текущего года обвиняемые осуждены к лишению свободы на срок от 9 до 14 лет. В целях активизации деятельности государственных органов правительством Беларуси в 2001 году принята Государственная программа комплексных мер по противодействию торговле людьми и распространению проституции на 2002 - 2007 годы, в рамках которой предусмотрены организационно-правовые, профилактические мероприятия, меры по реабилитации жертв торговли людьми и расширение международного сотрудничества в этой сфере. В соответствии с поручением Президиума Совета Министров Республики Беларусь заинтересованными министерствами и ведомствами в 2004 году в указанную программу внесены изменения, с учетом предложений по совершенствованию государственного регулирования в сфере модельного бизнеса.
В рамках выполнения мероприятий программы налажено должное взаимодействие правоохранительных органов. Мероприятия между органами государственной безопасности, пограничных войск, таможни, МВД проводятся на основании совместных планов. Из числа сотрудников указанных ведомств созданы совместные оперативные группы, отработаны механизмы их взаимодействия, налажен обмен оперативной и иной информацией о торговцах и жертвах торговли. a. Правовая база Проделана значительная работа по приведению национального законодательства в соответствие с нормами международного права, в частности с Конвенцией ООН против транснациональной организованной преступности и двух дополняющих ее Протоколов. Результатом этого стало подписание 9 марта 2005 года Президентом Республики Беларусь Декрета № 3 О некоторых мерах по противодействию торговле людьми, которым регламентируется понятие торговля людьми и квалифицируются как преступление все деяния, сопутствующие торговле людьми, предусмотренные Конвенцией ООН (вербовка без признаков обмана), перевозка, передача, укрывательство, торговля путем мошенничества, обмана, злоупотребления властью, подкупа и т.д.). Предусмотрено ужесточение норм уголовного законодательства за совершение преступлений, сопряженных с сексуальной эксплуатацией и торговлей людьми. В качестве основного вида наказания предусмотрено лишение свободы, а в качестве дополнительных - конфискация имущества и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В настоящее время заинтересованными органами подготовлен проект нормативного правового акта, регламентирующего статус жертвы торговли людьми. Несмотря на отсутствие указанного документа, до настоящего времени жертвы торговли людьми не привлекались к ответственности на территории республики. Декретом также устанавливается уголовная ответственность за распространение порнографических материалов или предметов с изображением несовершеннолетних, демонстрация порнопродукции лицам, не достигшим восемнадцатилетнего возраста. Для устранения правового вакуума предусмотрены нормы административного регулирования отношений в сфере модельного бизнеса, брачной деятельности, вопросах размещения рекламных объявлений, трудоустройства за границей. В целях профилактики торговли людьми Декретом предусматривается, что любые действия по осуществлению трудоустройства белорусских граждан за границей, деятельность, связанная со сбором и распространением информации о физических лицах с целью их знакомства (это - деятельность так называемых брачных агентств), а также работа модельных агентств и организаций, занимающихся подготовкой моделей, подлежит обязательному лицензированию.
Лица, занимающиеся трудоустройством белорусских граждан за рубежом, несут ответственность за деятельность, которая не только привела, но и могла привести к торговле людьми. Данный законодательный акт полностью соответствует наиболее новым и прогрессивным международным стандартам и рекомендациям, призванным обеспечить принятие государствами самых эффективных мер противодействия современной работорговле. В рамках дальнейшей работы в области законодательства, внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс Республики Беларусь, вступившие в силу 27 мая текущего года. В настоящее время действия, связанные с торговлей людьми, а также пособничество в этом являются уголовно наказуемыми, что соответствует нормам международного права: Х Х Х Х Х Х Статья 171. Использование занятия проституцией или создание условий для занятия проституцией;
Статья 171-1. Вовлечение в занятие проституцией либо принуждение к продолжению занятия проституцией;
Статья 181. Торговля людьми;
Статья 182. Похищение человека;
Статья 187. Незаконные действия, направленные на трудоустройство граждан за границей;
Статья 343. предметов. Распространение пoрнoграфических материалов или При этом под эксплуатацией, упомянутой в статье 181, статьях 182 и 187 Уголовного кодекса Беларуси, понимается незаконное принуждение человека к работе или оказанию услуг в случае, если он по независящим от него причинам не может отказаться от выполнения работ (услуг), включая рабство или обычаи, сходные с рабством. Под сексуальной эксплуатацией же, упомянутой в тех же статьях Уголовного кодекса, понимается извлечение выгоды из действий сексуального характера, осуществляемых другим лицом, в том числе использование занятия проституцией. Указанная группа преступлений влечет за собой достаточно жесткое наказание. Наиболее суровым является лишение свободы на срок до 15 лет с конфискацией имущества. б. Институциональная база Руководством МВД для активизации деятельности принят ряд организационноштатных мер по созданию специализированных подразделений по борьбе с торговлей людьми, и в настоящее время структура указанных подразделений состоит из 3 уровней. На республиканском уровне работу организует отдел по противодействию преступлениям в сфере нравов Управления по противодействию незаконному обороту наркотиков и преступлениям в сфере нравов Главного управления криминальной милиции, соответствующие отделы (отделения) созданы в областных управлениях внутренних дел и в столице. Во всех районных отделах внутренних дел имеются сотрудники, на которых возложены обязанности по выявлению преступлений в сфере нравов. В июне 2004 года в МВД создан отдел по противодействию торговле людьми в целях сексуальной и иной эксплуатации, сотрудники которого непосредственно занимаются выявлением преступлений данной категории. Благодаря предпринимаемым мерам в республике за последние четыре года в 3 раза возросло количество выявленных преступлений в сфере нравов. В 2004 году специализированными подразделениями республики выявлено 583 преступления, в том числе 19 преступлений, связанных с торговлей людьми, 73 Цс вербовкой людей для сексуальной эксплуатации, 331 - с содержанием притонов для занятия проституцией, сводничеством, сутенерством (из них 107 связаны с вывозом потерпевших за пределы государства), 28 - с распространением порнографических материалов или предметов, 128 - с вовлечением несовершеннолетних в антиобщественное поведение (из них 80 - с вовлечением в проституцию, 7 - с вовлечением в изготовление порнопродукции) и 4 - с похищением человека с вывозом за рубеж. Всего выявлено 203 преступления с вывозом потерпевших за пределы государства, пресечена деятельность 2 преступных организаций. Установлено около 400 потерпевших от торговли людьми, из них 42 несовершеннолетних. Согласно уголовного законодательства Республики Беларусь, под несовершеннолетним понимается лицо в возрасте от 14 до 18 лет. Совершение противоправных деяний в отношении несовершеннолетнего, в том числе связанных с торговлей людьми, является отягчающим вину обстоятельством. Следует отметить, что сотрудники Министерства внутренних дел при установлении жертв торговли людьми в обязательном порядке предлагают потерпевшим обратиться в международные организации для оказания им соответствующей помощи. В период с 2003 по 2004 годы в Международной организации миграции оказана помощь 307 Цми жертвам, из них 250 направлены сотрудниками МВД. В 2002Ц2004 годах по данной категории дел осуждено и приговорено к различным видам уголовного наказания 410 человек, в том числе 114 человек - к лишению свободы, из них 48 - за противоправные действия, связанные с торговлей людьми, похищением людей и вербовкой с целью сексуальной эксплуатации. Одновременно министерствами и другими республиканскими органами государственного управления активизирована деятельность, направленная на профилактику торговли людьми. Разработан и целенаправленно выполняется комплекс информационных мероприятий по правовому просвещению граждан по вопросам противодействия торговле людьми. Широкий круг вопросов, связанных с данной тематикой, а также меры по совершенствованию профилактики правонарушений в сфере нравов постоянно освещаются на страницах печатных изданий, на телевидении и радио в информационных передачах, аналитических и молодежных проектах, общественно-политических и информационно-развлекательных программах. В специальных проектах выходят репортажи с мест событий с выступлениями специалистов, комментариями ответственных должностных лиц, депутатов Парламента, работников правоохранительных органов, Министерства юстиции, Министерства иностранных дел, Прокуратуры и Конституционного суда. Средства массовой информации наладили взаимодействие с пресс-службами правоохранительных, контролирующих органов и судов. Представляемые сообщения отделов информации соответствующих служб составляют значительную часть публикаций в СМИ по рассматриваемой тематике. Кроме того, средства массовой информации знакомят с определенными мерами безопасности лиц, желающих трудоустроиться за границей;
предупреждают о возможности стать жертвой торговли людьми;
об опасных ситуациях, в которых могут оказаться потерпевшие, в том числе о потенциальном риске для нелегальных мигрантов;
о средствах и методах, используемых преступниками;
принимаемых государством мерах защиты от противоправных действий;
об ответственности за торговлю людьми;
информируют о существующих за рубежом посольствах и консульских учреждениях Белорусии. Информация о состоянии и принимаемых мерах в области торговли людьми в республике размещена на действующем сайте МВД на русском и английском языках. Статистические данные по выявлению преступлений и правонарушений в этой сфере, о количестве осужденных и жертв по таким делам, а также другую интересующую информацию МВД предоставляет в Представительство Международной организации миграции в Беларуси и другие общественные организации. В мероприятиях по противодействию торговле людьми участвуют также Министерство образования и Министерство здравоохранения Республики Беларусь. Понимая, что минимизировать негативные социальные последствия торговли людьми только правоохранительным органам невозможно, государство принимает и другие меры. В рамках реализации проекта Европейского Союза и Программы ООН Борьба с торговлей женщинами в Республике Беларусь в г. Минске на базе одного из учреждений социального обслуживания населения в июле 2004 года состоялось открытие реабилитационного приюта для жертв торговли людьми, с участием представителя ООН в Республике Беларусь, представителей посольств стран ЕС и других стран. В г. Минске и г. Бресте функционируют информационно-консультационные телефоны для женщин по вопросам безопасного выезда и пребывания за границей, а также пострадавших женщин;
кроме того, в г. Минске установлен и успешно функционирует бесплатный для населения Беларуси зеленый номер, что позволило снять существовавшие территориальные барьеры и сделало горячую линию доступной в любом регионе Беларуси. В целях повышения информированности молодежи о проблеме торговли людьми снимаются и демонстрируются в кинотеатрах и по телеканалам документальные фильмы.
Усилия, предпринимаемые в Республике Беларусь по противодействию торговле людьми, не остались незамеченными и международным сообществом. В 2003-2004 годах в ежегодных докладах Госдепартамента США, публикуемых в начале отчетного периода, а также представителями ОБСЕ и МОМ в Республике Беларусь отмечаются положительные результаты, достигнутые в этой сфере.
3.2.7. Возврат Рост числа нерегулярных мигрантов из региона СНГ и/или пересекающих этот регион обусловливает потребность в разработке эффективной и устойчивой системы возвращения иностранных граждан, въехавших или пребывающих незаконно в стране, а также возвращения своих граждан из других стран. Правовой базой для эффективной реализации политики по возвращению граждан является наличие соглашения о реадмиссии или другой формы практического сотрудничества. Разработка программ для добровольного и принудительного возвращения нелегальных мигрантов, лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, и других лиц, не имеющих юридического права оставаться на территории другого государства, является основным обязательным условием для эффективной работы системы контроля и профилактики нелегальной миграции. В то же время, устойчивость такой системы должна быть обеспечена за счет реализации конкретных программ по интеграции и оказания помощи возвращаемым лицам, а в конечном итоге - за счет устранения изначальных причин эмиграции. Во многих случаях попытки выдворения иностранных граждан наталкиваются на отсутствие сотрудничества со стороны органов или дипломатических представителей страны происхождения и нежелание допустить назад в страну граждан;
особенно это касается стран Азии. Другой фактор, который ограничивает эффективность политики по возвращению граждан, это отсутствие необходимых финансовых ресурсов. Согласно информации, предоставленной белорусскими властями, возвращение (или депортация) одного человека обходится примерно в 500 долларов США. По этой причине белорусские власти не имеют необходимых финансовых средств, для того чтобы предпринимать все действия по возвращению нерегулярных мигрантов. Есть случаи принятия распоряжения о выдворении иностранных граждан, которые тем не менее в течение длительного времени продолжают оставаться в центрах задержания, поскольку нет средств для оплаты транспортных расходов этих граждан. В то же время необходимо отметить, что в течение 2004 - 2005 годов соответствующими бюджетами Республики Беларусь предусматривается выделение денежных средств для проведения процедуры принудительного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Беларуси в государства их гражданской принадлежности Другая практическая проблема - это отсутствие центров для задержания, специально предназначенных для мигрантов, ожидающих выдворения из страны, которые позволили бы разместить незаконных мигрантов на время проведения процедуры оформления возвращения. Таким образом, иностранные граждане, ожидающие выдворения из страны/возвращения на родину, содержатся в обычных центрах задержания. По оценкам белорусских властей, затраты на организацию такого центра составят около 2 миллиона долларов США, то есть такая сумма вряд ли может быть покрыта из государственного бюджета. Для этого требуется международная помощь.
