Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 22 |

3) Цели выделениявыравнивающих трансфертов должны быть ясно сформулированы, а также должнасуществовать возможность для их регулярного мониторинга. Необходимо избегать дублирования и пересечения финансированиягосударственных услуг на субнациональном уровне. При установлении национальнымправительством условий при выделении гранта необходимо разработать системумониторинга и проверки выполнения этих условий, а также порядок применениясанкций при их невыполнении.

4) При планированиитрансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другимканалам. Вследствие того, что кроме выравнивающихтрансфертов, в регионы направляются средства в рамках программ различныхминистерств и ведомств, Министерству финансов необходимо учитывать их привыделении трансфертов. Также необходимо координирование условных и безусловныхтрансфертов.

5) При выделениитрансфертов необходимо рассмотреть возможные альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансированиеоказания государственных услуг не через бюджеты нижестоящего уровня, а спомощью прямого платежа поставщику услуг (особенно при необходимости повыситьдиверсификацию и эффективность оказания услуг).

При разработке методики распределениявыравнивающих трансфертов неизбежно возникает вопрос об принципе выравнивания,оценке расходных потребностей и доходных возможностей субнациональных бюджетов.Международный валютный фонд дает следующие рекомендации по решению указанныхпроблем9. Теоретически, целью выравнивания является обеспечение способностисубнациональных органов власти оказывать такой же уровень государственныхуслуг, как и в любом другом регионе, при условии, что органы власти регионапредпринимают такие же фискальные усилия, как и власти других регионов, а такжеуправляют расходами со средним уровнем эффективности.

В случае если выделение трансфертов направленона решение задач горизонтального выравнивания, то в качестве базы длявыравнивания могут быть использованы как только доходные (доходноевыравнивание), так и совокупность доходных и расходных показателейсубнациональных бюджетов (расходно-доходное выравнивание). При этом необходимоиметь в виду, что использование доходного выравнивания не подразумеваетконтроль национального правительства за расходами субнациональных органоввласти: при таком подходе к выделению трансфертов задача выравнивания сводитсяк обеспечению региональных властей некоторым объемом финансовых ресурсов,необходимым для оказания стандартного набора услуг на стандартном длягосударства уровне. В то же время, субнациональные органы власти имеют правонаправить эти ресурсы на иные, не противоречащие бюджетному законодательствуцели.

В целом, система распределения трансфертовдолжна удовлетворять следующим основным критериям:

Во-первых, необходимо избежать ситуации,когда выравнивающиетрансферты просто покрывают разрыв между доходами и расходами субнациональныхбюджетов. Система распределения трансфертов должна быть построена таким образом, чтобысубнациональные власти неимели возможности влиять на размер трансферта своими решениями в областирасходной политики, налоговой политики и налогового администрирования.

Во-вторых, применение системы выравнивающихтрансфертов не должно сопровождаться значительными издержками на сбор иобработку исходной информации.

В-третьих, к разработке методики распределениятрансфертов необходимо привлекать представителей региональных органов властидля достижения политического консенсуса в этой области, в отсутствии которогосистема будет неэффективной. Вследствие этого возможно поэтапное изменениепринципов вертикального и горизонтального выравнивания с целью избежания резкихколебаний бюджетной ситуации в регионах.

Разработку методики распределениявыравнивающих трансфертов необходимо осуществлять в несколькоэтапов10. На первом этапе необходимо определить общий объем государственныхуслуг, способность финансирования которых подлежит выравниванию насубнациональном уровне. Эта операция может быть осуществлена в двух вариантах:во-первых, с помощью корректировки стандартного субнационального бюджета и,во-вторых, с помощью корректировки оценки расходных потребностей насубнациональном уровне. Второй этап состоит в определении структурыстандартного субнационального бюджета с точки зрения включения в него расходныхи доходных показателей, на основе которых будет производится распределениевыравнивающих трансфертов.

Самыми важными этапами подготовки методикираспределения выравнивающих трансфертов из национального бюджета являютсяоценка доходных возможностей и расходных потребностей субнациональных бюджетов.Оценка фискального потенциала может производиться с использованием следующихосновных методов:

1) Активная оценка совокупной налоговойбазы с использованиемобъективных показателей – фактической налоговой базы (фонд оплаты труды), а такжеиндикаторов экономической активности (валовой региональный продукт или совокупныерасходы на потребление).При таком методе оценки важно принимать во внимание, что показатели доходов, используемые при расчете трансфертов, недолжны основываться на фактических бюджетных доходах региона (т. е. присуществовании региональных льгот по отдельным налогам необходимо произвести оценкуналоговых доходов без учета указанных льгот).

