Книги, научные публикации
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | ... | 9 | 1 Обзор миграционных систем в странах СНГ Армения, Азербайджан, Беларусь, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Украина и Узбекистан Подготовлен Международным ...
-- [ Страница 2 ] --a. Правовая база 1 июля 2003 г. Республика Армении ратифицировала Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, дополняющий ее Протокол по борьбе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокол ООН о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании на нее. Армения также ратифицировала международные соглашения против детской порнографии, Конвенцию по правам ребенка и дополняющий ее Протокол о торговле детьми, детской проституции и детской порнографии, а также Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. В 2002 г. армянские власти учредили Межведомственную комиссию по борьбе с торговлей людьми, задачей которой является разработка законодательных актов по вопросам торговли людьми и, по утверждении оных - наблюдение за их исполнением различными государственными органами. В августе 2003 г. вступила в силу статья Уголовного кодекса О торговле людьми95. В состав Межведомственной комиссии по борьбе с торговлей людьми входят чиновники всех соответствующих полномочных организаций96. Комиссия также поддерживает тесное сотрудничество с армянскими и международными организациями, а также с неправительственными организациями, которые раньше были единственными организациями, занимающимися вопросами торговли людьми в Армении (в основном, в области защиты жертв). Правительственный план по борьбе с торговлей людьми состоит из трех основных частей97: Х Судебное преследование: поправки к Уголовному кодексу и другим законам позволят повысить эффективность судебного преследования торговцев людьми. Предотвращение: путем проведения кампаний для повышения уровня информированности потенциальных жертв (в основном, женщин и детей) посредством проведения тренингов, через средства массовой информации и сотрудничество с неправительственными организациями. Создание возможностей для развития и трудоустройства женщин. Защита жертв: реабилитация жертв, предоставление социальной помощи и медицинского обслуживания, учреждение сети приютов, помощь в реинтеграции их в армянское общество и в трудоустройстве. Тренинги по вопросам торговли людьми, признания жертв и предоставления им помощи Х Х Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2004 г., не опубликован Министерство иностранных дел, Департамент по вопросам миграции и беженцев, Служба национальной безопасности, Министерство социальной защиты, Министерство здравоохранения, Министерство юстиции, Государственная служба статистики, Национальное Собрание, Комиссия по правовым вопросам, аппарат Президента, Генеральная прокуратура, полиция (три отдела) Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6 ноября 2004 года для сотрудников органов внутренних дел, Полиции и других армянских служб. До 2003 г. в армянском законодательстве не было четкого условия, которое бы предусматривало наказание лиц, занимающихся торговлей людьми. Первое дополнение к Уголовному кодексу Республики Армения, в частности, новая статья 132 Торговля людьми, вступило в силу с 1 августа 2003 г. Вербовка, перевозка, выдача, укрывательство или получение людей с целью сексуальной эксплуатации или принудительного труда, совершенные с применением угроз, физической силы, мошенничества, с использованием зависимого положения, с применением шантажа, угроз уничтожения или повреждения собственности, осуществленные в корыстных целях, наказываются штрафом в размере от трехсоткратного до пятисоткратного размера минимальной заработной платы, либо исправительными работами на срок не свыше одного года, либо арестом на срок не свыше двух месяцев, либо лишением свободы на срок от одного года до четырех летЕ Те же деяния, совершенные группой лиц по предварительному сговору в отношении двух или более лиц, наказываются исправительными работами на срок не свыше двух лет либо лишением свободы на срок от четырех до семи лет. Если указанные деяния повлекли по неосторожности смерть потерпевшего или иные тяжкие последствия, они наказываются лишением свободы на срок от пяти до восьми лет. С принятием 9 июня 2004 г. Закона по внесению дополнений и поправок, в Уголовный кодекс Армении были внесены поправки в три статьи (261, 262 и 132). Это стало первым этапом изменений статьи 132, за которыми последовали дальнейшие изменения, касающиеся несовершеннолетних. ПРООН тесно сотрудничает, в особенности, в рамках проекта по противодействию торговле людьми, с Межведомственной комиссией по борьбе с торговлей людьми. Объектом данного сотрудничества являются дальнейшие изменения, например, разработка отдельных законов по борьбе с организованной преступностью и торговле людьми. Статья 261 Уголовного кодекса Армении Вовлечение в занятие проституцией предусматривает, что вовлечение в занятие проституцией с применением насилия или с угрозой его применения, путем использования зависимого положения лица, либо распространения сведений, компрометирующих лицо или его близких и пр. наказывается штрафом в размере от двухсоткратного до четырехсоткратного размера минимальной заработной платы, либо исправительными работами на срок не свыше одного года, либо лишением свободы на срок не свыше двух лет. ОБСЕ предложил на рассмотрение проект Закона о защите свидетелей и жертв.
б. Институциональная база В рамках Главного управления по борьбе с организованной преступностью армянской полиции (Министерство внутренних дел) создан Отдел по борьбе с незаконной миграцией. Проблемой борьбе с проституцией занималось Управление по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. В связи со структурными изменениями от 06.06.2005 г. данное управление вошло в состав ГУБОП Полиции РА, переименовано в Управление по борьбе с наркобизнесом и торговлей людьми. В 2003 г. Полиция провела несколько успешных операций, которые привели к аресту группы, занимающейся торговлей женщинами с целью проституции. Это было сделано благодаря сотрудничеству государственных властей транзитных стран и стран назначения. Преступники работали в Грузии и Армении и торговали женщинами в Объединенные Арабские Эмираты. Департамент по миграции и делам беженцев в сотрудничестве с Министерством труда и социальной защиты проводит социальные программы для оказания помощи армянским женщинам в поиске работы и организует тренинги для повышения уровня информированности о торговле людьми. С этой целью Министерством труда и социальной защиты были созданы комиссии по гендерным проблемам и по вопросам торговли людьми. Также, в рамках Министерства иностранных дел (Консульский Отдел) было создано подразделение по миграции, которое, помимо прочего, занимается вопросами торговли людьми. Министерство иностранных дел имеет специальные программы обучения для своих сотрудников, и отдало указание служащим консульства отслеживать все случаи торговли людьми, о которых стало известно, и представлять по ним отчеты. В борьбе с незаконной миграцией и торговлей людьми армянские власти сотрудничают с властями Грузии и Узбекистана. Одним из главных маршрутов торговли людьми проходит из Средней Азии (Узбекистан) в Армению или через Армению в страны ЕС, США и Объединенные Арабские Эмираты. Использованию этого маршрута способствовали регулярные воздушные рейсы между Ташкентом и Ереваном. Полеты из Ташкента в Ереван были отменены и группа, которая использовала этот маршрут для торговли людьми, была арестована. Две горячие телефонные линии по вопросам торговли людьми организованы отдельно местной неправительственной организацией Надежда и помощь и UMCOR (Объединенная Методистский комитет помощи)98 в рамках программы ПРООН по борьбе с торговлей людьми. Эти две организации также курируют два приюта для жертв торговли людьми. При поддержке программы ПРООН по борьбе с торговлей людьми правительство - в частности, правоохранительные органы, активизировало процесс возвращения жертв. Безопасное возвращение и дальнейшая реинтеграция были организованы для жертв торговли людьми из Объединенных Арабских Эмиратов и Турции при поддержке ПРООН. Кроме того, ПРООН возглавляет и координирует подгруппу по информированию общественности в рамках тематической группы ООН по борьбе с торговлей людьми. Кроме того, по вопросам информирования общественности работают следующие организации: ЮНИСЕФ, UNFPA (Фонд ООН по вопросам При финансировании со стороны правительств Норвегии и Нидерландов, UMCOR осуществляет программы по борьбе с торговлей людьми в сотрудничестве с ПРООН и МОМ, которые координируются армянским правительством народонаселения), УВКБ ООН, МОМ, UMCOR, армянский Caritas и их местные партнеры из числа неправительственных организаций. 15 января 2004 г. правительством Армении были приняты Концепция программы и Национальный план действий по предотвращению и борьбе с торговлей людьми из Армении (внедрение запланировано на 2004-2006 гг.). План действий99 разделен на 5 этапов: Х I этап (внедрение в 2004-2005 гг.): Анализ законодательной базы по вопросам торговли людьми, внесение дополнений в законодательство, разработка отдельного закона о борьбе с торговлей людьми;
II этап (внедрение в 2004-2006 гг.): Проведение исследовательских обзоров, содержащих анализ ситуации, в том числе по действиям, предпринимаемым ответственными за борьбу с торговлей людьми органами;
III этап (внедрение в 2004-2006 гг.): Профилактические действия, например, учреждение Центра помощи в борьбе с торговлей людьми, который бы обслуживал консультативную горячую линию, проведение кампаний и организация тренингов по повышению уровня информированности, организация обучения для сотрудников дипломатических служб, а также для чиновников и других сотрудников государственных органов, занимающихся проблемами жертв торговли людьми, предоставление женщинам микро-кредитов для развития малых и средних предприятий. Данный этап также предусматривает проведение Межведомственной комиссией по борьбе с торговлей людьми круглых столов (на ежегодной основе, начиная с октября 2004 г.), тренингов, семинаров и анализ предыдущего опыта борьбы против торговли людьми в Армении;
IV этап (внедрение в течение 6 месяцев 2004 г.): Помощь и защита посредством, например, разработки критериев идентификации жертв, медицинская, психологическая и социальная помощь жертвам торговли людьми, тренинги для персонала дипломатических служб, а также учреждение реабилитационного центра для жертв торговли людьми;
V этап (внедрение в 2004-2006 гг.): Обмен информацией и опытом, например, сотрудничество с Интерполом, ЕВРОПОЛом и SECI (Инициатива сотрудничества стран Юго-Восточной Европы) 100 (выявление торговцев людьми и их жертв), учебные визиты в страны ЕС, США, Турцию, Россию и Украину;
Х Х Х Х 1.2.7. Возврат Возрастающее количество незаконных мигрантов из и по региону СНГ требует разработки эффективной и надежной системы возврата иностранцев, План действий по предотвращению торговли людьми из Республики Армения на 2004-2006 гг.: www.armeniaforeignministry.com Инициатива сотрудничества стран Юго-Восточной Европы: въехавших и проживающих в стране нелегально и, в то же время, возвращения из-за рубежа собственных соотечественников. Законодательной основой эффективного возвращения является существование соглашения о реадмиссии или иной формы практического сотрудничества. Разработка программ добровольного и принудительного возвращения нелегальных мигрантов, просителей, которым было отказано в политическом убежище, и прочих лиц, не имеющих законного права оставаться на территории другого государства, является ключевым условием эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции. Однако, надежность такой системы должна быть обеспечена посредством программ интеграции и помощи вернувшимся мигрантам, а также - в долгосрочной перспективе - искоренением изначальных причин эмиграции, иначе высока вероятность сохранения феномена повторной эмиграции большинства из ранее возвращенных армянских мигрантов101. В настоящее время отсутствуют какие-либо положения или механизмы для помощи иностранным гражданам, находящимся в Армении без средств к существованию, или лицам, которым было отказано в предоставлении убежища. Эти лица подлежат выдворению, но иногда это не реализуется, так как отсутствуют какие-либо последующие механизмы в отношении таких случаев.
a. Правовая база Добровольное и принудительное возвращение, а также депортация из Армении регламентируются несколькими законодательными актами: Закон о правовом статусе иностранных граждан в Армении, принятый 17 июня 1994 г. Он содержит условия высылки иностранцев и лиц, которым было отказано в предоставлении убежища. Иностранец подлежит административной депортации в случае, если его/ее деятельность угрожает внутренней безопасности Армении и противоречит законодательству, традициям, нарушает права и свободы армянских граждан (ст. 32). Специальная Комиссия, созданная Министерством внутренних дел, принимает решения о высылке иностранцев, за исключением иностранцев со специальным разрешением/видом на жительство, поскольку эти вопросы находятся в юрисдикции Министерства иностранных дел (ст. 33). Иностранец или его/ее защитник имеют право обжаловать это решение в течение 7 дней и направить апелляцию на имя Премьер-министра, который должен в течение месяца принять решение по данному вопросу. Если ранее высланный иностранец хочет вернуться в Армению, он должен получить на то разрешение Министерства внутренних дел. В случае, если иностранец обладает исключительным статусом проживания, данное разрешение выдается Министерством иностранных дел. Армянский Суд может отдать распоряжение о высылке в качестве наказания за совершенное в Армении преступление вместо лишения свободы на срок до Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2004 г., не опубликовано 2 лет. Президент может также изменить наказание в виде лишения свободы на высылку с территории Армении. Суд должен сообщить иностранцу о решении о его/ее высылке через Министерство иностранных дел в течение 10 дней (ст. 34). Закон о правовом статусе иностранных граждан также включает условие о выдаче иностранца по запросу другого государства или международной организации тому государству, в котором он/она обвиняется в совершении преступления, в соответствии с международными соглашениями, в которых Армения является стороной (ст. 35). Закон Республики Армении о беженцах от 3 марта 1999 г., дополненный в марте 2004 года, включает два условия высылки. После окончательного отклонения прошения о предоставлении политического убежища Закон позволяет выслать иностранца, который отказался оставить страну добровольно в течение 5 дней после получения уведомления о решении102, за исключением тех случаев, когда имеются другие юридические основания для его/ее пребывания в Армении. Высылка может быть приостановлена, если находящееся на территории Армении лицо совершило преступление и решение суда вступает в силу. Высылка может быть отсрочена, если лицо имеет обязательства по отношению к Армении или ее гражданам (ст. 16). Закон предусматривает, что просители, которым было отказано в убежище, должны быть возвращены в страну происхождения или в любую другую страну, в которую он/она желает уехать, если та страна соглашается его/ее принять. Лица, которые были лишены статуса беженца, могут быть высланы только решением суда (ст. 17). Новый Закон о правовом статусе иностранных граждан в Армении находится в процессе подготовки. Дополнительные положения содержатся в Уголовном кодексе. Многостороннее Соглашение между Арменией, Азербайджаном, Белоруссией, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменией, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области репатриации несовершеннолетних в страну гражданства 1993 года.