3.2.8. Реадмиссия Начиная с начала 1990-х годов в Европе создана широкая сеть соглашений по реадмиссии. Как показывает опыт новых членов Европейского Союза, разработка такой системы является важнейшим элементом устойчивой политики, направленной на уменьшение потоков нерегулярных мигрантов. В то же время страны СНГ оставались вне такой системы, и лишь некоторые из них имеют соглашения о реадмиссии, заключенные между собой или с другими европейскими странами. В целом, соглашение о реадмиссии предусматривает, что договаривающиеся стороны обязаны принимать назад своих граждан, которые въехали или находились нелегально на территории другой стороны. Это обязательство также может касаться лиц без гражданства и граждан третьей страны. Необходимо учитывать, что заключение соглашения о реадмиссии дает возможность для увязывания заключения соглашений о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может быть в интересах стран, допускающих назад своих граждан. В решениях, принятых Европейским Советом Министров в Тампере, подчеркивается, что партнерство со странами происхождения и странами транзита будет являться ключевым элементом внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции.181 Беларусь не имеет соглашений о реадмиссии с другими государствами, в том числе со странами СНГ. Министерство иностранных дел проводит активную работу в этом направлении;
в настоящее время ведутся переговоры с Латвией, Литвой и Польшей. Хотя в этой сфере нет прецедентов, эти проблемы тем не менее решались отдельно в каждом конкретном случае на основе хороших отношений с пограничными службами указанных государств.182 Трансграничное сотрудничество с Латвией, Литвой и Польшей развивается позитивно ввиду того, что Беларусь желает быть участником Балтийского процесса и Балтийского региона. Заключение соглашений о реадмиссии с Россией и Украиной183 считается основным приоритетом. Невзирая на отсутствие формальных соглашений о реадмиссии, реадмиссия де-факто уже применяется на условиях технического сотрудничества между пограничными войсками этих трех стран. 181 182 183 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года Государственный комитет погранвойск, 16 июня 2004 года (20 июля 2004 года) Краткая информация для Европейской Комиссии - УВКБ ООН, Киев, декабрь 2004 года 4. ГРУЗИЯ 4.1. Общая информация Столица: Площадь: Население: Языки:
Президент: Глава Правительства:
Форма правления: Этнические группы: Основные религии:
Тбилиси Общая: 69 700 кв.км (суша: 69 700 кв.км, вода: 0 кв.км) 4 677 401 человек (по оценкам на июль 2005 г.) Грузинский 71% (государственный), русский 9%, армянский 7%, азербайджанский 6%, другие 7%;
примечание: абхазский язык является государственным языком в Абхазии Президент Михаил Саакашвили (с 25 января 2004 г.) Президент Михаил Саакашвили (с 25 января 2004 г.);
Премьер-министр Зураб Ногаидели (с 17 февраля 2005 г.);
примечание: президент является главой государства и главой правительства для силовых министерств: государственной безопасности (в т.ч. внутренних дел) и обороны;
премьер-министр является главой правительства для остальных министерств Республика Грузины 83,8%, азербайджанцы 6,5%, армяне 5,7%, русские 1,5%, другие 2,5% (перепись населения 2002 г.) Православное христианство 83,9%, армянская грегорианская церковь 3,9%, католичество 0,8%, мусульманство 9,9%, другие 0.8% (перепись населения 2002 г.) Лари (GEL) Валюта: ВВП (на душу населения) Паритет покупательной силы 3100 долларов США (по оценкам на 2004 г.) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира, Грузия провозгласила государственную независимость 9 апреля 1991 года после распада Советского Союза.186 Многие годы развитию страны мешали внутренние конфликты, нестабильность в регионе и экономический спад. Когда правительство попыталось манипулировать парламентскими выборами в ноябре 2003 года, масштабные протесты населения привели к отставке Эдуарда Шеварднадзе, который пребывал на посту президента Грузии с 1995 года. В январе 2004 года в стране прошли новые выборы. К власти пришел Михаил Саакашвили и его Партия Национального Движения.187 С этого момента началось глубокое реформирование на всех уровнях власти. Из-за этнического разделения в Абхазии и Южной Осетии, слабого государственного управления и присутствия российских военных баз на этих территориях, правительство страны не имеет полного контроля над всей территорией страны в границах, признанных мировым сообществом. Экономика Природные ресурсы Грузии включают леса, гидроэнергетические ресурсы, цветные металлы, марганец, железную руду, медь, а также цитрусы, чай и вино. Структура промышленного производства включает сталелитейную промышленность, самолетостроение, машиностроение, производство оборудования для литейного производства, производство грузовиков, тракторов, текстильное производство, химическое производство, производство лесоматериалов и производство напитков. По оценкам на 2000 год, 52% рабочей силы было занято в сельском хозяйстве. Страна импортирует бльшую часть природного газа и нефти, необходимых для удовлетворения внутреннего спроса. Единственным значительным внутренним источником энергии являются гидроэнергетические ресурсы. Несмотря на серьезнейший ущерб, который понесла экономика страны гражданских конфликтов, в Грузии, при поддержке вследствие Международного Валютного Фонда и Всемирного Банка, был зафиксирован значительный экономический рост, начиная с 1995 года. В стране отмечен рост ВВП и уменьшение уровня инфляции. Согласно оценкам, в 2001 году ВВП на душу населения составил 744 доллара США, а темпы роста ВВП - 5,3%. Максимальные темпы роста ВВП были отмечены в 2003 году и составили 8,6%, а уровень инфляции в том же году оставался на уровне 4,8%.188 Грузия стала вторым государством среди республик бывшего Советского Союза, вступившим во Всемирную Торговую Организацию. Страна надеется добиться устойчивого экономического роста благодаря развитию торговли, а также транзита нефти и газа через свою территорию. 25 мая 2005 года состоялась официальная церемония открытия нефтепровода Баку-ТбилисиДжейхан, в которой приняли участие президенты Азербайджана, Грузии, Казахстана и Турции. Ожидается, что газопровод Баку-Тбилиси-Эрзрум также привлечет в страну необходимые инвестиции и создаст новые рабочие места.
Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира, Информационная справка о Грузии - Госдепартамент США, февраль 2005 г. 187 4.2. Обзор миграционной системы График.5 Действующие структуры в сфере миграции 4.2.1. Регулярная миграция В последние годы Грузия предприняла шаги к созданию или адаптации законодательных основ и организационной системы для более действенного рассмотрения проблем, связанных с миграцией. Было признано, что необходимость в дальнейшем исследовании и создании каналов легальной миграции будет в интересах самих же мигрантов, страны происхождения и принимающей страны. a. Правовая база Иммиграция Закон Республики Грузия Об иммиграции был принят 27 июля 1993 года, с двумя поправками в 1997 и 1998 году. Этот закон является основным юридическим документом, определяющим порядок и условия иммиграции в Республику Грузия. Сюда же относится и Закон о правовом статусе иностранцев (3 июня 1993 года), Закон о временном въезде, пребывании и выезде иностранцев из Грузии (1993 год), Закон о правилах регистрации и идентификации граждан Грузии и иностранцев, проживающих в Грузии (2000 год), Закон о миграционном досмотре (1998 год), а также другие постановления и документы, принятые Советом Министров. В настоящее Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года время идет работа по подготовке нового закона О миграции и нового закона Об иностранных гражданах. Закон об иммиграции определяет иммигранта как иностранца, получившего право на постоянное местожительство в Республике Грузия, а также регулирует условия получения статуса. Предусмотрен лишь статус беженца, а также постоянное местожительство. Лица, пребывающие в Грузии временно без права постоянного местожительства часто рассматриваются как гости ограничения времени пребывания. Закон об иммиграции без предусматривает введение ежегодной иммиграционной квоты, которая определяется Кабинетом министров Республики Грузия и утверждается Парламентом Грузии за шесть месяцев до начала каждого календарного года. В 2004 году иммиграционная квота была рассчитана приблизительно на 200 человек. Ежегодные квоты, как правило, не исчерпываются (обычно они заполняются приблизительно на 50%). Большинство иностранцев, желающих обосноваться в Грузии, являются гражданами Российской Федерации, Украины, Израиля и Германии. Заявления обычно подаются гражданами грузинского происхождения, желающими вернуться на родину.190 Поправка к Закону, принятая в 1998 году (Закон о миграционном досмотре, 1998 г.) предусматривает введение миграционной карточки, которая заполняется всеми иностранными гражданами, въезжающими в страну. Миграционные карточки выдаются Министерством по делам беженцев и расселению и дают возможность сбора данных о въезде и выезде иностранцев. Эмиграция Закон Республики Грузия Об эмиграции был принят в 1993 году, с двумя поправками в 1997 и 1998 году. Закон определяет процедуру выезда граждан Грузии на постоянное местожительство в другую страну (эмиграция) и регулирует другие вопросы, возникающие в этой связи. Закон признает право граждан Грузии выезжать из страны и свободно в нее возвращаться. В то же время закон О гражданстве предусматривает, что граждане Грузии, проживающие за рубежом, могут утратить свое гражданство, если они не зарегистрируются в соответствующем консульском представительстве Грузии в течение двух лет191. В Грузии нет закона о трудовой миграции. Законопроект был разработан и передан на обсуждение в парламент. Кроме того, Грузия не является стороной каких-либо международных соглашений в сфере трудовой миграции или Соглашения о сотрудничестве в сфере трудовой миграции и социальной защиты трудящихся мигрантов, заключенного в рамках СНГ 15 апреля 1994 года.192 Закон Республики Грузия Об эмиграции определяет документы, необходимые для эмиграции или выезда из Республики Грузия (Паспорт Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года Там же.
191 гражданина Грузии), процедуру выдачи паспорта, срок действия паспорта (10 лет), процедуру его продления (дипломатические или консульские миссии Грузии за рубежом), сроки рассмотрения заявления (не более 3-х месяцев). Закон также указывает основания для ограничения выдачи паспорта (в случае, если против заявителя возбуждено уголовное или гражданское дело, если данное лицо не исполнило приговор суда, если данное лицо находится в розыске, если данное лицо является военнообязанным и уклоняется от прохождения обязательного срока военной службы или же если заявитель не выполнил обязательств, наложенных на него по решению суда и т.д.). Законом предусмотрено право обжаловать в суде отказ в выдаче паспорта, его продлении или пересечении границы. Согласно Статье 17 указанного закона, гражданин должен иметь визу в страну, в которую он (она) направляется. Закон О гражданстве Грузии (принят в марте 1993 года, последняя по времени поправка внесена в марте 2001 года)193 регулирует положения, касающиеся предоставления гражданства иностранцам или лицам без гражданства, а также восстановления грузинского гражданства. Заявители должны удовлетворять следующим требованиям (Статья 26): Х Х Х Постоянное местожительство в Грузии в течение последних 10 лет;
Знание государственного языка, истории Грузии законодательства в пределах установленного минимума;
и грузинского Наличие места работы или обладание недвижимостью на территории Грузии.
Лицам, имеющих грузинских родственников, проживающих на территории Грузии, гораздо легче получить или восстановить грузинское гражданство. Действующий в настоящее время законодательство запрещает двойное гражданство (ст.1)194, однако как ожидается, разрабатываемый в настоящее время новый законопроект будет предусматривать двойное гражданство.195 б. Институциональная база Существует целый ряд государственных учреждений, участвующих в процессе реализации миграционной политики Грузии. Согласно информации, предоставленной властями Грузии, полномочия в сфере миграции распределены следующим образом: Министерство иностранных дел координирует действия в этой сфере и председательствует в межправительственной комиссии по миграции с 1994 года.196 Кроме того, Министерство иностранных дел отвечает за международное сотрудничество по вопросам миграции (включая вопросы реадмиссии и реинтеграции) и защиты прав и интересов граждан Грузии за рубежом.