2) Оценка среднего налогового потенциала надушу населения по всей стране. Предпосылкой для использования такого подходаявляется отсутствие значительной межрегиональной дифференциации налоговогопотенциала в расчете на душу населения. В этом случае положительные илиотрицательные отклонения от средней величины могут быть интерпретированы какрезультат проводимой субнациональными властями налоговой политики или ихфискальных усилий.

3) Оценка фискального потенциала на душунаселения, основанная на фактических данных о налоговых доходах. Такой методможет применяться в случае существования незначительных различий налоговойбазы, ставок, а также эффективности сбора налогов между регионами. В этомслучае данные о фактических поступлениях налога с территории региона могут бытьиспользованы в качестве оценки степени дифференциации налогового потенциала.Наилучшим вариантом для этих целей может служить какой-либо налог, целикомпоступающий в национальный бюджет, – например, НДС. При этом должновыполняться условие о единых фискальных усилиях национальных властей по всейтерритории страны.

Не менее сложной задачей является объективнаяоценка расходных потребностей региональных бюджетов. Для ее решения могут бытьпредложены следующие подходы11:

1) Косвенная оценкарасходных потребностей регионов на основе факторного анализа. Такой метод может быть использован при наличии факторов,определяющих спрос и/или стоимость оказания государственных услуг всубнациональных образованиях (количество потребителей тех или иных видовгосударственных услуг, затраты на отопление и освещение, транспорт и заработнуюплату иат.д.). Опыт применения подобного метода в Австралиипоказывает12, что гораздо легче выделить количественное влияние факторов спросана государственные услуги, чем факторы удорожания их стоимости, вследствиебольшего объема информации и лучших возможностей достижения консенсуса ссубнациональными властями по этому вопросу.

С другой стороны, исследования показывают, чтоотдельные факторы спроса на государственные услуги оказывают влияние наотдельные расходные статьи, в то же время, путем включения факторов удорожаниястоимости оказания государственных услуг можно описать межрегиональнуюдифференциацию совокупной величины государственных расходов13.

2) Оценка расходныхпотребностей регионов на основе существующих целевых трансфертов. Подобный подход применяется в случае недостаточностистатистической информации для анализа влияния различных факторов на величинурасходов, но в то же время из национального бюджета осуществляется выделениенекоторого количества целевых грантов, распределение которых можно считатьсправедливым с точки зрения их соответствия расходным потребностям насубнациональном уровне. В этом случае для расчета трансферта определяетсясоотношение федеральных средств, полученных в регионе на душу населения, исреднего по стране размера гранта, которое (соотношение) используется затем какодин из коэффициентов в формуле распределения трансфертов.

Указанный подход имеет несколько преимуществ,важнейшим из которых является то, что при его применении выравнивающиетрансферты могут дополнять трансферты целевого характера, а, следовательно, невозникает конфликтов между министерствами и ведомствами, ответственными зараспределение целевых и выравнивающих трансфертов, а также бюджетысубнационального уровня не лишаются целевых источниковфинансирования.

3) Применениеединого норматива бюджетных расходов для всех субнациональных образованийгосударства. Для осуществления такого подхода напрактике необходимо, чтобы между провинциями не существовало значительнойдифференциации стоимости оказания бюджетных услуг.

4) Оценка расходныхпотребностей регионов на основе фактических расходов региональныхбюджетов. Этот метод оценки основывается напредположении, что фактические расходы региональных бюджетов являютсяотражением их расходных потребностей. Очевидно, что такой подход непредставляется возможным использовать для целей долгосрочной оценки расходныхпотребностей, т. е. в случае возможности у субнациональных властей влиять навеличину расходов с целью получения в будущем большего объематрансферта.