б. Институциональная база Решения о высылке лиц, которым было отказано в предоставлении убежища, принимаются Департаментом по миграции и делам беженцев, который уведомляет о данных решениях Полицию (паспортно-визовый отдел) в течение 7 дней после их принятия. Если человек отказывается оставить страну добровольно, дело направляется в полицию и Министерство внутренних дел, которые исполняют процедуру высылки. Однако, практически ни одно решение о принудительной высылке не было исполнено, так как в большинстве случаев люди оставляют Армению добровольно. Согласно ДМБ, иногда случается так, что вместо высылки Постановление Правительства от 19 июля 2001 г. о процедуре определения статуса беженца определенного лица Национальная полиция выдает ему вид на жительство ограниченного срока (на 3 года), например, в случае с людьми, которым было отказано в предоставлении политического убежища.103 Большинство преступлений, в отношении которых Уголовный кодекс Армении предусматривает санкции, в том числе, превышение срока действия визы, влекут за собой высылку в качестве административного наказания. Комитет, решения которого утверждаются Начальником Национальной полиции, является основным принимающим решение органом и, согласно действующему Закону о правовом статусе иностранных граждан в Армении, его решение не может быть обжаловано. В соответствии с проектом нового закона, решение о высылке будет приниматься судом с возможностью его обжалования. После решения о высылке вступает в силу запрет на проживание, и он может быть отменен только в случае принятия такого решения Начальником Национальной полиции. В соответствии с проектом нового закона, срок действия запрета на проживание составит до 5 лет. Не существует статистических данных о количестве принудительных возвратов иностранцев из Армении. добровольных и на себя Планировалось, что УВКБ ООН и МОМ частично возьмут финансирование добровольного возвращения иностранцев. 1.2.8. Реадмиссия Уже с начала 1990-х годов было признано, что заключение соглашений о реадмиссии является решающим фактором для регулирования процессов международной миграции. В пределах Европы существует обширная сеть соглашений о реадмиссии. Однако, страны СНГ остались за пределами данной системы, и между ними, а также между странами СНГ и другими европейскими странами существует небольшое количество соглашений. В общем, в основе соглашения о реадмиссии лежит условие, что стороны соглашения обязаны принимать обратно своих соотечественников, въехавших или проживающих нелегально в другой стране. Данное условие может распространяться также на лиц без гражданства и граждан третьих стран. Следует принять во внимание, что заключение соглашений о реадмиссии предполагает возможность увязки заключения соглашения со снятием визовых обязательств, что также может быть в интересах принимающей страны. Европейский Совет в Тампере подчеркнул, что партнерство со странами происхождения и транзита миграционных потоков станут ключевым элементом внешней политики ЕС в области миграции. Европейский Совет в Севилье в июне 2002 г. настоятельно заявлял, что любое будущее сотрудничество, ассоциация или подобное соглашение с Европейским Союзом или Европейским Сообществом должно включать условие совместного управления миграционными процессами и обязательной реадмиссии в случае нелегальной миграции. Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 3-6 ноября 2004 года Там же. Решения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 г.
104 Фактическое исполнение заключенных соглашений также нуждается в обеспечении его установлением процедур, назначении ответственных лиц в национальных администрациях и т.д.
a. Правовая база 1 июля 1999 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Арменией и странами-членами ЕС. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается [Е] лосуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории страны-члена ЕС[Е]. Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами стран-членов, и не распространяется на граждан третьих стран. По условиям СПС Армения также согласилась заключать двусторонние соглашения со странами-членами с целью регулирования конкретных обязательств по реадмиссии, в том числе обязательства реадмиссии граждан других стран и лиц без гражданства, которые въехали на территорию любой такой страны-члена из Республики Армения или на территорию Республики Армения из любой такой странычлена. В настоящее время действуют три соглашения о реадмиссии с Данией, Швейцарией и Литвой. Армения находится в процессе обсуждения соглашений о реадмиссии с Чешской Республикой, Германией, Польшей, Швецией, Украиной и странами Бенилюкса. Кроме соглашений о реадмиссии Армения поддерживает практическое сотрудничество с третьими странами, например, двустороннее сотрудничество в области реадмиссии со странами ЕС, например, Германией. ДМБ считает приоритетной задачей заключение дальнейших соглашений о реадмиссии со странами Западной Европы. б. Институциональная база Министерство иностранных дел, Отдел виз и регистрации иностранных граждан при Полиции Республики Армения (ОВИР)107, и Департамент по миграции и делам беженцев (ДМБ) несут ответственность за сотрудничество с зарубежными странами по вопросам реадмиссии армян в Армению. Запросы на реадмиссию направляются в ОВИР, который сотрудничает с Министерством иностранных дел и решает, может ли лицо быть возвращено в Армению. ОВИР имеет доступ к Центральной паспортной системе, в которой содержатся данные о зарегистрированных с 1994 г. армянских гражданах. МИД сообщает о поступлении заявлений о реадмиссии лиц, чью принадлежность к армянскому гражданству невозможно проверить, так как ранее не существовало централизованной паспортной системы. Армения достигла соглашения с Федеральным Советом Швейцарии о проведении программ, имеющих целью реинтеграцию возвращенных в 106 ОВИР работает в структуре Управления полиции Армению граждан. Такие программы предусматривают оказание помощи вернувшимся для обеспечения их всесторонней реинтеграции в Армении. Ограниченные экономические возможности Армении способствуют повторной (незаконной, при необходимости) миграции, и поэтому содействие в реинтеграции возвращенных лиц является важным вкладом в предотвращение будущей незаконной миграции. Взамен этого соглашение предусматривает определенные действия, как, например, проведение профессиональных учебных курсов для вернувшихся, образовательные программы для детей, содействие в развитии бизнес-программ и получении льготных кредитов. Кредиты предоставляются исключительно в случаях, если это будет способствовать созданию дополнительных рабочих мест для других граждан в подобных ситуациях. На 2003 г. было запланировано внедрение экспериментального проекта, согласованного с Швейцарией, по реинтеграции группы из 50-100 вернувшихся мигрантов.108 Данный экспериментальный проект все еще продолжается, однако признаков того, что сотрудничество в этой области продолжится и дальше, не наблюдается. В 2000 г. из Европы в Армению добровольно вернулось 548 человек, а в 2001 г. количество добровольно вернувшихся мигрантов из Европы в Армению составило 430 человек. Количество депортаций из европейских стран в Армению в 2000-2001 г. не известно.109 В 2003 г. Министерство иностранных дел выдало около 3000-3500 свидетельств для возвращения. Некоторые из этих свидетельств были выданы армянским гражданам, которые потеряли свои паспорта за границей. Поэтому нельзя сделать вывод, что данные цифры соответствуют общему количеству армян, находящихся за границей на незаконном основании и возвращенных в Армению в 2003 г. В рамках сотрудничества с МОМ ежегодно в Армению из Германии добровольно возвращаются 200 человек.110 Об общем количестве людей, возвращенных в Армению в течение последних лет на добровольном или принудительном основании, нет практически никаких статистических данных.
108 109 Там же Возвращение и реинтеграция мигрантов на Южном Кавказе: Исследование МОМ. Декабрь 2002 г., Табл.2, стр. Экспертная миссия МЦРМП в Армению в рамках проекта по Расширению Будапештского процесса на регион СНГ, 3-6 ноября 2004 года 2. АЗЕРБАЙДЖАН 2.1. Общая информация Столица: Площадь: Население: Языки: Президент: Глава Правительства: Форма правления: Этнические группы:
Баку (Бакы) Общая: 86 600 кв.км (суша: 86 100 кв.км, вода: 500 кв.км) 7 911 974 человек (по оценкам на июль 2005 г.) Азербайджанский 89%, русский 3%, армянский 2%, другие 6% (по оценкам на 1995 г.) Ильхам Алиев (с 31 октября 2003 г.) Премьер-министр Артур Расизаде (с 4 ноября 2003 г.) Республика Азербайджанцы 90,6%, дагестанцы 2,2%, русские 1,8%, армяне 1,5%, другие 3,9% (перепись населения 1999 г.) Мусульманство 93,4%, русское православие 2,5%, армянское православие 2,3%, другие 1,8% (по оценкам на 1995 г.) Азербайджанский манат (AZM) Основные религии:
Валюта: ВВП (на душу населения) Паритет покупательной силы 3800 долларов США (по оценкам на 2004 г.) Карта и общая информация: Справочник ЦРУ Страны мира Азербайджанская Республика провозгласила независимость от Советского Союза 30 августа 1991 года. Конституция страны, принятая в 1995 году, предусматривает разделение власти между сильной президентской ветвью и парламентом (Милли-Меджлис), имеющим право утверждать бюджет и объявлять импичмент Президенту. Ильхам Алиев был избран президентом в октябре 2003 года. Президент избирается народным голосованием на пятилетний срок. Премьер-министр и первые вице-премьеры назначаются президентом и утверждаются Национальным Собранием.112 Экономика Главным экспортным товаром Азербайджана и основой его экономики является нефть. Добыча нефти в Азербайджане упала в 1997 году, но с тех пор увеличивается каждый год. Заключение Соглашений о совместном производстве продукции (СПП) с иностранными фирмами, которые на сегодняшний день взяли на себя обязательства инвестировать 60 миллиардов долларов США в долгосрочное развитие добычи нефти, должно обеспечить достаточно ресурсов для стимулирования будущего промышленного развития. В соответствии в первым из этих соглашений, которое было заключено с Азербайджанской международной операционной компанией (Azerbaijan International Operating Company), совместная добыча нефти началась в ноябре 1997 года. На пути перехода от плановой к рыночной экономике Азербайджан сталкивается со множеством тех же проблем, что и другие бывшие республики Советского Союза, но значительные запасы нефти, которыми обладает страна, делают долгосрочные перспективы ее развития более благоприятными. Помимо нефтяных запасов, Азербайджан обладает значительным потенциалом в области сельскохозяйственного производства благодаря многообразию климатических зон в стране. В недавнем прошлом страна стала успешно проводить экономическую реформу, в ходе которой старые экономические и хозяйственные связи и структуры постепенно замещаются новыми. Согласно официальным данным, в 2002 году ВВП на душу населения составил 753 долларов США, темпы роста ВВП - 9,8%, т.е. в течение семи лет подряд наблюдался поступательный рост ВВП, при низком уровне инфляции 2,5%.113 Одним из препятствий на пути экономического прогресса является необходимость увеличения объемов иностранных инвестиций в неэнергетический сектор. Объем торговли с Россией и другими бывшими советскими республиками снижается, в то время как торговля с Турцией и странами ЕС устойчиво растет. Долгосрочные перспективы будут зависеть от мировых цен на нефть, размещения новых нефтепроводов в регионе, и способности Азербайджана правильно распорядиться своими богатыми запасами нефти.114 Официальная церемония открытия нефтепровода БакуТбилиси-Джейхан, в которой приняли участие президенты Азербайджана, Грузии, Казахстана и Турции, состоялась 25 мая 2005 года. Ожидается, что 112 Справочник ЦРУ Страны мира Государственный Департамент США - Информационная справка об Азербайджане 2004 Справочник ЦРУ Страны мира - Азербайджан газопровод Баку-Тбилиси-Эрзрум также привлечет в страну необходимые инвестиции и создаст новые рабочие места. Нагорно-Карабахский конфликт Нагорно-Карабахский конфликт занимает ведущее место в повестке дня внутренней и внешней политики Азербайджана. В результате шестилетней войны, начавшейся в 1989 году, 20% территории Азербайджана было оккупировано, и около одного миллиона азербайджанцев и 500 тысяч армян были вынуждены покинуть места постоянного проживания (согласно правительственным оценкам). С мая 1994 года было заключено соглашение о прекращении огня и несмотря на то, что в целом оно соблюдается обеими сторонами, время от времени возникают небольшие инциденты. Минская группа ОБСЕ продолжает работать над поиском путей урегулирования данного конфликта. Наиболее существенные политические события связаны с попытками добиться продвижения в урегулировании Нагорно-Карабахского конфликта. В июне 1999 года Саммит ЕС в Люксембурге признал роль, которую могут играть Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) в постепенном сближении стран Южного Кавказа, а в Совместной Декларации была подчеркнута важность регионального сотрудничества для налаживания дружественных отношений между государствами региона и для их устойчивого экономического развития. В феврале 2001 года министерская Тройка ЕС посетила три страны региона - первый визит такого ранга со стороны руководства ЕС - и определила ключевые принципы деятельности ЕС в регионе. Вторая визит такого уровня состоялся в 2003 году, т.е. в период, когда в ЕС председательствовала Италия. Переговоры по вопросу урегулирования конфликта в Нагорном Карабахе под эгидой Минской Группы ОБСЕ проходили в Париже и в Ки-Уэсте в 2001 году. Однако уступки, допускаемые до настоящего времени обеими сторонами, недостаточны для нахождения общей основы для установления мира. Связи с Ираном являются важным фактором в региональной политике. Статус Каспийского моря стал приоритетным вопросом для всех прибрежных государств, в этой связи Россия заключила соглашение с Казахстаном, а в сентябре 2002 года - с Азербайджаном. Азербайджан также заключил соглашение с Казахстаном. Военные жесты Ирана в связи с разведкой нефтяных запасов в спорном регионе Каспийского моря летом 2001 года явились ярким примером неустойчивости ситуации в регионе. Отношения ЕС с Азербайджаном - Информация по стране, 17-05-2004 г., 2.2. Обзор миграционной системы 2.2.1. Регулярная миграция В настоящее время идет активная работа по созданию нормативной и институциональной базы в области регулярной миграции. В июле 2004 года правительство Азербайджана утвердило Концепцию государственной политики в области управления миграцией, выработанную Объединенной Комиссией по управлению миграцией на основе консультаций с различными министерствами и ведомствами и сотрудничества с Международной Организацией Миграции (МОМ). Целью указанной концепции является укрепление национальной безопасности через целенаправленное регулирование миграции и содействие достижению устойчивого социальноэкономического и демографического развития страны и эффективного использования трудовых ресурсов, предотвращение и противодействие нелегальной миграции, в том числе торговле людьми, а также повышение эффективности функционирования системы предоставления убежища. Концепция также предусматривает рациональное расселение населения страны, в том числе безопасное возвращение на места своего проживания беженцев и вынужденных переселенцев из Нагорного Карабаха, которые были вынуждены покинуть места своего постоянного проживания в результате конфликта. Правительство Азербайджана рассматривает данную концепцию как основу для выработки Государственной программы по управлению миграцией.116 a. Правовая база Конституция Азербайджанской Республики (12 ноября 1995 года) предусматривает право на гражданство для лиц, родившихся на территории Азербайджана или лиц, родителями которых являются граждане Азербайджана. Лицо является гражданином Азербайджана, если один из его родителей является гражданином Азербайджана (Ст. 52). Согласно Конституции, иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться всеми правами и обязаны выполнять все обязательства, предусмотренные для граждан Азербайджана, если иное не предусмотрено законом. Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства (13 марта 1996 года) в Статье 5 предусматривает, что иностранцы и лица без гражданства могут въехать на территорию Азербайджана и получить право постоянного жительства при наличии близких родственников и кровных уз с гражданами Азербайджана, на основании брака с гражданами Азербайджана, а также при иных обстоятельствах, предусмотренных законом. Закон об иммиграции (22 декабря 1998 г.) и Указ Президента Азербайджана о сфере применения Закона об иммиграции (12 марта 1999 г.) устанавливают, что иммиграция представляет собой законный въезд на территорию Азербайджана для постоянного и временного жительства. Закон определяет критерии, по которым удовлетворяются или отклоняются заявления о предоставлении статуса иммигранта, и дает возможность соответствующим органам власти Азербайджана устанавливать ежегодные иммиграционные квоты. Закон о въезде и выезде и о паспортах117 от 14 июня 1994 года, а также Положение о применении Закона о въезде и выезде и о паспортах (19 ноября 1994 года) гарантирует всем гражданам Азербайджана права выезда и въезда в республику. Закон определяет правила выдачи паспортов гражданам и правовой статус граждан, покидающих страну для постоянного проживания в другой стране. Эти граждане регистрируются за границей в консульских представительствах Азербайджана, и в их паспортах делаются соответствующие отметки. Право выезда из страны может быть временно ограничено, например, в случае, если гражданин имеет действующее обязательство в связи с информацией о государственной и военной тайне до истечения срока действия такого обязательства, или в случае предстоящего судебного разбирательства в отношении данного лица, или же в случае, если данное лицо призвано на военную службу. В статьях 12-15 указанного закона содержатся положения, касающиеся въезда в и выезда и из Азербайджана иностранных граждан и лиц без гражданства;
они могут въехать на территорию Азербайджана на основании личных паспортов и официального разрешения (виза). Въезд в и выезд из Азербайджана может быть временно ограничен в случае, если таковой может предположительно представлять собой риск для национальной безопасности или общественного порядка, или же если лица нарушили законы Азербайджана, представили поддельную документацию и ложную информацию о себе, или же если данное лицо является носителем для общественного заболевания, которое может представлять угрозу здоровья. Закон о гражданстве от 30 сентября 1998 года определяет права на получение гражданства Азербайджана и условия предоставления, восстановления, а также лишения гражданства. Закон предоставляет правовую основу для деятельности Управления паспортов и регистрации. Согласно закону, гражданами Азербайджана считаются: Х Х Лица, постоянно проживавшие в Азербайджане на момент вступления в силу данного закона;
Лица, которые не были гражданами Азербайджана и не приобрели гражданства другого государства и которые постоянно проживали в Азербайджане до 1 января 1992 года;
также те лица, которые заявили о своем желании получить гражданство Азербайджана в течение одного года после вступления в силу данного закона;
Беженцы, переселившиеся на территорию Азербайджана в период 19881992 гг.;
после получения гражданства они не теряют права вернуться в Х свои дома и обладают теми же правами, что и внутренне перемещенные лица на территории Азербайджана. Граждане Азербайджана не могут быть гражданами другого государства, если иное не предусмотрено международными договорами и Национальным Собранием Азербайджана (Милли-Меджлисом). В случае двойного гражданства, власти Азербайджана не признают гражданства другой страны. Например, если лицо, будучи гражданином другого государства, приобретает вследствие брака гражданство Азербайджана, власти Азербайджана не признают иностранного гражданства данного лица. Однако, если граждане Азербайджана получают новое гражданство за границей, они не теряют своего азербайджанского гражданства. 118 В октябре 1999 года был принят Закон О трудовой миграции, который определяет правовые, экономические и социальные основы процессов трудовой миграции и регулирует отношения, возникающие в области трудовой миграции. Другими законодательными актами, регулирующими вопросы миграции в Азербайджане, являются: Закон об удостоверениях личности граждан Азербайджана (14 июня 1994 года), Закон о регистрации по месту жительства или пребывания (4 апреля 1996 года). Что касается трудовых соглашений, 15 апреля 1994 года в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) было заключено Соглашение в области трудовой миграции и социальной защиты трудовых мигрантов. Азербайджан присоединился в Конвенции ООН по защите прав всех трудовых мигрантов и членов их семей 11 января 1999 года. б. Институциональная база Вопросами миграции занимается ряд правительственных структур, в том числе: Х Х Х Х Х Х Министерство труда и социальной защиты населения;
Министерство внутренних дел;
Министерство иностранных дел;
Государственная пограничная служба;
Министерство национальной безопасности;
Государственный Комитет по делам беженцев и внутренне-перемещенных лиц.
В Министерстве труда имеется Отдел по вопросам миграции. Министерство труда и социальной защиты населения осуществляет регулирование трудовой миграции путем выдачи разрешений на трудоустройство иностранным Обоснованная миграция - Азербайджан МОМ, сентябрь 2004 г.
гражданам, а также лицензирования посреднической деятельности в области трудоустройства граждан за границей. Министерство труда и социальной защиты населения отвечает также за изыскание и обеспечение каналов легальной трудовой миграции, в основном, через заключение трудовых соглашений с указанием квот на те или иные специальности. Большинство азербайджанских трудовых мигрантов работают в Российской Федерации.119 Министерство труда и социальной защиты населения сотрудничает с Департаментом по правам человека, демократизации и гуманитарным вопросам при Министерстве иностранных дел.120 Управление паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел предоставляет удостоверения личности лицам, проживающим в Азербайджане. Существует два вида документов, внутреннее удостоверение личности (пластиковая карточка с указанием личных данных, в том числе группы крови) и международный паспорт. Управление паспортов и регистрации имеет более 70-ти районных отделений (выдающих удостоверения личности гражданам Азербайджана), оборудованных в соответствии с европейскими стандартами;
паспорта печатаются в Канаде и выдаются в шести отделениях Управления паспортов и регистрации в Азербайджане. Паспорта выдаются гражданам Азербайджана по достижении ими возраста 18 лет. Паспорта могут быть общегражданскими (выдаются местным отделением Управления паспортов и регистрации, служебными или дипломатическими (паспорта обоих видов выдаются Министерством иностранных дел) и утверждаются121 Милли Меджлисом. Иностранным гражданам, намеревающимся находиться в Азербайджане более 30 дней, выдается специальный паспорт с обязательством регистрации (Регистрационной удостоверение иностранца). Специальный паспорт выдается также лицам без гражданства, получающим Удостоверение личности апатрида. В Азербайджане зарегистрировано 6000-7000 иностранцев и лиц без гражданства;
4218 из них получили гражданство. В 2003 году 59 иностранцев получили азербайджанское гражданство, а 596 прошений о предоставлении гражданства было отклонено. В 2003 году на постоянное жительство в Азербайджане зарегистрировалось более 1000 лиц без гражданства.122 Согласно Закону о регистрации по месту жительства и пребывания (4 апреля 1996 года), все иностранцы, прибывающие на территорию Азербайджана, обязаны пройти регистрацию в местных отделениях Управления паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел Азербайджана:
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года Там же. Согласно закону о въезде и выезде и о паспортах от 14 июня 1994 г.
120 121 Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года Х Лица, въезжающие в Азербайджан сроком менее 30 дней должны заполнить формуляр заявления (получаемый на пограничных контрольнопропускных пунктах) и сдать его местным органам Министерства внутренних дел в течение 24 часов, если такое обслуживание не предоставляется гостиницей. Лица, остающиеся в Азербайджане более 30 дней или постоянно проживающие в стране, обязаны пройти регистрацию в ближайшем офисе Управления паспортов и регистрации в течение 3-х дней после прибытия.
Х Однако регистрация населения Азербайджана в специальных базах данных представляет собой существенную проблему для администрации в связи с переходом от кириллицы к латинскому алфавиту (официально в 1993 году и фактически в 2001 году), что вызвало путаницу в правилах написания имен собственных, поскольку написание большинства имен производится в разных базах данных по-разному. Местные отделения Управления паспортов и регистрации при Министерстве внутренних дел также выдают проездные документы лицам без гражданства, которым одинаково необходима въездная и выездная виза Азербайджана. Кроме того, эти местные отделения выдают удостоверения личности беженцам, временно находящимся на территории Азербайджана.
2.2.2. Визовая политика Всем иностранцам, прибывающим в Азербайджан, за исключением граждан стран СНГ (кроме граждан Туркменистана, которым требуется виза) а также граждан иностранных государств, на которых распространяется режим безвизового проезда, требуется виза.123 В частности, безвизовый режим распространяется на следующие страны: Иран Дипломатические, служебные Водители грузового автотранспорта, владельцы общегражданских паспортов Дипломатические и служебные Дипломатические и служебные Дипломатические и служебные Дипломатические и служебные и общегражданские паспорта Китайской Народной Республики с отметкой служебный 21 день 15 дней 3 месяца 1 месяц 1 месяц Турция Пакистан Туркменистан Китайская Народная Республика 1 месяц Страны СНГ (за исключением Туркменистана) Венгрия Куба Лаос Монголия Словакия Румыния По всем видам паспортов Дипломатические и служебные Дипломатические и служебные при наличии приглашения Дипломатические и служебные при наличии приглашения Дипломатические и служебные при наличии приглашения Дипломатические и служебные при наличии приглашения Дипломатические и служебные при наличии приглашения 90 дней 90 дней 90 дней 90 дней 90 дней 90 дней a. Правовая база Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства определяется Конституцией, Законом о правовом статусе иностранцев (от 1996 г.) и Законом о выезде и въезде в страну и о паспортах (от 1994 г.), Регламентом о применении Закона о выезде и въезде в страну и о паспортах (от 1994 г.) а также рядом других законодательных актов, принятых в связи с вышеуказанными законами и международными договорами.124 Различные типы виз включают в себя транзитные визы125, одноразовые визы на срок от 3 дней до 3 месяцев и многоразовые въездные-выездные визы, действительные на срок до 1 года. Иностранным гражданам, имеющим личный паспорт, может быть выдана виза на возврат, если они подадут соответствующее заявление, в случае если они покидают Азербайджанскую Республику, чтобы вернуться на период до одного месяца в течение следующих шести месяцев. Иностранные граждане, прибывающие в Азербайджан самолетом без действующей въездной визы, могут получить краткосрочную визу в Международном Аэропорту Баку Гейдар Алиев.126 Иностранные граждане, прибывающие в Азербайджан самолетом из стран, где отсутствуют заграничные представительства Азербайджанской Республики, могут получить краткосрочную визу в Международном аэропорту Гейдар Алиев, при наличии приглашения, заверенного в Министерстве Иностранных Дел Азербайджанской Республики. Виза выдается Консульскими отделами посольств и визовым сектором Консульского Управления МИДа, функционирующим в аэропорту. Граждане Азербайджана и Ирана, а также лица, проживающие в этих странах в приграничных зонах (в пределах около 45 км от границы) могут пересекать 124 Закон о правовом статусе иностранцев, Ст. 3, Если отсутствует какая-либо отметка или штамп о безостановочном проезде, владелец визы имеет право находиться в Республике Азербайджан не более 5 дней границу127 в соответствии с упрощенной процедурой, имея при себе действительные заграничные паспорта (без визы).128 Граждане Турции, Ирана, Китая, Венгрии и других стран при пересечении государственной границы при наличии дипломатических и служебных паспортов не нуждаются в получении виз на основании двухсторонних соглашений. В октябре 1992 года 12 государств - членов СНГ подписали Соглашения о безвизовом передвижении граждан СНГ по территории государств - членов СНГ (Бишкекское Соглашение)129. Однако в течение прошедшего времени Туркменистан, Узбекистан и Россия вышли из данного договора. В целом можно отметить, что хотя начиная с 1992 года в регионе СНГ заключен целый ряд двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые режимы, тем не менее полностью унифицированный подход к этим вопросам в СНГ отсутствует. б. Институциональная база Консульское Управление Министерства иностранных дел Азербайджанской Республики, а также его подразделения за рубежом рассматривают заявления в установленном порядке согласно Закону Азербайджанской Республики ло выезде и въезде в страну и о паспортах от 1994 года. Для более эффективной борьбы с нелегальной миграцией была создана новая Национальная Автоматизированная Паспортная Система (НАПС), при помощи которой осуществляется контроль за въездом и выездом иностранцев. Это единственная в своем роде система в СНГ, и она была создана специально для Азербайджана. База данных указанной системы используется Министерством национальной безопасности, Государственной пограничной службой и Министерством иностранных дел, Министерством внутренних дел, Министерством обороны, Министерством юстиции. Новая визовая система содержит перечень лиц, чье присутствие на территории Азербайджана нежелательно, в основном, из-за соображений безопасности. 2.2.3. Управление границей Азербайджан окружен уже существующими или потенциальными горячими точками: Грузия (конфликты в Абхазии, Южной Осетии), Россия (конфликт в Чечне), Иран, Ирак и Афганистан. В связи со сложной географической обстановкой Азербайджан подвержен большому давлению на свои границы. Таким образом, эффективный и устойчивый режим границ остается одним из основных приоритетов для национального правительства. Кроме того, следует Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года Там же.