193 194 Там же.
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года Министерство юстиции, в котором имеется Департамент по гражданству, является головным учреждением, отвечающим за вопросы иммиграции, эмиграции и проживания. Его задачи включают регистрацию иностранных граждан, выдачу вида на жительство и документов, удостоверяющих личность. Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты осуществляет государственную политику в сфере социальной защиты, занятости и охраны здоровья населения страны, регулирует и координирует вопросы занятости, регулирует трудовую миграцию, выдает разрешения на работу в Грузии иностранным гражданам. Министерство по делам беженцев и расселению разрабатывает государственную систему регулирования миграционных процессов;
определяет внешние и внутренние миграционные процессы;
готовит предложения и правовые положения для реализации такой политики;
занимается вопросами статистики;
вопросами контроля и регулирования миграционных потоков, а также организацией приема, расселения, трудоустройства и интеграции мигрантов. 4.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. Граждане всех стран СНГ, кроме России и Туркменистана, могут въехать в Грузию без виз. Для граждан Российской Федерации виза обязательна для всех типов паспортов, даже для дипломатических паспортов. Для граждан Туркменистана нет необходимости получать визу, если они путешествуют со служебными и дипломатическими паспортами. Безвизовый въезд предусмотрен для владельцев дипломатических и служебных паспортов из Китая, Египта, Венгрии, Ирана, Румынии, Словакии, Турции, а также для граждан Болгарии, имеющих дипломатические паспорта.198 Кроме того, Закон о введении безвизового режима с 15 июня 2005 года отменяет визы для граждан стран-членов ЕС, Канады, Израиля, Японии, Швейцарии и США, если срок пребывания в стране не превышает 90 дней. Граждане России и Турции могут получить визу в рамках упрощенной процедуры. 199 Что касается выезда грузинских граждан за границу, то они могут свободно путешествовать по всем странам СНГ без виз, исключая Туркменистан и Россию (Россия ввела визовые обязательства для грузинских граждан в декабре 2000 года в попытке пресечь массовую эмиграцию грузин для 197 198 Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года Там же. Там же.
пополнения нелегального рынка труда в России). Для въезда в ЕС гражданам Грузии также необходимо иметь действительную визу. На основании подтверждения приглашающей грузинской организации иностранный гражданин может получить многократную въездную-выездную визу. Такие многократные визы могут быть выданы инвесторам капитала, иностранным гражданам, тесно сотрудничающим с юридическими лицами, зарегистрированными в Грузии, иностранным гражданам, въезжающим на территорию Грузии регулярно ввиду специфики своей работы, или лицам, которые предусмотрены законодательством. a. Правовая база Визовый режим и политика Республики Грузия определяется Законом Республики Грузия О временном въезде, пребывании и выезде иностранцев, Законом Республики Грузия О правовом статусе иностранцев, а также другими нормативно-правовыми документами Республики Грузия. Закон О временном въезде, пребывании и выезде иностранцев был принят в 1993 году. Последняя поправка к нему датируется 1999 годом. Закон регулирует основные элементы визового режима, требования для получения визы и других типов въездных документов. Для въезда в страну лицу необходим действительный проездной документ (действительный как минимум три месяца после истечения срока действия визы). В октябре 1992 года 12 государств-членов СНГ подписали соглашение О безвизовом передвижении граждан СНГ по территории государствЦчленов СНГ (Бишкекское Соглашение)200. В целом можно отметить, что хотя начиная с 1992 года в регионе СНГ заключен целый ряд двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые режимы, тем не менее полностью унифицированный подход к этим вопросам в СНГ отсутствует. По этой причине Бишкекское Соглашение действует только в отношении граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. б. Институциональная база Вместе с Советом Национальной Безопасности Министерство иностранных дел занимается вопросами визовой политики, включая выдачу, продление и отмену виз. Окончательное решение о разрешении въезда в Грузию принимают пограничные органы.201 Консульское Управление Министерства иностранных дел является единственным государственным органом, который отвечает за прием заявлений и выдачу виз. Согласно Закону О временном въезде, пребывании и выезде иностранцев, визы могут выдаваться в дипломатических и консульских миссиях за границей, а также непосредственно на границе (консульские отделы, уполномоченные выдавать визы сроком действия до Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года одного месяца, имеются на семи пунктах пересечения границы, включая аэропорт г. Тбилиси). Срок действия визы может быть продлен в Консульском Управлении Тбилиси. Туристическая виза может быть выдана в течение 3 дней, другие типы виз в течение 40-45 дней (имеются в виду долгосрочные визы сроком действия свыше 3 месяцев). В ходе процедуры выдачи визы дипломатические и консульские миссии могут запросить дополнительные документы помимо тех, что указаны в Законе О временном въезде, пребывании и выезде иностранцев. Сборы за визу устанавливается Законом о консульских сборах и двустороннымм соглашениями и может быть различным для граждан тех или иных государств. Министерство внутренних дел не облечено полномочиями по выдаче виз, однако оно оказывает влияние на визовую политику, в особенности в плане определения перечня государств, гражданам которых предоставляется право безвизового въезда в Грузию. 4.2.3. Управление границей Создание эффективной системы контроля границы является важнейшим элементом результативной борьбы с нелегальной миграцией. В этой связи перед Грузией стоят серьезные задачи из-за прошлых внутренних территориальных конфликтов в Абхазии и Южной Осетии, а также из-за конфликтов в соседних кавказских республиках Российской Федерации (например, в Северной Осетии, Ингушетии и Чечне). В целом, следует отметить необходимость учета сложного рельефа границы при рассмотрении возможности использования технических средств или возможностей связи. Общая протяженность государственной границы Грузии составляет 2143 км: 263 км с Турцией, 216 км с Арменией, 458 км с Азербайджаном, 906 км с Россией и 300 км прибрежной полосы. Участки государственной границы в Абхазии (241 км) и Южной Осетии (75 км) не контролируются.203 На данный момент определена лишь граница с Турцией (бывшая внешняя граница Советского Союза), а демаркация и делимитация границ с Азербайджаном, Арменией и Россией пока остаются проблематичными. Поскольку Грузия де-факто не имеет контроля над территорией Абхазии, это вызывает проблемы, касающиеся определения нерегулярных мигрантов, которые, по их утверждению, прибывают из Абхазии. Более того, абхазское побережье Черного моря частично контролируется РЛС Государственной пограничной охраны Грузии204. По данным Государственной пограничной охраны, Россия планирует выдавать российские паспорта также и гражданам Южной Осетии. Грузинские граждане на территории Абхазии и Осетии могут пересекать официальную грузинороссийскую границу без виз, несмотря на визовые обязательства в отношении грузин.
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Информационный буклет Департамент охраны государственной границы Грузии МВД, Тбилиси, март 2005 года Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года 203 В 1998 году Совет Национальной Безопасности Грузии одобрил создание Системы мониторинга границы (Иори), работа по внедрению которой началась в 2001 году. Данная система основана на использовании современной военной технологии связи в целях обеспечения мобильного и надежного обмена информацией в аудио- и цифровом формате между регионами и центром командования. Внедрение Иори-2 началось в 2004 году и осуществляется в рамках помощи со стороны США.205 В настоящее время оба проекта находятся в стадии пересмотра.206 Миссии ОБСЕ в Грузии было поручено лосуществлять наблюдение и информировать о передвижениях через границу (частично в высокогорных районах Кавказа, практически недоступных в зимнее время) между Грузией и Чеченской (с декабря 1999 года), Ингушской (с декабря 2001 года и Дагестанской (с декабря 2002 года) Республиками Российской Федерации до декабря 2004 года.207 14 апреля 2005 года в Вене Постоянный Совет ОБСЕ утвердил новую программу помощи в подготовке профессиональных кадров для Департамента охраны государственной границы Грузии стоимостью 2.6 млн. евро (срок реализации: 18 апреля - 31 декабря 2005 года). В рамках программы будут осуществлены тренинги для приблизительно 800 военнослужащих из среднего офицерского и сержантского состава Государственной пограничной службы и ее авиационного подразделения.208 a. Правовая база Закон О государственной границе Грузии был принят в 1998 году. Закон регулирует статус государственной границы и отношения, связанные с учреждением режима государственной границы, ее защиты на земле, внутренних и внешних территориальных водах, в воздушном пространстве, в особых экономических зонах и на континентальном шельфе Грузии. Закон дополнен Положением О режиме государственной границы и ее защите. Новый закон о государственной границе разрабатывается при поддержке немецкой стороны с 2004 года. Процесс разработки этого законопроекта задерживается по причине ротации персонала немецкой стороны209. б. Институциональная база Пограничная служба Грузии была создана в августе 1992 года как структурное подразделение Министерства обороны. Пограничная служба вышла из состава министерства в 1994 году, а в 1996 году получила статус государственного департамента. В октябре 1999 года последнее подразделение пограничной службы Российской Федерации покинуло Грузию, и Департамент охраны государственной границы Грузии взял на себя всю полноту ответственности за контроль границ. В 2004 году департамент стал структурным подразделением в составе Министерства внутренних дел. Управление границ находится в ведении следующих ведомств210:
205 206 207 208 209 Информационный буклет Департамент охраны государственной границы Грузии МВД, Тбилиси, март 2005 года Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года. Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года Развитие Департамента охраны государственной границы Грузии МВД - Концептуальное видение, 2005 год Х Х Х Х Х Х Х Министерство обороны;
Министерство иностранных дел;
Министерство финансов (Таможенная служба);
Министерство экономического развития;
Министерство труда, здравоохранения и социальной защиты;
Министерство сельского хозяйства;
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов.
Государственная пограничная охрана работает в направлении формирования новой структуры в течение нескольких лет и руководствуется при этом примером европейских стран. Западные государства оказали большую помощь в плане расширения и укрепления возможностей пограничных войск Грузии, предоставляя тренинг, консультативную помощь и технические средства. Новая модель предусматривает реструктуризацию службы с переходом с военной организации на правоохранительную структуру, контрактными офицерами вместо призывников, укомплектованную проходящих обязательную военную службу. Тем не менее, согласно информации, полученной от властей Грузии, на данный момент нет детального плана для сотрудничества с пограничными службами государствчленов Европейского Союза. По имеющей информации, процесс реформирования в сфере контроля границы сдерживается отсутствием адекватной учебной инфраструктуры и нехваткой квалифицированного персонала211. В ходе реорганизации Государственной пограничной службы многие пограничники были отправлены в отставку после прихода к власти нового правительства. В настоящее время в составе пограничной службы работает около 2200 человек.212 На практическом уровне Департамент охраны государственной границы сотрудничает с российскими пограничниками. Проводятся регулярные встречи раз в 1-2 недели с целью обмена информацией. В 2004 году был подписан Договор об обмене информацией, а в 1999 году - Договор о сотрудничестве при проведении оперативно-следственной деятельности. Грузия предпочитает двустороннее сотрудничество сотрудничеству в рамках СНГ. Налажены конструктивные отношения пограничной службы Грузии с Германией, Российской Федерацией, Украиной, Азербайджаном, Турцией, США. Представители Германии и Турции помогают в осуществлении программ подготовки пограничником Грузии.213 Также был подписан Договор о 211 212 Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года Там же. Там же.
сотрудничестве с Китаем. В Грузии находятся военные атташе Турции и Германии. Комиссия по демаркации границы, созданная при Министерстве внутренних дел на правительственном уровне с участием всех министерств, занимается вопросами делимитации и демаркации границ, однако эта комиссия не проводила заседаний более одного года. Через план совместных действий в рамках Единой внешней политики и политики безопасности, ЕС в 2000 и 2001 гг. предоставил грузинским пограничникам оборудования на сумму 1,045 миллиона Евро с целью обеспечения защиты невооруженных наблюдателей ОБСЕ, производящих мониторинг ситуации на границе между Грузией и Чеченской Республикой, входящей в состав Российской Федерации.