Также необходимо учесть, что низкая стоимостьгосударственных услуг в слаборазвитых регионах (если такие существуют) можетобъясняться не межрегиональной дифференциацией цен, а отсутствием возможностиоказывать те или иные виды услуг из-за отсутствия необходимой инфраструктурыили каких-либо иных причин, связанных с уровнем экономического развития. Такжеможет возникнуть обратная проблема, когда слаборазвитые территории, получаясредства на финансирование определенных стандартов государственных услуг, не всостоянии оказать их вследствие отсутствия возможностей. В каждом случаенеобходим отдельный подход и принятие мер по решению этой проблемы.

Таким образом, можно сделать следующие выводыотносительно экономических основ распределения межбюджетных трансфертов.Практически в любом децентрализованном государстве необходим комплексвыравнивающих трансфертов: от целевых и условных трансфертов для решенияконкретных задач экономической политики национального правительства, до иныхусловных или безусловных трансфертов для выравнивания вертикального илигоризонтального дисбаланса бюджетной системы. При этом необходимо, по меревозможности, избегать трансфертов, направленных на простое покрытие разрывамежду доходами субнациональных бюджетов и их расходами, для избежаниядестимулирования фискальных усилий и снижения ответственности субнациональныхвластей за налоговую и расходную политику.

Также не следует вводить систему целевыхтрансфертов при отсутствии мониторинга за их использованием, что можетспособствовать неэффективному использованию ресурсов и росту коррумпированностисубнациональных фискальных властей. Более того, большое количество целевыхтрансфертов, выделяемых различными министерствами и ведомствами, может привестик нежелательным результатам, например, к увеличение совокупного горизонтальногодисбаланса бюджетной системы.

Безусловные нецелевые трансферты, в своюочередь, могут служить эффективным средством финансирования субнациональныхрасходных потребностей при условии их паушального характера и независимостисуммы трансферта от действий субнациональных властей.

Обзор международного опыта
межбюджетноговыравнивания

Ниже приводится обзор бюджетных систем ипринципов межбюджетного выравнивания в странах с федеративным и унитарнымгосударственным устройством. Из федеративных государств в настоящем разделерассмотрены Канада, ФРГ и США, а государства с унитарным устройствомпредставлены Великобританией и Италией. Применительно к каждому государствурассматриваются следующие аспекты построения бюджетной системы и межбюджетныхотношений: административное устройство и уровни бюджетной системы,распределение доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетнойсистемы, механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов ивопросы привлечения заемных средств различными уровнями бюджетнойсистемы.

Канада

Канада является государством с федеративнымустройством. В настоящее время Канада состоит из 12асубъектов федерации: десятипровинций и двух территорий. Также в Канаде насчитывается около5000амуниципальных образований, включая города, села, тауншипы, графства ирайоны специального обслуживания (special servicedistricts). Федеральному правительству принадлежатполномочия по регулированию вопросов войны и мира, обороны, правопорядка,национального государственного долга и государственной собственности,денежно-кредитной и банковской системы, торговых и коммерческих отношений.Также в компетенцию федеральных органов власти входят вопросы налогообложенияна любом уровне государственной власти.

Конституция Канады относит к компетенцииорганов власти субъектов федерации решение вопросов местного характера(государственные учреждения, образование, юстиция), а также регулирование всехвопросов, связанных с частной собственностью (право собственности и гражданскоеправо). Законодательство не регламентирует полномочия муниципалитетов,предполагая, что органы власти провинций по своему усмотрению делегируютнекоторый объем полномочий муниципальным органам власти.

Бюджетная система Канады соответствуетфедеративной системе органов государственной власти — правительство каждого уровняимеет свой собственный бюджет. Доходная база федерального бюджета состоит изпоступлений федеральных налогов, сборов и прочих платежей, а в доходы бюджетовпровинций зачисляются налоговые платежи и межбюджетные трансферты, полученныеиз федерального бюджета14.

Начиная с 1962агода, в Канаде действуютсоглашения о сборе налогов, которые были заключены со всеми субъектамифедерации за исключением Квебека. Согласно этим соглашениям, каждая провинцияполучила право на долю от поступлений федерального налога на ее территории,единую для всех провинций. Также провинции имеют право повысить ставкуфедерального налога на своей территории с тем, чтобы перечислить дополнительныеналоговые поступления в доходы своих бюджетов. Указанный порядок относится кподоходному налогу с физических лиц и корпораций, налогу на товары и услуги(аналогу налога на добавленную стоимость). В доходы бюджетов провинцийзачисляются налоги на природные ресурсы и налог на имущество.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 22 |    Книги по разным темам