128 Центральная Азия: свобода передвижения - отсутствии сотрудничества. 10 августа 2002 года Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года учитывать, что мигранты используют ирано-азербайджанскую границу в качестве ворот для транзита в Европу. Общая протяженность государственной границы Азербайджанской Республики составляет 3370,4 км: с Ираном - 765 км, с РФ - 390,3 км, с Грузией - 480 км, с Турцией 15 км, с Арменией 1007,1 км, в том числе по морю - 713 км (с Ираном, Казахстаном, Россией и Туркменистаном. В советский период азербайджанские пограничные войска охраняли лишь границу с Ираном и Турцией, поскольку остальные участки представляли собой внутренние административные границы Советского Союза. После распада СССР перед Азербайджаном встала задача демаркации и делимитации своих государственных границ и установления действенного и эффективного контроля вдоль границы с Россией, Грузией и Арменией. Все вопросы, связанные с новыми государственными границами, стали одним из главнейших вопросов для Азербайджана, стремящегося найти должный баланс между новыми концепциями управления границами и старыми испытанными моделями, предусматривающими военную охрану границ. соглашения и взаимно признанных границ между Отсутствие мирного Арменией и Азербайджаном, а также продолжающиеся военные действия в этом регионе являются препятствием на пути нормального и эффективного наблюдения за границей. Граница между Азербайджаном и Арменией охраняется и контролируется подразделениями Министерства обороны Азербайджана. За 2003 год государственную границу пересекло 4 966 569 лиц, из них 2 864 896 граждан Азербайджана и 1 454 473 граждан зарубежных стран. За 2003 год было задержано 3846 нарушителей государственной границы и пограничного режима, граждан порядка 15 стран. Основная часть задержанных приходится на Иран, Афганистан, Ирак, Пакистан и др. В 2003 году было задержано 428 человек с поддельными и принадлежащими другим лицам документами (эти показатели в 2002 году составили 310 человек). Из 428 лиц основную часть - составляют граждане Азиатских, Ближневосточных и Африканских стран. Из них 107 граждан Ирана, 28 - Турции, 15 - Пакистана, 6 - Китая и др. В результате оперативно-розыскных мер было выявлено более 20 иракских граждан, незаконно обосновавшихся в АР и пытавшихся нелегально переправиться в страны Европы. В 2004 году (до октября) границу Азербайджана легально пересекли около 4,3 млн. человек, среди них граждане Азербайджана - 2,3 млн. человек, граждане стран СНГ - 1,4 млн. человек и граждане других стран - 600 тыс. человек. Из этого числа были задержаны 122 человека, имевшие при себе фальшивые документы (страны происхождения те же, что и в 2003 году) и направлявшиеся в Грецию, Польшу, Турцию, Украину, Францию и Болгарию. a. Правовая база Закон о государственной границе был принят 9 декабря 1991 года. Затем, 6 января 1994 года был принят Закон о пограничных войсках. Положение о Государственной пограничной службе было утверждено 12 декабря 2002 года. В 2002- 2003 гг. Были приняты следующие законодательные акты:
Х Х Соглашения o функционировании представителей на границах между Азербайджаном и Россией, и между Азербайджаном и Ираном;
Протокол о сотрудничестве в области пограничного контроля, подписанный странами-членами ГУУАМ. (ГУУАМ это название платформы для сотрудничества между правительствами Грузии, Украины, Узбекистана, Азербайджана и Молдовы);
Три протокола о функционировании пунктов досмотра на границе, о расследованиях и об обмене информацией были подписаны пограничными службами Азербайджана и Грузии;
Протокол о сотрудничестве по вопросам управления границами между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Пограничной службой Финляндии;
Совместная декларация о сотрудничестве в области управления границами между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Федеральной пограничной службой Федеративной Республики Германия;
План сотрудничества между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Пограничной службой Венгерской Республики;
План сотрудничества между Северо-Кавказским Отделом пограничного контроля Федерального Комитета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики;
131 Совместное заявление пограничных служб Азербайджана и Польши о сотрудничестве в сфере охраны государственной границ.
Х Х Х Х Х Х В то же время Пограничная служба предпринимает меры, направленные на консолидацию процедур пограничного контроля на пунктах пропуска в соответствии с международными стандартами. б. Институциональная база Государственная пограничная служба была создана указом Президента Азербайджана и представляет собой орган исполнительной власти. Она подчинена Президенту Азербайджана и выполняет свои функции по управлению границами в соответствии с законами Азербайджана. Основными задачами Государственной пограничной службы является: Х Х Х Охрана государственной границы;
Борьба против нелегальной миграции;
Борьба против контрабанды;
Ежегодник МЦРМП по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе за 2004 г., не опубликовано Х Х Охрана нефтяных и газовых месторождений и трубопроводов в акватории Каспийского моря и в приграничных зонах;
Проведение оперативно-следственных мероприятий в связи с контрабандой или торговлей людьми и передача дел в Генеральную прокуратуру (с 2004 года).
В период 2001- 2004 гг. на границах с Грузией и Россией было создано 40 новых пограничных постов, а на границе с Ираном осуществлялись соответствующие строительные работы. Развивается сотрудничество со специалистами во области борьбы с нелегальной миграцией из Чешской Республики и Польши, в рамках которого со стороны партнеров были организованы тренинги для сотрудников Государственной пограничной службы Азербайджана. В соответствии с Программами перспективного развития на 2002-2005 гг., 2005-2010 гг. и 2010-2015 гг., осуществляется реструктуризация Государственной пограничной службы из военной в правоохранительную структуру. Однако в 2004 году на границе произошло 6 военных столкновений с наркоторговцами, что может явиться причиной того, что преобразование Государственной пограничной службы из военной структуры в гражданскую может затянуться на неопределенное время. Государственная пограничная служба АР отвечает за охрану государственной границы по всему периметру страны (как на суше, так и на море, за исключением азербайджано-армянского участка границы, охраняемого подразделениями Министерства обороны АР), а также за осуществление пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу. ГПС обеспечивает охрану государственной границы силами 1 пограничной дивизии, 7 пограничных отрядов, 1 отряда пограничного контроля, 140 пограничных застав, более 30 пунктов пограничного контроля, 1 отряда пограничных сторожевых кораблей и 1 авиа отряда. При Министерстве внутренних дел функционирует Национальная информационно-поисковая система, которой могут пользоваться все структуры, участвующие в управлении границами. Пограничные контрольные пункты также соединены с центральной базой данных, которая в свою очередь соединена с паспортной базой данных. Все иностранцы регистрируются в центральной системе, и уже в соответствии с имеющейся информацией им разрешают или отказывают во въезде на территорию Азербайджана. Согласно информации, полученной от Государственной пограничной службы, все пункты пропуска через границу соединены с системой и имеют хорошее техническое оснащение и лаборатории для выявления фальшивых документов, а также альбомы различных поддельных документов.
2.2.4. Нерегулярная миграция В настоящее время принято считать, что международная миграция в большей мере проявляется в форме незаконной или нелегальной миграции. Данное предположение также касается и Азербайджана. Однако тщательная оценка количественных объемов нелегальной миграции достаточно ограничена. Нелегальная миграция - это явление скрытого характера, означающее, что люди, путешествующие или пребывающие в стране нелегально, тщательно избегают записей каких-либо данных о них в официальных статистических учетах.132 Другая проблема относительно численной оценки нелегальной миграции заключается в том, что не существует общепринятой дефиниции нелегальной или незаконной миграции. Термин нелегальный по отношению к миграционным движениям используется для описания целого ряда явлений, как-то: операции по контрабанде людей, спонтанные нелегальные миграционные процессы, пребывание в стране после окончания срока действия визы, а также все формы нелегальной работы, где нелегальность проявляется уже после вполне легального въезда в страну. Таким образом, данные в этой связи оцениваются как лотсутствующие, ненадежные, противоречивые или недействительные133, что достаточно ограничивает тщательную оценку количественных параметров нелегальной миграции. Так как Азербайджан расположен на границе Европы и Азии, его территория представляет собой транзитный маршрут на пути транс-евразийских и межконтинентальных потоков. Согласно данным Министерства иностранных дел Азербайджана, масштабы нелегальной миграции и торговли людьми возросли после обретения страной независимости. В течение 2003 года было задержано в общей сложности 3 846 нарушителей государственной границы или процедур пересечения границы, граждане примерно 15-ти стран. Подавляющее большинство задержанных иностранцев являются гражданами Ирана, Афганистана, Ирака и Пакистана. Обычно эти люди использовали фальшивые паспорта и Шенгенские визы с целью дальнейшей миграции в такие европейские страны как Греция, Голландия, Турция, Норвегия, Великобритания, Франция, Болгария, Португалия и Швеция. Большинство мигрантов попадают на территорию Азербайджана, пересекая иранский отрезок границы. В то же время, Каспийское море часто используется в целях контрабанды мигрантов. Мигранты зачастую въезжают в Азербайджан на законных основаниях, но затем нелегально остаются в стране. Ключевыми маршрутами нелегальной миграции являются: Х Х Ирак - Иран - Азербайджан - Европа;
Афганистан - Иран - Азербайджан - Европа.
Во второй половине 2003 года было обнаружено, что туристы из Индии прибывают в Азербайджан на основании визы и, задолго до истечения срока ее действия, уезжают в Россию и не возвращаются после этого в Азербайджан. Как было установлено в ходе расследования, при помощи Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - одного из азербайджанских туристических агентств был организован устойчивый поток мигрантов из Индии в Европу. Благодаря своевременному вмешательству Государственной пограничной службы этот канал был пресечен, около ста нелегальных мигрантов были депортированы в свою родную страну, а туристическое агентство было лишено лицензии. Контрабанда людей Как правило, организации, занимающиеся контрабандой людей, отбирают и предоставляют убежище мигрантам в граничащем государстве, и переводят их в приграничные регионы. Затем мигрантов переводят через границу контрабандным путем, и инструктируют по поводу дальнейших маршрутов прохождения во внутренние регионы Азербайджанской Республики. В некоторых случаях уже на территории Азербайджана мигрантов передают в руки конкретных людей, которые помогают им попасть в другие части страны. Зачастую весь этот процесс осуществляется одним контрабандистом. Лица, занимающиеся контрабандой людей, часто меняют свои маршруты, стараются действовать самостоятельно, не вступают в контакт с гражданами Азербайджана, проводят нарушителей границы только до самой границы, инструктируют их о том, как обходить приграничные поселения, и как скорее попасть в центральные города. В нескольких случаях нелегальные мигранты получили фальшивые документы от туристических агентств, работающих в Баку и основанных иностранными гражданами. Были обнаружены компании, занимающиеся деятельностью такого рода, и их деятельность была пресечена. В определенных случаях иностранцы прибывают в Азербайджан с действительными документами, но в то же время имеют заранее купленные фальшивые документы, и используют их для проникновения в европейские страны. Преступники быстро реагируют на стратегическое развитие и тактическую изощренность Государственной пограничной службы. Таблица.4 Число нарушений границы, и 10 национальностей или гражданств с наибольшим числом нарушений, включая иностранцев и граждан Азербайджана Граждане следующих стран в 2001 году Азербайджан Россия Грузия Иран Афганистан Турция Ирак Пакистан Число нарушителей границы в 2001 г. 2231 1765 1370 1189 175 106 47 41 Граждане следующих стран в 2002 году Азербайджан Россия Грузия Иран Афганистан Ирак Пакистан Турция Число нарушителей границы в 2002 г. 2520 1571 1450 1352 288 184 145 121 Граждане следующих стран в 2003 году Азербайджан Россия Грузия Иран Ирак Турция Афганистан Туркменистан Пакистан Число нарушителей границы в 2003 г. 2500 385 238 186 48 35 23 19 Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе;
МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
Грета Уэлинг, Нерегулируемая и нелегальная миграция через Украину, бюллетень Международная миграция, № 42 (3) 2004 г, ст. 77 - Таблица.5 Число нарушений границы с целью миграции в том числе иностранцы и граждане Азербайджана 2001 7 640 2002 8 299 2003 3 Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов Центральной и Восточной Европе;
МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
Таблица.6 Число задержаний на пограничных пунктах, связанных с миграцией, если задержания произошли на авто- или железнодорожных пропускных пунктах, или на зеленой границе Название соседней страны, на границе с которой произошло задержание 1. Иран 2. Турция 3. Россия 4. Грузия Число задержаний на границе с этой страной 2001 год 1.997 532 1.797 2.330 Число задержаний на границе с этой страной 2002 год 2.199 586 1.979 2. Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе;
МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
Таблица.7 Число задержаний, связанных с миграцией, по участкам границы включая иностранцев и граждан Азербайджана, 2003 год Участок границы: Название соседней страны, на границе с которой произошло задержание ВЪЕЗД: Число задержаний людей, ВЪЕЗЖАЮЩИХ в Азербайджан на границе с этой страной, 2003 г. 297 348 1 923 111 319 ВЫЕЗД: Число задержаний людей, ВЫЕЗЖАЮЩИХ из Азербайджана на границе с этой страной, 2003 г. 235 411 412 18 53 Число задержаний на границе с этой страной 2003 год Иран Грузия Россия Турция Аэропорты и морская граница 532 759 2 047 136 Источник: Ежегодник по вопросам нелегальной миграции, торговли людьми и незаконного ввоза мигрантов в Центральной и Восточной Европе;
МЦРМП, 2002, 2003 и 2004 гг.
a. Правовая база В 2004 году Президент и правительство Азербайджана рассмотрели вопрос о внесении изменений в действующий Уголовный кодекс (в связи с борьбой против нелегальной миграции и торговли людьми). В настоящее время Уголовный кодекс не содержит определения понятия торговля людьми и не предусматривает дифференциации в правовом плане между беженцами, мигрантами и лицами, незаконно пересекающими нелегальными государственную границу. Власти Азербайджана отдают себе отчет в имеющихся недостатках и предпринимают усилия для приведения национального законодательства в соответствие с международными стандартами. В обращении к Президенту и Милли-Меджлису (Парламенту) Министерство национальной безопасности предложило принять поправки к Уголовному кодексу.135 В рамках Соглашения о сотрудничестве государств - членов Содружества Независимых Государств по борьбе против нелегальной миграции от 6 марта 1998 года, страны - участницы договорились осуществлять совместные усилия в области борьбы с нелегальной миграцией, в частности, в области контроля миграционных процессов, регистрации нелегальных мигрантов и нежелательных граждан иностранных государств, обмена соответствующими данными, разработки механизма депортации, гармонизации соответствующих национальных законодательств, более активной подготовки чиновников, работающих в данной сфере, обмена информацией относительно национальных законодательств, законности и действенности документов, визовых режимов с третьими странами. Тем не менее, процесс ратификации соглашения оказался медленным и сложным. Первое организационное совещание Совместной комиссии, которая будет координировать мероприятия, направленные на противодействие и предупреждение нелегальной миграции согласно положений соглашения, состоялось в октябре 2004 года. На совещании обсуждались меры, направленные на улучшение обмена информацией и опытом в области борьбы против нелегальной миграции в странах СНГ, а также планы по противодействию нелегальной миграции на 2006-2008 гг. Второе заседание Совместной комиссии состоялось в марте 2005 года. б. Институциональная база В конце 2002 года при Министерстве национальной безопасности был создан новый Департамент по вопросам нелегальной миграции. Основной задачей департамента является борьба с криминальными группами, занимающимися: Х Х Х Контрабандой наркотиков и оружия;
Терроризмом;
Торговлей людьми.
