Книги по разным темам Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 22 |

С.аБаткибеков, П.аКадачников,
О.аЛуговой, С.аСинельников, И.аТрунин

ОЦЕНКА НАЛОГОВОГОПОТЕНЦИАЛА
РЕГИОНОВ ИРАСПРЕДЕЛЕНИЕ
ФИНАНСОВОЙПОМОЩИ
ИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГОБЮДЖЕТА1

Для бюджетного устройства Российской Федерации как страны сфедеративным государственным устройством, в состав которой входит большоеколичество субнациональных образований, неодинаковых по размерам территории,численности населения и уровню социально-экономического развития, характернаособая важность перераспределительной, или выравнивающей, функции национальногобюджета. Одновременно с решением задачи выравнивания бюджетной обеспеченностирегионов, федеральный центр с помощью механизма распределения финансовой помощирегиональным бюджетам имеет возможность воздействовать на региональнуюэкономическую политику и преследовать иные цели в рамках национальнойэкономической политики.

По своему экономическому смыслу федеральнаяфинансовая помощь направлена на выравнивание уровня оказываемых на территориигосударства бюджетных услуг. Количественная оценка данного уровня заключается,во-первых, в оценке межрегиональной дифференциации стоимости оказания бюджетныхуслуг, а во-вторых, –в оценке потенциального уровня государственных доходов, который возможномобилизовать в региональный бюджет. Объем финансовой помощи конкретному регионудолжен находиться в положительной зависимости от стоимости оказаниягосударственных услуг в регионе и отрицательно – от его доходного потенциала.Основные проблемы, связанные с оценкой межрегиональной дифференциации стоимостиоказания государственных услуг (расходных потребностей субъектов Федерации),подробно рассмотрены в статье Разработка бюджетных нормативов и методикиоценки межрегиональных различий в бюджетных потребностях субъектов РоссийскойФедерации настоящего сборника. Здесь мы остановимся на проблемах оценкирегионального налогового (или доходного) потенциала, а также разработкеосновных принципов и критериев распределения федеральной финансовой помощисубъектам Российской Федерации.

При образовании Российской Федерации каксуверенного государства и создании собственной бюджетной системы, в силуневозможности резкого перехода к новым принципам межбюджетных отношений, былизаимствованы основные черты бюджетной системы РСФСР периода существованияСоветского Союза, системы жестко централизованной, основанной на согласованныхи утвержденных вышестоящими органами власти основных бюджетных показателях,изъятии в вышестоящие бюджеты положительной разницы между прогнозируемымидоходами и утвержденными расходами и дотировании отрицательной разницы избюджетов более высокого уровня.

Основным недостатком частичного реформированиябюджетной системы России в первые годы ее существования, как независимогогосударства, явилось сохранение прежнего индивидуализированного порядкараспределения финансовой помощи бюджетам регионов и установления нормативовраспределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами. Сдругой стороны, в условиях слабости государственной власти и постоянных угроз овыходе из состава Российской Федерации со стороны сильных в финансовомотношении регионов подобный порядок оставался одним из немногих действенныхинструментов удержания страны от распада.

Принятие новой российской Конституции в конце1993агода создало предпосылки для внедрения новой модели построениямежбюджетных отношений в России, основанной на более жестких принципахрегулирования, в том числе на единых долях отчислений от регулирующих налоговыхдоходов в бюджеты субъектов Федерации, а также формализованной методикираспределения федеральной финансовой помощи бюджетам дотационных регионов.Принятые решения не в полной мере отвечали требованиям эффективности исправедливости, т.к.афедеральному центру не удалось сохранить единый подход ковсем регионам в распределении налоговых поступлений между бюджетами различногоуровня2. Доля трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) вобщем объеме федеральной финансовой помощи регионам в течение долгого временибыла ниже 50%, а методика распределения средств ФФПР и практика утверждениясумм трансфертов регионам на очередной финансовый год в Государственной Думесводили на нет рассуждения о формализованности данного вида финансовой помощибюджетам субъектов Федерации.