4.2.4. Нерегулярная миграция В настоящее время принято считать, что международная миграция в большей мере проявляется в форме незаконной или нелегальной миграции. Данное предположение также касается и Грузии. Однако тщательная оценка количественных объемов нелегальной миграции достаточно ограничена. Нелегальная миграция - это явление скрытого характера, означающее, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально, тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных статистических учетах.214 Другая проблема относительно численного определения масштабов нелегальной миграции заключается в том, что не существует общепринятой дефиниции нелегальной или незаконной миграции. Термин нелегальный по отношению к миграционным движениям используется для описания целого ряда явлений, как-то: операции по незаконному ввозу мигрантов, самодеятельные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной работы, где нелегальность появляется уже после вполне легального въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как лотсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные215, что достаточно ограничивает тщательную оценку количественных параметров нелегальной миграции. Нерегулярная миграция из Грузии Крайне тяжелая экономическая ситуация в стране, усугубленная политической нестабильностью, этническими конфликтами, гражданскими раздорами и растущим уровнем преступности стали причиной эмиграции населения за границу. По данным разных исследований, каждая пятая семья в Грузии имеет средний доход в размере 50 лари или вообще не имеет такового и полностью зависит от денежных переводов из-за границы. Сложившаяся ситуация еще хуже в сельских районах216. Можно смело утверждать, в частности, на примере Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. 93 Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - 110 Трудовая миграция из Грузии, МОМ, 2003 г., ст. Грузии, что нелегальная миграция носит экономический характер;
ее цель трудоустройство за границей с целью передачи заработанных денег домой для поддержки остальных членов семьи. Кроме того, это - не постоянная миграция, а во многих случаях временный способ просто заработать на пропитание. Как следствие этого, начиная с 1991 года наблюдается постоянная утечка мигрантов из страны, в большинстве случаев - нелегально. По данным переписи населения, проведенной в 1989 году, общая численность населения Грузии составляла 5 400 800 человек, а по оценке Государственного департамента статистики за 2004 год численность населения в Грузии составляла 4 543 000 человек217. Согласно этим данным, численность населения снизилась на 857 000 человек, хотя если верить другим источникам, сокращение численности населения в Грузии является еще более значительным, поскольку многие эмигранты из Грузии покидают страну, не информируя об этом власти.218 Информация и цифры, предоставленные в разделе Политическое убежище, могут служить показателем размеров нелегальной эмиграции из Грузии. Основными пунктами назначения эмигрантов являются следующие страны: Россия (территориальная близость, язык и спрос на рабочую силу), США, Греция, Германия, Австрия, Турция и Франция219. Главные маршруты пролегают через Беларусь, Болгарию, Турцию и Россию. Россия является и ключевой транзитной страной, и страной назначения. Следует отметить, что гражданам Грузии достаточно легко получить турецкую визу. Визы можно получить на границе практически немедленно, и их стоимость составляет примерно 15 долларов США. Известно, что большинство мигрантов, направляющихся из Грузии в страны Европы, выезжают на законных основаниях через Турцию и становятся нелегальными мигрантами на более позднем этапе своего передвижения. Ниже описываются некоторые из основных маршрутов незаконного ввоза мигрантов. Несмотря на то что Абхазия представляет собой часть территории Грузии, Российская Федерация продолжает выдавать проездные документы жителям Абхазии. Поскольку часть архивов по регистрации населения на территории Абхазии уничтожены, а к оставшимся архивам Грузия не имеет доступа, центральные органы власти сталкиваются с трудностями при установлении личности лиц, заявляющих, что они из Абхазии. 80% нелегальных мигрантов, направляющихся в западные страны, пересекают грузино-турецкую границу легально, а уже оттуда продолжают свой путь в Европу. Нелегальная миграция из Грузии в Россию пролегают по наземным маршрутам, либо же через соседние республики или Беларусь (между Тбилиси и Минском имеются прямые авиарейсы), используя фактор открытости границы между Беларусью и Россией. Однако это может Государственный департамент статистики Грузии: а также Грузия: Уменьшающаяся нация www.iwpr.net/index.pl?archive/cau/cau_200202_116_1_eng.txt Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года 218 измениться, поскольку в июне 2005 года Беларусь отменила безвизовый режим с Грузией. Нерегулярная миграция в Грузию и через ее территорию По данным различных исследований, Грузия не может считаться ключевой транзитной страной (в отличие от, например, Азербайджана, на территории которого сконцентрированы главные каналы торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в регионе). Кроме того, транспортная система Грузии все еще не развита (авиарейсы, водный транспорт, дороги). Однако в стране все-таки наблюдается определенный объем транзитной миграции, масштабы которой неизвестны220. Различные источники указывают на два типа транзитной миграции через Грузию: транзит жертв торговли людьми из России и Украины в Западную Европу или на Ближний Восток и транзит мигрантов из развивающихся стран Африки и Азии в Западную Европу. Эти люди, как правило, мигранты из других стран, которые были обмануты лицами, занимающимися незаконным ввозом мигрантов, и застряли в Грузии по пути в Европу. Грузия - транзитная страна для мигрантов из Армении и Ирана. Иранцы обязаны иметь визы для въезда в Грузию, но виз для проезда через Азербайджан им не нужно. В 2002-2003 годах был зарегистрирован нелегальный транзитный поток курдов из Ирака. Нелегальной миграции граждан Китая не наблюдается, поскольку существуют соответствующие визовые обязательства, и грузинская сторона очень тщательно изучает каждое заявление на получение визы. Хотя в настоящее время Грузия и не является важной транзитной страной, однако она находится на стратегически важном геополитическом перекрестке и можно ожидать, что с развитием коммуникаций и транспорта транзитная миграция через страну в будущем увеличится. Незаконный ввоз мигрантов Главными пособниками нелегальной миграции являются туристические агентства, работающие на территории Грузии и сотрудничающие с лицами, занимающимися незаконным ввозом мигрантов, в транзитных странах и странах назначения, а также занимающиеся трудоустройством и оформлением документов иммигрантов. Лица, занимающиеся незаконным вывозом людей за пределами Грузии, играют важную роль в организации такого процесса. Типичными методами, используемыми нелегальными мигрантами в Грузии являются: Х Х Х Х Легальный въезд с визой с последующим пребыванием в стране после истечения ее срока;
Въезд в страну по студенческой визе и нелегальная работа;
Нелегальный въезд при помощи лиц, занимающихся незаконным ввозом мигрантов;
Въезд в страну под предлогом поиска убежища.
Майкл Джандл, Доклад по результатам работы экспертной миссии по изучению фактов в Грузии, 27.10. - 4.11.2003, Международный центр по развитию миграционной политики (МЦРМП), декабрь 2003 г.
Основные маршруты незаконного ввоза мигрантов: Х Грузия - Москва или Санкт-Петербург - Израиль;
Х Грузия - Турция (Стамбул) - Болгария - Греция;
Х Грузия - Россия - Украина - Румыния - Болгария - Греция;
Х Грузия - Украина - Словакия - Австрия;
Х Тбилиси - Франция (с визой) - Швейцария, Голландия - Австрия;
Х Тбилиси - Турция (Измир) - Италия (Бриндизи) - Испания (Барселона);
Х Тбилисский аэропорт - Москва - Беларусь - Польша - Дания;
Х Тбилисский аэропорт - Москва - Украина/Беларусь - Польша - Германия - Нидерланды221. a. Правовая база Правительство признало необходимость эффективного решения проблемы нелегальной миграции. В данный момент разрабатываются законопроекты, касающиеся конкретных аспектов нелегальной миграции. Такое предложение все еще рассматривается соответствующими государственными структурами. Особые положения относительно нелегальной миграции также предусмотрены Уголовным кодексом и Административным кодексом. 13 декабря 2000 года Грузия подписала Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании на нее и Протокол о борьбе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (13 декабря 2000 года). Однако пока еще не было предпринято никаких шагов для внедрения положений указанных международно-правовых актов в национальное законодательство б. Институциональная база Министерство иностранных дел занимается вопросами, касающимися борьбы против нерегулярной миграции и незаконного ввоза мигрантов.222 Как правило, правительство хорошо осведомлено о тенденциях и характеристиках нелегальных передвижений людей из страны, в нее и через территорию страны, однако оно мало что может предпринять для устранения изначальных причин миграции и осуществлять эффективные действия для уменьшения таких передвижений. Указанные министерства и ведомства примут участие в реализации подготовленного недавно Плана действий по борьбе с нелегальной трудовой миграцией и торговлей людьми на 2005-2007 гг..
4.2.5. Убежище Грузия не является основной страной назначения для беженцев, и основной проблемой является наличие большого числа лиц, перемещенных внутри 221 УТрудности за границей или голод домаФ Исследование нелегальной миграции из Грузии, МОМ, 2003 г. Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года страны. С другой стороны, эмиграция из Грузии по каналу поиска убежища значительна. Начиная с 1999-2000 гг. Грузия может рассматриваться как одна из стран назначения или транзита для чеченских беженцев. Предполагается, что большинство из остающихся в стране беженцев из Чечни (большая часть покинула Грузию в 2003 году) хотят как можно скорее выехать из Грузии в Западную Европу или Северную Америку (в особенности, чеченцы, которые все еще живут в Панкисском ущелье). Их можно рассматривать как потенциальный источник притока мигрантов в Европу.223 Хотя прямой связи между количеством поданных из страны прошений на получение убежища и общим количеством (нелегальных) миграционных передвижений из страны нет, имеющиеся цифры в связи с поиском убежища можно считать индикатором соответствующих процессов. Из-за существующих ограничений, введенных потенциальными странами назначения для международных миграционных передвижений, значительные группы международных мигрантов нелегально переезжают или пытаются внедриться в систему (системы) предоставления убежища, независимо от того, насколько они соответствуют условиям и критериям для получения статуса беженца (или других форм международной защиты лиц). Вступление в процедуру получения убежища во многих случаях действует как часть общей миграционной стратегии. Подача прошения на предоставление убежища позволяет мигрантам с ограниченными возможностями легально въехать в ту или иную страну благодаря получению временного права на проживание, возможности немного отдохнуть и организовать дальнейшее продвижение в транзитную страну или страну назначения. Поэтому возрастание количества заявлений можно как минимум трактовать как показатель увеличения миграционных передвижений. Лица, ищущие убежища и беженцы в Грузии По данным УВКБ, основными беженцами в Грузии являются граждане России, в основном - из соседней Чеченской Республики Российской Федерации. Значительный приток чеченских беженцев в Грузию имел место осенью 1999 года после начала второго вооруженного конфликта в Чечне. Тогда правительство Грузии предоставило 6000 человек статус беженца по принципу prima facie. Число беженцев из Чечни увеличилось до конца 2001 года до 7901 человек, а к концу 2002 года по данным УВКБ ООН оно составляло 4192 человека224. Сокращение почти наполовину числа беженцев из Чечни было обусловлено рядом причин. В 2002 году Министерство по делам беженцев и расселению при помощи УВКБ ООН начало процесс перерегистрации чеченских беженцев. Однако ситуация в плане безопасности не дала возможности представителям УВКБ ООН принять активное участие в процедуре регистрации, и она была в основном осуществлена местными органами власти. Поскольку данная регистрация носила добровольный характер, многие чеченцы, возможно, предпочли не участвовать в регистрации или же уже покинули Грузию к тому моменту. Представляется целесообразным принять во внимание частое изменение беженцами мест своего проживания без соответствующего уведомления властей, а также необходимость отдельно 223 Представительство ООН в Грузии, УВКБ ООН, 2003 г. Статистический ежегодник УВКБ ООН 2002, УВКБ ООН учесть местное население - кистов (этнических чеченцев), которым ранее был предоставлен статус беженцев.225 В 2003 году количество беженцев из Чечни было таким же, как и в предшествующем году. В конце 2003 года многие чеченцы покинули Грузию (вернувшись в Чечню или выехав в Европу). К концу 2004 года в Грузии оставалось примерно 2600 беженцев.226 Большинство чеченских беженцев в Грузии (85%) по происхождению являются кистами (их предки из Чечни поселились в Грузии в 19-ом веке), и они нашли прибежище в Панкисском ущелье, а также в Тбилиси. Большинство чеченских беженцев живут среди местных кистов и лишь 15% проживают в специальных центрах, отремонтированных УВКБ ООН. В 2004 году приблизительно 80 чеченских беженцев покинули Панкисское ущелье. Их приняли власти Канады и Швеции в рамках программы миграции, которую осуществляет УВКБ ООН.227 Небольшое количество беженцев прибыли из Армении и Афганистана (по данным УВКБ - 16 человек в 2003 году). Внутренне-перемещенные лица (ВПЛ) Проблема гораздо более серьезных масштабов в Грузии - это лица, перемещенные внутри страны. Департаментом по делам лиц, перемещенных внутри страны, зарегистрировано 232 тысячи таких лиц.228 Это люди, которые спасались бегством или были вынуждены покинуть места своего проживания из-за конфликтов в Абхазии, Южной Осетии или Панкисском ущелье.229 Внутренне-перемещенные лица считаются гражданами Грузии со всеми соответствующими этому статусу правами и обязанностями. В соответствии с законом, эти люди освобождены от уплаты налогов и могут получить удостоверения личности бесплатно (однако большинство из них не имеют никаких документов, по-прежнему пользуясь старыми советскими паспортами, срок действия которых истек 1 мая 2005 года). На внутренне-перемещенных лиц распространяется обязательная воинская повинность, как и на всех граждан Грузии. Около 30 тысяч внутренне- перемещенных лиц состоят на государственной службе. Количество работающих в частном секторе экономики неизвестно. Внутренне перемещенные лица по-прежнему составляют основную проблему с точки зрения внутренней миграции в Грузии. Все они обладают правом (гарантированным Законом о лицах, перемещенных внутри страны от 1996 года) возвращения в свои дома и получения компенсации за ущерб, нанесенный их домам в связи с конфликтом. Хотя большинство лиц, перемещенных внутри страны, высказывают желание вернуться в свои дома, не разрешенные пока конфликты в Абхазии и Южной Осетии не позволяют им Отчеты стран по практике в области защиты прав человека - 2002, Грузия. Издано Бюро демократии, прав человека и труда, Государственный департамент США, 31 марта 2003 Данные предоставлены УВКБ ООН 226 Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года.