В области борьбы против нелегальной миграции Департамент по вопросам нелегальной миграции взаимодействует с международными организациями, такими как МОМ, ОБСЕ И УВКБ ООН.136 Как было описано выше в разделе о визовой политике, для содействия в борьбе с нелегальной миграцией была создана Национальная Автоматизированная Паспортная Система (НАПС).
Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года 2.2.5. Убежищe В настоящее время Азербайджан можно считать страной назначения и транзита для лиц, ищущих убежище. Конфликты в Чечне, Афганистане и Ираке являются причиной постоянного притока в Азербайджан лиц, ищущих убежище. В августе 2004 года в офисе УВКБ ООН в Баку было зарегистрировано 10 840 лиц, находящихся в поиске убежища. Самые многочисленные группы представлены чеченцами с территории Российской Федерации (78%) и афганцами. Начиная с середины 2001 года приток беженцев в страну снизился, однако в первой половине 2004 года в офисе УВКБ ООН ежемесячно регистрировалось около 60-ти чеченцев и около десятка лиц из других стран.137 Число лиц, перемещенных внутри государства, значительно увеличилось в ходе конфликта в Нагорном Карабахе. По данным Государственного комитета по делам беженцев и перемещенных лиц, в 2004 году в стране было 760 000 внутренне-перемещенных лиц, 200 000 азербайджанских беженцев из Армении и 50 000 турок-месхетинцев из Центральной Азии.138 Большинство из них размещались во временном жилье, как то в палаточных лагерях или фургонах. Хотя 300-350 тыс. этнических армян были вынуждены покинуть Азербайджан, здесь все еще проживает приблизительно 120,7 тыс. этнических армян. Кроме того, Азербайджан был первой из стран СНГ, принявшей свой собственный Закон о беженцах и внутренне-перемещенных лицах. Помимо значительного количества беженцев и переселенцев, находящихся в Азербайджане, МИД также обращает внимание на 2 миллиона беженцев из Ирака и Афганистана, находящихся в Иране, которые тоже могут выбрать Азербайджан в качестве транзита на пути в страны Европы.139 С целью защиты прав беженцев, пересекающих государственную границу, при содействии и финансировании Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, совместно с Комитетом по делам беженцев при Кабинете министров Азербайджанской Республики на южном направлении был построен пункт временного размещения беженцев. Планируется создание аналогичных пунктов на северном и северно-западном направлениях. В 2003 году МОМ оказала 250 лицам содействие в переселении в США, Канаду и страны Западной Европы. В первой половине 2004 года МОМ оказала помощь в переселении 153 беженцам. Операционный план УВКБ ООН - 2005, Азербайджан Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года Там же. Информационная справка, Азербайджанская Республика, подготовлено МОМ. Баку, сентябрь 2004 г.
139 a. Правовая база Азербайджан присоединился к Женевской Конвенции 1951 года о статусе беженцев и к прилагаемому к ней Протоколу от 1967 года 12 февраля 1993 года. Конституция Азербайджана (ст. 70) предусматривает предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. Право принимать решение по предоставлению политического убежища принадлежит Президенту Азербайджана (ст. 109).141 Закон о беженцах и вынужденных переселенцах, принятый в мае 1999 года142, определяет143 статус беженцев и вынужденных переселенцев в Азербайджане, а также процедуру и условия предоставления такого статуса, права и обязанности, а также предоставляемые гарантии. Решение о предоставлении и лишении статуса беженца и вынужденного переселенца принимается соответствующими органами исполнительной власти. В 2000 году был издан президентский Указ ло правилах рассмотрения прошений о предоставлении статуса беженца. Согласно данным, полученным от Государственного комитета по делам беженцев и внутренне-перемещенных лиц, президентским Указом от 1998 года была создана программа социальной защиты беженцев и перемещенных лиц, и большая часть положений этого указа была внедрена. Распоряжением Президента Азербайджанской Республики в июле 2004 году утверждена Государственная Программа по обеспечению занятости и улучшению условий проживания беженцев и вынужденных переселенцев, которая ставит своей целью предоставление беженцам и перемещенным лицам лучших условий жизни, расширение возможностей трудоустройства и, в конечном счете, снижение уровня их бедности. Национальный План по внедрению данной программы был утвержден Кабинетом министров 4 ноября 2004 года. Помимо этого, в настоящее время действует 14 законов и 31 указ Президента и Кабинета министров о внутренне-перемещенных лицах и беженцах.144 б. Институциональная база Департамент по определению статуса беженцев при Государственном Комитете по делам беженцев и перемещенных лиц был создан в 2001 году в 141 142 Термин УбеженецФ применяется в отношении лица, которое, по причине обоснованного страха преследования на основании расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится за пределами своей родной страны и не в состоянии, или, по причине страха, не желает пользоваться защитой этой страны;
или которое, не имея гражданства и находясь за пределами страны своего бывшего постоянного проживания, в результате вышеназванных событий не может или, по причине страха, не хочет в нее возвращаться Термин вынужденный переселенец (в пределах страны) применяется в отношении любого лица, которое переместилось в другое место жительства, так как оно было вынуждено покинуть место своего постоянного проживания на территории Азербайджанской Республики в связи с военной агрессией или природной или техногенной катастрофой Статус вынужденного переселенца может быть предоставлен согласно решению соответствующего исполнительного органа гражданину Азербайджана, который был вынужден покинуть место постоянного проживания в другой стране, и приехал в Азербайджанскую Республику по причинам, указанным в части 1 данной статьи Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 1014 ноября 2004 года результате тесного сотрудничества между Государственным комитетом по делам беженцев и УВКБ ООН. С января 2004 года этот новый департамент занимается приемом прошений на предоставление убежища независимо от УВКБ ООН и первичной их обработкой. Лица, ищущие политическое убежище при пересечении государственной границы, могут подавать прошения в Государственную пограничную службу, и прошения затем направляются в Департамент по определению статуса беженцев. Однако положение дел затрудняется в связи с тем, что для чеченцев, покидающих Российскую Федерацию в качестве лиц, ищущих убежище, доступ к национальной процедуре определения статуса беженца закрыт. Таким образом, очень значительная часть лиц, ищущих убежище, обращаются за помощью в УВКБ ООН. В настоящее время для ищущих убежище лиц чеченского происхождения фактически действует временный режим защиты, что означает, что власти Азербайджана не препятствуют их пребыванию на территории страны и не депортируют их, однако не предоставляют им юридического статуса и социальной помощи.145 В 2004 году было получено 199 прошений о предоставлении убежища в Азербайджане и в 14 случаях оно было предоставлено (10 беженцам из Ирака, 3 - из Туркменистана, 1 из Пакистана). С 2001 года Департаментом по определению статуса беженцев в целом было зарегистрировано 383 прошения. Основные страны происхождения лиц, ищущих убежище: Иран (37), Афганистан (135), Пакистан (14), Ирак (8), Туркменистан (1), Йемен (1), Россия (1), Алжир (1), Грузия (1).146 Лица, обратившиеся с прошением о предоставлении убежища и получившие отказ, имеют право обжаловать решение в обычном суде, затем в 147 апелляционном, а затем в кассационном судах. Что касается прошений о предоставлении убежища в странах Европы, представляемых гражданами Азербайджана, то наблюдается некоторое снижение их числа, например в 2002 году в Европе было подано 4108 прошений, а в 2003 году - 3 583 прошения. По словам представителей органов власти, многие лица, ищущие убежище в Европе, пользуются конфликтом в Нагорном Карабахе, представляя себя выходцами из этого региона, якобы в поисках защиты от конфликта. Органы власти намерены внедрить новую программу по временной интеграции азербайджанских вынужденных переселенцев и беженцев. Одной из целей программы является уменьшение числа палаточных лагерей для внутренне-перемещенных лиц (до 2004 года их число сократилось с 10-ти до 5-ти) и предоставление им постоянного жилья, работы, возможности получить образование и социальной помощи. Приоритетной политикой в данной области является возвращение всех вынужденно перемещенных лиц в свои дома. Операционный план УВКБ ООН - 2005, Азербайджан Информация получена в ходе рабочей миссии от Государственного Комитета по делам беженцев и вынужденных переселенцев Экспертная миссия МЦРМП в Азербайджан в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 10-14 ноября 2004 года Там же.