Неэффективность принятой системы расчета ираспределения трансфертов проявлялась и в наборе исходных показателей,используемых в качестве базы для расчета финансовой помощи. При этом, если вотношении прогноза расходных показателей расчета трансфертов существовалиопределенные ориентиры в виде использовавшейся ранее системы натуральныхнормативов, то подходов к определению налогового потенциала субъектов Федерациипрактически не существовало.

Доходы регионального бюджета на очередной годв целях распределения федеральной финансовой помощи рассчитывались с помощьюкорректировки отчетных показателей о бюджетных доходах за предыдущий период, ихпересчета с учетом изменения налогового законодательства, а также повышения насумму предоставленных на региональном уровне налоговых льгот и некоторой частинакопленной недоимки по налогам и сборам в бюджет субъекта Федерации. Двапоследних элемента, которые, собственно, и относятся к понятию налоговогопотенциала, не оказывали существенного влияния на размер финансовой помощи.Помимо этого, кроме методики расчета, согласованию с региональными органамивласти подлежали также конечные суммы прогнозируемых налоговых доходов, чтозначительно снижало объективность процесса расчета трансфертов.

Подобная процедура расчета сумм трансфертов изФФПР использовалась при подготовке законов о федеральном бюджете России с1994апо 1998агг., однако, каждый год в методику распределения трансфертоввносились некоторые изменения. В условиях противостояния Государственной Думы иисполнительной власти эти изменения привели к тому, что доли субъектовФедерации в ФФПР, утвержденные Федеральным Собранием и вошедшие в закон офедеральном бюджете на 1998агод, были определены непосредственно в нижнейпалате парламента на основе показателей выделения федеральной финансовой помощив 1997агоду. Другими словами, итоговые доли регионов в ФФПР были утверждены внезависимости от соответствующих расчетов Министерства финансов.

Первыми промежуточными итогами работы пореформированию межбюджетных отношений, начавшейся в конце 1997 – начале 1998агода, стало созданиетрехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений,одобрение Концепции реформирования межбюджетных отношений в РоссийскойФедерации на 1999—2001агоды и утверждение новых принципов распределенияФФПР3. Важнейшим результатом деятельности Правительства было одобрениеоценки долей регионов в ФФПР на 1999агод в виде, представленном Министерствомфинансов, что свидетельствует о серьезной работе по достижению договоренностейо принципах распределения финансовой помощи между федеральным центром ирегионами, между исполнительной и законодательной ветвями власти.

Однако перечисленные успехи в областиреформирования межбюджетных отношений лишь положили начало длительному процессуих совершенствования. В частности, можно привести несколько основныхнаправлений реформирования методики распределения средств Фонда финансовойподдержки регионов, актуальных к моменту начала работ по разработкезаконопроекта о федеральном бюджете на 2000агод.

1) Распределение сумм финансовой помощирегионам на основе показателей налогового потенциала и расходных потребностейбюджетов субъектов Федерации, рассчитываемых по единой для всех регионовметодике, которая предлагается Министерством финансов и подлежит согласованию срегиональными представителями.

2) Построение методики расчета налоговогопотенциала и расходных потребностей на основе общедоступных статистическихданных, исключающих согласование с представителями региональных органов власти.Идеальным вариантом методики было бы использование данных, предоставляемыхстатистическими органами, что исключало бы прямое участие Министерства финансовв подготовке исходной информации.

3) Построение методики расчета налоговогопотенциала регионов, их расходных потребностей, а также методики распределениясредств Фонда финансовой поддержки регионов, с учетом принципов стимулированияналоговых усилий региональных властей и реструктуризации расходных обязательствбюджетов субъектов Федерации.

4) Следует особо отметить, что на этапеподготовки проекта бюджета в Министерстве финансов согласованию спредставителями региональных властей подлежат методики расчетов, а не исходныепоказатели и конечные суммы финансовой помощи.

5) Процесс распределения средств ФФПР наочередной год должен быть построен таким образом, чтобы все участники этогопроцесса (в том числе органы власти регионов и представители законодательнойвласти) имели представление о жесткости намерений Министерства финансовследовать одобренной методике распределения трансфертов, требовать прозрачностирасчетов и не допускать индивидуальных согласований сумм финансовойпомощи.