OCHA - Гуманитарная ситуация в Грузии и стратегия на 2005 г. По оценкам Комитета по делам беженцев и иммигрантов (США), в 2004 году число перемещенных лиц составило 260 000 человек, что соответствует оценке, приводимой в Статистическом ежегоднике УВКБ ООН за 2003 г. Результаты работы ознакомительной миссии, работавшей в Грузии 6-10 ноября 2004 года и координируемой МЦРМП сделать это. Тем не менее, 40 000 человек (по данным на 2002 год) вернулись в Гальский район (Абхазия). Самая большая по численности группа лиц, перемещенных из Абхазии, проживает в непосредственной близости - в Западной Грузии - Мегрелии (города Сенаки и Зугдиди). Многие из них регулярно перемещаются между Абхазией и Мегрелией, поэтому точное определение числа перемещенных лиц, проживающих в Мегрелии, и лиц, вернувшихся на постоянное жительство в Абхазию, является сложной задачей. Что касается внутренне-перемещенных лиц из Южной Осетии, то лишь 5000 из них вернулись в свои дома (самостоятельно или с помощью УВКБ ООН).230 Власти намереваются заново провести регистрацию внутренне-перемещенных лиц, поскольку правительство желает знать точное число проживающих в стране ВПЛ с тем, чтобы организовать для них дальнейшие мероприятия и программы.231 Месхетинцы Турки-месхетинцы - это этнические грузины, которые проживали в Южной Грузии (районе Самцхе-Джавахети). В 1944 году по распоряжению Сталина они были депортированы в Центральную Азию (главным образом в Узбекистан, Кыргызстан и Казахстан). После погрома, учиненного в Ферганской долине в 1989 году (Узбекистан), большинство из них было вынуждено покинуть Центральную Азию. Месхетинцы нашли прибежище в Российской Федерации, Азербайджане и Украине (в Крыму), однако до настоящего времени требуют предоставить им возможность вернуться в Грузию.232 В связи с членством в Совете Европы, Грузия подписала соглашение, которым она взяла на себя обязательство предоставить возможность возвращения 300 000 месхетинцам. В 2001 году был подготовлен и направлен в Страсбург законопроект о репатриации турок-месхетинцев. Правительство и Парламент Грузии рассмотрели данный законопроект и в 2002 - 2003 гг. разработали новую программу по репатриации, однако до настоящего времени указанная программа не утверждена. До настоящего времени в Грузию вернулись 700 турок-месхетинцев, которые поселились в Западной Грузии. В настоящее времени, при условии удовлетворения определенных требований, они имеют право поселиться в любом регионе Грузии.233 Лица, обращающиеся за убежищем за пределами Грузии Изучая количество граждан Грузии, подавших прошение на предоставление убежища в период с 1996 по 2003 год в странах - старых членах ЕС (основные страны назначения), а также в странах - новых членах ЕС и странахкандидатах, можно наблюдать постоянное увеличение количества таких заявлений. В конце 2003 года это количество составляло 36 688 заявок.
230 Представительство ООН в Грузии, УВКБ ООН, 2003 г.
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Турки - месхетинцы, решение и безопасность людей, подготовлено в рамках Проектов по вынужденной миграции - Институт Открытого Общества, 1998 г. Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Интересна тенденция возрастания роли стран Центральной и Восточной Европы как стран назначения - в эти страны в изучаемый период было подано 4 472 заявки. По сравнению с данными 1996 года, в конце 2003 года наблюдалось пятикратное увеличение количества заявок. Этот процесс отражается в приводимом ниже графике:
График.6. Заявления граждан Грузии на получение убежища в странах-членах ЕС и странах-кандидатах Заявления на получение убежища из Грузии в новых и старых странах-членах ЕС и странах-кандидатах 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 Старые члены ЕС Новые члены ЕС/Кандидаты 1996 3000 216 1997 4074 3 1998 3235 220 1999 2970 131 2000 3181 323 2001 4092 1476 2002 6353 896 2003 5311 Источник: УВКБ, Статистический ежегодник УВКБ ООН 2002, Уровни и тенденции получения убежища: европейские и неевропейские индустриальные государства, 2003г.;
Данные составлены МЦРМП Данные, собранные МЦРМП относительно заявок на получение убежища в новых странах-членах ЕС, является общей тенденцией, которая также типична и для граждан Грузии, обращающихся за получением убежища. Непосредственно перед и сразу после 1 мая 2004 года, когда состоялось расширение ЕС, страны-кандидаты на тот момент стали чрезвычайно привлекательны для людей со всего мира, обращающихся за получением убежища. В таблице ниже представлены имеющиеся данные по Болгарии, Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литве, Польше, Румынии, Словакии и Словении (выбор стран зависел от доступности данных), начиная с 2000 года, когда впервые был зарегистрирован рост числа поданных заявлений о предоставлении убежища со стороны граждан Грузии, и до 2001 года, когда рекордное количество в 1290 прошений было подано только в Чехии, а также до конца 2003 года, когда было зарегистрировано 1207 прошения от грузинских граждан на предоставление убежища в исследуемых странах.
Таблица. Заявления на предоставление убежища в некоторых странах - новых членах ЕС и странах - кандидатах Эстон Венгри ия я Латвия 6 2 27 1 29 91 205 Слов Польша Румыния Словакия ения 1998 1999 2000 2001 2002 Болгария Чехия 17 5 9 6 103 6 1290 15 678 2 Литва 1 2 3 71 92 39 27 58 2 12 Источник: Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения;
составлено МЦРМП График.7 Ежегодные заявления граждан Грузии на получение убежища в странах-членах ЕС и странах-кандидатах Заявления на получение убежища в странах новых членах ЕС и странах - кандидатах 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 Источник: Болгария, Чехия, Эстония, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения;
составлено МЦРМП Также прошения о предоставлении убежища были поданы гражданами Грузии в Беларусь, Молдову, Россию и Украину. По данным, собранным МЦРМП, в 1999 году было подано 41 заявление в Беларусь, 37 - в Молдову и 36 - в Украину. Зная, что эти государства являются значимыми транзитными странами, можно с уверенностью предположить, что заявки подавались гражданами, чтобы лобеспечить себе трамплин в Западную Европу. Что касается России, то ситуация здесь иная. По данным УВКБ ООН, в этот же год (1999) в стране было официально зарегистрировано 27 993 беженцев - на данном этапе это самое большое количество грузинских беженцев в стране (далее в списке - Германия, где имеется 2 644 официально зарегистрированных беженцев из Грузии). Последние доступные данные, датируемые 2002 г., свидетельствуют об уменьшении количества, однако этот показатель все еще остается значительным - 11 368 официально зарегистрированных беженцев из Грузии в России 234.
Статистический ежегодник УВКБ ООН 2002, УВКБ ООН a. Правовая база 9 августа 1999 года Грузия присоединилась к Женевской Конвенции о статусе беженцев 1951 года и к дополняющему ее Протоколу от 1967 года. Закон О беженцах, а также Положение о процедурах предоставления статуса беженца вступили в силу в феврале 1998 года. Закон содержит определение понятия беженца в соответствии с Женевской конвенцией, определяет правовой статус беженцев в Грузии, устанавливает порядок предоставления и утраты такого статуса, а также определяет правовые, экономические и социальные гарантии. Однако Положение о процедурах предоставления статуса беженца, которое основывается на Законе о беженцах, указывает в Главе IV, ст. 6 что: статус беженца предоставляется сроком на один год. Указанный срок может быть продлен на один год на основании решения Комитета в случае, если условия в стране происхождения заявителя, в силу которых ему был предоставлен статус беженца, не изменились. Далее, в статье 6 Закона Грузии о правовом статусе иностранцев (3 июня 1993 г.) указывается, что Грузия предоставляет политическое убежище иностранцам, подвергающимся в своей стране преследованию в связи с осуществлением деятельности по защите прав человека и мира, или прогрессивной общественно-политической, научной или любой иной творческой деятельности. Убежище не предоставляется иностранцам, убеждения и деятельность которых несовместимы с целями и принципами Организации Объединенных Наций и национальными интересами Грузии. Закон о лицах, перемещенных внутри страны вступил в силу 28 июня 1996 года. Последняя поправка к нему была принята 18 декабря 2001 года. Закон определяет внутренне-перемещенное лицо как человека, вынужденного насильственно покинуть место своего постоянного проживания и перемещенного (в пределах Грузии) в результате возникновения угрозы для его/ее жизни, здоровья и свободы, а также для членов его/ее семьи вследствие агрессии другой страны, внутренних конфликтов или массовых нарушений прав человека и признает лицо, перемещенное внутри страны, как гражданина Грузии. Заявление на получение статуса внутренне-перемещенного лица может быть подано в региональный подотдел или региональную (городскую) службу местного административного органа Министерства по делам беженцев и расселению, по месту временного проживания перемещенного лица. Решение по вопросу должно быть принято в 10-дневный срок с момента регистрации заявления. Выдача временного статуса лица, перемещенного внутри страны также предусмотрена в случае массового и исключительного перемещения населения. Закон также определяет экономические и социальные гарантии для внутреннеперемещенных лиц и предусматривает защиту и соблюдение их прав и правовых интересов. Внутренне-перемещенные лица имеют право на: временное местожительство по собственному выбору и свободный доступ к услугам общественного пользования в соответствии с установленным порядком и в рамках государственных стандартов;
получение продуктов питания в количестве, предусмотренном для лиц, проживающих внутри страны;
бесплатную скорую медицинскую помощь;
единовременную финансовую и другую государственную помощь. В соответствии с законом, расходы на лиц, перемещенных внутри страны покрываются за счет государственного и местных бюджетов. Новый закон о лицах, перемещенных внутри страны (в процессе разработки с 2004 года) будет содержать новые условия, касающиеся признания индивида лицом, перемещенным внутри страны.235 б. Институциональная база Министерство по делам беженцев и расселению является главным государственным органом, рассматривающим все вопросы касательно беженцев, лиц, обращающихся за получением убежища и лиц, перемещенных внутри страны, а также миграционного контроля и репатриации. Министерство по делам беженцев и расселению координирует деятельность различных органов исполнительной власти Грузии в оказании помощи беженцам и содержит электронную базу данных по перемещенным лицам, беженцам и всем мигрантам. Прошения о предоставлении убежища могут подаваться либо на границе, либо в полицейских участках, либо в региональные управления Министерства по делам беженцев и расселению (Департамент по делам беженцев и лиц, ищущих убежища). В течение 3-дневного срока после подачи прошения в Министерство Департамент по делам беженцев и лиц, ищущих убежища должен принять решение относительно регистрации данного лица в качестве заявителя на предоставление статуса беженца. Департамент обязан проинформировать заявителя о принятии заявления и пригласить его на собеседование, о времени которого заявитель должен быть уведомлен не позднее, чем за три дня до назначенного времени собеседования. После рассмотрения дела Департамент готовит заключение о целесообразности предоставления статуса беженца данному заявителю. Заключение Департамента по делам беженцев и лиц, ищущих убежища вместе с другими приложенными к нему материалами передается в Комитет по делам беженцев и лиц, ищущих убежища не позднее трех месяцев с момента подачи заявления для вынесения окончательного решения Комитет по делам беженцев и лиц, ищущих убежища рассматривает заключение, подготовленное Департаментом по делам беженцев и лиц, ищущих убежища, и в течение одного месяца выносит решение относительно предоставления заявителю статуса беженца или отклонении ходатайства.236 Граждане имеют право подать апелляцию (в течение одного месяца после получения уведомления о решении Министерства по делам беженцев и расселению) в муниципальный суд, а затем - в суд высшей инстанции. Суд может признать решение министерства правильным, либо не признать его и поручить министерству повторно рассмотреть дело. В определенных случаях Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года. Положение о процедурах предоставления статуса беженца, 1998 г.