2.2.6. Торговля людьми В контексте процессов, связанных с нелегальной миграцией, торговля людьми представляет собой особую проблему, будучи одной из наиболее жестоких и бесчеловечных форм транснациональной организованной преступности. Одним из наиболее негативных следствий нестабильности, связанной с процессом перехода бывших республик Советского Союза к рыночной экономике, явилось возрастание числа становящихся жертвами сексуальной эксплуатации женщин и детей из этих стран. Одним из наиболее существенных факторов перехода к новым условиям хозяйствования является реструктуризация рынка труда, которая по-разному сказывается на конкретных лицах в зависимости от пола, социального происхождения, уровня образования, профессии, этнической или национальной принадлежности, а также гражданства. Существует значительный уровень корреляции между бедностью, в особенности в сельских районах, и масштабами торговли людьми из конкретной страны или региона. Что касается возможностей трудоустройства, то происшедшие на рынке труда изменения вынудили женщин заниматься низкооплачиваемой или временной работой. Во многих случаях приватизация привела к потере женщинами тех профессий, в которых традиционно они были активно задействованы.149 Другими факторами, способствующими росту торговли людьми, являются насилие в семье, гендерное неравенство, возрастание степени социального неравенства и очень слабая социальная защита, являющаяся следствием отсутствия нормально функционирующих систем социального обеспечения. Таким образом, преступные группы, действующие под прикрытием подставных лагентств по трудоустройству или фирм по найму очень легко вербуют своих жертв, решение которых обратиться к таким фирмам зачастую поощряется и со стороны родственников или знакомых. Определение истинных масштабов торговли людьми не представляется возможным, и оценки масштабов данного явления в значительной мере отличаются. Можно привести лишь два примера. По оценкам ЕВРОПОЛа (Europol), в конце 1990-х годов около 90% из нескольких тысяч женщин, ставших объектом торговли людьми и переправленных в страны Европейского Союза, были из стран Центральной и Восточной Европы. По оценкам правительства США за 1998 год, ежегодно объектом торговли людьми становилось 175 тысяч женщин из бывших социалистических стран, и 120 тысяч из них переправлялись в страны Западной Европы. Азербайджан является, главным образом, страной происхождения и транзита для жертв торговли людьми в целях сексуальной эксплуатации и принудительного труда. Торговля женщинами в целях сексуальной эксплуатации является проблемой возрастающей важности для Азербайджана. Женщины и девушки из Азербайджана, России и Центральной Азии переправлялись торговцами через Азербайджан в Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ), Турцию и Пакистан в целях сексуальной эксплуатации, а Гэл Клигман Торговля женщинами после социализма из Восточной Европы, в Восточную Европу и через территорию Восточной Европы, Доклад, подготовленный для Конференции Совета по европейским вопросам, 11-13 марта 2004 г., Чикаго-Иллинойс 2004/papers/F4_Kligman_Limon.pdf (29 сентября 2004 г.), стр. 3 и мужчины переправлялись в Турцию и Россию для принудительного труда. Кроме того, торговцы людьми переправляли женщин и девочек в целях сексуальной эксплуатации и внутри страны - из сельских районов в столицу.150 162 жертвы торговли людьми из Азербайджана было выявлено за пределами страны: 63 в Пакистане, 45 в ОАЭ, 40 в Турции и 14 в Индии. Выходцы из Ирана, Ирака, Афганистана, а также мигранты из стран Южной Азии были переправлены торговцами через Азербайджан в страны Европы, в частности, в Германию, Швецию, Францию, Нидерланды, а также в США.151 Однако, по оценкам местной НПО - Центра юридической помощи мигрантам, в Объединенных Арабских Эмиратах могут проживать более тысячи женщин из Азербайджана в рабстве либо принуждении к проституции и, возможно, около 500 азербайджанских женщин проданы в Пакистан. Многие женщины были привлечены обещаниями о работе от агентств по трудоустройству или от брачных агентств. Часть проблемы заключается в негативном отношении общества к жертвам торговли людьми;
более того, полиция в Азербайджане зачастую не проводит различия между жертвами торговли людьми и проститутками. Из-за этого, наряду с отсутствием доверия к правовой системе, жертвы торговли чувствуют себя заклейменными и решают не сообщать в полицию о том, что с ними произошло. По данным Министерства внутренних дел Азербайджана, в 2004 году в Азербайджане было зафиксировано 115 уголовных преступлений, связанных с торговлей людьми;
уголовная ответственность была возбуждена в отношении 106 лиц, и в ходе расследования было выявлено 240 жертв.152 Однако по другим оценкам, например, согласно Докладу Государственного Департамента США о правах человека или Докладу Государственного Департамента США о торговле людьми, число возбужденных дел и выявленных жертв было ниже. a. Правовая база Азербайджан ратифицировал Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности и оба Протокола Палермо о контрабанде и торговле людьми 30 октября 2003 года и 6 мая 2004 года подготовил Национальный План Действий по борьбе с торговлей людьми, который предполагается реализовать посредством координированных усилий153, а также посредством принятия законодательства в соответствии с международными конвенциями, к которым присоединился Азербайджан. К моменту работы над настоящим докладом, проект Закона о борьбе против торговли людьми прошел второе чтение в Парламенте и, как ожидается, будет принят в скорейшие сроки.154 Согласно информации, полученной от Министерства внутренних дел, планируется привести национальное законодательство, в том числе Уголовный кодекс (проект изменений и дополнений к Уголовному кодексу уже представлен правительству для Госдепартамент США - Торговля людьми, Доклад по Азербайджану, 2004 г. Опубликован в феврале 2005 г. Там же. Информация получена от ОБСЕ - Баку 151 152 153 рассмотрения) в соответствие с положениями Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и Дополнительного Протокола о предотвращении и пресечении торговли людьми, в особенности, женщинами и детьми, и наказании за нее, а также других международноправовых актов, касающихся торговли людьми. Кроме того, будут приняты законодательные положения, признающие лиц, пострадавших от торговли людьми в качестве жертв уголовного преступления, с учетом соответствующих мер безопасности и гарантий их прав.155 В настоящее время Уголовный кодекс Азербайджана (с изменениями, принятыми в сентябре 2001 года) не содержит специальной статьи, однозначно запрещающей торговлю людьми. Хотя, как следствие такого положения дел, торговля людьми не квалифицируется Уголовным кодексом как уголовно наказуемое преступление, в нем содержатся статьи, которые касаются судебного преследования по делам, связанным с сексуальной эксплуатацией женщин и несовершеннолетних: Статья 106 - рабство, Статья 108 - сексуальное посягательство, Статья 150 - насилие сексуального характера, Статья 151 - принуждение к половому сношению, Статья 152 - половое сношение с несовершеннолетними младше 16 лет, Статья 171 - принуждение несовершеннолетних к занятиям проституцией, Статья 173 торговля детьми, Статья 243 - вовлечение лица в занятия проституцией, Статья 244 - содержание публичного дома. Однако в комментарии к Статье 103 Уголовного кодекса указано, что положения Статей 103-111 следует применять только в том случае, если преступления, описанные в указанных статьях, совершены против гражданских лиц в ситуации вооруженных конфликтов, крупномасштабных военных операций или партизанских войн. Следовательно, положения вышеуказанных статей (например, статья о рабстве или сексуальном посягательстве) не могут быть применены к каким-либо иным обстоятельствам. Министерство юстиции выступило с предложением о необходимости пересмотра Парламентом пункта о вооруженном конфликте и универсального применения положений указанных статей.156 Проституция сама по себе не составляет уголовного преступления и рассматривается как административное правонарушение, однако в Статье 243 Уголовного кодекса указано, что вовлечение любого лица, независимо от возраста, в занятия проституцией является преступлением. Если такое вовлечение осуществляется посредством принуждения, либо через использование физической недееспособности или умственной неполноценности жертвы, либо организованной группой, то оно квалифицируется как преступление с отягчающими обстоятельствами. При этом следует отметить, что Уголовный кодекс прямо не увязывает указанные положения с торговлей людьми в целях проституции. В отношении большинства преступлений, связанных с торговлей людьми, в качестве максимальной меры наказания предусмотрено лишение свободы сроком от 3 до 6 лет, за исключением изнасилования, в отношении которого максимальной мерой наказания является лишение свободы сроком до 15 лет.
155 Обоснованная миграция - Азербайджан. Справочное руководство для специалистов по миграции, МОМ, сентябрь 2004 г.
б. Институциональная база Планом Действий предусматривается назначение Национального Координатора - заместителя министра внутренних дел, создание специального подразделения полиции в составе Главного Управления по борьбе с организованной преступностью при Министерстве внутренних дел, ответственного за борьбу с торговлей людьми. Как указывает Министерство внутренних дел, функцией данного специального подразделения является предотвращение и пресечение торговли людьми, обеспечение защиты жертвам торговли, обеспечение их прав и свобод в соответствии с Конституцией Азербайджана и международными соглашениями, подписанными Азербайджаном.157 Благодаря предпринятым усилиям, Министерство внутренних дел расширило свои возможности в плане отслеживания потенциальных торговцев людьми и жертв торговли людьми, следующих транзитом через международный аэропорт Азербайджанской Республики. Кроме того, в 2004 году правительство, совместно с соответствующими структурами соседних государств, провело расследования с целью пресечения торговли людьми158, а сотрудники консульских представительств Азербайджана начали работу совместно с международными организациями по возвращению жертв торговли людьми в Азербайджан.159 Ряд неправительственных организаций, например, Институт мира и демократии и НПО Чистый мир (Clean World), а также государственные структуры, например, Государственный комитет по женским вопросам, осуществляют мероприятия по борьбе с торговлей людьми и программы по предупреждению проституции. МОМ и ОБСЕ провели тренинги для местных НПО по налаживанию работы горячих линий, проведению кампаний по повышению информированности общества, и обеспечению жертв торговли людьми жильем. 2.2.7. Возврат Рост масштабов нелегальной миграции из региона СНГ и через него требует разработки эффективной и действенной системы возвращения иностранцев, нелегально въехавших и пребывающих на территории страны, и одновременно с этим - приема собственных граждан из-за рубежа. Правовой основой для эффективного возвращения является наличие соглашения о реадмиссии или иной формы практического взаимодействия и сотрудничества. Ключевой предпосылкой для обеспечения эффективной системы контроля и предотвращения нелегальной миграции является разработка и внедрение программ по добровольному и принудительному возвращению нелегальных мигрантов, получивших отказ лиц, ищущих убежища, и иных лиц, не имеющих законных оснований оставаться на территории другого государства. Однако эффективность и устойчивость подобной системы должны обеспечиваться 157 Госдепартамент США - Доклад о состоянии прав человека в Азербайджане - 2004 г. Опубликован в феврале 2005 г. Там же. Там же.
159 посредством программ интеграции и оказания помощи возвращающимся лицам, а в долгосрочной перспективе - и преодолением изначальных причин эмиграции. a. Правовая база Закон о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, принятый в марте 1996 года, определяет правовой статус, права и обязанности иностранцев и лиц без гражданства в Азербайджанской Республике. Если иностранные граждане грубо нарушают законодательные положения Азербайджана о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, они могут быть выдворены из страны. Решение о выдворении из страны может быть обжаловано в суде, но апелляция не приостанавливает действие решения и не препятствует его исполнению. В случае отказа в предоставлении убежища просители не подлежат немедленному возврату и могут подать апелляцию в суд, а после подтверждения решения Государственного Комитета по делам беженцев они имеют право подать апелляцию в вышестоящую инстанцию. В Статье 27 закона указывается, что в целях обеспечения национальной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья, прав и интересов населения, а также в случае нарушения законодательства Азербайджана о правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства, иностранцы и лица без гражданства могут быть выдворены из страны на основании решения соответствующего государственного органа в течение 1-7 дней после принятия решения. Выдворение иностранцев и лиц без гражданства осуществляется в соответствии с положениями Кодекса об административных правонарушениях. Иностранцы и лица без гражданства, отказывающиеся покинуть территорию Азербайджана, подлежат аресту на основании санкции судебных органов АР и в обязательном порядке выдворяются из страны. Кроме того, имеется Многостороннее Соглашение 1993 года между Арменией, Азербайджаном, Беларусью, Грузией, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной о сотрудничестве в области возвращения несовершеннолетних в страну их гражданства. б. Институциональная база Осуществление выдворения и депортаций иностранцев возложено Министерство внутренних дел и Государственную пограничную службу. на 2.2.8. Реадмиссия В Европе, начиная с 1990-х годов начала активно развиваться и внедряться сеть Договоров о реадмиссии. Как свидетельствует опыт стран - новых членов ЕС, развитие такой системы может считаться важнейшим элементом устойчивой политики снижения нелегальных потоков мигрантов в страну. Однако до настоящего времени страны СНГ остаются за рамками такой системы;
количество договоров о реадмиссии, заключенных между странами СНГ и другими европейскими государствами, а также этими странами между собой является очень ограниченным. Основой договоров о реадмиссии является то, что договаривающиеся стороны берут на себя обязательство принимать собственных граждан, которые нелегально въехали или нелегально пребывают на территории другой договаривающейся стороны;
такое обязательство может также касаться лиц без гражданства, а также граждан третьих стран. Следует принимать во внимание, что заключение договоров о реадмиссии обеспечивает возможность взаимных уступок и компромиссов, с увязкой заключения договоров о реадмиссии с отменой визовых обязательств, что также может входить в интересы обеспечивающего реадмиссию государства. На заседании Европейского Совета Министров в Тампере было подчеркнуто, что партнерство между странами происхождения и транзита будет представлять собой ключевой элемент внешней политики ЕС в области миграции. На заседании в Севилье, состоявшемся в июне 2002 года, Европейский Совет настоятельно рекомендовал, что любое будущее соглашение о сотрудничестве, ассоциации или иное эквивалентное соглашение, которое Европейский Союз или Европейское Сообщество заключит с любой страной, должно включать положение о совместном регулировании миграционных потоков и обязательной реадмиссии в случае незаконной иммиграции.161 Реальное претворение в жизнь заключенных договоров о реадмиссии должно в обязательном порядке предусматривать создание рабочих процедур, назначение контактных лиц в национальных администрациях и т.д. a. Правовая база Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), заключенное между Азербайджаном162 и странами-членами ЕС, вступило в силу 1 июля 1999 года. Оно содержит стандартную статью о реадмиссии, согласно которой подписывающая сторона соглашается: Елосуществлять реадмиссию всех граждан [своей страны], нелегально находящихся на территории странычлена ЕС[Е]. Таким образом, обязательство о реадмиссии ограничивается гражданами своей страны. Однако Азербайджан согласился в рамках СПС заключить двусторонние соглашения со странами-членами ЕС для регулирования конкретных обязательств по реадмиссии, включая реадмиссию граждан других стран и лиц без гражданства, которые прибыли на территорию страны-члена из Азербайджанской Республики, или которые прибыли на территорию Азербайджанской Республики из страны-члена.
161 Заключения Европейского Совета, Севилья, 21 и 22 июня 2002 года б. Институциональная база Заключение соглашений о реадмиссии является сферой компетенции Министерства иностранных дел. Такие соглашения еще не заключены с соседними государствами, однако ведутся переговоры о заключении соглашений с Данией, Швейцарией Австрией, Германией, Россией и Турцией и странами Бенилюкс. В сентябре 2004 года подписан Меморандум о Взаимопонимании между Государственной пограничной службой Азербайджанской Республики и Директоратом по миграции и гражданству МВД Соединенного Королевства (о транзите через АР граждан Афганистана возвращаемых на родину). В прошлом успешное сотрудничество между азербайджанской полицией и соответствующими органами Дании дало возможность установить личности конкретных лиц, подлежащих возврату в Азербайджан.
