Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 22 |

Доля или сумматрансферта определяется центральным правительством, однако органы власти– получателитрансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. Внекоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий егополучателя

Целевые трансферты(гранты)

Сумма трансфертаопределяется центральным правительством, органы власти – получатели средств обязанырасходовать их на определенные программы

Следует отметить, что решение проблемыраспределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретныхналогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скореерезультатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговыхдоходов и налоговых полномочий. В таблице 1апредставлены различные виды доходоворганов власти нижестоящего уровня.

Из таблицы видно, что налоговые доходысубнациональных бюджетов могут принимать различные формы: собственные доходы,которые полностью зачисляются в бюджет соответствующего органа власти, имеющегоправо определять ставку налога, а в определенных случаях – оказывать влияние на порядокрасчета налоговой базы, и пересекающиеся налоги, база которых определенафедеральным законодательством для всей территории страны, а субнациональныеорганы власти вправе самостоятельно устанавливать ставки налога.

Вопрос о фискальной автономии субнациональныхорганов власти может рассматриваться отдельно от вопросов администрирования исбора налогов разными уровнями государственной власти. Важнейшим аспектомпроблемы предоставления фискальной автономии субнациональным правительствам сточки зрения налоговой политики является вопрос о том, вправе ли органы властитого или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своейтерритории. С одной стороны, необходимо ограничить автономию субнациональныхорганов власти в вопросах определения налоговой базы на уровнеадминистративно-территориального образования, т.к.аустановление дополнительныхналоговых льгот иат.д. может привести к искажениям в размещении ресурсов междуадминистративно-территориальными образованиями. В случае, если местные органывласти не вправе оказывать влияние на ставки налогов, они не в состоянииизменить уровень оказываемых государственных услуг в соответствии срегиональными предпочтениями. В некоторых странах доходы субнациональныхбюджетов формируются в основном за счет налогов, взимаемых по ставкам,установленным центральным правительством (например, такие страны с развитойсистемой разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, какПортугалия и Германия), или налогов, для которых верхние пределы ставокограничены общенациональным законодательством.

Важность вопроса о фискальной автономиисубнациональных органов власти напрямую зависит от их предполагаемой роли вэкономической системе государства. В случае, если экономическая рольадминистративно-территориальных образований сводится к практическомуосуществлению политики, разработанной на высших уровнях власти, нетнеобходимости в предоставлении им широкой фискальной автономии. Если же,напротив, ожидается, что субнациональные органы власти будут осуществлятьсобственные расходные программы, а также независимо определять объем и качествооказываемых на соответствующем уровне государственных услуг, то ихнеспособность изменять налоговые ставки, а следовательно, – и объем бюджетных доходов,является серьезной проблемой, возникающей в результате несоответствия ожиданий,потребностей и пожеланий населения фактическим доходным возможностямвластей.

Основные аргументы против предоставленияширокой фискальной автономии субнациональным органам власти основываются наповышении риска возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорцийв экономическом развитии, а также в ослаблении контроля за макроэкономическойситуацией в стране со стороны центрального правительства. Простотаадминистрирования, а также экономия на масштабах налогового администрированиятакже входят в число аргументов сторонников централизованных налоговыхсистем.

Тем не менее, в большинстве стран мираполномочия по администрированию и регулированию отдельных налогов передаются нанижние уровни государственной власти. Литература по фискальному федерализму иорганизации бюджетной системы на субнациональном уровне рассматривает следующиекритерии, выполнение которых желательно при принятии решений о передачиналоговых полномочий на субнациональный уровень власти6.

• Полномочия по регулированию налога, направленного на целиэкономической стабилизации или перераспределения доходов, должны принадлежатьцентральному (федеральному) правительству.
• База налогов, полномочия по регулированию которых передаются нанижние уровни бюджетной системы, должна быть максимально немобильной.

  Впротивном случае налогоплательщики будут иметь возможность перемещаться изтерритории с высокими налоговыми ставками в территории, где ставки установленына более низком уровне. По этой причине, налоговые полномочия по налогам напотребление переданы на местный уровень только в странах с большой площадьюсубнациональных административно-территориальных образований (например, Канада иСША). Таким образом, чем мобильнее база налога, тем больше причин для егорегулирования на национальном уровне.