суд наделен полномочиями принимать решения по обжалованным заявлениям о предоставлении убежища.237 Серьезное сокращение кадров привело к настоящим простоям в процедурах определения статуса, начиная с 2003 года. Регистрация этих беженцев ежегодно осуществляется Министерством по делам беженцев и расселению при финансовой и технической помощи со стороны УВКБ ООН.238 В течение пяти дней после признания лица беженцем, Департамент выдает ему карточку беженца и документ, удостоверяющий личность, действительные в течение срока, на который ему предоставляется статус беженца. За выдачу удостоверений личности беженцам из Чечни отвечает УВКБ ООН. Удостоверения личности выдаются сроком на один год. После получения статуса беженца в Грузии иностранец может подать заявление в Министерство юстиции Грузии относительно предоставления ему гражданства на основании Органического Закона Грузии о правовом статусе иностранцев. Часто имеющие статус беженца лица не ходатайствуют о получении грузинского гражданства из-за опасения потерять гуманитарную помощь и бесплатное жилье. Департамент по делам лиц, перемещенных внутри страны при Министерстве по делам беженцев и расселению, является главным государственным органом, ответственным за официальное признание и регистрацию перемещенных лиц. Решение о признании лица внутренне-перемещенным лицом принимается в течение одного месяца. После регистрации в Министерстве по делам беженцев и расселению (в Грузии функционирует 60 отделений) внутренне-перемещенное лицо может получить идентификационную карточку лица, перемещенного внутри страны. На основании идентификационной карточки лица, перемещенного внутри страны, перемещенные лица имеют право на получение жилья в государственных приютах, гостиницах и бывших фабричных помещениях, арендованных Министерством по делам беженцев и расселению, а также некоторой суммы денежного вспомоществования и социальную помощь (Департамент по социальным вопросам). Многие из внутренне-перемещенных лиц проживают в Тбилиси (а также других крупных городах) в очень плохих условиях. Власти пытаются уменьшить масштабы временного жилья для перемещенных лиц и предоставить им возможности получения постоянного жилья. В сентябре 2004 года органы власти Грузии обратились ко всем проживающим в гостинице Иверия (в центре Тбилиси) перемещенным лицам с просьбой освободить помещение гостиницы. Все они получили единовременную сумму в размере приблизительно 7 000 долларов США на приобретение небольших квартир в пригородах.239 В сотрудничестве с Германией и Швейцарией правительство Грузии начало осуществление программ по реинтеграции внутренне-перемещенных лиц. Программы предусматривают два этапа: повторное обучение перемещенных Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Представительство ООН в Грузии, УВКБ ООН, 2003 г.
238 Грузия смотрит на запад, но сталкивается с проблемами миграции дома (Georgia looks west, but faces migration challenges at home), в: Институт миграционной политики, июнь 2005 года лиц и их трудоустройство в соответствии с фактическими потребностями внутреннего рынка.240 Департамент репатриации (в составе Министерства по делам беженцев и расселению) главным образом занимается вопросами турок-месхетинцев, а также грузин, не получивших грузинское гражданство после 1991 года и желающих вернуться в Грузию после длительного пребывания в других странах.241 Грузинский центр психологической и медицинской реабилитации функционирует в Тбилиси и в Ахмета. Центр осуществляет несколько программ по реабилитации беженцев. 4.2.6. Торговля людьми Грузия является, главным образом, страной-источником для торговли людьми, однако также играет роль транзитной страны. Кроме того, существуют некоторые данные, указывающие на то, что Грузия также может быть страной назначения. Жертв торговли людьми из Грузии чаще всего переправляют в Турцию243, Грецию, Соединенные Штаты Америки, Францию, Испанию, Нидерланды, Германию, а также Объединенные Арабские Эмираты и Израиль244. Большинство женщин жертвы трефикинга вербуют через подставные туристические фирмы, агентства по трудоустройству и посредников для оформления виз. Мужчин вербуют для трудовой эксплуатации в сельском хозяйстве или промышленности Греции и Турции. Более того, по данным Комитета ООН по правам детей, регистрируется все больше случаев коммерческой сексуальной эксплуатации детей (как правило - девочек), а именно в проституции и порнографии.245 Еще одну проблему представляет торговля детьми из Грузии в целях незаконного усыновления, причем рост этой тенденции был отмечен в середине 1990-х годов. В 2003 году грузинские полицейские раскрыли сеть преступных групп, действовавших в Западной Грузии в 2001-2002 гг. и арестовали их членов. 246 a. Правовая база Грузия подписала Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и оба Протокола Палермо (13 декабря 2000 года), однако шаги по внедрению положений данных международно-правовых актов во внутреннее законодательство пока не предприняты.
Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Там же. Бюллетень о беженцах в Панкисском ущелье, УВКБ ООН, 241 242 Правительство Турции депортирует всех нелегальных мигрантов при обнаружении истечения срока действия визы или за незаконную работу, независимо от того, являются эти лица жертвами торговли людьми или нет (МОМ, 2003 г.) Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми Там же. Осторожно - трефикинг! Свободная Грузия № 44, 17.03 244 245 Кроме того, 20 мая 1999 года247 Грузия ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав и основных свобод человека. Грузия также ратифицировала Конвенцию о правах детей и Факультативный протокол о продаже детей, детской проституции и детской порнографии (2 июня 1994 года), а также Конвенцию ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин248 (26 октября 1994 года). В феврале 2000 года проблема торговли людьми была впервые официально упомянута в грузинских нормативных документах. В то время президент Эдуард Шеварднадзе издал Указ № 64 План борьбы против насилия в отношении женщин (на 2000Ц2004 гг.), один из пунктов которого касался торговли женщинами в целях сексуальной эксплуатации. До этого момента лишь Статья 172 Уголовного кодекса о торговле несовершеннолетними касалась торговли людьми. Однако эта Статья предназначалась для предупреждения и борьбы с таким явлением, как незаконное усыновление детей из Грузии. В то время (вторая половина 90-х годов) эта проблема казалась все более угрожающей для грузинского общества. Статья определяла понятие торговли несовершеннолетними как покупку или продажу несовершеннолетнего и не охватывала торговлю детьми в контексте различных принудительных работ. Уголовный кодекс и Указ Президента № 15 от 17 января 2003 года Об утверждении Плана действий для борьбы с торговлей людьми на 2003-2005 гг.249, содержащий основные положения плана действий по предотвращению торговли людьми, больше всего соответствуют решению данной проблемы. Уголовный кодекс был пересмотрен и изменен в июне 2003 года250, в соответствии с Указом Президента № 240 от 17 мая 2002 года Об усилении мер по защите прав человека в Грузии. Данный Указ предусматривал разработку правительственной стратегии, направленной на борьбу с торговлей людьми, а также предписывал Министерству юстиции разработать поправки к Уголовному кодексу. Затем, осенью 2002 года, был представлен первый проект Закона О поправках к Уголовному кодексу Грузии, который содержал новую общую статью о торговле людьми и изменения к Статье 172 о торговле несовершеннолетними с целью незаконного усыновления. Более того, Статья 143-1 Уголовного кодекса запрещает торговлю людьми. Обе статьи предусматривают базовое наказание в размере 5-12 лет лишения свободы за торговлю людьми с целью сексуальной, трудовой и других форм эксплуатации;
максимальное наказание (с отягчающими обстоятельствами) 20 лет лишения свободы.251 Статья 143-2 Уголовного кодекса запрещает торговлю несовершеннолетними. Она предусматривает меры наказания в размере от 8 до 15 лет лишения 247 Грузия вступила в Совет Европы 27 апреля 1999 года Начиная с 1997 года, были приняты несколько указов о защите прав человека, а именно защите прав женщин. В этой связи необходимо упомянуть Указ Президента №308 от 18 июня 1998 года Об утверждении Плана действий для улучшения условий жизни женщин в Грузии на 1998-2000 гг. План действий по борьбе с торговлей людьми (2003-2005 гг.): См. Статья 1431, Торговля людьми;
Статья 1432. Торговля несовершеннолетними Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми 249 250 По данным отчета о ситуации с торговлей людьми (2004 г.), окружные прокуроры расследуют два дела о торговле женщинами в Турцию для сексуальной эксплуатации. Двое обвиняемых содержатся под стражей до суда свободы. В случае смерти жертвы торговли людьми предусмотрена максимальная мера наказания в размере от 15 до 20 лет лишения свободы или пожизненное заключение. Соответствующие правительственные структуры, местные НПО и международные организации имели возможность прокомментировать проект закона. Большинство комментариев касалось определения понятия торговли людьми, которое не полностью соответствовало Протоколу ООН о торговле людьми. Некоторые рекомендации были включены в проект закона, который в январе 2003 года был направлен на рассмотрение в Государственную Канцелярию. Президент подписал его 2 апреля 2003 года. На пленарной сессии 6 июня 2003 года Парламент единогласно проголосовал за введение в силу поправок и изменений к Уголовному кодексу, а Министерство внутренних дел в сотрудничестве с неправительственными организациями в течение трех месяцев после принятия в июне 2004 года поправок к Уголовному кодексу252 работали над новым законом о борьбе против торговли людьми. На основании новой редакции Уголовного кодекса Генеральная прокуратура возбудила три уголовных дела по факту торговли несовершеннолетними.253 Недавно был разработан проект Плана действий против нелегальной трудовой миграции и торговли людьми на 2005-2007 гг. Офис ОБСЕ в Тбилиси организовал семинар 11-12 ноября 2004 года, для обсуждения и утверждения нового плана действий. План предусматривает участие соответствующих министерств, правительственных ведомств, а также неправительственных организаций. Национальный план действий на 2005-2007 гг. включает 7 основных пунктов в следующих областях: Х Х Х Х Х Х Х Регулирование вопросов, связанных с трудовой миграцией с целью искоренения условий, благоприятствующих торговле людьми;
Совершенствование существующей законодательной базы в области борьбы с торговлей людьми;
Повышение информированности общества по вопросам нелегальной трудовой миграции и торговли людьми;
Мониторинг и оценка масштабов миграции и торговли людьми;
проблемы нелегальной трудовой Защита и реабилитация жертв торговли людьми;
Создание и укрепление институциональных механизмов противодействию нелегальной трудовой миграции и торговле людьми;
по Мониторинг ситуации в области борьбы с торговлей людьми и нелегальной миграцией. 252 Закон Грузии о внесении дополнений и изменений в Уголовный кодекс Грузии, 6.06.2003 г. Осторожно - трефикинг! Свободная Грузия № 44, 17.03 б. Институциональная база Министерство внутренних дел занимается вопросами, касающимися борьбы с торговлей людьми.255 В 2000 году Указом Президента № 64 функции контроля и наблюдения за выполнением государственной стратегии по противодействию торговле людьми были переданы Совету Национальной Безопасности, который взял на себя активную роль инициатора деятельности, направленной против торговли людьми во второй половине 2002 года. До момента принятия Национального плана действий в январе 2003 года лишь несколько государственных структур занимались вопросами торговли людьми: Государственный департамент туризма и курортов Грузии и Государственная антимонопольная служба Грузии. В Плане действий указано 15 государственных структур в качестве партнеровисполнителей: Совет Национальной Безопасности, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Министерство образования, Министерство труда, Министерство здравоохранения и социального обеспечения, Министерство культуры, Парламент Республики Грузия, Государственный департамент туризма и курортов, Государственная антимонопольная служба, Аппарат Народного защитника, Генеральная прокуратура, Департамент охраны государственной границы, Национальное Центральное бюро Интерпола в Грузии, Совет юстиции, НПО и Федерация журналистов.256 Однако зачастую нет полной ясности по поводу того, какой орган или агентство должно возглавить ту или иную деятельность, а также каким образом распределяются и разграничиваются их обязанности. Далее, 29 января 2003 года Министерство внутренних дел объявило о создании специального Подразделения по борьбе с торговлей людьми257, задачей которого является выявление, регистрация, борьба с и предотвращение торговли людьми;
выявление лиц, которые намереваются или уже совершили преступление в сфере торговли людьми;
сбор данных по уголовным делам по факту торговли людьми. Планируется, что подразделение будет тесно сотрудничать с другими отделами и подразделениями правоохранительных органов Грузии;
например, все региональные отделения полиции должны назначить сотрудника полиции, который будет готовить ежеквартальные доклады в центральное управление Тбилиси обо всех случаях и вопросах в сфере противодействия торговле людьми.258 Надзор над В соответствии с проектом предложения, полученного в ходе работы Экспертной миссии МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года Там же.