3. БЕЛАРУСЬ 3.1. Общая информация Столица: Территория: Население: Языки: Президент: Премьер-министр: Форма правления Национальности: Основные религии:
Валюта: ВВП (на душу населения) Минск 207 600 кв. км 10 335 382 человек (по оценкам на июль 2002 года) Белорусский, русский Александр Лукашенко Сергей Сидорский Республика Белорусы - 81,2%, русские - 11,4%, поляки, украинцы и другие - 7,4% Восточная православная церковь - 80%, другие вероисповедания (включая римско-католическое, протестантское, еврейское и мусульманское вероисповедование) - 20% (оценки за 1997 год) Белорусский рубль (BYB/BYR) 6 800 долларов США (оценка за 2004 год) Карта и общая информация: Справочник ЦРУСтраны мира Главой государства Республики Беларусь является Президент. Исполнительную власть осуществляет Совет министров во главе с Премьерминистром. Премьер-министр и его заместители назначаются Президентом. Законодательным органом является Национальное Собрание, состоящее из двух палат - Палаты представителей и Совета республики. Президент назначает 8 членов Совета;
остальные члены избираются местными советами депутатов - по 8 членов от каждой из шести областей республики и города Минска.164 Депутаты Палаты представителей избираются путем прямого голосования граждан. Судебную власть осуществляют суды. Соответствие всех законодательных актов Конституции контролируется Конституционным судом.165 Беларусь получила свою независимость после распада Советского Союза в 1991 году. Согласно Конституции, принятой в марте 1994 года, был учрежден пост Президента. Нынешний Президент Александр Лукашенко одержал победу на первых демократических президентских выборах в 1994 году. Согласно конституционному референдуму, проведенному в 1996 году, полномочия и исполнительная власть Президента были расширены. Экономика По сравнению с другими странами, образовавшимися в результате распада Советского Союза, в 1991 году Беларусь находилась в относительно благоприятном положении с точки зрения экономического развития. Экономика страны, которая характеризовалась как один из сборочных цехов бывшего Советского Союза, была интегрирована в советскую экономику: Беларусь имела высокий уровень промышленного развития и квалифицированное население с высоким уровнем образования.166 Большая доля промышленного капитала и банковской системы по-прежнему принадлежит государству, невзирая на проведенные реформы;
в важных секторах внешней торговли осуществляется административный контроль над ценами. В последнее время правительство объявило о своих планах приватизации некоторых 167 промышленных секторов. Основываясь на близких исторических, культурных и экономических связях с Россией, Беларусь все больше проводит политику сближения и тесного сотрудничества со своим соседом. В этом плане между двумя странами заключен ряд двусторонних соглашений об экономическом сотрудничестве. В 1995 году было подписано соглашение о свободной торговле;
в 1999 году был подписан Договор о союзе между Беларусью и Россией168, направленный на усиление политической и экономической интеграции двух стран. В последнее время наблюдалось некоторое ослабление попыток интеграции, главным образом по той причине, что Президент Путин придерживается более прагматичного подхода в отношении вопроса усиления интеграции. 164 165 166 167 168 Институт освещения проблем войны и мира - (8 мая 2005 года) Индекс преобразований Бертелсманна за 2003 г., Беларусь Институт освещения проблем войны и мира (8 мая 2005 года) Европейский форум - данные по Беларуси - (8 мая 2005 года) 3.2. Обзор миграционной системы 3.2.1. Регулярная миграция В случае Беларуси политика, направленная на более эффективное регулирование миграции, применявшая в прошлом и применяемая в настоящее время, должна обеспечить преодоление значительных трудностей, обусловленных значительными масштабами потоков мигрантов, которые наблюдаются в регионе и затрагивают эту страну. Кроме того, необходимо учитывать, что Беларусь, как и другие новые независимые государства, должна была строить свою систему управления миграции заново, учитывать географическое положение страны, протяженность ее новых внешних границ, а также тот факт, что существовавшие в прошлом внутренние потоки миграции превратились в потоки мигрантов, которые пересекают эти новые границы. Беларусь следует рассматривать главным образом как транзитную страну в плане регулярных и нерегулярных миграционных потоков из других стран СНГ, а также из стран Азии в направлении стран Европейского Союза. Беларусь имеет общую границу с новыми членами ЕС, включая Польшу, Латвию и Литву, а также с Россией и Украиной. Ввиду географического положения страны и прозрачности белорусско-российской границы основная часть миграционных потоков, как в страну, так и из страны, также включает определенную долю нерегулярных мигрантов. Невзирая на этот факт, следует отметить, что Беларусь также является страной назначения для регулярных мигрантов. В отличие от других стран СНГ, в последнее десятилетие количество мигрантов в Беларуси увеличилось. Ниже на графике показаны изменения числа иностранных граждан, проживающих в Беларуси.
График 2 Число иностранных граждан постоянно проживающих в Республике Беларусь Число иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 102 313 82 115 134 125 233 128 658 128 643 113 Источник: Министерство иностранных дел Республики Беларусь В целом можно отметить, что для миграции из Беларуси, а также для миграции через территорию и на территорию Беларуси в постсоветский период, были и остаются характерными 5 основных миграционных потоков:
Х Возвращение в страну лиц, для которых Беларусь является страной происхождения. В течение 1990-х годов около 50% всех иммигрантов имели белорусские корни;
Миграция представителей различных национальных меньшинств Беларуси (главным образом белорусских евреев и этнических русских);
из Х Х Миграционный обмен с другими странами СНГ и странами Балтии, что привело к положительному показателю притока мигрантов в страну в последние десять лет (эти мигранты в основном включают жителей России, Украины и Казахстана, на которых приходится более 80% всех иммигрантов в Беларуси);
170 Легальная и нелегальная трудовая миграция из Беларуси в страны Западной Европы;
Нелегальная транзитная миграция через территорию Беларуси в страны Западной Европы.
Х Х Распад Советского Союза и последовавшие за этим процессы политических, социальных и экономических преобразований значительно повлияли на численность, характер и ориентацию миграционных процессов. Как отмечено выше, за последние 10-15 лет основной миграционный обмен имел место с Россией, Украиной и Казахстаном. Можно также отметить, что Беларусь извлекла выгоду из таких (легальных) миграционных потоков, поскольку основная масса иммигрантов включала молодых и образованных мигрантов. Эмиграция представителей белорусских национальных меньшинств - главным образом, в Израиль, США и Канаду, - в последние годы сократилась. В отличие от этого, легальная трудовая эмиграция белорусских граждан с годами увеличивалась. Основными странами трудоустройства белорусских граждан за границей являются: США (2 026 чел.), Российская Федерация (916 чел.), Великобритания (1 200 чел.), Германия (238 чел.), Чехия (78 чел.). (Количество трудящихся-мигрантов приведено в соответствии с данными, представленными Министерством статистики и анализа за 2004 год). В соответствии с этими же данными количество трудящихся-мигрантов, официально выехавших в 2004 году для работы в новые страны ЕС на основе подписанных договоров и контрактов, составило: в Чехии - 78 чел., Польше - 11 чел., Литве - 1 чел. Учитывая сложную природу миграционных потоков, затрагивающих страну, политика в сфере регулярной миграции должна быть направлена на решение двух основных проблем: дальнейшее регулирование и контроль за различными миграционными потоками, прибывающими в страну, и эффективные меры в ответ на безусловную потребность в усилении законной миграции для удовлетворения потребностей белорусской экономики и привлечения иностранных инвестиций. В этом плане миграционная политика направлена на устранение неизбежных препятствий, касающихся въезда и проживания иностранных граждан, которые могут заниматься деятельностью, приносящей пользу экономике Беларуси, например, если они могут быть наняты на работу иностранными компаниями и благотворительными организациями. В иных случаях соответствующие работодатели могут Министерство иностранных дел Республики Беларусь, получить специальное разрешение (лицензию) Министерства внутренних дел. Однако несмотря на то что белорусское правительство предприняло необходимые первоначальные шаги в направлении институционального регулирования миграции, многое еще предстоит сделать. В 2001 году была принята Государственная миграционная программа на 2001 - 2005 годы. Приоритетными направлениями государственной миграционной политики Республики Беларусь являются: создание благоприятных условий для репатриации белорусов из стран СНГ и Балтии;
помощь беженцам;
регулирование иммиграции и трудовой миграции из-за пределов территории бывшего СССР;
углубление интеграции в международный рынок труда. Основными задачами государственной миграционной политики Республики Беларусь являются: соблюдение государственных интересов при реализации мероприятий по регулированию миграционных процессов;
создание эффективной системы иммиграционного контроля;
защита законных прав мигрантов;
создание условий для адаптации и интеграции репатриантов и беженцев. Более того, в настоящее время ведется работа над третьей миграционной программой на 2006 - 2010 годы, направленной на совершенствование миграционного законодательства, повышения эффективности управления миграцией, интеграции мигрантов в белорусское общество, обеспечение национальной безопасности в условиях развития миграционных процессов. a. Правовая база Процесс создания правовой базы для контроля над миграцией в Беларуси был начат в 1993 году с принятия закона О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, в который в 2000 и 2003 годах были внесены изменения и дополнения. Этот закон регулирует въезд в страну и выезд из страны иностранных граждан, а также основные права и обязанности иностранных граждан, проживающих на территории Беларуси. Вопрос, касающийся выезда белорусских граждан из страны и возвращения их в страну, регулируется законом О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь от 1993 года. Закон Об иммиграции от 1998 года регулирует компетенцию государственных органов, действующих в сфере миграции, вопросы проживания иностранных граждан на территории Беларуси, вопросы воссоединения семей и депортации. Трудовая миграция регулируется Законом Республики Беларусь О внешней трудовой миграции 1998 г., а также другими правовыми актами, например, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17.10.2003 г. №1335 Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с привлечением в Республику Беларусь иностранной рабочей силы и трудоустройством граждан Республики Беларусь за границей. б. Институциональная база Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь является структурным подразделением МВД, организующим деятельность органов внутренних дел по вопросам гражданства, выдачи гражданам документов, удостоверяющих их личность, выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь, передвижения и выбора места жительства, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, предоставления статуса беженца или убежища, внешней трудовой миграции, противодействия незаконной миграции. Кроме того, в компетенцию Департамента входит обеспечение исполнения законодательства о гражданстве и миграции, внесение предложений по вопросам гражданства и формированию государственной миграционной политики, обобщение практики применения законодательства в сфере гражданства и миграции, организация контроля за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, организация работы по предотвращению незаконного трудоустройства иностранцев, взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства и миграции, иные функции. Консульское управление Министерства иностранных дел отвечает за выдачу виз иностранным гражданам. 3.2.2. Визовая политика Сводная информация о визовых режимах в странах СНГ представлена в таблице, включенной в главу Визовая политика в Отчете по Армении. В соответствии с законодательством, иностранные граждане обязаны получать визу для въезда и пребывания в стране, а также для выезда из территории Республики Беларусь. Исключение в отношении получения визы на въезд и выезд сделано для граждан других стран СНГ, кроме граждан Туркменистана, после того, как эта страна вышла из Бишкекского соглашения (см. ниже). Сравнительно либеральная политика большинства других стран СНГ оказала отрицательное воздействие на контроль над иммиграцией и борьбу с незаконной миграцией в страну и через территорию страны. Граждане любой страны СНГ имели право на безвизовый въезд на территорию другой страны СНГ при наличии ряда проездных документов. На практике такая политика давала возможность гражданам стран СНГ довольно легко въезжать в другую страну СНГ;
причем после въезда в страну многие из них незаконно устраивались на работу, что в конечном итоге превращало их первоначально законный статус проживания в незаконный. Отсутствие согласованной визовой политики среди стран СНГ, а также различие в нормах контроля границы между странами СНГ привело к появлению правовых и административных лазеек, которые еще более усугубляли эту проблему. Например, гражданам Грузии требовалась виза для въезда на территорию Российской Федерации, однако они могли въехать на территорию Беларуси без визы. Вследствие этого многие граждане Грузии воспользовались такой возможностью для того, чтобы въехать на территорию Беларуси и затем перебраться в Россию. При этом, ввиду прозрачности белорусско-российской границы, они не сталкивались с какими-либо особыми препятствиями. В то же время, значительное число мобильных граждан, находящихся в процессе передвижения на территории стран СНГ, представляет собой большой потенциал для будущей (нелегальной) миграции в страны-члены ЕС Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 - 17.09. и страны-кандидаты в члены ЕС. Россия и Беларусь - две страны СНГ, наиболее затронутые этой проблемой, предприняли практические шаги для того, чтобы сдержать указанную форму нелегальной миграции, введя более ограничительную политику въезда на свою территорию. В настоящее время в Республике Беларусь готовятся поправки к закону О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь от 1993 года.172 Эти поправки будут включать введение новых принципов, касающихся проживания иностранных граждан на территории Республики Беларусь. Кроме того, должен быть принят новый закон, который будет регулировать въезд и выезд белорусских граждан. Соответствующие правовые положения должны быть разработаны и введены в действие в течение последующих двух лет. a. Правовая база Закон О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь предусматривает для получения белорусской визы необходимость подачи специального приглашения со стороны приглашающей стороны (компании, организации, туристического агентства, частного лица);
причем приглашающая сторона должна иметь юридическое право выдавать такое приглашение. Это приглашение должно быть представлено в белорусское консульство для осуществления процедуры выдачи визы приглашаемому лицу. В июле 2004 года была введена новая форма визы с приложением, которое заполняется заявителем с указанием личных данных. Это было сделано для улучшения контроля над иммиграцией из основных стран, обеспечивающих потоки нелегальной миграции в Беларусь или через ее территорию. Вместе с тем, в Республике существует целый ряд государств ЕС и некоторых других стран, граждане которых могут обращаться за визой и без соответствующего приглашения. Помимо этого, по прибытии в Республику Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства в течение 3-х суток, исключая праздничные и выходные дни, представляют свои паспорта в территориальные подразделения по гражданству и миграции по месту жительства или в гостиницы, расположенные по месту проживания. В октябре 1992 года Беларусь вместе с другими 11 странами - участницами СНГ подписала Соглашения о безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых Государств по территории его участников (Бишкекское соглашение).173 Однако, в июле 1999 года Туркменистан денонсировал соглашение, а в январе 2000 г. свое участие в нем приостановил и Узбекистан. В том же году из Бишкекского соглашения вышла Россия. В целом можно отметить, что начиная с 1992 года в регионе СНГ было принято несколько двусторонних и многосторонних соглашений, регулирующих визовые вопросы, однако не всегда такие соглашения предусматривали в качестве прерогативы применение единого подхода в рамках СНГ. Таким образом, Бишкекское соглашение от 1992 года в настоящее время действует только в отношении граждан Азербайджана, Армении, Беларуси, Грузии, Кыргызстана, Молдовы и Таджикистана. Кроме того, 24 марта 2005 года правительства Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, Российской Федерации и Таджикистана подписали в рамках ЕврАзЭС Протокол к Соглашению от 172 Последние поправки в Закон были внесены 18 июля 2000 года Центральная Азия: свобода передвижения. Анализ проблемы сотрудничества, 10 августа 2002 года ноября 2000г. о взаимных безвизовых поездках граждан, который применяется временно, начиная с 30 мая 2005 года. б. Институциональная база Консульское управление Министерства иностранных дел Республики Беларусь174 отвечает за выдачу виз. При необходимости для выдачи визы требуется формальное приглашение на въезд в Беларусь (см. ниже). Консульское управление Министерства иностранных дел Республики Беларусь готовит приглашения на основании заявлений государственных органов, дипломатических служб, консульских учреждений, международных организаций, юридически уполномоченных предприятий, белорусских юридических лиц и белорусских граждан. Заявления на получение визы рассматриваются белорусскими дипломатическими и консульскими представительствами за рубежом, которые также выдают визы. Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь отвечает за разработку законодательных актов, касающихся въезда иностранных граждан на территорию Республики Беларусь и их проживания на территории Республики Беларусь, а также положений, касающихся выезда граждан Беларуси для постоянного проживания за рубежом.