• Полномочия по регулированию налогов, база которых неравномернораспределена по территории государства, должны принадлежать центральному(федеральному) правительству.
• База местных налогов должна быть видна налогоплательщикам. Другимисловами, налогоплательщики должны быть осведомлены о своих налоговыхобязательствах, что должно поощрять отчетность органов власти передналогоплательщиками.
• Взимание местного налога не должно распространяться налнерезидентов данной территории, ослабляя таким образом связь между уплатойналога и получением государственных услуг.
• Доходы от местных и региональных налогов должны быть достаточновелики в целях избежания вертикальной фискальной несбалансированности бюджетнойсистемы, а кроме того они должны быть устойчивы во времени и не подверженызначительным колебаниям.
• Издержки администрирования для региональных и местных налоговдолжны быть относительно низкими. Другими словами, чем больше экономияадминистративным издержек на масштабах, тем больше оснований для приданияналогу федерального (общенационального) характера. Экономия на масштабах можетвозникать вследствие информационных требований при уплате налога: национальногоидентификационного номера налогоплательщика и компьютеризированного учетаналогоплательщиков.
• Налоги, носящие целевой характер (особенно в случае, если ихпоступления направляются на нужды местных бюджетов), должны взиматься ирегулироваться на местном уровне.

Анализ международного опытапоказывает7, что налоги и сборы, закрепленные за субнациональными органамивласти значительно различаются в разных странах. В большинстве стран (какиндустриально развитых, так и развивающихся, как в странах с федеративным, таки с унитарным государственным устройством) взимается несколько субнациональныхналогов. В целом, можно утверждать, что в индустриально развитых странахпоступления подоходного налога с физических лиц играют большую роль в доходахсубнациональных бюджетов, чем в развивающихся странах, хотя в англосаксонскихгосударствах также велико значение налогов на имущество.

В некоторых странах (особенно это характернодля федеративных государств) налоги на общее потребление, а в некоторых случаях– и акцизы, такжесоставляют значительную долю доходов субнациональных бюджетов (как правило, науровне субъектов Федерации). В качестве примера можно привести такие страны,как Австрия, Бразилия, Канада, ФРГ, Индия, ЮАР, Испания, США. Основной причинойдля этого является, по-видимому, большая площадь территории как самих стран,так и субнациональных образований. Также в некоторых государствах действуютположения о разделении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, прикоторых исключается влияние субнациональных органов власти на порядокисчисления и взимания налога (Австрия и ФРГ).

Как правило, несмотря на применяемые схемыраспределения налоговых доходов и расходных обязательств, которые былирассмотрены выше, в бюджетной системе возникает вертикальный и/или горизонтальный дисбаланс.Вертикальный дисбалансвозможен в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств на различныхуровнях бюджетной системы.Горизонтальный дисбаланс возникает при дифференциации собственного фискальногопотенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные видыдисбалансов могут быть устранены с помощью разнообразных механизмов трансфертов илизаимствований.

Существует два различных варианта передачиресурсов от одного уровня бюджетной власти на другой: разделение доходов исистема грантов. Разделение доходов может осуществляться в нескольких видах:разделение налоговой базы или централизация налоговых доходов и их последующеераспределение согласно избранным критериям. Выделение грантов также можетпроисходить по двум направлениям: в виде нецелевых и целевых трансфертов,каждый из которых может в свою очередь быть выделен в фиксированном размере илиподлежать пролонгации, являться условным или безусловным, а также выделяться наусловиях совместного финансирования. Выбор конкретного механизма выделениямежбюджетных трансфертов зависит от задач экономической и фискальной политики вданный момент времени.