255 256 Подразделение, вместе с коллегами из Генеральной прокуратуры установили две телефонные горячие линии для жертв торговли людьми. Однако эти линии перестали функционировать из-за отсутствия финансирования (Государственный Департамент США, июнь 2004 г.: Отчет о ситуации с торговлей людьми) Это оказалось проблематичным, поскольку работники правоохранительных органов не имеют информации и представления о комплексном характере феномена торговли людьми. Кроме того, подразделение по борьбе с торговлей людьми в составе МВД больше занималось вопросами незаконного усыновления детей, чем торговлей людьми. У подразделения не хватает ресурсов на адекватное функционирование (Государственный Департамент США, июнь 2004 г. - доклад о торговле людьми) деятельностью подразделения осуществляет Департамент по правам человека Генеральной прокуратуры Грузии (который подчиняется только Парламенту Грузии). Подразделение по борьбе с торговлей людьми обязано информировать о всех выявленных случаях торговли людьми Генеральную прокуратуру, которая возбуждает преследование по факту торговли людьми. Чтобы усовершенствовать механизмы межведомственного сотрудничества, в мае 2003 года Совет Национальной Безопасности объявил о создании Межведомственной рабочей группы. Рабочая группа состоит из заместителей министров иностранных дел, юстиции, образования, культуры, здравоохранения, труда и социального обеспечения, а также заместителя Генерального прокурора, заместителя начальника Государственной пограничной охраны и руководителя подразделения МВД по борьбе с торговлей людьми. Председателем Рабочей группы назначен заместитель Секретаря Совета Национальной Безопасности. В феврале 2003 года в рамках Министерства культуры была создана междисциплинарная комиссия, в задачу которой входит осуществление мониторинга выездов за границу культурных групп путем наблюдения за добросовестными и недобросовестными путешественниками. Комиссия состоит из руководителя подразделения МВД по борьбе с торговлей людьми и представителей нескольких известных культурных групп. Комиссию возглавляет заместитель министра культуры. В 2004 году Совет Национальной Безопасности Грузии объявил о создании нового Координационного совета по борьбе с торговлей людьми (рабочая группа высокого уровня). Начиная с февраля 2004 года Координационный совет по борьбе с торговлей людьми регулярно, раз в две недели проводит заседания с участием представителей правительственных структур - Генеральной прокуратуры, Департамента охраны государственной границы при МВД Грузии, Министерства иностранных дел и представителей неправительственных организаций - Общества гармоничного развития человека и др., а также с участием ОБСЕ.259 Неправительственные организации также осуществляют активную деятельность в сфере противодействия торговле людьми еще с 1998 года, однако их влияние ограничено из-за краткосрочности проектов, отсутствия внутренней координации, невысокого уровня доверия к государственным структурам, и зависимости от внешней финансовой поддержки. Однако НПО активно работают по данной проблематике в течение гораздо более длительного времени, чем представители правительственных структур, и поэтому участие НПО в работе Координационного совета по борьбе с торговлей людьми способствует обмену опытом и методами работы по проблемам торговли людьми.260 Международное сотрудничество играет важную роль в деле обеспечения эффективной борьбы против торговли людьми. Благодаря сотрудничеству между соответствующими ведомствами Грузии и Турции, грузинские пограничники сумели выявить криминальную группу, занимавшуюся торговлей Экспертная миссия МЦРМП в Грузию в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 6-10 ноября 2004 года молодыми девушками из Узбекистана через Грузию в Турцию, Объединенные Арабские Эмираты и США. В Отделе по защите прав человека Генеральной прокуратуры Грузии создана горячая линия для жертв торговли людьми и свидетелей. Горячая линия функционирует в центральном офисе Генеральной прокуратуры в столице, а также в регионах Грузии. Благодаря функционированию линии были выявлены дополнительные факты торговли людьми. В сентябре 2003 года Совет национальной безопасности Грузии, Отдел по защите прав человека Генеральной прокуратуры Грузии, а также неправительственные организации провели семинар по вопросам анализа информации, полученной посредством вышеуказанных горячих линий. Участникам семинара (в основном, сотрудникам районных прокуратур и отделений полиции) была предоставлена информация о положениях законодательства, касающихся торговли людьми. 4.2.7. Возврат Рост числа нелегальных мигрантов из региона СНГ и через регион СНГ требует разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества. Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежища, и иных лиц, не имеющих законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся лицам, а в долгосрочной перспективе - и преодолением изначальных причин эмиграции. В Грузии подобная система в полной мере еще не разработана. a. Правовая база Закон Грузии О беженцах и Положение о предоставлении статуса беженца (1998 г.) не содержат положений о возврате лиц, обратившихся за получением убежища и получивших окончательный отказ. Правовых норм, которые содержали бы положения и механизмы по добровольному или принудительному возвращению этих лиц в грузинском законодательстве не существует. Национальное законодательство регулирует лишь вопросы выдворения лиц с территории Грузии. В частности:
Осторожно - трефикинг! Свободная Грузия № 44, 17.03 Закон о правовом статусе иностранцев (3 июня 1993 г.) Положения данного закона касаются только граждан иностранных государств или лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Грузии. Решение о выдворении принимается Президентом Грузии и может быть обжаловано в суде (Ст.29). В Ст. 31 указывается, что лицо без гражданства, постоянно проживающее в Грузии, не может быть выдворено. В таких случаях следует применять другие меры ответственности, предусмотренные грузинским законодательством. Закон об иммиграции (27 июля 1997 года) Закон касается лишь иностранцев с постоянным местожительством в Грузии. Согласно Статьи 2 (Основания для выдворения иммигранта из Грузии), решение о выдворении принимается министром юстиции на основании представления со стороны Министерства внутренних дел, Министерства здравоохранения, Министерства иностранных дел, Министерства по делам беженцев и расселению, а также других соответствующих ведомств, Министерства государственной безопасности или Генеральной прокуратуры. Иммигрант обязан покинуть территорию Грузии в течение 30 дней после получения уведомления о принятии соответствующего решения, и имеет право обжаловать такое решение в течение 10 дней. В случае обжалования решения в суде 30-дневный срок будет приостановлен и его отсчет будет возобновлен с момента вступления в силу решения суда. В Статье 8 указано, что иммигрант, отказывающийся добровольно покинуть территорию страны, подлежит выдворению из Грузии. Одной из договоренностей, регулирующих деятельность в этой сфере, является заключенное в 1993 году Многостороннее соглашение между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну их гражданства. Что касается возвращения нелегальных мигрантов или лиц, которым отказано в предоставлении убежища, то вследствие дефицита финансовых средств соответствующих программ не имеется, и многие из указанной категории лиц оказываются застрявшими в стране и не имеют возможности вернуться в свои страны. б. Институциональная база Министерство иностранных дел и Министерство юстиции занимаются вопросами депортации иностранных граждан. Министерство юстиции принимает решение о выдворении на основе информации, предоставленной Министерством иностранных дел, Национальной Службой Безопасности, Министерством здравоохранения, Министерством по делам беженцев и расселению, Министерством внутренних дел, а также соответствующими ведомствами Министерства государственной безопасности или Генеральной прокуратуры.
4.2.8. Реадмиссия В Европе начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться сеть соглашений о реадмиссии. Как свидетельствует опыт новых странЦчленов ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы;
количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны;
такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран. Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства. На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции. 262 Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д. a. Правовая база Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Европейской Комиссией и странами-членами ЕС и Грузией, вступило в силу 1 июля 1999 года. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается: Елосуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории страны- члена ЕС263... Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами своей страны, но не решает вопрос о гражданах третьих стран. Точно такие же обязательства установлены по отношению к странам - членам ЕС касательно их граждан, нелегально находящихся на территории Грузии. Далее, Грузия согласилась в рамках СПС 262 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года заключить двусторонние соглашения со странами-членами ЕС для регулирования конкретных обязательств по реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства, которые прибыли на территории странычлена из Грузии, или которые прибыли на территорию Грузии из странычлена. Договор о реадмиссии уже подписан с Италией, Болгарией, Украиной и Швейцарией. Переговоры ведутся со странами Бенилюкса, Чешской Республикой и Германией. Соглашения с Румынией, Словенией и Литвой находятся на стадии пересмотра. Для предупреждения реэмиграции Грузия уделяет особое внимание реализации программ по реинтеграции лиц, вернувшихся на родину. МОМ осуществляет проект для поддержки добровольного возвращения граждан Грузии, незаконно проживающих в Чешской Республике;
аналогичный проект разрабатывается между Грузией и Швейцарией. 264 б. Институциональная база Ведение переговоров относительно подписания соглашений о реадмиссии является сферой компетенции Министерства юстиции, Министерства внутренних дел и Министерства иностранных дел.