3.2.3. Управление границей Общая протяженность Государственной границы Республики Беларусь составляет 3541,6 км, из которых протяженность участка границы с Латвией составляет 170 км, с Литвой - 650 км, с Польшей - 398,6 км, с Россией - 1239 км и с Украиной - 1084 км. С момента приобретения независимости Беларусь поддерживает тесные связи с Россией, что нашло свое отражение в заключении Договора о Союзе между Россией и Беларусью в 1999 году. Бывшая административная граница Республики Беларусь с Российской Федерацией имеет статус государственной границы. В настоящее время начата ее делимитация. Союз между Беларусью и Россией не предусматривает осуществление пограничного и таможенного контроля на российско-белорусской границе. Прозрачность границы между Беларусью и Россией, а также ее географическое положение можно рассматривать как основную причину притока значительного числа нерегулярных мигрантов в страну. Что касается процессов нелегальной миграции в целом и операций по незаконной перевозке людей в частности, Беларусь представляет собой важный этап на так называемом пути между Центральной и Восточной Европой, который начинается в странах происхождения мигрантов (страны Африки, Ближнего Востока, Центральной и Юго-Восточной Азии) и проходит через Беларусь или Украину в Польшу, Литву, Словакию и Венгрию, и далее - в страны Шенгенской зоны. Договор о государственной границе с Украиной от 1997 года по-прежнему не ратифицирован ввиду нерешенности финансовых требований, что Экспертная миссия в Беларусь в рамках проекта по Расширению Будапештского Процесса на регион СНГ, 12.09 - 17.09. препятствует проведению демаркации границы и способствует ее незаконному пересечению. У Беларуси нет визового режима с другими странами СНГ, за исключением Туркменистана. Гражданам Грузии, которым для въезда в Россию необходима виза, не требуется виза для въезда на территорию Беларуси. В результате этого нелегальная транзитная миграция включала число граждан Грузии, которые пересекали Беларусь на пути в Россию. На участках границы с Литвой в 2004 году, с привлечением финансовой помощи со стороны Европейского Союза в рамках проекта Демаркация Государственной границы между Беларусью и Литвой и Беларусью и Латвией, была завершена полная демаркация границы. Демаркация границы с Латвией находится на заключительном этапе. Согласно оценке Европейской Комиссии и некоторых государств-членов Европейского Союза, нынешняя граница фактически отвечает требованиям международных стандартов. Тем не менее, в сфере управления границей продолжают иметь место ряд административных и финансовых проблем в связи с адаптацией существующей инфраструктуры и ресурсов к действующим международным стандартам по контролю границ. Во время экспертной миссии МЦРМП в Республике Беларусь, представители погранвойск отметили отсутствие необходимой технической инфраструктуры, в том числе недостаток компьютерной техники, специальной автомобильной техники, приборов ночного видения, средств связи, коммуникации и видеоконтроля. К числу проблем можно отнести и недостаточное количество пунктов пропуска. В соответствии с Региональной программой ТАСИС от 1997 года, в 2002 году на белорусско-украинской границе был реализован проект с бюджетом в 900 000 Евро. Целью проекта являлось развитие трансграничного сотрудничества между странами, создание пилотных мобильных застав и проведение обучения по соответствующим темам. Реализация проекта была завершена в 2003 году. Тем самым был достигнут значительный прогресс в согласовании стандартов по управлению границей со стандартам ЕС. Сотрудничество с ЕС в течение 2004-2006 годов будет сосредоточено на дальнейшем развитии инфраструктуры для контроля границы, в частности, пограничных переходов, а также обучении должностных лиц белорусских погранвойск. С марта 2005 года реализуется совместный проект ЕС/ПРООН Усиление управления границей в Республике Беларусь. В 2006 году предусматривается начать осуществление еще одного проекта ЕС/ПРООН Управление миграционными потоками на Государственной границе Республики Беларусь. В рамках данного проекта предусматривается развертывание 7 мобильных пограничных застав, доставка дополнительного оборудования для 3 действующих на украинском направлении мобильных пограничных застав, укомплектование их автомобильной техникой, обеспечение соединений и частей пограничных войск Республик Беларусь малогабаритными радиосредствами и авиационной техникой, открытие учебных классов и лабораторий по пограничному контролю, создание системы учета и поиска нарушителей границы. Кроме того, Республика Беларусь принимает участие в региональной программе Совета Глав пограничных служб региона Балтийского моря (СГБМ) моря, а также в программах с участием Польши и Украины.
a. Правовая база Система управления границей регулируется законом О государственной границе Республики Беларусь от ноября 1992 года в редакции от января 1999 года, законом О пограничных войсках Республики Беларусь от ноября 1992 года в редакции от января 1999 года и другими нормативно-правовыми и подзаконными актами Республики Беларусь. б. Институциональная база Республиканским органом государственного управления, отвечающим за обеспечение охраны и защиты государственной границы с Латвией, Литвой, Польшей, Россией и Украиной, является Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь. В целях непосредственной охраны границы созданы 7 пограничных отрядов (в г.г. Полоцк, Сморгонь, Лида, Гродно, Брест, Пинск, Гомель) и отдельный контрольно-пропускной пункт (авиационные пункты пропуска). Пограничный контроль Минск осуществляется в 59 пунктах пропуска, 42 из которых имеют статус международных и 17 - межгосударственных.
3.2.4. Нерегулярная миграция Что касается процессов нерегулярной миграции в целом и контрабанды людей в частности, Беларусь представляет собой важный этап на так называемом пути между Центральной и Восточной Европой, который начинается в Беларуси, Украине или России, проходит через Беларусь или Украину в Польшу, Литву, Словакию и Венгрию, и далее - в Шенгенскую зону. Общепринято считать, что в настоящее время международная миграция в значительной мере имеет место в форме так называемой нелегальной или нерегулярной миграции. Имеющиеся данные и цифры следует рассматривать только как относительные показатели явления нерегулярной миграции. Поскольку такая миграция носит скрытый характер, лица, передвигающиеся по стране или пребывающие в стране незаконно, стремятся избегать того, чтобы их данные были занесены в какую-либо официальную статистику.175 Другая проблема, связанная с определением количественных показателей, отражающих нерегулярную миграцию, заключается в отсутствии общепринятого определения нерегулярной или незаконной миграции;
при этом термин незаконный в связи с миграционными перемещениями людей применяется для характеристики ряда явлений, включая операции по незаконной перевозке людей, стихийные процессы нерегулярной миграции, а также пребывание в стране после истечения срока действия визы и все формы нерегулярной работы, когда незаконность возникает после первоначального законного въезда. Принято считать, что нерегулярная миграция на территорию Беларуси и, что более важно, через территорию Беларуси в последние годы увеличилась и продолжает нарастать в настоящее время. Оценочные данные о фактическом количестве иностранных граждан, пребывающих на территории Беларуси, существенно колеблются: некоторые источники указывают общее число около 100 000 человек, другие считают, что эти цифры сильно Питер Футо и Томас А. Тасс, Статистика задержаний на границе в Центральной и Восточной Европе - Источник для оценки масштабов нелегальной миграции: Франк Лачко, Ирен Стечер, Аманда Клековски фон Клоппенфельс (ред.), Новые вызовы перед миграционной политикой в Центральной и Восточной Европе, Женева и Вена, 2002 год, ст. завышены, и указывают, что более точной цифрой является примерно 18 000 человек. Однако рост нерегулярной миграции также отражают официальные данные о количестве задержанных (см. график 2 ниже).
График.3 Число задержанных нерегулярных мирантов в Беларуси Число задержанных нерегулярных мигрантов, 2000 - 2004 годы 1 2 000 1 800 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 400 200 1 1 1 Источник: Национальные статистические данные полученные эксперной рабочей группой Как указано выше, Беларусь следует рассматривать преимущественно как транзитную страну, через которую проходят потоки нерегулярной миграции. Наиболее важные потоки нелегальных мигрантов, въезжающих или пересекающих страну, поступают из стран юго-восточного региона СНГ, из Афганистана, Пакистана, Ирака, Ирана, Индии, Шри-Ланки, Китая и Вьетнама. Большая часть нелегальных мигрантов въезжает на территорию Республики Беларусь незаконно, пользуясь прозрачностью белорусско-российской границы. Можно указать две основные стратегии, которыми пользуются нелегальные мигранты, для того чтобы попасть в Беларусь. Первая категория нерегулярных мигрантов въезжает в Беларусь через территорию Российской Федерации, куда они попадают на законных основаниях, имея на то подлинные проездные документы, а также благодаря отсутствию визового режима между Россией и страной происхождения. Это в первую очередь касается нерегулярных мигрантов, приезжающих из других стран СНГ. Ввиду отсутствия строгой системы контроля границы между двумя странами, последующий въезд в Беларусь не связан с преодолением значительных препятствий. Вторая категория нерегулярных мигрантов въезжает непосредственно и законным образом на территорию Беларуси, имея подлинные документы или визу, с целью обучения или по приглашению компании в деловых целях. После этого многие из них остаются в стране после истечения срока действия визы и проживают в стране по причинам, которые не совпадают с причинами, указанными первоначально, или продолжают свое передвижение в сторону Западной Европы (см. график 3 ниже).
График.4 Число иностранных граждан, нарушающих правила проживания в Республике Беларусь Число иностранных граждан, нарушающих правила проживания 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 40 922 43 171 32 733 28 368 32 37 535 27 Источник: Национальные статистические данные полученные эксперной рабочей группой Значительное число нерегулярных миграционных потоков в Беларуси означает участие в этом процессе профессиональных сетей, которые занимаются незаконным ввозом мигрантов. По мнению белорусских властей, незаконным ввозом мигрантов из стран Азии и Африки занимаются относительно устойчивые организованные преступные группировки, имеющие широкие международные и межрегиональные контакты. В целом, организаторы таких операций по незаконному ввозу мигрантов постоянно повышают уровень свой работы, создавая для этого подставные компании, фальшивые документы и печати или же используя лазейки в существующем законодательстве в области миграции. Деятельностью по незаконному ввозу мигрантов занимаются не только белорусские граждане. В последние годы в стране все больше действуют транснациональные сети по незаконному ввозу мигрантов. Имеются данные о том, что этой работой занимаются организаторы из Польши, Литвы, Украины, России и некоторых стран Азии и Африки. Члены этнических диаспор, осевшие в Беларуси и других странах, активно помогают нерегулярным мигрантам, предоставляя условия для проживания, работу и транзит в страны Запада. В Беларуси были приняты меры на правовом, институциональном и практическом уровне для усиления борьбы с нерегулярной миграцией. Тем не менее имеются свидетельства о том, что Беларусь могла бы получить дальнейшую финансовую и техническую помощь для того, чтобы добиться существенного прогресса для сдерживания численности нерегулярных мигрантов. a. Правовая база 1 января 2000 г. вступил в действие новый Уголовный кодекс Республики Беларусь, борьбе с нерегулярной миграцией в котором посвящены ст.371-1 (Организация незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь) и статья 371-2 (Нарушение правил пребывания в Республике Беларусь, а также правил транзитного проезда через территорию Республики Беларусь). Наиболее суровым наказанием за совершение указанных преступлений является лишение свободы на срок до семи лет с конфискацией имущества. В настоящее время готовятся поправки к закону О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь с целью усиления положений, касающихся въезда и проживания на территории Республики Беларусь. В рамках Соглашения о сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств в борьбе с нелегальной миграцией от 6 марта 1998 года стороны соглашения договорились усилить совместные действия в сфере борьбы с нерегулярной миграцией, в частности, усилить контроль за миграционными процессами, процедуру регистрации нерегулярных мигрантов и нежелательных иностранных граждан и обмена соответствующими данными, разработку механизма депортации, гармонизацию национального законодательства в этой сфере, улучшить процесс подготовки должностных лиц, работающих в этой сфере, а также усилить процесс обмена информацией о национальном законодательстве, действии документов и визовом режиме с третьими странами. Тем не менее процесс ратификации соглашения оказался медленным и не был завершен. Первая организационная встреча Совместной комиссии, которая будет заниматься координацией деятельности в связи с предупреждением нерегулярной миграции, как оговорено в соглашении, состоялась в октябре 2004 года, второе заседание проведено в марте 2005 года. б. Институциональная база Основные обязанности в сфере нерегулярной миграции возложены на Министерство внутренних дел Республики Беларусь. Данным ведомством проводились и проводятся мероприятия, направленные на противодействие незаконной миграции. Так, с сентября 2004 года МВД, совместно с заинтересованными государственными органами Беларуси, утвержден и реализуется план мероприятий по повышению эффективности борьбы с незаконной миграцией, усилению контроля за режимом пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Беларусь на 2005 - 2006 годы, предусматривающий проведение соответствующих организационных и практических мероприятий. Что касается борьбы с нерегулярной миграцией, правительство Беларуси уделяет особое внимание сотрудничеству с Россией. Еще в 1997 году две страны заключили соглашение о сотрудничестве между соответствующими министерствами внутренних дел. Это соглашение предусматривало сотрудничество в сфере паспортно-визового режима, контроля за въездом, выездом и транзитным перемещением, а также контроль за проживанием. Беларусь и Российская Федерация создали совместную специальную рабочую группу по вопросам незаконной миграции. 5 октября 2004 года правительства двух стран заключили соглашение о применении единой формы миграционной карточки. 15 мая 2005 года белорусской стороной выполнены внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об использовании миграционной карты единого образца от 5 октября 2004 года (принят Закон Республики Беларусь О ратификации Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации об использовании миграционной карты единого образца), а в целях его реализации 15 февраля 2005 года Правительством Республики Беларусь принято постановление об определении центрального компетентного органа и компетентных органов, на которые возложена реализация указанного Соглашения, которое предусматривает разграничение компетенции республиканских органов государственного управления, ответственных за реализацию Соглашения. Кроме этого, МВД совместно с другими республиканскими органами государственного управления разработан проект Протокола между центральными компетентными органами, ответственными за реализацию указанного соглашения. Помимо этого, в 2004 году ряд организаторов и соучастников незаконной миграции были привлечены к уголовной ответственности.
Pages: | 1 | 2 | 3 | 4 | ... | 9 | Книги, научные публикации