В данной статье рассматриваются вопросыреформирования распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержкирегионов, в частности: методика оценки налогового потенциала региональныхбюджетов и методика распределения Фонда. Кроме того, в работе анализируетсямеждународный опыт решения проблем межбюджетного выравнивания.

Экономические основымежбюджетного
выравнивания

Помимо распределения расходных обязательствмежду уровнями бюджетной системы ключевым вопросом построения системыфискального федерализма является проблема распределения налоговых доходов междууровнями государственной власти. Термин распределение налоговых доходов(tax assignment) в данномслучае относится к уровням государственной власти, ответственным за определениеставок и структуры распределения доходов от тех или иных налогов по уровнямбюджетной системы, независимо от того, направляются ли указанные налоговыедоходы в бюджет этого уровня государственной власти4.

Теоретически распределение налогов междууровнями государственной власти может следовать принципам децентрализациирасходных обязательств, в соответствии с которыми распределительная функциярегиональных и местных органов власти должна заключаться главным образом впредоставлении государственных услуг напрямую населениюадминистративно-территориальной единицы. В общих чертах, существует триварианта закрепления налоговых доходов за местными органами власти5:

1) За местными органами власти могут бытьзакреплены все поступающие с территории, находящейся под их юрисдикцией,налоговые доходы. При этом устанавливается, чтобы часть доходов передавалась навысший уровень бюджетной системы для удовлетворения расходных обязательствнационального правительства. Вследствие того, что такой вариант может снизитьэффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешатьфискальной стабилизации, он не является наиболее эффективным методоммобилизации государственных ресурсов и может создавать неадекватные стимулы дляместных органов власти в отношении финансирования национальных расходныхобязательств.

2) Второй вариант распределения налоговыхдоходов, прямо противоположный первому, подразумевает закрепление всех налоговза национальным правительством и последующую передачу средств нижестоящиморганам власти путем грантов или иных трансфертов, или же посредствомустановления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам вбюджеты нижестоящего уровня. Основным недостатком такой системы является полноеотсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те илииные налоги, и уровнем принятия расходных решений — основной предпосылки созданияэффективной системы межбюджетных отношений. Без существования подобной связивозникает риск фискальной иллюзии, т. е. риск избыточного финансированияместных расходных потребностей. С другой стороны, частое и необоснованноеснижение объемов финансовых ресурсов, передаваемых на нижние уровни бюджетнойсистемы, может привести к невозможности создания стабильной системыфинансирования государственных услуг на местном и/или региональномуровне.

3) Третьим, промежуточным, вариантомраспределения доходных полномочий является закрепление некоторой частиналоговых полномочий за местными или региональными органами власти, а в случаенеобходимости, –компенсация недостающих доходов либо путем закрепления долей от регулирующихналогов, либо путем перечисления трансфертов в местный бюджет. Ключевымвопросом при осуществлении подобной схемы распределения доходов является выборналогов, закрепляемых за местными/региональными органами власти(местных/региональных налогов), а также федеральных налогов, определенная доляпоступлений которых зачисляется в региональные/местные бюджеты (регулирующихналогов). В случае закрепления за нижними уровнями власти налоговых полномочий,что позволяет связывать величину налогового бремени и принимаемые расходныерешения, местные органы власти в своих действиях руководствуются соображениямивида затраты-выгоды, что приводит к повышению экономическойэффективности.

Таблица 1

Виды фискальной автономии субнациональных
органов власти

Вид доходов бюджетанижестоящего уровня	Уровень полномочий поконтролю за видом доходов
Собственные налоги	Полномочия поопределению ставки и базы налога принадлежат органам власти соответствующегоуровня
Пересекающиесяналоги	База налогаопределяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставокпринадлежат органам власти соответствующего уровня
Регулирующие(разделяемые) налоги	Ставки и база налогаопределяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговыхпоступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня(пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений стерритории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня,так и на основе других критериев – численность населения, расходные потребности, доходныйпотенциал)
Нецелевые трансферты(гранты) Pages:     | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 22 |    Книги по разным темам