Основной причиной для выделения трансфертовбюджетам нижестоящего уровня является, как правило, возникновение вертикальногодисбаланса бюджетной системы, т. е. дефицитности отдельных субнациональныхбюджетов. Однако простое покрытие дефицита нижестоящих бюджетов не должно бытьцелью политики выделения трансфертов, т.к.авертикальный дисбаланс можетвозникнуть как результат бюджетной политики на уровне субнационального органавласти: например, вследствие принятия решений об увеличении расходов либо оботказе от повышения налоговых ставок. Таким образом, централизованноефинансирование разрыва между собственными доходами и расходами может привести кдестимулированию фискальных усилий субнациональных органов власти, а также ихнамерений осуществлять эффективную политику управления расходами нарегиональном уровне. В отсутствие системы объективных критериев распределениятрансфертов из национального бюджета, выделение средств на покрытиевертикального дисбаланса, вероятнее всего, создаст проблемы для проведенияединой макроэкономической политики, а также может привести к выделению грантовна основе неформализованного торга между центральными и региональными органамивласти.

Выделение трансфертов из национального бюджетаможет производится также в целях выравнивания межрегиональной дифференциациифискального потенциала территорий, т. е. горизонтального дисбаланса. Напрактике только некоторые страны применяют методику оценки фискальногопотенциала территорий на регулярной основе в целях расчета трансфертов(наиболее далеко в этом направлении продвинулись: среди федеративных государств– Австралия, Канада иФРГ, среди унитарных –Дания и Великобритания).

Таким образом, возможно три вариантагосударственной политики в области межбюджетных трансфертов для выравниваниявертикального и горизонтального дисбалансов:

1) Применениеотдельных механизмов выравнивания вертикального и горизонтальногодисбалансов. Выравнивание дефицита субнациональныхбюджетов осуществляется путем разделения налоговых доходов и выделениятрансфертов из национального бюджета, в то время как выравнивание фискальногопотенциала производится с помощью горизонтальных платежей из регионов с высокойбюджетной обеспеченностью в низкообеспеченные регионы. Подобная системаприменяется в Федеративной Республике Германии.

2) Комплекснаясистема выравнивающих трансфертов. Как вертикальный,так и горизонтальный дисбалансы выравниваются с помощью единой системывыравнивающих трансфертов и специальных грантов. Подобный подход используется вбюджетных системах Австралии и Канады.

3) Выравниваниетолько вертикального дисбаланса бюджетной системы. Каки при использовании первого варианта бюджетной политики, субнациональныебюджетные дефициты выравниваются с помощью закрепления регулирующих налогов ивыравнивающих трансфертов, но не принимается отдельных мер по выравниваниюгоризонтального дисбаланса. В этом случае миграция капитала и рабочей силывозникает как результат разницы в доходах в субнациональных образованиях, атакже чистой фискальной выгоды (net fiscalbenefit) в регионах (чистой выгоды от государственныхрасходов и уплаченных налогов). При таком варианте бюджетной политики возможновыделение специальных грантов, которые среди прочих целей, могут иметьгоризонтальный выравнивающий эффект. Подобный подход широко распространен вСША.

При разработке системы трансфертов важноопределить соотношение нетолько между целями выравнивания, но также и между видами трансфертов. Как ужеупоминалось выше, основные механизмы выделения трансфертов из национального бюджета можноразделить на две группы: условные трансферты (или целевые платежи) и безусловные (нецелевые)трансферты. В группуусловных трансфертов входят гранты, предоставляемые на условияхсовместного финансирования,простые целевые трансферты и блочные гранты, причем каждый из этих видовтрансфертов, в свою очередь, может выделяться как в фиксированной сумме, так и свозможностью пролонгации.Безусловные трансферты выделяются в виде отчислений от налоговых доходов в субнациональныебюджеты либо в виде прямыхтрансфертов в фиксированном объеме или подлежащих пролонгации. В большинствестран мира для решенияразличных макроэкономических и бюджетных задач используется комбинация всех форммежбюджетных трансфертов.

Опыт показывает, что при разработке иосуществлении на практикемодели распределения межбюджетных трансфертов следует руководствоваться следующимиосновными принципами8:

1) Системамежбюджетных трансфертов должна прежде всего преследовать целимакроэкономической стабилизации. Национальноеправительство должно сохранять контроль за экономической ситуацией в регионах.Невыполнение этого требования может поставить под удар другие целимежбюджетного выравнивания.

2) Методикараспределения выравнивающих трансфертов должна утверждаться в контекстефискальной политики государства. Межбюджетноевыравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программойправительства, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровнякак минимум на три года вперед.

Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 |   ...   | 22 |    Книги по разным темам