Комментарии, предоставленные органами власти Грузии, июнь 2005 года 5. КАЗАХСТАН 5.1. Общая информация Столица: Площадь: Население: Языки:
Президент:
Астана Общая: 2 71 7300 кв. км (вода: 47500 кв. км, суша: 2669800 кв. км) 15 143 704 человек (приблизительные данные на июль 2004 года) Казахский (государственный язык) 64,4%, русский (официальный, используется в повседневном общении, определен как "язык межэтнического общения") 95% Президент Нурсултан Назарбаев (Председатель Верховного Совета с 22 февраля 1990 года, избран Президентом 1 декабря 1991) Премьер Министр Даниял Ахметов (с 13 июня 2003) Республика;
Казахи 53,4%, русские 30%, украинцы 3,7%, узбеки 2,5%, немцы 2,4%, уйгуры 1,4%, другие 6,6% (перепись 1999 года) Мусульмане 47%, православные 44%, протестанты 2%, другие 7% Тенге (KZT) Паритет покупательной силы - 7 000 долларов США (приблизительные данные на 2003 год.) Глава Правительства: Форма правления: Этнические группы:
Основные религии: Валюта: ВВП (на душу населения) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира В 1936 году Казахстан стал Советской Республикой. Во время сельскохозяйственных программ по освоению целинных земель в 50-х и 60-х годах, советских граждан призвали оказать помощь в освоении северных пастбищ Казахстана. Этот приток иммигрантов (главным образом русских, но также и некоторых других депортированных народностей) изменил этнический состав населения республики и позволил лицам неказахской национальности превзойти по численности коренное население. Получение независимости в 1991 году заставило многих из этих недавно прибывших мигрантов вновь эмигрировать. Текущие проблемы включают в себя: развитие связующего народ национального самосознания;
расширение освоения обширных энергоресурсов страны и их экспорт на мировые рынки;
достижение устойчивого экономического роста вне секторов по добыче нефти, газа, и горной промышленности;
укрепление отношений с соседними государствами и другими иностранными державами. В соответствии с Конституцией Казахстана, рычаги власти находятся у президента страны. Президент Нурсултан Назарбаев был в первый раз избран в 1991 году, и срок его полномочий был продлен до 2000 года в результате общенационального референдума, проведенного 30 апреля 1995 года. В 1999 году, за год до намеченных выборов, он был избран всенародным голосованием на 7-летний срок. В соответствии с Конституцией, государственная власть сконцентрирована в руках Президента, в ущерб полномочиям Парламента и дает возможность оказывать влияние на законодательную и судебную власть, равно как и на региональные и местные органы власти. Изменения или поправки к Конституции возможны лишь с согласия Президента. Конституция позволяет Президенту сохранять определенные прерогативы в политике и место в Совете Безопасности даже после того, как он покинет свой пост266. В сентябре 2003 года, впервые за всю историю страны Президент назначил гражданское лицо на пост Министра внутренних дел. Гражданские власти осуществляют эффективный контроль над силами безопасности.267 Парламентские выборы были проведены в 2004 году. Экономика Казахстан, вторая крупнейшая по территории после России бывшая советская республика, обладает огромными запасами ископаемых видов топлива, равно как и обильными запасами других минералов и металлов. Страна также является крупным производителем сельскохозяйственной продукции, в частности продукции животноводства и зерна. Промышленный сектор Казахстана опирается на добычу и переработку этих природных ресурсов, а также на развивающийся сектор машиностроения, специализирующийся на производстве строительного оборудования, тракторов, сельскохозяйственной техники, а также на некоторых видах оборонной продукции. Распад СССР в декабре 1991 года и падение спроса на традиционную продукцию тяжелой промышленности Казахстана привели к непродолжительному сокращению экономики, причем самый резкий годовой спад был зафиксирован в 1994 году. В период с 1995 по 1997 год темпы правительственной программы - 2004-06-30;
и Справочник ЦРУ Страны мира - Казахстан - 2004-06- - 2004-06- экономических реформ и приватизации ускорились, следствием чего стало существенное перемещение активов в частный сектор. Рост ВВП в Казахстане составил 13,2 % в 2001 году и 9,2 % в 2003 году - в значительной степени благодаря бурно развивающемуся энергетическому сектору, а также благодаря экономическим реформам, хорошим урожаям и иностранным инвестициям. В 2003 году ВВП составил 29,7 миллиарда долларов США. Открытие в 2001 году трубопровода Каспийского консорциума от нефтяного месторождения Тенгиз на западе Казахстана до Черного моря существенно повысило экспортные возможности государства. Страна приступила к осуществлению политики в области развития промышленности, разработанной в целях диверсификации экономики для избежания чрезмерной зависимости от нефтяного сектора путем развития легкой промышленности.268 После обретения независимости страна провела существенные экономические реформы, ориентированные на развитие рыночных отношений. Правительство приватизировало большое количество предприятий и отраслей промышленности, сняло ограничения на конвертируемость валюты, и позволило рыночным механизмам определять тарифы заработной платы. В июне 2003 года Президент подписал новый Закон о земле, допускающий частную собственность на землю. По состоянию на второй квартал, приблизительно 26,9% населения жило ниже минимального прожиточного минимума по сравнению с 29,4 % за тот же период в 2002 году. В 2003 году инфляция составила 6,8 %, а официальный уровень безработицы в течение года составил 8,7 %. Справочник ЦРУ Страны мира - Казахстан - 2004-06-30, а также - 2004-06-30.
5.2. Обзор миграционной системы 5.2.1. Регулярная миграция С обретением независимости в 1991 году Казахстан оказался подвержен тем же процессам, что и большинство других бывших советских республики;
в частности, это были высокий уровень безработицы, инфляция и резкий спад уровня жизни. Однако в отношении демографии Казахстан отличается от остальных республик. В 1989 году последняя советская перепись населения показала, что этнические казахи составляли приблизительно 39,7 процентов населения. Их доля не намного превышала число этнических русских, которые составляли 37,8 процентов270. Следовательно, это была единственная советская республика, в которой титульная нация, то есть этнические казахи, не составляля большинство и к тому же Казахстан оставался наименее плотно населенной и наиболее этнически разнородной из бывших советских республик после получения ими независимости. С 1991 по 2003 год в Казахстане было отмечено отрицательное сальдо миграции, так как в общей сложности страну покинуло более двух миллионов человек, большинство которых составляли этнические русские и немцы. В это явление внесли свой вклад народности, сосланные в Казахстан в период правления Сталина и возвращавшиеся в свои страны происхождения. Возможно, эта тенденция к эмиграции вскоре изменится, поскольку в первой половине 2004 года впервые после обретения независимости271 - в Казахстане было зарегистрировано положительное сальдо миграции на уровне 3286 человек272. В таблицах, приведенных ниже, показаны миграционные потоки как в страну, так и из страны, за каждый год, начиная с 1991 по 2002 годы. Сюда включены основные страны назначения и основные страны происхождения273.
Таблица 1.1 Эмиграция из Республики Казахстан в 1991-2002 годах, по национальностям Страны назначения Все страны Cтраны СНГ Россия Украина Беларусь Узбекистан Кыргызстан Туркменистан Другие страны Страны за пределами СНГ Китай Монголия Турция Германия Израиль Другие страны 270 271 272 1991 228473 150163 109511 13577 3057 11301 6532 5287 1992 326672 225335 177692 21545 5899 10569 4936 3736 1993 333375 232633 196866 13547 5315 9476 3809 2543 1994 480839 374494 344412 10979 4724 8354 4184 2103 1995 309632 208215 187390 6889 2442 6620 3115 11 1996 229412 155672 138693 4895 2184 5796 2678 28 1997 299455 239315 216765 6035 5372 6701 2962 15 1998 243663 193866 178026 4647 5177 2682 2046 29 1999 164947 120240 108115 3080 4656 2269 1110 5 2000 155749 116707 108724 2172 3265 1277 736 1 2001 141710 101009 94917 1801 2340 1032 548 11 2002 120150 85252 80001 1568 1822 960 584 159 За период 1991-1994 гг. данных о гражданстве мигрантов не имеется. Данные касаются только миграции в пределах СССР и миграции в страны назначения за пределами СССР.
11 239 26 94082 2168 28 138 39 69674 1511 15 191 53 55024 1910 29 133 79 44955 1631 5 162 47 40860 1585 1 207 28 35938 1278 11 126 52 38469 713 159 23 59 32818 508 Остальными были чеченцы, крымские татары, этнические немцы, ингуши, корейцы, украинцы и другие Данные МОМ: Источник: Департамент статистики Республики Казахстан Опубликовано:05/04/ Таблица 1.2 Иммиграция в Казахстан в 1991-2002 годах, по национальностям 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Страны источники 170787 162111 111274 70452 71137 53874 38067 40624 Все страны 160581 147730 99663 63657 67860 51236 35530 38340 Страны СНГ 111320 94278 63073 42426 46859 31888 22739 26249 Россия 10305 7826 5032 3576 2585 2195 1514 1525 Украина 2587 1732 1111 893 637 507 408 366 Беларусь 17725 19840 15060 8116 8851 8153 5458 5975 Узбекистан 7807 8093 6273 4139 2446 1963 1152 1245 Кыргызстан 3902 6417 3082 1881 4286 4311 3006 1782 Туркменистан 6935 9544 6032 2626 2196 2246 1253 1198 Другие страны 10206 14381 11611 6795 3277 2638 2537 2284 Страны за пределами СНГ 251 154 131 172 Китай За период 1991-1994 гг. данных о 823 601 747 756 Монголия гражданстве мигрантов не имеется. 200 186 177 29 Турция Данные касаются только миграции в 617 690 511 618 Германия пределах СССР и миграции в страны 76 67 51 73 Израиль назначения за пределами СССР. 1310 940 920 636 Другие страны Источник: Департамент статистики Республики Казахстан Опубликовано:05/04/2004 1999 41320 39461 26719 1394 417 7215 1392 1356 968 1859 2000 47442 43460 23941 1381 247 12810 1673 2058 1170 3982 2001 53548 49932 23497 1190 383 18783 2145 2947 987 3616 2002 58162 54159 21741 770 364 24602 2564 3174 944 145 437 95 507 63 189 658 919 548 85 655 407 385 599 103 1058 476 170 602 84 Большое число казахов бежало из страны из-за принудительной коллективизации и последовавшего за ней голода в первые годы правления Сталина в Советском Союзе. По данным официальной переписи, численность населения сократилась с 3,63 миллиона человек в 1926 году до 2,31 миллиона. в 1939 году274 Правительство Казахстана, осознавая факт существования обширного сообщества этнических казахов-экспатриантов и их потомков275, приняло законодательство (Закон Республики Казахстан о миграции населения), которое создает благоприятные условия для их возвращения на родину. Законом предусматривается правовой статус лоралмана и предлагается следующее определение в Статье 1 Закона о миграции : Репатриант (оралман) - лицо коренной национальности, сосланное за пределы исторической родины и денационализированное вследствие массовых политических репрессий, незаконной конфискации имущества, принудительной коллективизации, а также других антигуманных действий и иммигрирующее в Республику Казахстан на добровольных основаниях для постоянного проживания, а также потомки такого лица. Сосланные этнические казахи (по крайней мере один член семьи должен быть этническим казахом), получившие данный статус, имеют право на бесплатный проезд в Казахстан, право на получение жилья и социального обеспечения, как и все остальные граждане Казахстана, право на доступ к упрощенной процедуре получения гражданства, а также на помощь в трудоустройстве. По данным Комитета по миграции (бывшее Управление по миграции и демографии) на 1 апреля 2004 года, в Казахстан, начиная с 1991 года, Казахстан: Специальный доклад об этнических казахах и их борьбе за возвращение Согласно МОМ, число этнических казахов за пределами страны намного превышает 2 млн., а Всемирное объединение казахов оценивает их число почти в 5 млн.
вернулись 322500 оралманов276. Согласно информации Департамента миграционной полиции, только в 2004 году казахское гражданство приняли 70000 человек (среди них 10000 этнических казахов).277 Ежегодно устанавливается квота допустимого числа иммигрирующих оралманов, которая на 2005 года составляет 15000 семей.278 Также 100000 иностранцев имеют постоянный вид на жительство в Казахстане.279 С целью усиления контроля над миграцией в марте 2003 года правительство приняло решение, предусматривающее введение миграционных карт. Миграционные карты выдаются иностранцам при въезде в Казахстан и должны быть возвращены при выезде.280 МОМ отмечает, что миграционные карты уже используются с января 2000 года.281 Согласно информации Комитета национальной безопасности, миграционные карты обязательны для всех граждан стран, пользующихся безвизовым режимом с Казахстаном. Однако миграционная полиция, которая отвечает за регистрацию иностранцев, отмечает, что миграционную карту должен заполнять каждый иностранец, приезжающий в Казахстан, и сдавать ее при выезде с территории страны.282 Ожидается, что в 2006 году начнет функционировать новая база данных для регистрации иностранцев, которая находится на стадии разработки,. На данный момент она была апробирована в режиме реального времени между несколькими посольствами и аэропортом в Алматы. После сдачи в эксплуатацию к ней получат доступ МИД, посольства Казахстана за границей, Пограничная служба, МВД и другие заинтересованные ведомства. Дополнительно будет упразднена обязательная регистрация иностранцев в течение 5 дней, так как они будут регистрироваться в базе данных при въезде в Казахстан.283 Благодаря относительно хорошей экономической ситуации Казахстан является страной назначения трудящихся-мигрантов из соседних стран, в частности из Узбекистана и Кыргызстана. Ежегодная квота в 16000 - 17000 разрешений на работу для иностранцев, установленная Министерством труда и социальной защиты, призвана регулировать легальную трудовую миграцию и устанавливается, исходя из конкретных потребностей отдельных отраслей экономики, в нефтедобыче, промышленности и на табачных плантациях в приграничных регионах. 276 Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года Комитет по Миграции, Министерство труда и социальной защиты - Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.
Экспертная миссия в Казахстан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ 30 марта-6 апреля 2005 года.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | ... | 9 | Книги, научные публикации